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Elaboração e Aprovação do Orçamento Público - Administração Financeira e Orçamentária (AFO) - Aula 1
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Elaboração e Aprovação do Orçamento Público - Administração Financeira e Orçamentária (AFO) - Aula 1

  1. 1. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULACapitulo 1 mandato e 2 anos para a Lei Orçamentária Anual – LOA) em que se1.A P R E S E N T A Ç Ã O processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua O orçamento público é uma lei que, entre outros aspectos, concepção até a apreciação final.exprime, em termos financeiros, a alocação, a distribuição e a Nos próximos capítulos, relataremos o ciclo orçamentário daestabilização dos recursos públicos. LOA, pois esta lei é a mais cobrada em concursos, segundo Trata-se de um instrumento de planejamento que espelha as entendimento majoritário da doutrina.decisões políticas, estabelecendo as ações prioritárias para o Capitulo 2atendimento das demandas da sociedade, em face da escassez de 2.1 ELABORAÇÃOrecursos. Apresenta múltiplas funções - de planejamento, contábil, 1ª etapa do 1º ANO de ciclo orçamentáriofinanceira e de controle. As receitas e as despesas, para serem 1 - a elaboração e consolidação da proposta são feitas no âmbito dorealizadas, têm que estar, respectivamente, previstas e autorizadas na Poder Executivo;lei orçamentária anual. Como é feito o Orçamento?1.2 CONCEITOS BÁSICOS O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e1.2.1 O que é o Orçamento Público? consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado, ou O Orçamento Geral da União (OGU) prevê todos os recursos e seja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursosfixa todas as despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes disponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades naLegislativo, Executivo e Judiciário. aplicação dos recursos estimados. As metas para a elaboração da As despesas fixadas no orçamento são cobertas com o produto proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) eda arrecadação dos impostos federais, como o Imposto de Renda (IR) priorizadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), bem como das Por força do disposto no § 5º do artigo 165 a Constituiçãocontribuições, como o da Contribuição para Financiamento da Federal, a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal,Seguridade Social - COFINS, que é calculado sobre o faturamento o de investimentos das empresas estatais e o da seguridade social.mensal das empresas, nas vendas de mercadorias, de mercadorias e O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado peloserviços e de serviços de qualquer natureza, e bem assim do desconto governo e encaminhado ao Congresso Nacional, para ser discutido ena folha que o assalariado paga para financiar sua aposentadoria. Os votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cadagastos do governo podem também ser financiados por operações de presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, ocrédito - que nada mais são do que o endividamento do Tesouro PPA é válido para os quatro anos seguintes. O PPA estabelece asNacional junto ao mercado financeiro interno e externo. Este diretrizes, objetivos e metas, de forma regionalizada, damecanismo implica o aumento da dívida pública. administração pública federal. As receitas são estimadas pelo governo. Por isso mesmo, elas O § 1º do artigo 165 da Constituição Federal preceitua que: “apodem ser maiores ou menores do que foi inicialmente previsto. lei que institui o plano plurianual estabelecerá, de forma Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administraçãoarrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento pública federal para as despesas de capital e outras delas deinverso também pode ocorrer. correntes, e para as relativas aos programas de duração Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos continuada.”poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento A finalidade do PPA, em termos orçamentários, é a deé aprovado pelo Congresso, o governo passa a gastar o que foi estabelecer objetivos e metas que comprometam o Poder Executivo eautorizado. Se a receita do ano for superior à previsão inicial, o o Poder Legislativo a dar continuidade aos programas na distribuiçãogoverno encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo dos recursos. O PPA precisa ser aprovado pelo Congresso até o finalautorização para incorporar e executar o excesso de arrecadação. do primeiro ano do mandato do presidente eleito. O controle e aNesse projeto, define as novas despesas que serão custeadas pelos fiscalização da execução do PPA são realizados pelo sistema denovos recursos. Se, ao contrário, a receita cair, o governo fica controle interno do Poder Executivo e pelo Tribunal de Contas daimpossibilitado de executar, em regra, o orçamento na sua totalidade, União. O acompanhamento e a avaliação são feitos pelo Ministérioo que exigirá corte nas despesas programadas. do Planejamento e Orçamento. A inflação crônica, antes do Plano Real, distorcia o orçamento. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) prioriza as metas doQuando o governo elaborava a proposta orçamentária, previa uma PPA e orienta a elaboração do Orçamento Geral da União, que terátaxa anual de inflação, a fim de corrigir as dotações orçamentárias validade para o ano seguinte. O projeto da LDO é elaborado pelopara que elas mantivessem o valor real. Mas na última década, por Poder Executivo, sob a direção do MPO e a coordenação dacausa da inflação crônica e ascendente, essa taxa estimada quase Secretaria de Orçamento Federal (SOF), e precisa ser encaminhadosempre era menor que a inflação efetivamente ocorrida no ano. Com ao Congresso até o dia 15 de abril de cada ano. O projeto da LDOisso, o processo inflacionário corroia as dotações orçamentárias. tem como base o PPA e deve ser apreciado pelo Congresso Nacional Por exemplo, se o orçamento previa um determinado valor para até 17 de julho de cada exercício (caso não seja, os parlamentares nãoa construção de uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o terão o recesso parlamentar). Depois de aprovado, o projeto éseu valor real (ou seja, descontada a inflação do período) não era sancionado pelo Presidente da República.mais suficiente para a execução da obra. Esse problema gerou “Nos termos do § 2º do artigo 165 da Constituição Federal, "a lei deinúmeras distorções, como a paralisação de projetos pela metade ou a diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades daconstrução de estradas de péssima qualidade. administração pública federal, incluindo as despesas de capital para1.3. CICLO ORÇAMENTÁRIO o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei No Brasil, como na maioria dos países de regime democrático, orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislaçãoo processo orçamentário reflete a co-responsabilidade entre os tributária e estabelecerá a política de aplicação das agênciaspoderes, caracterizando-se por configurar quatro fases distintas financeiras oficiais de fomento.” O ciclo orçamentário, também conhecido como processo Com base na LDO, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF)orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, com acontínuo e simultâneo, por meio do qual se Elabora, Aprova, participação dos Ministérios (órgãos setoriais) e as unidadesExecuta e Controla, Avalia e Fiscaliza a programação de orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por determinaçãodispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o projeto de lei dociclo orçamentário corresponde ao período de tempo (4 anos para o orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano.DÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 1
  2. 2. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAAcompanha a proposta uma mensagem do Presidente da República, Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qualna qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certosuas perspectivas, observando os seguintes procedimentos: período de tempo, a execução das despesas destinadas ao1a Etapa: Entre os meses de janeiro e maio, na Secretaria de funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pelaOrçamento Federal – SOF –, é desenvolvida a análise da série política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação dashistórica da execução dos últimos exercícios, para definição dos receitas já criadas em lei”.limites de gastos por unidade orçamentária da União. Natureza jurídica do orçamento.2a Etapa: No mês de junho, os órgãos setoriais apresentam uma Apesar de todas as divergências existentes na doutrina, hoje éproposição detalhada relativa às suas programações em: posição dominante, conforme já decidiu reiteradas vezes o próprioAtividades - envolvendo o montante de recursos necessários para STF, considerar o orçamento como uma lei formal, que apenas prevêassegurar a manutenção da execução das ações atualmente as receitas públicas e autoriza os gastos, não criando direitosdesenvolvidas para a prestação de serviços à comunidade; subjetivos nem modificando as leis tributárias e financeiras.Despesas Obrigatórias - relativas a despesas com pessoal, ao serviço Sendo uma lei formal, a simples previsão de despesa na leida dívida, benefícios previdenciários. orçamentária anual não cria direito subjetivo, não sendo possível se3a Etapa: Com a estimativa da Receita a ser arrecadada e o montante exigir, por via judicial, que uma despesa específica fixada node gastos projetados para o exercício na 2ª Etapa, define um limite orçamento seja realizada.adicional e o remete aos órgãos para complementar a sua Podemos então dar as seguintes características para a leiprogramação orçamentária, compreendendo: orçamentária:Expansão de atividades - os valores necessários para expansão dos . É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas,serviços; conforme vimos acima, em vários casos ela não obriga o PoderProjetos - gastos requeridos para aumento da capacidade física de Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesaatendimento ou inserção de uma ação nova nas atribuições dos autorizada pelo legislativo. Dizemos assim que o orçamento é umaórgãos. lei formal, pois diversas vezes deixa de possuir uma característicaPara saber mais essencial das leis: a coercibilidade. Os orçamentos podem se originar do: . É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência • Legislativo – é o orçamento cuja elaboração, votação e limitada (um ano). aprovação são da competência do poder legislativo, cabendo . É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e ao poder executivo sua execução; LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais • Executivo – é o orçamento cuja elaboração, aprovação, também são aprovados como leis ordinárias. execução e controle são da competência do poder executivo; . É uma lei especial – possui processo legislativo diferenciado e • Misto – é o orçamento cuja elaboração e execução ocorre trata de matéria específica. no âmbito do poder executivo, cabendo ao legislativo a Ratificando aprovação e controle. O orçamento compreende quatro aspectos fundamentais:Para saber mais a)o jurídico, que envolve a natureza do ato orçamentário Os orçamentos podem ter os seguintes aspectos: quanto aos direitos e obrigações que ele gera à Administração, aos agentes públicos e aos administrados. • Aspecto político – diz respeito a sua característica de plano b)o político, que indica para qual direção o poder político está de governo ou programa de ação do grupo ou facção atuando, isto é, qual necessidade coletiva entendeu ser de interesse partidária que detém o poder; público e usará, para sua satisfação, o serviço público mediante seu • Aspecto jurídico – define a lei orçamentária no conjunto de critério de gasto. leis do país; c)o econômico, quanto às diretrizes econômicas e políticas • Aspecto econômico – é o resultado decorrente da evolução fiscais adotadas em sua elaboração e que se tornarão postulados a das características políticas do orçamento onde o melhor serem seguidos. plano é aquele que resulta em maior produção com menor d)o técnico-financeiro, estabelecendo metodologias e gasto; procedimentos administrativos e contábeis adotados à persecução • Aspecto financeiro – é caracterizado como meio efetivo e dos fins do instrumento orçamentário. normal da execução orçamentária pelo fluxo monetário das 2.2.1 ORÇAMENTO BASE-ZERO OU ESTRATÉGICO: entradas das receitas e das saídas das despesas. O orçamento de baixo para cima, como se o orçamento • Aspectos administrativos – faz uma referência ao mérito na estivesse sendo preparado pela primeira vez. Todos os gastos hora da decisão, no tocante à arrecadação das receitas e, propostos devem ser revistos. principalmente, a execução das despesas, parte fundamental A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma da Administração Pública. das unidades da Federação.2.2 TIPOS DE ORÇAMENTO E NATUREZA JURÍDICA O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária Conceito de orçamento público. onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades Tradicionalmente o orçamento é compreendido como uma peça públicas, programas ou projetos governamentais sejamque contém apenas a previsão das receitas e a fixação das despesas detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item depara determinado período, sem preocupação com planos despesa se tratasse de uma nova iniciativa do governo.governamentais de desenvolvimento, tratando-se assim de mera peça A cada novo orçamento, as prioridades são abandonadas;contábil - financeira. Tal conceito não pode mais ser admitido, pois, Novo programa, nova justificação;conforme vimos no módulo anterior, a intervenção estatal na vida da Visa a economia de despesa.sociedade aumentou de forma acentuada e com isso o planejamento O foco principal do orçamento de base zero é o controle dasdas ações do Estado é imprescindível. despesas de capital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do Hoje, o orçamento é utilizado como instrumento de que precisa ser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, oplanejamento da ação governamental, possuindo um aspecto orçamento torna-se o mais próximo possível da realidade.dinâmico, ao contrário do orçamento tradicional já superado, que 2.2.2 ORÇAMENTO INCREMENTALpossuía caráter eminentemente estático. O orçamento é preparado para um exercício com base no realizado do período anterior, aplicando-se um percentual deDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 2
  3. 3. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAincremento. Constitui-se em mera projeção do realizado para o saber para que se destinava aquela aquisição. O orçamento defuturo. desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser2.2.3 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU POR considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava umaREALIZAÇÕES característica essencial, que era a vinculação ao sistema de Uma evolução do orçamento clássico foi o chamado orçamento planejamento. (ver Quadro 1)de desempenho. Neste tipo de orçamento, o gestor começa a se Quadro 1 Orçamento tradicional Orçamento-programapreocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em Dissociado do planejamento É um Elo, do planejamento asi, ou seja, preocupa-se agora em saber “as coisas que o governo faz programaçãoe não as coisas que o governo compra”. Apesar de ser um passo Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase no planejamentoimportante, o orçamento de desempenho ainda se encontra Classificação do gasto pelas unidades Classificação do gasto funcional-desvinculado de um planejamento central das ações do governo. orçamentárias programática Não há acompanhamento e medição Há indicadores e padrões de resultados Nesse tipo de orçamento, a ênfase era as coisas que o governo Visa a aquisição de meios (objeto do gasto) Visa a aquisição de fins (objetivo dofazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com gasto)desvinculação entre planejamento orçamento. A adoção do orçamento-programa na esfera federal foiPara saber mais efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320/64. O Decreto-Ênfase no resultado, e não no planejamento; Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como planoEvolução do tradicional. de ação do Governo Federal quando, em seu art. 16, determina: “em2.2.4 ORÇAMENTO CLÁSSICO OU TRADICIONAL cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará O orçamento tradicional ou clássico era aquele onde constavam a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte eapenas a fixação da despesa e a previsão da receita, sem nenhuma que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.espécie de planejamento das ações do governo. Era peça meramente O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema decontábil – financeira, um documento de previsão de receita e de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar,autorização de despesas. durante um período determinado de tempo.Neste tipo de orçamento não havia preocupação com a realização dos O orçamento-programa pode ser definido como sendo “umprogramas de trabalho do governo, preocupando-se apenas com as plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pelanecessidades dos órgão públicos para realização das suas tarefas, sem identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como sese questionar sobre objetivos e metas. observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro,2.2.5 ORÇAMENTO- PROGRAMA mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do O orçamento - programa foi introduzido no Brasil através da governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiaisLei 4320/64 e do decreto – lei 200/67. O orçamento–programa pode em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendoser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de destaque às seguintes vantagens:planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus a) melhor planejamento de trabalho;programas de trabalho, projetos e atividades, além dos b) maior precisão na elaboração dos orçamentos;estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem c) melhor determinação das responsabilidades;como a previsão dos custos relacionados. d) maior oportunidade para redução dos custos; A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte doBrasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através Executivo, do Legislativo e do público;do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do f) facilidade para identificação de duplicação de funções;constituinte para com o planejamento das ações do governo. g) melhor controle da execução do programa; 2.2.5.1 orçamento tradicional X Orçamento-programa h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua Do Orçamento Tradicional ao Orçamento Programa Antes do comparação em termos absolutos e relativos;advento da Lei n.º 4.320, de 17/3/64, o tipo orçamentário utilizado i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-pelo Governo Federal era o chamado orçamento tradicional ou relacionamento entre custos e programas; eorçamento clássico. O orçamento clássico se caracterizava por ser um j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.simples documento de previsão de receita e de autorização de 2.3 Orçamento público no Brasil.despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas 2.3.1 A Constituição de 1824pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Na Constituição Imperial de 1824 surgem as primeiras Em sua elaboração não se enfatizava o atendimento das exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por partenecessidades da coletividade e da Administração; tampouco se das instituições imperiais. De acordo com seus termos, só a leidestacavam os objetivos econômicos e sociais a serem alcançados poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo parlamentocom os gastos. (Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo a elaboração O orçamento tradicional limitava-se a ser uma relação de do orçamento, que, depois de pronto, seria encaminhado paradespesas cobertas com uma previsão de receitas, qualquer análise aprovação pela Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado).gerencial do papel do Estado ficava bastante prejudicada, a partir Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa exclusiva dadessa metodologia. Câmara dos Deputados. A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato Em seu artigo 172, a Constituição assim determinava: "Ode que ele não privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outrosde objetivos a atingir. Apenas dotava um órgão qualquer com as ministros os orçamentos relativos às despesas de suas repartições,dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que estade consumo e permanente para o exercício financeiro, sem maiores estiver reunida, um balanço geral da receita e despesa do Tesouropreocupações com o objetivo a ser alcançado com o gasto. Os órgãos Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral deeram contemplados no orçamento sobretudo de acordo com o que todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas asgastavam no exercício anterior, e não em função do que se contribuições e rendas públicas."pretendiam realizar (inercialidade). Entretanto, somente em 1827 foi formulada a primeira lei O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho orçamentária brasileira. Porém, os deficientes mecanismosou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz arrecadadores a nível de províncias, as dificuldades de comunicaçãoe não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a e conflitos com normas legais, frustraram sua aplicação. O primeiroAdministração Pública comprava tornou-se menos relevante do queDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 3
  4. 4. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAorçamento brasileiro teria, então, sido aprovado pelo Decreto Em 1947, com a redução dos recursos provenientes das fontesLegislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orçava a receita especiais, o Plano de Obras foi incorporado ao Orçamento.das antigas províncias para o exercício de 1831 (de 1.7.1831 a 2.3.5 A Constituição de 194630.6.1832). Na Constituição de 1946, com a redemocratização, o A fiscalização da execução orçamentária foi definida de forma orçamento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava ovaga: "... participação da Câmara no exame da administração projeto de lei do orçamento e o encaminhava para discussão epassada, e reforma dos abusos nela introduzidos." votação nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com2.3.2 A Constituição de 1891 emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas Na Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da não exigiam os cancelamentos compensatórios. Como conseqüência,República, houve importante alteração na distribuição de em 1959 o número de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançoucompetências em relação ao orçamento. A elaboração passou a ser quase 100 mil.privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas dos Os dispositivos constitucionais consagraram certos princípiosExecutivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de básicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificação, alémgastos, a Constituição Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de Contas.39). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo da Câmara, mas na Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidência da Repúblicarealidade "sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, criou a CEPA - Comissão de Estudos e Projetos Administrativos -mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a com função de gerar um sistema nacional de planejamento e adequarcomissão parlamentar de finanças na elaboração da lei orçamentária". as informações orçamentárias a essa finalidade. Com a República, as antigas províncias transformaram-se em A partir de 1964, o Regime Militar, marcadamente autoritário,Estados regidos por constituições próprias, o que lhes assegurou refletiu novamente no equilíbrio de poder entre Executivo egrande autonomia, igualmente estendida aos municípios. Legislativo, especialmente na matéria orçamentária. O quadro de Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o descontrole provocou a Lei 4.320/64, que impôs sérias restrições àCódigo de Contabilidade da União (Decreto 4536/1922), possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo, o art. 33: "Não sepossibilitando o ordenamento dos procedimentos orçamentários, admitirão emendas ao projeto de lei do orçamento que visem a:financeiros, contábeis e patrimoniais da gestão federal. O Código o alterar a dotação solicitada para despesa deformalizou a prática de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatidão da proposta;elementos para que este exercitasse sua atribuição de iniciar a o conceder dotação para o início de obra cujoelaboração da lei orçamentária. projeto não esteja aprovado pelos órgãos competentes; No Art. 13 do referido Código lê-se: "O governo enviará à o conceder dotação para instalação ouCâmara dos Deputados, até 31 de maio de cada ano, a proposta de funcionamento de serviço que não esteja anteriormente criado;fixação da despesa, como cálculo da receita geral da República, para o conceder dotação superior aos quantitativosservir de base à iniciativa da Lei de Orçamento." Esse artigo deixava fixados em resolução do Poder Legislativo para concessão declaro que a proposta do governo deveria ter a forma de um projeto de auxílios e subvenções".lei acabado, não se assemelhando ao caso americano no qual o 2.3.6 A Constituição de 1967Congresso recebia e analisava as solicitações de dotações por parte A Constituição de 1967 terminou por retirar as prerrogativas dodos órgãos. Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem ou2.3.3 A Constituição Outorgada de 1934 aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do A Revolução de 1930 representou o rompimento com o orçamento. Veja-se o teor do Art. 67: "Não serão de deliberaçãopassado e a proposta de nova ordem, inclusive na modernização do emendas de que decorram aumentos de despesa global ou de cadaaparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o federalismo da órgão, projeto ou programa, ou que visem modificar o seu montante,Constituição Federal de 1891 cederam lugar à centralização da maior natureza e objetivo."parte das funções públicas na área federal. Isso impossibilitava que emendas importantes fossem propostas A competência para elaboração da proposta orçamentária é pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de homologar oatribuída ao Presidente da República. O Legislativo encarregava-se projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional nº1 de 1969,da votação do orçamento e do julgamento das contas do Presidente, mudou diversos aspectos da Constituição de 67, mantendo, nocom auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição não colocou entanto, os dispositivos sobre orçamento que limitavam a capacidadelimitações ao poder de emendar por parte dos legisladores, de iniciativa do legislativo em leis que gerem despesas e emcaracterizando-se a co-participação dos dois poderes na elaboração emendas.da lei. 2.3.7 A Constituição de 19882.3.4 A Constituição Decretada de 1937 A Constituição de 1988 trouxe duas novidades na questão A Constituição de 1937 foi gerada no regime autoritário do orçamentária. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de proporEstado Novo. A proposta orçamentária seria elaborada por um emendas sobre a despesa no projeto de lei de orçamento e reforçou aDepartamento Administrativo junto à Presidência da República e concepção que associa planejamento e orçamento como elos de umvotada pela Câmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma mesmo sistema.espécie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da A CF/88 determinou que questões como: exercício financeiro,República). Na verdade, este último nunca foi instalado e o prazos, vigência, elaboração, organização dos orçamentos, dasorçamento sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo. normas de gestão financeira e patrimonial seja objeto de A competência é do DASP - Depto. Administrativo do Serviço disciplinamento de Lei Complementar, até hoje em discussão no CN.Público. Seu Diretor passou a presidir a Comissão de Orçamento do A elaboração de planos plurianuais passou obrigatoriamente aMinistério da Fazenda. Após a conclusão do orçamento, este era abranger as despesas de capital e demais programas de duraçãoencaminhado diretamente ao Presidente para aprovação. continuada. Tornou obrigatório também o encaminhamento anual ao Em 1939 foi instituído o Plano Especial de Obras Públicas e Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram cobertas Outro aspecto constitucional relevante relaciona-se com ospor créditos paralelos ao orçamento geral da União. Em 1943, o princípios da unidade e da universalidade. A Constituição de 1988Plano Especial foi transformado em Plano de Obras e Equipamentos, trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composiçãoconfigurando-se, assim, um orçamento paralelo de capital, ou seja, o do orçamento anual que passou a ser integrado pelo orçamento fiscal,Princípio da Unidade foi para o espaço. Observe-se, portanto, que os orçamento da seguridade social e orçamento de investimentos dasorçamentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio.DÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 4
  5. 5. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAestatais, em função da multiplicidade organizacional e jurídica do – as metas e prioridades da Administração Pública federal,setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas que incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente;devem integrar o orçamento público e merecer, portanto, aprovação – as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamentolegislativa. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio da do exercício subseqüente;totalidade. A unidade orçamentária de todos os órgãos públicos, – os limites para elaboração das propostas orçamentárias deportanto, deve fundamentar-se segundo uma única política cada Poder;orçamentária, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um – disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 damétodo único. CF/88); – disposições relativas às alterações na legislação tributária; – política da aplicação das agências financeiras oficiais deCapitulo 3 fomento; 2ª etapa do 1º ANO de ciclo orçamentário DISPOSIÇÕES DA LRF3.1 aprovação – disposições relativas à administração da dívida pública; A apreciação e votação são feitas pelo Legislativo - no caso do – dispõe sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;governo federal, o Congresso Nacional (comissão mista de planos, – limita as propostas do Poder judiciário e MP;orçamento público e fiscalização - CMO); – regula as transferências de recursos para pessoas físicas e Cuidado: a lei orçamentária anual não passa pelo trâmite jurídicas;normal das leis comuns, visto que a LOA tem um caráter de lei – Anexo de metas fiscais;diferenciada, ou seja, uma lei que tramita por um processo – anexo de riscos fiscais;legislativo especial. A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para Com a estabilização econômica, o orçamento se reveste da fazer a transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leismaior importância, na medida em que os valores expressos em orçamentárias anuais (planejamento operacional).termos reais tendem a não ficar defasados, como ocorria no período A LDO tem aspectos:inflacionário. Em conseqüência, passa a espelhar, com maior nitidez, Constitucionais: arts. 165 a 167;a alocação dos recursos, favorecendo o acompanhamento e a Legais: Lei de Responsabilidade Fiscal;avaliação das ações governamentais, principalmente pelo Específicos: apresentado pelo seu próprio corpo textual.contribuinte e seus representantes, colaborando assim, para a 3.2.3 LOA: LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL:construção de um estado moderno, voltado para os interesses da DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAISsociedade. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: Esta nova realidade demanda a necessidade de difundir I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seusamplamente o conteúdo do orçamento, que expressa o esforço do fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,governo para atender à programação requerida pela sociedade, a qual inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;é financiada com as contribuições de todos os cidadãos por meio do II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,pagamento de seus tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social compúblicos. direito a voto;3.2 planejamento orçamentário: leis orçamentárias: III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as"É de Competência exclusiva do Poder Executivo iniciar o entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ouprocesso legislativo das matérias pertinentes ao Plano Plurianual, indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos peloàs Diretrizes Orçamentárias e aos Orçamentos Anuais. Poder Público. DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de ...Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, I - o plano plurianual; decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de II - as diretrizes orçamentárias; natureza financeira, tributária e creditícia. III - os orçamentos anuais. Para saber mais 3.2.1 PPA: PLANO PLURIANUAL A loa deve ser enviada contendo: A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma Mensagem sobre a política econômico-financeira e as dividasregionalizada, as diretrizes, objetivos e metas (DOM) da consolidada e flutuante;administração pública federal para as despesas de capital e outras Dispositivos que autorizam os créditos suplementares edelas decorrentes e para as relativas aos programas de duração operações de créditos;continuada. Movimentações de recursos (descentralização de créditos e Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a recursos).captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas aalcançar os objetivos de Governo no período do Plano. 3.3 descentralizações de créditos e recursos públicos Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se Créditos orçamentários: autorização de despesas;pretende alcançar com a execução das ações governamentais que Dotações orçamentárias: limite para a contratação de despesas;permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. Recurso financeiro: numerário para pgto de despesas; Metas são a tradução quantitativa dos objetivos. Cota financeira: limite do numerário disponível; DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS Destaque: descentralização externa de créditos orçamentários; ART 165 § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e Ministério para ministério;setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em Provisão: descentralização interna de créditos orçamentários;consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Unidades orçamentárias para unidades administrativas;Nacional. Repasse: descentralização externa de recursos financeiros; 3.2.2 LDO: LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Sub-repasse: descentralização interna de recursos financeiros. A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas eprioridades da administração pública federal. 3.4 Princípios Orçamentários DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS Existem princípios básicos que devem ser seguidos para Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias: elaboração e controle do orçamento, que estão definidas naDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 5
  6. 6. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAConstituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano que tais aplicações contam com o apoio do orçamento fiscal e atéPlurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. mesmo da seguridade. A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência Totalidade: Coube à doutrina tratar de reconceituar o princípioorçamentária (art. 2o): da unidade de forma que abrangesse as novas situações. Surgiu, "A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e então, o princípio da totalidade, que possibilitava a coexistência dedespesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o múltiplos orçamentos que, entretanto, devem sofrer consolidação, deprograma de trabalho do governo, obedecidos os princípios da forma a permitir uma visão geral do conjunto das finanças públicas.unidade, universalidade e anualidade". A Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de questão ao precisar a composição do orçamento anual que passará acontrole das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real ser integrado pelas seguintes partes: a) orçamento fiscal; b)eficácia desse controle, faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento da seguridade social e c) orçamento de investimentos dasorçamento se vincule a determinadas regras ou princípios estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princípio daorçamentários. totalidade. Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matériaconseqüência, torna-se extensa a relação que apresentam. Entre os orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, estáprincipais solicitados pelos tratadistas, destacamos os seguintes: previsto no art. 165, § 8º da Constituição. Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, O princípio da exclusividade foi introduzido no Direitotambém denominado periodicidade, as previsões de receita e despesa brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção comodevem referir-se, sempre a um período limitado de tempo. Ao norma constitucional pôs fim às distorções das famosas “caudasperíodo de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro. orçamentárias”. Exceção feita à autorização para abertura de créditosNo Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício suplementares e contratação de operações de créditos;financeiro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro; Especificação, Especialização ou Discriminação: este Unidade: o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, asum orçamento e não mais que um para dado exercício financeiro. despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação talVisa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos que facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15paralelos; da Lei nº 4.320, 17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e far-se-á, no mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços,todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, obras, etc.). As leis de Diretrizes Orçamentárias também vêmórgãos e entidades da administração direta e indireta. (art. 165, § 5º, determinando que o Poder Executivo enviará ao Congresso NacionalCF); Princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e os projetos de lei orçamentária e dos créditos adicionais em meiotodas as despesas do Estado. Indispensável para o controle eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso doparlamentar, pois possibilita : projeto de lei orçamentária, por elemento de despesa; a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e EXCEÇÃOdar prévia autorização para respectiva arrecadação e realização; DECRETO 93.872/86 b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de Art . 18. As dotações globais consignadas no Orçamento ou emreceita e de despesa sem prévia autorização Legislativa; créditos adicionais classificados como 4.1.3.0 - Investimentos em c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Regime de Execução Especial estão sujeitas para sua utilização, agoverno, a fim de autorizar a cobrança de tributos estritamente plano de aplicação aprovado pelas autoridades definidas no Art. 71necessários para atendê-las. do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 e elaborado Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes segundo modelo da Secretaria de Planejamento da Presidência dadispositivos: República, sendo obrigatória a publicação do respectivo plano no • Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da Diário Oficial da União.receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico- Parágrafo único. Somente serão admitidas dotações globaisfinanceira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os quando se tratar de projetos ou atividades novos, sem similares queprincípios de unidade, universalidade e anualidade. possibilitem experiências quanto ao desdobramento da despesa em • Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as seus respectivos elementos. Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgadoreceitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei. (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação/divulgação A Emenda Constitucional n.º 1/69 consagra essa regra de forma para conhecimento público e para a eficácia de sua validade, que épeculiar: "O orçamento anual compreenderá obrigatoriamente as princípio para todos os atos oficiais do governo. No caso específico,despesas e receitas relativas a todos os Poderes, órgãos, fundos, a publicação deve ser feita no Diário Oficial da União;tanto da administração direta quanto da indireta, excluídas apenas Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercícioas entidades que não recebam subvenções ou transferências à conta financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receitado orçamento”. prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora Observa-se, claramente, que houve um mau entendimento entre a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida,a condição de auto-suficiência ou não da entidade com a questão, que principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental paraé fundamental, da utilização ou não de recursos públicos. defender esse princípio é a convicção de que ele constitui um meio Somente a partir de 1988 as operações de crédito foram eficaz de limitar o crescimento dos gastos governamentais e doincluídas no orçamento. Além disso, as empresas estatais e de conseqüente endividamento público;economia mista, bem como as agências oficiais de fomento (BNDES, Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesaCEF, Banco da Amazônia, BNB) e os Fundos Constitucionais devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer(FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) não têm a obrigatoriedade de tipo de dedução.integrar suas despesas e receitas operacionais ao orçamento público. A regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, deEsses orçamentos são organizados e acompanhados com a importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ouparticipação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de(MPOG), ou seja, não são apreciados pelo Legislativo. A inclusão de determinado serviço público.seus investimentos no Orçamento da União é justificada na medidaDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 6
  7. 7. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULA De acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “todas as despesas especial, compreendendo as seguintes fases: iniciativa, discussão,constarão da Lei de Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer sanção, veto e promulgação e publicação. Sobre o assunto, julgue asdeduções”. assertivas a seguir. Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do __iniciativa, é traduzida a responsabilidade pela apresentação doart. 167 da Constituição Federal, que estatui: “É vedada a vinculação projeto de lei ao Legislativo, sendo que essa iniciativa é ditade receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a vinculada por estar o Executivo obrigado ao prazo fixado;repartição do produto da arrecadação a que se referem os arts. 158 e __discussão, os trabalhos envolvem debates em plenário onde se têm159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE”. "São vedados "a vinculação de etapas tais como a elaboração e proposição de ementas por parte doreceita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a relator;repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem __sanção, o titular do Poder Executivo está obrigado a sancionar oos arts., 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e projeto na forma enviada pelo Legislativo;desenvolvimento do ensino (art. 212), prestação de garantias às __veto, o titular do Poder Executivo pode vetar total ou parcialmenteoperações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. o projeto de lei dentro de 30 dias úteis de seu recebimento, sem165, § 8º".), a destinação de recursos para manutenção e necessidade de exposição de motivos;desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a __promulgação e publicação, o projeto de lei é transformado em lei,prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de sendo que a promulgação torna a lei de cumprimento obrigatório e areceita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º deste publicação é um ato declaratório que mostra sua executabilidade.artigo (vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à 2. (FNDE) JULGUEUnião). (O grifo e as observações são nossos.) __O orçamento dos municípios brasileiros envolve os Poderes Clareza ou Objetividade: O orçamento público deve ser Executivo e Legislativo. As etapas de elaboração, aprovação,apresentado em linguagem clara e compreensível a todas pessoas execução e controle são de responsabilidade dos seguintes poderes,que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo. nesta ordem: legislativo, executivo, executivo e legislativo.Exatidão: De acordo com esse princípio as estimativas devem ser tão 3. (SENADO) No que concerne à tramitação do projeto de lei doexatas quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um orçamento, no âmbito do Poder Legislativo, julgue os itens abaixo.mínimo de consistência para que possa ser empregado como __A discussão e a votação da proposta oriunda do Poder Executivo,instrumento de programação, gerência e controle. Indiretamente, os assim como das emendas aprovadas no âmbito da Comissão Mista deautores especializados em matéria orçamentária apontam os arts. 7º e Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, deverão ocorrer em cada16 do Decreto-Lei nº 200/67 como respaldo ao mesmo. uma das Casas do Congresso Nacional. Legalidade: Historicamente, sempre se procurou dar um __A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalizaçãocunho jurídico ao orçamento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas somente pode aprovar emendas que indiquem os recursose as despesas precisam estar previstas a Lei Orçamentária Anual, ou necessários, em especial, os provenientes de excesso de arrecadaçãoseja, a aprovação do orçamento deve observar processo legislativo verificado no exercício financeiro anterior.porque trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade. __O Congresso Nacional deverá devolver o projeto de lei orçamentária anual, para sanção presidencial, em até trinta dias doPara saber mais encerramento do exercício financeiro. Princípios orçamentários fundamentais. __O parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Legalidade, periodicidade (anualidade), exclusividade, unidade Fiscalização sobre as emendas apresentadas será conclusivo e final,(totalidade) e universalidade. salvo requerimento para que a emenda seja submetida a votação, Princípios orçamentários funcionais ou operacionais assinado por um décimo dos congressistas e apresentado à mesa do Provocam um processo orçamentário mais racional e eficiente. Congresso Nacional até o dia anterior ao estabelecido para aEsses princípios funcionais incluem o do equilíbrio, o da especificação, discussão da matéria.não-afetação, orçamento bruto. __Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual ficarem sem despesas EXERCÍCIOS correspondentes, poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO créditos especiais e suplementares, com prévia e específica1. (ANTT) Um regime político e as formas de relações entre os autorização legislativa.poderes Legislativo, Executivo e Judiciário interferem na forma de 4. (SENADO) No que concerne às etapas, aos prazos e aos órgãoselaboração de um orçamento que, usualmente, pode ser classificado envolvidos no processo de elaboração da proposta orçamentária, noem legislativo, executivo ou misto. Julgue segundo a assertiva âmbito do Poder Executivo, julgue os seguintes itens.acima __ O Poder Executivo elaborará planos nacionais de__legislativo é o executado pelo Poder Legislativo, após elaboração e desenvolvimento, de duração igual à do mandato do Presidente daaprovação do Poder Executivo; República, os quais serão submetidos à deliberação do Congresso__legislativo é o votado e controlado pelo Poder Legislativo, mas Nacional até 15 de setembro do primeiro ano do mandatoelaborado pelo Poder Executivo; presidencial.__executivo é o executado pelo Poder Executivo, após elaboração e __ Os planos plurianuais fixarão, de forma regionalizada, asaprovação do Poder Legislativo; diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal__misto é elaborado e executado pelo Poder Executivo, mas votado e para as despesas totais, conforme regulamentação a ser estabelecidacontrolado pelo Poder Legislativo; em lei complementar ainda não-promulgada.__misto é o elaborado pelo Poder Judiciário, votado pelo Poder __O Presidente da República deve encaminhar a propostaLegislativo e executado pelo Poder Executivo. orçamentária para o ano seguinte ao Congresso Nacional até o dia 31__ As decisões relativas à elaboração do orçamento governamental de agosto.podem ser classificadas, segundo o processo decisório, em processo __As secretarias-executivas de cada órgão do Poder Executivo, comdescendente, processo ascendente ou processo misto. Uma vantagem o apoio da respectiva unidade setorial de orçamento, efetuarão ado processo ascendente, pelo qual os objetivos são estabelecidos pelos análise preliminar das propostas elaboradas pelas unidadesórgãos inferiores e aprovados pela cúpula do governo, é a orçamentárias sob sua subordinação.compreensão dos órgãos executores; __O Ministério do Planejamento e Orçamento desincumbe-se das__ A elaboração da lei orçamentária é a etapa que caracteriza a idéia funções de unidade central de planejamento e orçamento porde processo orçamentário e configura um processo legislativo intermédio da Secretaria de Orçamento Federal.DÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 7
  8. 8. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULA__Comissão permanente integrada por deputados e senadores que __De acordo com a atual legislação brasileira, a Lei de Diretrizestem por atribuição apreciar e emitir parecer sobre os projetos de lei Orçamentárias (LDO) disporá sobre as alterações na legislaçãorelativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao tributária, que, para todos os fins, não estarão sujeitas aos princípiosorçamento anual e aos créditos adicionais da União, sobre as contas da anterioridade e da anualidade.apresentadas anualmente pelo presidente da República e sobre os __Cada ente da Federação deve indicar os resultados fiscaisplanos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na pretendidos para o exercício financeiro a que a LDO se referir e paraConstituição, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização os dois exercícios seguintes. Para se obter superavit nominal, éorçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do preciso que os juros nominais líquidos sejam inferiores ao resultadoCongresso Nacional e de suas Casas especificamente. primário.__Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é um ato 5. (FNDE) Quanto ao orçamento, correlacione os conceitos comadministrativo através do qual o Poder legislativo autoriza o Poder suas definições correspondentes:executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir 1)Iniciativa Vinculada. 2) LDO. 3)Duodécimo. 4)PPA. 5)LOAo custeio do Estado ou a seguir a política econômica do país. __ É o plano de ação governamental de médio prazo.5. (SECONT/ES) JULGUE __O Poder Executivo está obrigado aos prazos da lei para__ No processo legislativo referente às leis orçamentárias, é apresentação do projeto de lei orçamentária ao Legislativo.admissível a utilização de emendas pelos membros do Poder __Prevê receita e fixa despesa.Legislativo, ainda que se trate de proposições constitucionalmente __Compõe a programação do orçamento na busca do equilíbrio dasujeitas à cláusula de reserva de iniciativa e independentemente de execução.relação de pertinência com a proposição original. __Tem a finalidade principal de orientar a elaboração do orçamento.6. (ANATEL-CONTADOR) Assinale a alternativa que apresente a ordem correta, de cima para__ Na hipótese de um parlamentar apresentar projeto de lei que baixo.implique em aumento de despesas em 2009, terá de efetuar ou a) 1, 3, 2, 5, 4. b) 4, 1, 5, 3, 2. c) 2, 4, 5, 3, 1. d) 4, 3, 2, 1, 5.apresentar uma estimativa do respectivo impacto, sob pena de a e)2, 1, 4, 3, 5proposição ser considerada inadequada. A responsabilidade do Poder 6.(PGE/PI) Cabe à Lei de Diretrizes OrçamentáriasExecutivo se restringe aos projetos de lei de sua iniciativa ou às __disciplinar as transferências financeiras entre entidades privadas.medidas provisórias. __estabelecer limitações à expansão de receitas governamentais.__ Em face da independência, os Poderes Executivo, Legislativo e __dispor sobre o controle de custos e a avaliação dos resultados dosJudiciário elaboram suas próprias propostas orçamentárias, de acordo programas financiados pela iniciativa privada.com os critérios e limites estabelecidos pela Lei de Diretrizes __quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à reduçãoOrçamentárias. O Ministério Público integra a proposta do do montante da dívida e das despesas com juros.Executivo. As agências reguladoras, por sua autonomia, encaminham __dispor sobre o equilíbrio entre custos e despesas.suas propostas diretamente ao Congresso Nacional. 7.(SENADO) No que tange à lei orçamentária anual, a 1EEECECCCEEEE 2E 3EEECC 4EECCCCC 5E Constituição Federal de 1988 trouxe as seguintes inovações: 6EE __a inclusão do orçamento de investimentos das empresas estatais, LEIS ORÇAMETÁRIAS que era controlado somente pelo Poder Executivo, de maneira mais1. (SEEL) JULGUE abrangente, pois considerava também as receitas e as despesas__“É o orçamento que abrange todas as entidades e órgãos a ela operacionais.vinculados, da Administração Direta ou Indireta, bem como os __a inclusão de todas as operações de crédito no orçamento fiscal,fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.” De uma vez que grande parte delas constava somente do orçamentoacordo com a Constituição Federal de 1988, o enunciado acima monetário.refere-se ao orçamento Fiscal. __a inclusão das entidades de Seguridade Social que, por não2. (SEEL) Analise as assertivas abaixo, quanto aos instrumentos de receberem recursos à conta do orçamento fiscal, ficavamplanejamento público, estabelecidos na Constituição de 1988: inteiramente à margem do processo legislativo-orçamentário.__ A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à __a inclusão da possibilidade de autorização para a contratação deprevisão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na qualquer modalidade de operação de crédito.proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e __a inclusão da possibilidade irrestrita de concessão de majoração decontratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da vencimentos e vantagens aos servidores públicos.receita, nos termos da lei. 8.(SENADO) A propósito do plano plurianual previsto no inciso I e__Cabe à lei Complementar dispor sobre o exercício financeiro, a no § 1°. do art. 165 da Constituição Federal de 1988, é corretovigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, afirmar queda lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. __caracteriza-se pelas justificativas ao orçamento plurianual de__As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos investimentos.que o modifiquem, somente podem ser aprovados caso indiquem __a regionalização das diretrizes, dos objetivos e das metas darecursos necessários, admitidos apenas os provenientes do excesso de administração pública federal compatibiliza-se com a funçãoarrecadação. orçamentária de reduzir desigualdades inter-regionais.3.(SEPLAG/MG) Assinale a afirmativa INCORRETA. __o plano plurianual estabelecerá a política de aplicação das agênciasa)A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem uma duração maior do que a financeiras oficiais de fomento.do exercício financeiro anual. __o plano plurianual, no âmbito dos órgãos da administraçãob)O plano plurianual tem por objetivo as despesas correntes para indireta, será idealizado de tal forma que sejam aprovados apenasaqueles programas de duração continuada. montantes globais, a fim de que essas entidades não sejamc)A lei orçamentária anual é aquela que prevê de forma estimativa as prejudicadas em sua autonomia, na gestão legal dos seus recursos.receitas do Estado, assim como autoriza a realização das despesas. __a elaboração e a organização do plano plurianual serãod)Crédito suplementar é aquele a ser aberto por ato do chefe do regulamentadas por lei complementar, que deverá substituir a Lei n°.Executivo, no curso do exercício financeiro, para reforçar algum item 4.320/64.do orçamento que se encontre na iminência de exaustão. __O projeto do Plano Plurianual precisa ser elaborado pelo governo e4.(TST) JULGUE encaminhado ao Congresso, para ser discutido e votado, até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato de cada presidente, como determina a Constituição. Depois de aprovado, o PPA é válido paraDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 8
  9. 9. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAos quatro anos seguintes. O PPA estabelece as diretrizes, objetivos e correspondente como passíveis de utilização mediante créditosmetas, de forma regionalizada, da administração pública federal. especiais ou suplementares.__Até à Constituição de 1988, o Congresso apenas homologava o 13. (SEFAZ/SP) Segundo disposição da Constituição Federal deorçamento tal qual ele vinha do Executivo. A partir de 1988, 1988, as diretrizes e metas da administração pública, para asdeputados e senadores adquiriram o direito de emendar o orçamento, despesas de capital, são definidas no seguinte instrumento:o que significa que os parlamentares podem propor alterações em a) em lei ordinária de ordenamento da administração pública.programas e projetos apresentados pelo Poder Executivo, mesmo que b) na lei que institui o plano plurianual.sejam incompatíveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes c) na lei orçamentária anual.Orçamentárias. d) na lei de diretrizes orçamentárias.__O Orçamento é elaborado pelos três poderes da República e e) no decreto de programação financeira do poder executivo.consolidado pelo Poder Executivo. Ele precisa ser equilibrado, ou 14. (TCE/CE) a meta relativa ao montante da dívida pública, paraseja, não pode fixar despesas em valores superiores aos recursos o exercício a que se referir e para os dois seguintes, valoresdisponíveis. Essa limitação obriga o governo a definir prioridades na correntes e constantes, será estabelecido no anexo deaplicação dos recursos estimados. As priorizadas para a elaboração a) programação orçamentária. b) passivos permanentes.da proposta orçamentária são definidas pelo Plano Plurianual (PPA) e c) riscos permanentes. d) programação financeira.metas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). e) metas fiscais.9. (MRE) Faz parte integrante da Lei das Diretrizes Orçamentárias 15. (TCE/CE) o projeto de lei orçamentária anual, elaborado de(A) a autorização para contratação de operações de crédito. forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes(B) o orçamento da seguridade social. orçamentárias e com as normas da lei de responsabilidade fiscal,(C) o anexo das metas fiscais. disporá sobre(D) o montante estimado das despesas de pessoal do Banco Central a) a variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos.do Brasil. b) a forma de realização de despesas sem prévio empenho.(E) o montante de despesas correntes para o exercício seguinte. c) o cálculo do baixo crescimento da taxa de variação acumulada10. (MRE) No que concerne à Lei Orçamentária Anual, analise: sobre o PIB.I. Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e d) a reserva de contingência destinada ao atendimento de passivosmontante, definidos com base na receita corrente líquida, serão contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. e) as formas de compra de títulos da dívida e a data de sua colocaçãoII. Compreenderá o orçamento de investimento das empresas em que no mercado.a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social 16. (TCE/CE) o investimento cuja duração ultrapasse um exercíciocom direito a voto. financeiro, só poderá ser iniciado se for previamente incluído noIII. Estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras (a)oficiais de fomento. a) plano plurianual.IV. Incluirá as despesas relativas às fundações instituídas e mantidas b) lei de diretrizes orçamentárias.pelo poder público. c) lei orçamentária.É verdadeiro anuir que d) plano diretor.(A) estão corretas as assertivas I, II e IV. e) lei de diretrizes e bases.(B) a única afirmação correta é a IV. 1E 2CCE 3B 4EC 5B(C) existem apenas duas afirmações verdadeiras. 6EEECE 7CCCCE 8ECEECCEE 9C 10A(D) apenas a afirmação III está correta. 11A 12B 13B 14E 15D(E) existem três afirmações falsas. 16A11. (FAPEAL) Analise os três tipos de orçamento, relacionando a TIPOS DE ORÇAMNENTOprimeira coluna de acordo com a segunda: 1.(TST) Com base nos conceitos e na legislação acerca de1. Plano Plurianual orçamentos públicos, julgue os itens a seguir.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias __ O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como3. Lei Orçamentária Anual instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do( ) Representa um pré-orçamento, cabendo-lhe, previamente, século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo funçãoproceder às indicações das prioridades e dos critérios para feitura do relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ouOrçamento anual. expansão do nível de atividade.( ) É o instrumento utilizado para estimar a receita e fixar a despesa, __ A utilização da política orçamentária para os propósitos deevidenciando a política econômico-financeira e o programa de estabilização econômica implica promover ajustes no nível datrabalho do governo. demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a( ) É um instrumento que estabelece de forma regionalizada, as ocorrência de deficits ou superavits.diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as __ O orçamento-programa se diferencia do orçamento incrementaldespesas de investimento e outras de natureza correlata, dispondo pelo fato de que este último pressupõe uma revisão contínua daainda sobre os programas de duração continuada. estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dosMarque a seqüência correta. respectivos valores.A) 2; 3; 1 B) 2; 1; 3 C) 1; 3; 2 D) 3; 1; 2 E) 1; 2; 3 __ A principal característica do orçamento-programa, em12. (SEFAZ/SP) Em relação ao orçamento público, é correto contraposição com os orçamentos tradicionais, é a ênfase no objetivoafirmar: — e não no objeto — do gasto. Em organizações mais simples, quea) cabe projeto de lei orçamentária de iniciativa popular. desempenham uma única função, a indicação do objeto do gasto ou ab) não pode a Constituição do Estado de São Paulo prever que, natureza da despesa é suficiente para se identificar, ainda querejeitado o projeto de lei orçamentária, subsista a lei orçamentária indiretamente, o objetivo dos dispêndios realizados pela unidadeanterior. responsável.c) pode haver plebiscito ou referendo à lei orçamentária. 2. (SENADO) No que concerne aos fundamentos do orçamento-d) cabe Medida Provisória no processo orçamentário. programa, julgue os itens a seguir.e) o chefe do Poder Executivo tem prazo para enviar a proposta de lei __As primeiras diferenças entre o orçamento-programa e aorçamentária, devendo o Poder Legislativo, na hipótese de ausência sistemática orçamentária tradicional residem no fato de que esta visade envio, considerar os recursos que ficarem sem despesaDÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 9
  10. 10. PROFESSOR: PAULO LACERDA (Orçamento Público) – 1ª e 2ª AULAavaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais __O princípio da universalidade determina que a Lei Orçamentáriaenquanto o orçamento-programa busca garantir a viabilidade contenha todas as receitas e despesas relacionadas aos poderesfinanceira das unidades. municipais.__Os elementos essenciais do orçamento-programa, definidos pela __Na elaboração orçamentária, deve-se observar o princípio daONU, são: os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, os exclusividade, segundo o qual o orçamento deve conter apenascustos dos programas e as medidas de desempenho. matéria orçamentária.__O orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos agentes __No âmbito da PMRB, o princípio orçamentário do equilíbrio indicagovernamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento. que o volume de recursos destinado ao Poder Executivo deve ser3. (SENADO) No que tange à técnica de elaboração do orçamento- igual àquele destinado ao Poder Legislativo.programa, julgue os itens a seguir. __Além de assegurar a manutenção da administração e dos serviços__ O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o públicos, as atividades relacionadas às finanças públicas sãoprograma. essenciais para a correção de desequilíbrios, a promoção da__Sua estrutura está fundamentalmente calcada na classificação distribuição de renda e o controle da economia.funcional-programática da despesa, que deve separar os programas __As finanças públicas resumem-se à elaboração e publicação dasde funcionamento dos programas de investimento. leis orçamentárias.__O processo decisório, para cada nível de mensuração dos produtos 4.(PREFEITURA DE MESQUITA/RJ)JULGUEque se espera obter pela execução do orçamento, deve ser: para as __Um orçamento municipal, além de prever as receitas e fixar asfunções, o mais alto nível administrativo; para os programas e despesas, autorizou o Prefeito a efetuar as contratações temporáriassubprogramas, o nível administrativo médio; para os projetos e de interesse público. Nesse caso houve descumprimento do princípioatividades, o nível de execução. orçamentário da exclusividade;__O sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base a 5.(AFC/CGU) No Brasil, para que o controle orçamentário serelação insumo/produto, uma vez que qualquer instituição ou unidade tornasse mais eficaz, ao longo dos anos, tornou-se necessárioorganizacional existe para viabilizar realizações, utilizando uma estabelecer alguns princípios que orientassem a elaboração e agama variada de recursos. execução do orçamento. Assim, foram estabelecidos os chamados__Em um programa de defesa sanitária vegetal, o produto final mais “Princípios Orçamentários”, que visam estabelecer regras paracondizente com a sua natureza seria a quantidade de hectares elaboração e controle do Orçamento. No tocante aos Princípiosabrangidos, em vez de ser a diminuição dos prejuízos decorrentes da Orçamentários, julgue.ação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola. __O princípio da exclusividade veda a inclusão, na lei orçamentária 1CCEC 2ECE 3CCECE anual, de autorização para aumento da alíquota de contribuição PRINCÍPIOS social, mesmo respeitando-se o prazo de vigência previsto na1.(SENADO) A respeito dos princípios orçamentários estabelecidos Constituição.pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens abaixo. __O orçamento deve ser uno, ou seja, no âmbito de cada esfera de__O princípio da unidade é flagrantemente desobedecido, haja vista a Poder deve existir apenas um só orçamento para um exercícioexistência de múltiplos orçamentos elaborados de forma financeiro.independente, como o orçamento monetário. __A vinculação de receitas de taxas a fundos legalmente constituídos__A não-inclusão do orçamento das receitas e despesas operacionais é incompatível com o princípio da não-afetação, definido nadas empresas estatais representa uma desobediência incontestável ao Constituição Federal.princípio da universalidade. __O princípio da especificação estabelece que a lei orçamentária__No orçamento fiscal brasileiro, podem ser efetuadas algumas anual deverá especificar a margem de expansão das despesasdeduções nas receitas e despesas, em função de sua transferência a obrigatórias de caráter continuado, conforme determina a Lei deoutros órgãos. Responsabilidade Fiscal.__A existência do orçamento plurianual de investimentos não fere o __O princípio do equilíbrio é constitucionalmente fixado e garanteprincípio da anualidade. que o montante das receitas correntes será igual ao total das despesas__No Brasil, a anualidade do orçamento não foi consagrada nos correntes.dispositivos constitucionais, fazendo parte somente do texto da Lei 6.(SENADO) Julgue à luz do Princípio da não-afetação.n°. 4.320/64. __Princípio orçamentário clássico, também conhecido por Princípio2.(SENADO) No que concerne aos princípios orçamentários, da não-afetação de Receitas, segundo o qual todas as receitasjulgue os itens que se seguem. orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem__A Constituição Federal brasileira criou a possibilidade de qualquer vinculação em termos de destinação. Os propósitos básicosvinculação de receitas como regra geral, desconsiderando o princípio desse princípio são: oferecer flexibilidade na gestão do caixa do setorda não-afetação das receitas. público — de modo a possibilitar que os seus recursos sejam__A lei orçamentária brasileira poderá destinar dotações globais a carreados para as programações que deles mais - necessitem — ecertos programas de trabalho relacionados ao custeio de determinadas evitar o desperdício de recursos (que costuma a ocorrer quando asatividades. parcelas vinculadas atingem magnitude superior às efetivas__A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira relativa necessidades).à previsão da receita e à fixação da despesa, excetuadas as 7. (AGU) JULGUEautorizações para a abertura de créditos adicionais e a contratação de __Pelo Princípio da Unidade, Cada esfera de governo deve possuiroperações de crédito. apenas um orçamento, fundamentado em uma única política__Na Constituição Federal brasileira de 1988, foi aberta a orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe opossibilidade da existência de orçamentos desequilibrados, nos quais orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.o déficit deverá figurar nas chamadas operações de crédito. __Pelo princípio do orçamento bruto em que todas as receitas e__Os orçamentos públicos, ao cumprir múltiplas funções - algumas despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, semnão-técnicas - devem ser apresentados em linguagem clara e qualquer tipo de dedução, de forma a permitir efetivo controlecompreensível a todos os possíveis usuários das informações neles financeiro do orçamento e universalidade. Esse princípio estácontidas. implícito na doutrina brasileira, visto que não está consagrado na3.(PREFEITURA DE RIO BRANCO) JULGUE legislação brasileira. 8. (AUDITOR-AUGE/MG) Acerca de princípios orçamentários, assinale a opção correta.DÚVIDAS, SUGESTÕES E CRÍTICAS: PJLACERDA@HOTMAIL.COM - INFORMAÇÕES SOBRE AFO: TWITTER.COM/PAULOJLACERDA 10

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