Resumo orcamento público

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Resumo orcamento público

  1. 1. RESUMO ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AULA 0: ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Para fins de concurso público, quando se refere a PLANEJAMENTO, geralmente está-se referindo ao PPA e quando se fala em ORÇAMENTO está- se referindo à Lei Orçamentária Anual – LOA. - Recursos = Receitas - Gastos = Despesas Públicas - Instrumentos de Planejamento da Administração Pública: PPA, LDO e LOA - Essas leis são de iniciativa do Poder Executivo, conforme CF/88, Art. 165 e seus incisos. - PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para:  as despesas de capital e outras delas decorrentes e  para as relativas aos programas de duração continuada. - LDO compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo:  as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;  orientará a elaboração da lei orçamentária anual;  disporá sobre as alterações na legislação tributária; e  estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. - LOA compreenderá:  o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;  o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;  o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
  2. 2. - Conforme a lei nº 4.320/64:  Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. - A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos supracitados é de todos os órgãos e Poderes públicos, ou seja, é competência exclusiva do Poder Executivo para apresentar ao Congresso Nacional a proposta dos instrumentos de planejamento. Entretanto, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram sua proposta e encaminham ao Executivo, que as consolida e envio ao Poder Legislativo. - Há reserva legal para elaboração dessas leis, pois é vedadas a utilização de Medida Provisória para elaboração das mesmas, e concessão de créditos adicionais suplementares e especiais, salvo para créditos extraordinários, para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º). Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF, art. 68, III). - Muito Importante! - Não há possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a CF determina que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação da LDO (art. 57, § 2º, da CF). - Muito Importante! - Pelo que tem-se levado em consideração pela Administração Pública, existem outros instrumentos de planejamento para a mesma, um exemplo claro disso é que a Adm Pública, considera, além do plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e Orçamento, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais.
  3. 3. Plano Plurianual – PPA: - PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para:  as despesas de capital e outras delas decorrentes e  para as relativas aos programas de duração continuada. - O PPA é conhecido como o planejameto de média prazo da administração pública com duração de 4 anos, sendo iniciado no segundo ano de cada mandato e terminando no primeiro ano de cada mandato do chefe do poder executivo.. - O prazo para entrega do projeto de lei para aprovação pelo Congresso Nacional será 4 meses (31 de agosto) antes do término da sessão legislativa ou seja, 31/08 do primeiro ano de mandato do chefe do poder executivo. Atenção: Muito cobrado em concurso - O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. - Como o PPA é executado? - Através da Lei do PPA, deverá ser cumprido passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual – LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si, haja vista que a CF estabelece em seu art. 166, § 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. - Devolução do PPA - O Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa. - O encaminhamento ao Legislativo, pelo Poder Executivo, dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA, tem sempre como referência até o término do exercício financeiro. - Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são:  PPA e LOA – até o encerramento da sessão legislativa;  LDO – até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
  4. 4. - Importante!!!  O PPA não coincide com o mandato do chefe do poder executivo. Apesar de ser 4 anos.  Todo tipo de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, ou seja, mais de um ano, deverá estar incluído no Plano Plurinual ou em Lei especial que o autorize. - Resumindo  A Lei do Plano Plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada: (DOM) • As Diretrizes o são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura. • Os Objetivos o consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. • As Metas da Administração Pública o são a tradução quantitativa dos objetivos.  Para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e  Para as relativas aos programas de duração continuada. - Princípios do processo de planejamento orçamentário: - Atenção! Esses princípios são meramente doutrinários! - Racionalidade: tendo em vista que os recursos são escassos e as necessidades humanas ilimitadas, esse princípio propõe-se a tornar mais eficiente o número de alternativas apresentadas ao orçamento, com vistas a obter compatibilidade e racionalidade com os recursos disponíveis. - Previsão: estabelece a necessidade de diagnosticar e antever as ações num certo lapso de tempo, em função dos objetivos a serem atingidos ou almejados, recursos disponíveis e o efetivo controle dos gastos.
  5. 5. - Universalidade: engloba todas as fases, todos os órgãos, Poderes e entidades da administração direta e indireta no processo de planejamento, ou seja, estabelece o comprometimento com planejamento e responsabilidade na gestão fiscal. - Unidade: os planos, coordenados e integrados entre si, devem ser uno, ou seja, apenas um para cada ente da federação. - Continuidade: o planejamento deve ser contínuo racional e flexível. Em função da escassez de recursos, em determinado momento pode haver necessidade de minimizar ou maximizar as ações. - Aderência: visto que o planejamento deve estar ligado a todos os órgãos, Poderes e entidades da administração direta e indireta, esses órgãos devem estar comprometidos com os objetivos do serviço público e a missão da entidade, sempre direcionada a melhorar a qualidade na prestação dos serviços à sociedade. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO: - O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto. - Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta. - A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administração pública federal, incluindo:  as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;  Orienta a elaboração da lei orçamentária anual;  disporá sobre as alterações na legislação tributária; e  estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. - Outras matérias que podem ser tratadas na LDO:  estrutura e organização dos orçamentos;  disposições relativas à dívida pública federal;  disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;  disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc.
  6. 6. - Após a promulgação da LRF, a LDO passou a ter mais relevância. - A LRF estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre:  Equilíbrio entre receitas e despesas: • Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final de cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado Federal • LRF estabelece que Integrará o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.  Avaliação da situação financeira e atuarial: • a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; • b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; • LRF determina que a LDO conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Atenção! Bastante cobrado em concurso!  A LDO deverá conter o anexo de Metas Fiscais e o de Riscos Fiscais.  No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, para 3 exercícios.  No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
  7. 7.  ÊNFASE da LRF na LDO: Lei Orçamentária Anual – LOA:  A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas estabelecidos no Plano Plurianual. É o orçamento propriamente dito.  É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com a LDO e a LRF.  É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.  Todos os Poderes e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suas propostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo, que faz a consolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei de Orçamento ao Congresso Nacional. Atenção! Muito importante!  É competência é privativa do Presidente da República encaminhar a proposta orçamentária ao Congresso Nacional. Cuidado!  Somente o Congresso Nacional tem competência (Exclusiva) para dispor sobre orçamento público no Brasil. - Qual é o conteúdo da LOA?  A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica e financeira e o programa de
  8. 8. governo, obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade. Importante! - A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o planejamento operacional da administração pública. Atenção! Cai muito em concurso público. - O Congresso Nacional pode, na própria LOA, autorizar: Muita atenção! Existem três tipos de créditos adicionais  Suplementar;  Especial; e  Extraordinário. - Na LOA só pode ser autorizada a abertura de crédito adicional suplementar. A CF veda a autorização para a abertura de créditos especial e extraordinário na própria LOA.  Essas autorizações são exceções ao Princípio da Exclusividade. - CF estabelece que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: - Encaminhamento e vigência da LOA:  O Encaminhamento do projeto da LOA, ao Legislativo, será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deverá ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
  9. 9.  A LOA tem sua vigência limitada de 1 ano, e que coincide com o ano civil.  Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento da administração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária: • LOA - 1 Ano; • LDO - 1 Ano; • PPA - 4 Anos. - A LOA e as implicações da LRF:  Com a promulgação da LRF, a LOA passou a ter mais relevância:  O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, e com as normas desta Lei Complementar (LRF): • Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art.4º; • Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; • Atenção o A reserva de contingência deverá estar contida na LOA e a sua forma de utilização e o montante serão estabelecidos na LDO; o O montante a ser utilizado deverá ser estabelecido com base na receita corrente líquida. o A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, a exemplo do pagamento de decisões judiciais. • A LOA deverá conter todas as despesas relativas à divida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão. • A LOA e em crédito adicional, o refinanciamento da dívida pública constará separadamente. • Estabelece que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do
  10. 10. índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica. • Estabelece que é vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. • A LOA não consignará dotação para investimento com duração superior ao exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1º do art.167 da Constituição. • Estabelece que integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. • Estabelece que o resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, será transferido até o décimo dia útil do subseqüente à aprovação dos balanços semestrais. - Concluindo:  O PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento que dão suporte a elaboração e execução orçamentária brasileira, representando uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado abaixo: - Forma e prazos de envio e retorno dos projetos de lei de orçamento entre o Poder Executivo e o Legislativo:
  11. 11. AULA 1: ORÇAMENTO PÚBLICO: CONCEITOS E PRINCÍPIOS, CICLO ORÇAMENTÁRIO E ORÇAMENTOPROGRAMA - Na Contabilidade Pública o regime contábil é o regime misto, sendo regime de caixa para Receitas e regime de competência para as Despesas. - “As receitas consideram-se realizadas”: “Quando da extinção, parcial ou total, de um passivo, qualquer que seja o motivo, sem o desaparecimento concomitante de um ativo de igual valor”. - “Consideram-se incorridas as despesas”: “Pela diminuição ou extinção do valor econômico de um ativo”. - Princípios:  Legalidade • Somente por meio de normas legais podem ser criadas obrigações aos indivíduos. Exemplo das leis PPA, LDO e LOA. - Princípios orçamentários da unidade, universalidade e anualidade:  A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da, unidade, universalidade e anualidade (art. 2º da Lei nº 4.320/64).  Princípio da Unidade • Estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei orçamentária.
  12. 12. • O Orçamento é dividido em (fiscal, de investimentos e da seguridade social) que são partes integrantes do todo e estão contidos numa só lei orçamentária, ou seja, não são orçamentos distintos. • Importante o Modernamente o princípio da unidade vem sendo denominado de princípio da totalidade.  Princípio da Universalidade • estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo. • Importante o todas as receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções (Princípio do Orçamento Bruto).  Princípio do Orçamento Bruto • Importante o As receitas e despesas constarão no orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções, é doutrinariamente reconhecido pela doutrina como o princípio do orçamento bruto.  Princípio de Anualidade ou Periodicidade • estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada no tempo, um ano.  Princípio da Exclusividade • estabelece que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivos estranhos: o à fixação das despesas e previsão das receitas o ressalvada  Autorização para a abertura de créditos suplementares;  Contratação de operações de crédito;  Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO. o Importante  Somente para Créditos Suplementares
  13. 13. o Conceitos:  Contratação de qualquer operação de crédito: é a contratação de empréstimos, interno ou externo, geralmente de longo prazo, é a chamada dívida fundada ou consolidada;  Contratação de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO: é uma espécie de adiantamento de receitas que pode ser prevista na lei orçamentária, realiza-se geralmente quando o governo não possui dinheiro em caixa suficiente para pagamento de determinadas despesas.  Princípio da Publicidade • todos os atos e fatos públicos, em princípio devem ser acessíveis à sociedade, ressalvados aqueles que comprometem a segurança nacional. • Esse princípio prevê que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia - e no § 3º do art. 165 determina a publicação bimestral do relatório resumido da execução orçamentária.  Princípio Não-afetação ou Não-vinculação da Receita • a receita orçamentária não pode ser vinculada a órgãos ou fundos, ressalvados os casos permitidos pela própria Constituição Federal. • Receitas de impostos que podem ser vinculadas, previstas pela Constituição Federal: o Fundo de participação dos municípios - FPM; o Fundo de participação dos estados - FPE; o Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde; o Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental – FUNDEF; o Recursos destinados às atividades da administração tributária, (Arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII, da CF – EC 42/03);
  14. 14. o Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita – ARO (Art. 165, § 8º CF); o Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (Art. 167, § 4º, CF); o Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 204, parágrafo único – EC 42/03); o Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).  Princípio do Equilíbrio • orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os valores de receita e de despesa. As despesas deverão acompanhar a evolução das receitas. • Este princípio está devidamente consagrado na LRF para dar mais relevância a LDO, onde determina que a mesma disporá sobre o equilíbrio entre as receitas e as despesas  Princípio da Especificação ou Especialização • Esse princípio impõe a classificação e designação dos itens que devem constar na LOA. • Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa farse- á no mínimo por elementos. • Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. • Resumindo: • Exceções ao princípio da especificação:  Princípio da Programação ou Planejamento
  15. 15. • A programação consiste que os projetos com duração superior a um exercício financeiro só devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA. É a chamada interligação entre planejamento e orçamento.  Princípio da Clareza • O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa. - Orçamento público no Brasil  Histórico do Orçamento Público  O orçamento público no Brasil antes de 1964: • Antes da Lei nº 4.320/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento clássico ou tradicional: o Esse tipo de orçamento se caracterizava por ser um documento formal de previsão de receita e de autorização de despesas. As despesas eram classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelas diversas unidades orçamentárias ou órgãos, para o período de um ano.  Orçamento de Desempenho ou de Realizações: • a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento.  O orçamento público no Brasil após 1964 (Orçamento- Programa): • Orçamento-Programa o Esse tipo de orçamento caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro, ou seja, permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e atividades e ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos, e os resultados alcançados. o Conceito: O Orçamento-programa é um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. • A característica marcante do orçamento-programa o É a de está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.
  16. 16. • O orçamento-programa é um documento financeiro? o O orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, um instrumento de operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus projetos, atividades e operações especiais em consonância com os planos e as diretrizes estabelecidas. • Vantagens do orçamento-programa o a) melhor planejamento dos trabalhos; o b) maior precisão na elaboração do orçamento; o c) melhor determinação das responsabilidades aos gestores; o d) redução de custos dos programas de trabalho; o e) maior compreensão do conteúdo da proposta orçamentária por parte do Executivo, Legislativo, Judiciário, Ministério Público e da sociedade; o f) facilidade para identificação de duplicação de funções; o g) melhor controle da execução do programa; o h) melhor identificação dos gastos; o i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; o j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. • Importante! o Teoricamente o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos. Na prática é um pouco diferente, posto que na cultura orçamentária brasileira, o compromisso com a tradição (pressões políticas, ações imediatistas, negociações, etc) tem consumido a maior parte dos recursos.  Exercício Financeiro: É o espaço de tempo compreendido entre 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais do setor público. - Planejamento no orçamento-programa:  Para atender o que determinam as normas atuais e as mais avançadas técnicas orçamentárias, no atual modelo orçamentário
  17. 17. brasileiro deve existir estreita conexão entre planejamento e orçamentol.

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