Aula 002

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Aula 002

  1. 1. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOAULA 02: ORÇAMENTO E PLANEJAMENTO NA CONSTITUIÇÃOFEDERAL DE 1988 E LEGISLAÇÃO APLICÁVEL AO ORÇAMENTOPÚBLICOOlá colegas!Espero que a nossa primeira aula não tenha frustrado suas expectativas,posto que o conteúdo abordado é bastante teórico e de difícilsintetização.Mas, como já disse antes; as críticas, sugestões e questionamentosserão sempre bem-vindos e certamente ajudarão no aperfeiçoamentodas nossas próximas aulas.Está empolgado(a) para ser aprovado num bom concurso? Vamos emfrente, aproveite a oportunidade para ganhar tempo se preparando comantecedência.Pense bem! Já imaginou na remuneração de seu concurso! Olha queexiste muita gente de olho nesse cargo! Então, estude muito, mas semse estressar.Ah! Diminua as “farras” hem! (rs..).Após visto a evolução e os tipos de orçamento, na aula de hojeabordaremos o conteúdo orçamento na Constituição Federal de 1988 e alegislação aplicável ao orçamento público.Vamos ao nosso assunto!1. Instrumentos de planejamento da administração públicabrasileira.As administrações públicas federal, estadual e municipal, paracumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedadee realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas.Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, asdenominadas despesas públicas. www.pontodosconcursos.com.br 1
  2. 2. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOEntretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita serefetivada de forma planejada. É semelhante a uma família ou umapessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que ganha.Dessa forma, tanto o poder público quanto as pessoas devem planejarcomo, quando e em que gastar as suas rendas.Para realizar tal tarefa de forma planejada a administração públicautiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de planejamento (PPA,LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento estão previstos naConstituição da República.Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal-CFde 1988 estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Leinº 4.320/64, Lei Complementar nº 101/2000 – LRF e ainda em diversasportarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.Um primeiro questionamento!Existe diferença entre orçamento e planejamento na administraçãopública?Legalmente não, haja vista que, de forma ampla, a Lei do PlanoPlurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de DiretrizesOrçamentárias – LDO, todos são instrumentos de planejamento daAdministração Pública previstos na CF/88.Entretanto, para fins de concursos públicos, quando se menciona planosou planejamento, geralmente a referência é o Plano Plurianual (PPA) equando se fala em orçamento, na Lei Orçamentária Anual (LOA).O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administraçãopública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaboradopara viger por 4 anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do PlanoPlurianualO Orçamento é a concretização do planejamento de médio prazo (PPA),denominado de “planejamento” operacional. Seu instrumento jurídico éa Lei Orçamentária Anual – LOA.Uma observação importante! www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOO PPA e a LDO (art. 165, incisos I e II da CF) são inovações da CF de1988.Antes da CF/88 não existia o plano plurianual, mas sim, instrumentossemelhantes, a exemplo do Plano Plurianual de Investimentos - PPI,Plano Nacional de Desenvolvimento - PND, etc.Cuidado! Ainda hoje existem questões de concursos mencionando otermo “Plano Plurianual de Investimentos” como se fosse o PlanoPlurianual. Está errado! O PPA é inovação da CF/88 e é diferente do PPI.Fique atento! A LDO também é inovação da CF/88.Após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normasde finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal,não há mais como estudar sobre planos, orçamentos e gestão públicasem apoio em suas diretrizes, principalmente quando se trata deconcursos públicos.1.1. Previsão constitucional dos instrumentos de planejamento.A Constituição Federal estabelece que Leis de iniciativa do PoderExecutivo estabelecerão os seguintes instrumentos de planejamento daadministração pública (art 165, incisos I, II e III).◊ o plano plurianual;◊ as diretrizes orçamentárias;◊ os orçamentos anuais.A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de formaregionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração públicafederal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para asrelativas aos programas de duração continuada (art. 165, § 1º da CF).A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridadesda administração pública federal, incluindo as despesas de capital para oexercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da leiorçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOe estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais defomento (art. 165, § 2º da CF).O § 5º do art. 165 da CF estabelece que a lei orçamentária anualcompreenderá:◊ o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusivefundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;◊ o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ouindiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;◊ o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades eórgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem comoos fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.Atenção! Essas normas constitucionais referentes ao PPA, LDO e LOAsão muito cobradas em concursos. Leiam esse assunto com bastanteatenção, observem bem os detalhes!1.2. Instrumentos de planejamento na Lei 4.320/64.A Lei nº 4.320/64 – que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiropara elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dosEstados, dos Municípios e do Distrito Federal estabelece que a Lei doOrçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma aevidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho doGoverno, obedecidos aos princípios de unidade universalidade eanualidade (art. 2°).Observem que a Lei nº 4.320/64 não versa acerca do PPA e LDO, postoque estes planos são inovações da CF/88.Como visto acima, a Lei nº 4.320/64 estabelece normas gerais dedireito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balançosda União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Assimsendo, cada Estado/DF e os Municípios deverão ter suas próprias leisorçamentárias, devendo observar apenas as normas gerais econstitucionais. www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOAliás, os Estados e o Distrito Federal têm competência para legislarconcorrentemente com a União sobre direito financeiro. Quanto aosMunicípios, podem apenas suplementar a legislação federal e a estadual,ou seja, não existe previsão constitucional de legislar concorrentementecoma União.Já que estamos falando nessa lei, vamos adiantar! Ela foi votada comoLei Ordinária e foi recepcionada como Lei Complementar na ConstituiçãoFederal de 1988 (art 165, § 9º, da CF).Portanto, atualmente suas normas só podem ser modificadas ourevogadas por lei complementar nacional.1.3. Instrumentos de planejamento na LRF.A Lei Complementar nº 101/00 – LRF, que estabelece normas definanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dáoutras providências, praticamente não se refere ao Plano Plurianual edeu total ênfase à Lei de Diretrizes Orçamentárias e ainda regulamentoualguns procedimentos quanto à Lei Orçamentária Anual.Resumindo, os instrumentos de planejamento da administração públicasão: A Lei do Plano Plurianual – PPA; A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; A Lei Orçamentária Anual – LOA.O PPA, a LDO e LOA representam os pilares básicos do planejamento naadministração pública brasileira dos entes da federação e seusrespectivos poderes.São instrumentalizados através de leis formais – princípio da legalidade,de iniciativa do Chefe do Poder Executivo e de discussão e votação doPoder Legislativo. www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO2. Iniciativa dos projetos de lei (PPA, LDO e LOA).Todos os instrumentos de planejamento obedecem ao princípio dalegalidade, são votados como lei, portanto, os respectivos projetos deleis são de iniciativa privativa do Presidente da República paraencaminhá-las ao Congresso Nacional para fins de apreciação (art. 84,inciso XXIII, da CF).Atenção! O ilustre constitucionalista Alexandre de Moraes descreve quea iniciativa das leis orçamentárias é exclusiva e obrigatória paraEstados e Municípios e ainda argumenta que se trata de uma iniciativalegislativa vinculada, uma vez que deverá ser remetida ao CongressoNacional no tempo estabelecido pela própria Constituição Federal (inDireito Constitucional, 16ª edição, p. 594).Importante! Diante de uma questão de concurso, sobre a competênciapara envio das leis orçamentárias pelo Poder Executivo ser privativa ouexclusiva, fique atento para o seguinte:Caso não seja mencionado, “segundo a doutrina”, e for informado que acompetência é privativa, está correto, haja vista que está conforme a CF(art. 84, inciso XXIII, da CF).Caso seja mencionado, “segundo a doutrina”, aí sim, a competência éexclusiva do Presidente da República.Quanto à divisão de responsabilidades sobre as leis orçamentáriasdevemos entender assim:Todos os órgãos e Poderes, em princípio, devem planejar. Planejarsignifica elaborar suas propostas orçamentárias.A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos deplanejamento, basicamente (LOA e PPA), é de todos os órgãos ePoderes públicos. Entretanto, compete exclusivamente ao PoderExecutivo apresentar ao Legislativo os projetos de lei do (PPA, LDO eLOA).O Poder Executivo apresenta o projeto de lei da LOA somente depois deconsolidar, em um único documento, a proposta de todos os órgãos ePoderes. www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOPortanto, todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram suaspropostas e encaminham ao Executivo (MPOG), que as consolida e enviao Projeto de Lei ao Poder Legislativo.Conforme visto na aula 01, os instrumentos de planejamento devemestar plenamente integrados e coordenados entre si, ou seja, a LOAdeverá conter o que foi planejado no PPA e ainda estar em consonânciacom a LDO e a LRF.Atenção! Muito importante!A Constituição Federal, veda a edição de Medida Provisória sobre:planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais ecréditos adicionais suplementares (art. 62, § 1º, I, d). Portanto, essasmatérias não podem ser tratadas por meio de Medidas Provisórias,exceto a abertura de créditos extraordinários, para atender despesasimprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoçãointerna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3º).Também, não se pode tratar desses planos através de Lei Delegada (CF,art. 68, III).O Presidente da República apresenta ao Poder Legislativo (ComissãoMista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização)projetos de lei sobre o PPA, LDO e LOA, cabendo ao Congresso Nacionalaprová-los ou rejeitá-los. É a chamada competência para dispor sobreorçamentos.Muito importante!A doutrina entende que não há possibilidade de o Congresso Nacionalrejeitar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, uma vez que a CFdetermina que a sessão legislativa não será interrompida sem aaprovação da LDO (art. 57, § 2º, da CF).Essa regra é só para a LDO, ou seja, pode o Congresso Nacional entrarem recesso sem ter aprovado o PPA ou a LOA.2.1. Mais um instrumento de planejamento previsto na CF/88. www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOA Constituição Federal estabeleceu mais um instrumento deplanejamento que ainda não se tem notícia de seu implemento. Existeprevisão de que o poder público deverá elaborar planos e programasnacionais, regionais e setoriais em consonância com o plano plurianual eapreciados pelo Congresso Nacional (art. 165, § 4º, da CF).A respeito desses planos e programas nacionais, regionais e setoriais,foi cobrado no concurso para Técnico de Finanças e Controle da atualCGU:(ESAF – TFC/2000) A Constituição de 1988, em seu art. 165, determinaque a lei orçamentária anual compreenderá:- O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos,órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusivefundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;- O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ouindiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto;- O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades eórgãos a ela vinculadas, da administração direta ou indireta, bem comoos fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.Além dos orçamentos anuais acima indicados, a nova constituiçãoestabelece que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:a) o plano plurianual, as diretrizes compensatórias e as atualizações fiduciáriasb) o plano bianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações permanentesc) o plano plurianual, as diretrizes estratégicas e as atualizações permanentesd) o plano trianual, as diretrizes orçamentárias e as atualizações fiduciáriase) o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os planos e programas nacionais, regionais e setoriaisEssa ficou fácil!Comentários: www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOa) Incorreta. Não existe previsão na CF/88 para que leis de iniciativa doPoder Executivo estabeleça diretrizes compensatórias e as atualizaçõesfiduciárias (moeda).b) Incorreta. De todos os instrumentos inseridos nessa opção, existeprevisão na CF/88 somente das diretrizes orçamentárias.c) Incorreta. Na CF/88 existe o plano plurianual (planejamentoestratégico), mas não existem as diretrizes estratégicas e asatualizações permanentes.d) Incorreta. Idem ao comentário da opção b).e) Correta. Estes são os instrumentos de planejamento previstos naCF/88: o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os planos eprogramas nacionais, regionais e setoriais.Falando especificamente sobre os instrumento de planejamento iremosdiscorrer sobre cada um, isoladamente, com o intuito de melhorassimilação do conteúdo.3. Plano Plurianual – PPA.O que é o Plano Plurianual – PPA?O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da AdministraçãoPública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada asdiretrizes, objetivos e metas (DOM) da administração pública federalpara as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelasrelativas aos programas de duração continuada.(DOM) é processo de “decoreba” – D (diretrizes) O (objetivos) M(metas).É assim mesmo! Concursando(a) tem que procurar formas deassimilação!Repetindo, o PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamentoestratégico de médio prazo da administração pública brasileira.Quando e como se elabora o PPA?Ao assumir o mandato, em seu 1º ano de mandato, o Chefe do PoderExecutivo elabora o seu planejamento de gastos, ou seja, estabelece oque pretende executar, em termos de obras e serviços, a exemplo deinvestimentos em segurança pública, saúde, educação, reajuste dosservidores (isso na teoria!), novos concursos, etc. www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOEnquanto o governo elabora seu planejamento para os próximos 4 anos,ele está executando o último ano do PPA de seu antecessor, ou seja, aoassumir o governo ele herda um ano de planejamento do governoanterior.Conforme visto acima, apesar de o PPA ser elaborado para um períodode 4 anos, ele não coincide com o mandato presidencial.A proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas dosparlamentares. Essas emendas são apresentadas na Comissão Mista dePlanos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde serão apreciadas evotadas.Após apreciadas as emendas dos parlamentares, o projeto de lei seráapreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum.Atenção! Muito cobrado em concurso!O Presidente da República poderá remeter mensagem ao CongressoNacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto nãoiniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração éproposta.Observe que os parlamentares apresentam emendas e o Presidente daRepública, mensagem de alteração do projeto de lei do PPA. E ainda, aproposta de alteração (mensagem) encaminhada pelo Presidente daRepública só poderá ser aceita na Comissão Mista enquanto não iniciadaa votação da parte cuja alteração é proposta.Como o PPA é executado?O que foi planejado para 4 anos, concretizado através da Lei do PPA,deverá ser cumprido passo a passo, ano a ano, através da LeiOrçamentária Anual – LOA, ou seja, o PPA e a LOA devem estarcoordenados e integrados entre si, haja vista que a CF estabelece emseu art. 166, § 1º, que nenhum investimento cuja execução ultrapasseum exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no planoplurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime deresponsabilidade.Assim, conforme exposto, o que foi planejado para 4 anos (PPA) serácolocado em prática anualmente através da LOA.O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, através desua Secretaria Federal de Orçamento, elaborou o Manual Técnico de www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOOrçamento – MTO, que anualmente é atualizado. Esse manualestabelece as políticas, diretrizes, metodologia e procedimentos para aelaboração dos orçamentos na administração pública federal.Esse manual estabeleceu os princípios básicos que devem reger o PPA: Identificação clara dos objetivos e prioridades do Governo; Integração do planejamento e do orçamento; Promoção da gestão empreendedora; Garantia da transparência; Estímulo às parcerias; Gestão orientada para resultados; Organização das ações de Governo em programas.Encaminhamento do PPA:O encaminhamento do PPA, pelo chefe do Poder Executivo aoLegislativo, será até quatro meses antes do encerramento do primeiroexercício financeiro do mandato presidencial, ou seja, deverá serencaminhado até 31 de agosto.Exemplificando: 1º ano de mandato: o 2º ano de mandato: o 3º ano de 4º ano de Chefe do Executivo Chefe do Executivo mandato. mandato. governa com a proposta – trabalha com seu PPA 2º ano de 3º ano de PPA, de seu antecessor e aprovado pelo Poder execução execução elabora e encaminha o Legislativo. 1º ano de de seu de seu seu PPA para os próximos prática de seu PPA. PPA. 4 anos. planejamento.Devolução do PPA:O Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do Executivo, parasanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º,inciso I, – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, daCF).Como apareceu o termo “sessão legislativa”, vamos adiantar! www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOO quadro abaixo demonstra os prazos acerca da legislatura, sessãolegislativa e o período legislativo:Legislatura Período de 4 anos (CF, art. 44, parágrafo único)Sessão Será de 2 de fevereiro a 22 de dezembro (CF, art.Legislativa 57 – EC nº 50). 1º período: vai de 2 de fevereiro a 17 de julho (CF, art. 57 - EC nº 50).PeríodoLegislativo 2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (CF, art. 57 - EC nº 50).EC = emenda constitucional.Macetes para fins de concurso!O encaminhamento dos projetos de lei referentes ao PPA, LDO e LOA,tem sempre como referência até o término do exercício financeiro.Já a devolução dos projetos de lei, pelo Legislativo, os parâmetros são:PPA e LOA – até o encerramento da sessão legislativa (art. 35, § 2º,incisos I e III, do ADCT – CF);LDO – até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa(art. 35, § 2º, inciso II, do ADCT – CF).A vigência do PPA coincide com a do mandato presidencial?O PPA elaborado pelo governo, ao assumir o mandato, é colocado emprática somente no seu segundo ano de mandato e terminando noprimeiro ano do mandatário subseqüente.Portanto, sua vigência não coincide com o mandato do chefe do PoderExecutivo, apesar de sua duração ser de quatro anos.Atenção! Foi cobrado em concurso! (CESPE – ACE/TCU – 2004) Instituído pela Constituição Federal de1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato dochefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, asdiretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal paraas despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada. www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOAssim fica fácil! Mas é assim mesmo que vem sendo cobrado emconcurso!Conforme exposto acima, a vigência do PPA não coincide com omandato presidencial. Ver o gráfico exemplificativo acima. Portanto,opção incorreta.Investimentos de duração superior a um ano:Todo tipo de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, ouseja, mais de um ano, deverá estar incluído no Plano Plurinual ou em Leiespecial que o autorize. O exercício financeiro no Brasil coincide com oano civil, que vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro, assim determina aLei nº 4.320/64.A Constituição Federal determina que nenhum investimento, cujaexecução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado semprévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,sob pena de crime de responsabilidade (art. 167, § 1º).Para não esquecer!A Lei do Plano Plurianual deverá estabelecer, de forma regionalizada: As Diretrizes Objetivos e Metas da administração pública Para as despesas de capital e outras delas decorrentes; e Para as relativas aos programas de duração continuada. Plano Plurianual - PPA Diretrizes Objetivos MetasO que são Diretrizes, Objetivos e Metas?Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação,gestão e gastos de recursos durante um determinado período, comvistas a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura. www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOObjetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretendealcançar com a execução das ações governamentais que permitirão asuperação das dificuldades diagnosticadas.Metas são a tradução quantitativa e qualitativa dos objetivos.Atenção!É importante enfatizar que a finalidade do PPA é estabelecer asDiretrizes, Objetivos e Metas, porque geralmente os elaboradores deprovas de concursos tentam confundir os candidatos com as finalidadesda LDO, que é estabelecer as Metas e Prioridades da AdministraçãoPública.Resumindo: Estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal paraPlano as despesas de capital e outras delas decorrentes ePlurianual para as relativas aos programas de duração continuada. Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para oLei de exercício financeiro subseqüente, orientará aDiretrizes elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre asOrçamentárias alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.Significado do termo “despesas de capital e outras delas decorrentes”:geralmente as despesas de capital são aquisições de móveis, imóveis,construção de estradas, prédios públicos, usinas etc. O governo planejaessas despesas no PPA porque em geral são despesas a seremrealizadas em períodos superiores a um ano ou que beneficiarão asociedade por longo tempo.Ao realizar um investimento, a exemplo da construção de uma estrada,o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar amanutenção dessa estrada, realiza-se despesas correntes, por isso otermo “e outras delas decorrentes”. www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOExemplo: O governo planeja e insere no PPA, a duplicação dedeterminado trecho de uma rodovia federal, com prazo para conclusãode 3 anos e valor de 4 bilhões de reais. Esse gasto é um investimento(despesa de capital). Para manutenção da rodovia duplicada o governoestima gastar mais 10 mil reais por ano na sua manutenção. Essa é umadespesa de custeio (despesa corrente).Assim sendo, no nosso exemplo, o governo insere no PPA as despesasde capital (duplicação da rodovia) e as despesas correntes decorrentesdesse investimento (manutenção da rodovia).Princípios do processo de planejamento orçamentário:Atenção! Esses princípios são meramente doutrinários e pouco exigidosem concursos! Racionalidade: tendo em vista que os recursos são escassos e asnecessidades humanas ilimitadas, esse princípio propõe-se a tornar maiseficiente o número de alternativas apresentadas ao orçamento, comvistas a obter compatibilidade e racionalidade com os recursosdisponíveis. Portanto, racionalizar significar decidir entre as alternativaspossíveis, a que será executada. Previsão: estabelece a necessidade de diagnosticar e antever asações num certo lapso de tempo, em função dos objetivos a serematingidos ou almejados, recursos disponíveis e o efetivo controle dosgastos. Universalidade: engloba todas as fases, todos os órgãos, Poderes eentidades da administração direta e indireta no processo deplanejamento, ou seja, estabelece o comprometimento complanejamento e responsabilidade na gestão fiscal. Unidade: os planos, coordenados e integrados entre si, devem seruno, ou seja, apenas um para cada ente da federação. Continuidade: o planejamento deve ser contínuo racional e permitirajustes sempre que necessário. Em função da escassez de recursos, emdeterminado momento pode haver necessidade de minimizar oumaximizar as ações. Aderência: visto que o planejamento deve estar ligado a todos osórgãos, Poderes e entidades da administração direta e indireta, essesórgãos devem estar comprometidos com os objetivos do serviço público www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOe a missão da entidade, sempre direcionada a melhorar a qualidade naprestação dos serviços à sociedade.Atenção! Não confundir os princípios acima com os princípios da LOA!Sobre estes, mencionaremos posteriormente.4. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.Conforme mencionado, a LDO é também criação da Constituição de1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO atéoito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. OCongresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramentodo primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompidasem a aprovação do projeto (art. 57, § 2º da CF).No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde quecompatíveis com o plano plurianual, que serão apresentadas naComissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF,onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma doregimento comum.Da mesma forma que o PPA, o Presidente da República poderá enviarmensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projetode lei da LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cujaalteração é proposta.O que a LDO estabelece?A LDO Compreende as metas e prioridades (MP) da administraçãopública federal, incluindo as despesas de capital para o exercíciofinanceiro subseqüente. Orienta a elaboração da lei orçamentária anual,disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobrea política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.De acordo com o § 2º do art. 165 da CF, a LDO deverá: Compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual; Dispor sobre as alterações na legislação tributária; e Estabelecer www.pontodosconcursos.com.br a política de aplicação das agências financeiras 16 oficiais de fomento
  17. 17. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO LDO Metas PrioridadesAinda existem outras matérias que podem ser tratadas na LDO: Estrutura e organização dos orçamentos; Disposições relativas à dívida pública federal; Disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargossociais; Disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre asobras e serviços com indícios de irregularidades graves; etc.O Governo poderá inserir regras na LDO estabelecendo, por exemplo,que não serão destinados recursos na LOA para as obras em andamentocom indícios de irregularidades apontadas pelo TCU. Assim, o governoestaria vinculando a destinação de recursos somente para aquelas obrasque as irregularidades fossem sanadas.Essência da LDO:A LDO é o instrumento propugnado na Constituição Federal para fazer aligação (transição) entre o PPA (planejamento estratégico) e a leiorçamentária anual - LOA.A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem por função principal oestabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos noorçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realizaçãodas diretrizes, objetivos e metas contemplados no plano plurianual. www.pontodosconcursos.com.br 17
  18. 18. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOÉ papel primordial da LDO ajustar as ações de governo, previstas noPPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional.A LDO é, na realidade, uma cartilha que direciona e orienta a elaboraçãodo Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, emplena consonância com as disposições do Plano Plurianual.Importância da LDO após a LRF:Com a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de DiretrizesOrçamentárias passou a ter mais relevância, ou seja, ganhou maisênfase.Importante! Muito cobrado em concursos!A LRF estabeleceu que a LDO deverá dispor sobre: Equilíbrio entre receitas e despesas; Critérios e forma de limitação de empenho, a ser verificado no final decada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderácomprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexode metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido peloSenado Federal; Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultadosdos programas financiados com recursos dos orçamentos; Demais condições e exigências para a transferências de recursos aentidade públicas e privadas ;O § 1º do art 4º da LRF estabelece que integrará o projeto de lei dediretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serãoestabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montanteda dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os doisseguintes, ou seja, três exercícios financeiros. www.pontodosconcursos.com.br 18
  19. 19. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOConteúdo do Anexo de Metas Fiscais:O § 2º do art 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscaisconterá, ainda: Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória emetodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos,comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, eevidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos dapolítica econômica nacional; Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,destacando a erigem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienaçãode ativos; Avaliação da situação financeira e atuarial:a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidorespúblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;b) dos demais fundos públicos e programas estatais de naturezaatuarial; Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita eda margem de expansão das despesas obrigatórias de carátercontinuado.O § 3º do art. 4º da LRF determina que a lei de diretrizes orçamentáriasconterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivoscontingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.O § 4º do art. 4º da LRF, propugna que a mensagem que encaminhar oprojeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos daspolíticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e asprojeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metasde inflação, para o exercício subseqüente.Atenção! Bastante cobrado em concurso! www.pontodosconcursos.com.br 19
  20. 20. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOA LDO deverá conter dois anexos: o de Metas Fiscais e o de RiscosFiscais.Para fixar!No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, emvalores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para oexercício a que se referirem e para os dois seguintes, ou seja, para 3exercícios.Finalidade e conteúdo do Anexo de Riscos Fiscais:No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes eoutros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando asprovidências a serem tomadas, caso se concretizem.Resumindo:Ênfase da LRF na LDO: LRF LDOEquilíbrio Critérios e Normas Anexo de Metas Anexo de Riscosentre receita forma de relativas ao Fiscais - metas Fiscais - avaliaçãoe despesa limitação de controle de anuais relativas a dos passivos empenho... custos... receitas, contingentes... despesas, etc.5. Lei orçamentária anual – LOA.A LOA Tem por finalidade a concretização dos objetivos e metasestabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar deorçamento por excelência ou orçamento propriamente dito. www.pontodosconcursos.com.br 20
  21. 21. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOÉ através da LOA que o governo realiza ano a ano o que foi planejadopara ser executado em quatro anos. Esse planejamento de quatro anosestá inserido no PPA.Finalidade da lei de orçamento:É na lei orçamentária que o governo prevê a arrecadação de receitas efixa a realização de despesas para o período de um ano e o PoderLegislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesasdestinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”.Em realidade, todos os Poderes e o Ministério Público elaboram suaspropostas orçamentárias, porém, quem executa a maior parte dasdespesas é o Poder Executivo, mesmo porque essa é a sua principalfunção.Basicamente, em termos de elaboração da proposta orçamentária,genericamente falando, funciona da seguinte forma:Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judiciário e mais o MinistérioPúblico), e demais órgãos (Unidades Orçamentárias) elaboram as suaspropostas orçamentárias e encaminham para o Poder Executivo(Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG), que faz aconsolidação de todas as propostas e encaminha um projeto de Lei deOrçamento ao Congresso Nacional.Atenção! Muito importante!Nenhuma proposta orçamentária, nem mesmo a do Poder Legislativo,pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essacompetência é, conforme a CF/88, privativa do Presidente da República(art 84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competência é exclusivae vinculada, conforme visto acima.Nunca é demais mencionar! www.pontodosconcursos.com.br 21
  22. 22. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOAlexandre de Moraes descreve que a iniciativa acima mencionada éexclusiva e obrigatória para Estados e Municípios e ainda argumentaque se trata de uma iniciativa legislativa vinculada, uma vez que deveráser remetida ao Congresso Nacional no tempo estabelecido pela própriaConstituição Federal (in Direito Constitucional, 16ª edição, p. 594).Assim foi cobrado em concurso!(CESPE – ACE/TCU – 2004) Os órgãos do Poder Judiciário, as casas doCongresso Nacional e o Ministério Público, amparados na autonomiaadministrativa e financeira que lhes garante a Constituição Federal,devem elaborar as respectivas propostas orçamentárias dentro doslimites estipulados na lei de diretrizes orçamentárias e encaminhá-las aoCongresso Nacional no mesmo prazo previsto para o envio do projeto delei orçamentária do Poder Executivo, ou seja, até quatro meses antes doencerramento do exercício.Essa ficou facílima! Nenhuma proposta orçamentária pode ser enviadadiretamente ao Congresso Nacional - CN, independentemente daautonomia de cada poder, a proposta orçamentária de cada órgão ouPoder deverá ser encaminhada ao Executivo, para fins de consolidação erespectivo envio ao CN.Cuidado!Às vezes temos visto questionamentos, em concurso, sobre quem temcompetência para dispor sobre orçamento público no Brasil. Essacompetência é exclusiva do Congresso Nacional.O termo dispor refere-se a: votar, apresentar e rejeitar emendas,manter ou derrubar vetos do Presidente da República, aprovar créditosadicionais, fiscalizar, etc.Questionamento importante!Caso o Presidente da República se omita, deixando de encaminhar aproposta orçamentária ao Congresso Nacional, pode, qualquerparlamentar, apresentar essa proposta? www.pontodosconcursos.com.br 22
  23. 23. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHONão, essa competência é exclusiva do Presidente da República. Aproposta apresentada por parlamentar caracteriza inconstitucionalidadeformal.Na prática, como se elabora o orçamento público?Essa tarefa é bastante complexa e é chamada de processo deelaboração da proposta orçamentária e pode ser resumido da seguinteforma:É semelhante ao orçamento familiar, onde são orçados os gastos domês em função das receitas recebidas, assim:Orçamento do mês de agosto - 2006RECEITAS DESPESASSalário mensal 3.500,00 MoradiaOutras rendas 500,00 Aluguel 300,00 Educação Mensalidade escolar 400,00 Saúde Plano de saúde 150,00 Despesas médicas 250,00 Lazer Viagens e turismo 800,00 Concursos Investimento – cursos 1.200,00 para concursos Outras despesas 900,00Total 4.000,00 Total 4.000,00Na Administração Pública, as receitas a serem arrecadadas já estãoprevistas em Lei. Incumbe ao Poder Executivo prevê a sua arrecadaçãopara o ano subseqüente e a fixação das despesas em função dessasreceitas.Ao Congresso Nacional compete autorizar, através de lei, a execuçãoorçamentária – princípio da legalidade. É similar ao quadro apresentadoabaixo: www.pontodosconcursos.com.br 23
  24. 24. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOProposta orçamentária para o ano de – 2007 – em bilhõesRECEITAS PREVISTAS DESPESAS FIXADASTributária 3.500,00 PessoalPatrimonial 500,00 Civil 3.000,00De serviços 1.000,00 Militar 1.000,00Industrial 500,00 Material de consumo 2.000,00Agropecuária 500,00 Investimento 3.000,00Operações de crédito 2.000,00Alienação de bens 1.000,00Total 9.000,00 Total 9.000,00Lembrando que a proposta orçamentária para 2007 deverá serelaborada em 2006 e encaminhada ao Poder Legislativo até 4 mesesantes do encerramento do exercício. O encerramento do exercíciofinanceiro no Brasil é legal, ou seja, previsto na lei 4.320/64 e vai de01/01 a 31/12.Observe que as despesas devem ser iguais as receitas, é o denominadoprincípio do equilíbrio orçamentário.Questionamento!Das receitas acima previstas, se fosse arrecado somente 8.000,00,poderia ser comprometido os 9.000,00 fixados de despesa?Em princípio sim (art. 167, II, CF). Nessa situação, o CN autorizou(fixou) a realização de 9.000,00 de despesas. Caso fossemcomprometidos os 9.000,00 de despesas e tendo arrecadado somente8.000,00, os 1.000,00 empenhados poderiam ser inscritos em restos apagar.Entretanto, para os últimos dois quadrimestres do último ano demandato de Presidente, Governador, Prefeito ou outro gestor de cargoeletivo, a LRF regulamentou essa prática. Assim sendo, os 1.000,00 dedespesas que ultrapassaram as receitas arrecadadas, conforme nossoexemplo, só poderiam ser inscritas em restos a pagar, caso houvessedisponibilidade de caixa suficiente em 31/12 para honrar o compromissono ano seguinte. www.pontodosconcursos.com.br 24
  25. 25. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOEssa regra está inserida na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (art. 9º,c/c o art. 42, § 1º).Caso haja disponibilidade financeira em 31/12, o governante poderiacomprometer 9.000,00, pagar 8.000,00 com o que foi arrecadado e ficardevendo 1.000,00 para pagamento no ano subseqüente.Não sendo os últimos dois quadrimestres do último ano de mandato dePresidente, Governador, Prefeito ou outro gestor de cargo eletivo, pode-se empenhar os 1.000,00 e inscreve-los em restos a pagar mesmo quenão haja disponibilidade de caixa em 31/12.Qual é o conteúdo da LOA?A LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma aevidenciar a política econômico-financeira e o programa de governo,obedecidos aos princípios de unidade, universalidade e anualidade (art.2º, da Lei nº 4.320/64).Atenção! Não são somente esses princípios, existem outros previstos naCF e em outras normas, os quais mencionaremos quando estudarmos osprincípios orçamentários.Conforme estudado acima, a LDO é o instrumento norteador daelaboração da lei orçamentária anual, pois esta é uma de suas funções,orientar a elaboração da LOA (art. 65, § 2º, da CF).Assim foi cobrado em concurso!(CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Téc. Contabilidade/2004) Segundoos dispositivos legais, o orçamento público deverá obedecer aosprincípios da unidade, universalidade e anualidade.O comando da questão está exatamente conforme o art. 2º da Lei nº4.320/64, que enumera esses três princípios.O orçamento anual viabiliza a realização anual dos programas mediantea quantificação das metas e a alocação de recursos para as açõesorçamentárias (projetos, atividades e operações especiais). www.pontodosconcursos.com.br 25
  26. 26. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOQuais são os órgãos técnicos centrais e setoriais da cúpulaadministrativa responsáveis pela elaboração do orçamento da União?A elaboração dos orçamentos da União é de responsabilidade conjuntados órgãos central (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –MPOG – Secretaria de Orçamento Federal – SOF) e setoriais, dentro decada Ministério, e das unidades orçamentárias.A elaboração orçamentária inicia-se com o levantamento de informaçõespara definição do rol de programas, ações e localização dos gastos aserem realizados.Importante!A LOA é também doutrinariamente reconhecida como o planejamentooperacional da administração pública.Atenção! Esse preceito constitucional abaixo mencionado é muitoexigido nos concursos públicos!Conforme o § 8º do art. 165 da Constituição Federal, o CongressoNacional pode, na própria LOA, autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; abertura de crédito adicional, somente o suplementar; a realização de operações de crédito por antecipação da receita orçamentária – ARO.Existem dois tipos de autorização para a abertura de créditos adicionais.A autorização “genérica”, inserida na própria lei orçamentária e aautorização “específica” aprovada em lei especial, durante a execuçãoorçamentária.Funciona assim: a autorização genérica é somente para abertura decréditos adicionais suplementares e poderá ser inserida na LOA. Aautorização específica é para a abertura de créditos adicionaissuplementares, especiais e extraordinários.Exemplo: Ao enviar o projeto de lei da LOA ao Congresso Nacional, oPresidente da República poderá inserir um artigo com os seguintesdizeres: fica o chefe do Poder executivo autorizado a abrir créditosadicionais suplementares durante o exercício financeiro em até 10% dasreceitas correntes – autorização genérica. www.pontodosconcursos.com.br 26
  27. 27. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOEsgotados os créditos autorizados na LOA, o Chefe do Poder Executivopoderá solicitar a abertura de créditos suplementares através de umprojeto de lei específica – autorização específica.Muita atenção! Existem três tipos de créditos adicionais (suplementares,especiais e extraordinários). Na LOA o Congresso Nacional só podeautorizar a abertura de crédito adicional suplementar.Portanto, a CF veda que o Legislativo autorize, na própria leiorçamentária, que o Executivo realize a abertura de créditos especial eextraordinário.A autorização para a abertura de créditos suplementares na LOA é umaexceção ao princípio da exclusividade. Essa autorização na LOA estariafugindo, “em tese”, ao escopo orçamentário. Em princípio, a LOAdeveria tratar somente de previsão de receitas e fixação de despesas.O § 5º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a LeiOrçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O orçamento fiscal será referente: Aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; Inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder público. O orçamento de investimento será referente: Às empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O orçamento da seguridade social será referente: A todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração www.pontodosconcursos.com.br 27 direta ou indireta; os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
  28. 28. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOQuanto ao orçamento da seguridade social é importante mencionar queenvolve três grandes áreas: saúde; Previdência; Assistência social.São áreas de grande carência e relevância social e atende basicamentea sociedade mais necessitada.5.1. Encaminhamento e vigência da LOA:O Encaminhamento do projeto de lei orçamentária anual, ao Legislativo,será da competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Deveráser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercíciofinanceiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessãolegislativa (art. 35, § 2º, inciso III, do ADCT – CF).A LOA tem sua vigência limitada a um exercício financeiro, o qual, via deregra, coincide com o ano civil (de 1º de janeiro a 31 de dezembro).Portanto, as leis que aprovam os três instrumentos de planejamento daadministração pública - PPA, LDO e LOA possuem vigência temporária,ou seja, a LOA e a LDO são para o período de um ano e o PPA será paraquatro anos.5.2. A LOA e as implicações na LRF:Depois de aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, a LeiOrçamentária Anual - LOA ganhou ênfase e passou a ter maisrelevância, ou seja, maior dimensão.O art 5º da LRF estabelece que o projeto de lei orçamentária anualdeverá ser elaborado de forma compatível com o plano plurianual (PPA), www.pontodosconcursos.com.br 28
  29. 29. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOcom a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e com a própria LRF. Essa éa regra de integração entre as leis orçamentárias.A LRF estabeleceu que a LOA deverá dispor sobre as seguintesmatérias: Conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade daprogramação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes doAnexo de Metas Fiscais; Será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas edespesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios ebenefícios de natureza financeira, tributária e creditícia), bem como dasmedidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento dedespesas obrigatórias de caráter continuado; Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização emontante, definido com base na receita corrente líquida, serãoestabelecidos na lei diretrizes orçamentárias.Atenção! Muito importante!A reserva de contingência é uma dotação orçamentária não específica,ou seja, não é destinada a nenhum órgão, fundo ou despesa. É umdeterminado valor (dotação) que deverá estar contida na LOA e a suaforma de utilização e montante serão estabelecidos na LDO.O montante a ser utilizado deverá ser estabelecido com base na receitacorrente líquida.Exemplo: a LDO poderá estabelecer que o montante da reserva decontingência constante na LOA seria de no máximo 5% da receitacorrente líquida.A reserva de contingência será destinada ao atendimento de passivoscontingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, aexemplo do pagamento de decisões judiciais,O que são riscos fiscais imprevistos? www.pontodosconcursos.com.br 29
  30. 30. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHORiscos fiscais imprevistos são a possibilidade da ocorrência de eventosou fatos econômicos que venham a impactar ou onerar de formasubstancial e negativamente as contas públicas.Classificação dos riscos fiscais:Os riscos fiscais são classificados em dois grupos:◊ Riscos orçamentários;◊ E os riscos da dívida.Portanto, os riscos fiscais são divididos em riscos orçamentários e dadívida.Os riscos orçamentários referem-se à possibilidade de as receitasprevistas na LOA não se realizarem conforme planejado ou anecessidade de execução de despesas que inicialmente não foramfixadas ou orçadas na LOA, bem como podem ter sido fixadas a menorna lei orçamentária.Resumindo: Possibilidade de algumas receitas previstas na LOA não se realizarem;Riscos orçamentários Necessidade de execução de despesas não fixadas na LOA ou orçadas a menor.Exemplo de riscos orçamentários:◊ Arrecadação de tributos menor do que o previsto na lei orçamentária– frustração na arrecadação, devido a fatos ocorridos posterior àelaboração da LOA ou ainda a restituição de determinado tributo nãoprevisto.◊ Restituição de tributos a maior que a prevista nas deduções da receitaorçamentária.◊ Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outrassituações de calamidade pública que demandem do estado açõesemergenciais. www.pontodosconcursos.com.br 30
  31. 31. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOOs riscos da dívida referem-se a possíveis ocorrências, externas àadministração, caso sejam efetivadas resultarão em aumento do serviçoda dívida pública no ano de referência.Os riscos fiscais ocorrem, geralmente, a partir de dois tipos de eventos.O primeiro deles está relacionado com a gestão da dívida, ou seja,decorrem de fatos como a variação das taxas de juros e de câmbio emtítulos vincendos.O segundo tipo são os passivos contingentes que representam dívidascuja existência depende de fatores imprevisíveis, tais como resultadosdos julgamentos de processos judiciais.Resumindo: ◊ Variação das taxas de juros e de câmbio em títulos vincendos. Cuidado! Não são títulos vencidos.Riscos da dívida ◊ Passivos contingentes que representam dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis, a exemplo dos resultados de julgamentos de processos judiciais.Atenção! Importante!Os precatórios judiciais não se enquadram no conceito de risco fiscalporque se trata de passivos alocados no orçamento. Os precatóriosjudiciais são previsíveis e deverão constar na LOA.Mais algumas implicações na LRF na LOAA LRF determina que a LOA deverá conter todas as despesas relativas àdivida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderãoconstarão na lei orçamentária anual (§ 1º do art. 5º da LRF).O § 2º do art. 5º da LRF estabelece que o refinanciamento da dívidamobiliária ou contratual deverá constar separadamente na LOA e nasleis de créditos adicionais.A Constituição Federal veda a inclusão na LOA de crédito com finalidadeimprecisa ou com dotação ilimitada. A LRF repete esta determinaçãoestabelecendo que é vedado consignar na lei orçamentária crédito comfinalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da LRF). www.pontodosconcursos.com.br 31
  32. 32. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOConforme visto, a LOA terá duração de um ano. Portanto, todas as suasdotações orçamentárias são para um ano.Mais regras da LRF sobre a LOAA LRF previu no § 5º do art. 5º que o governo não consignará dotaçãopara investimento com duração superior ao exercício financeiro que nãoesteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a suainclusão.Assim sendo, contrário senso, na LOA poderá conter dotaçãoorçamentária com duração superior ao exercício financeiro, desde queesteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão.O § 6º do art. 5º da LRF estabelece que integrarão as despesas daUnião, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central doBrasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo,inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e ainvestimentos.Os servidores do Banco Central do Brasil – BACEN são estatutários,portanto, as despesas com pessoal e encargos sociais dessa instituiçãosão custeadas pela União, assim sendo, esses gastos deverão serincluídos na LOA.Também, as despesas de custeio e investimento do BACEN serãorealizadas (pagas) pela União, haja vista que este órgão é umaAutarquia pública.A LRF foi incisiva ao mencionar que as despesas do Banco Central doBrasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo,assistência aos servidores e investimentos deverão ser pagas pelaUnião. Sendo despesas da União, obrigatoriamente deverão estarinseridas na LOA. É o princípio da universalidade, onde todas as receitase despesas deverão constar na LOA.O art. 7º da LRF estabelece que o resultado do Banco Central do Brasil,apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receitado Tesouro Nacional, será transferido até o décimo dia útil dosubseqüente à aprovação dos balanços semestrais. www.pontodosconcursos.com.br 32
  33. 33. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOSe por um lado as despesas são custeadas pela União, a contrapartida,os resultados (receitas) do órgão pertencem à União. É o princípio dauniversalidade, onde todas as receitas e despesas deverão constar naLOA.Se o resultado do BACEN for negativo, o art. 7º da LRF prevê queconstituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil eserá consignado em dotação específica no orçamento.O § 2º do art. 7º da LRF estabelece que o impacto e o custo fiscal dasoperações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstradostrimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizesorçamentárias da União.O § 3º do art. 7º. da LRF prevê que os Balanços trimestrais do BancoCentral do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos daremuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutençãodas reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos,destacando os de emissão da União.Mais algumas regras constitucionais acercar da LOAO § 1º do art. 167 da CF estabelece que Nenhum investimento cujaexecução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado semprévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,sob pena de crime de responsabilidade.Exemplo 1: Um investimento (construção de uma rodovia) cujaduração seja de três anos. Para ser iniciado, deverá estar incluído noPPA e na lei orçamentária anual.Exemplo 2: Um investimento (construção de uma pequena ponte) cujaduração será de oito meses. Poderá ser executada a despesa semnecessidade de estar prevista no PPA, basta que esteja incluído na LOA.5.3. Limitações constitucionais às emendas dos parlamentaresImportante!A Constituição Federal estabelece limitações aos parlamentares quantoàs propostas de emendas na lei orçamentária anual. www.pontodosconcursos.com.br 33
  34. 34. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOO § 2º do art. 166 da CF prevê que as emendas serão apresentadas nacomissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na formaregimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.Já o § 3º do art. 166 da CF estabelece que as emendas ao projeto de leido orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podemser aprovadas caso:◊ Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizesorçamentárias;◊ Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientesde anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios eDistrito Federal; ou◊ Sejam relacionadas:a) com a correção de erros ou omissões; oub) com os dispositivos do texto do projeto de lei.As limitações são necessárias para que a proposta inicial não sejacompletamente desconfigurada pelos parlamentares.Concluindo acerca dos instrumentos de planejamentoO PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento quedão suporte a elaboração e execução orçamentária brasileira,representando uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, estando nabase da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no topo a LOA, conformedemonstrado abaixo: LOA LDO www.pontodosconcursos.com.br 34
  35. 35. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO PPAApós esse breve estudo acerca dos instrumentos de planejamento daadministração pública podemos concluir esta abordagem através de umquadro resumo, demonstrando os procedimentos e os prazos de envio eretorno dos projetos de lei de orçamento entre o Poderes Executivo eLegislativo: Envio: Chefe do PE ao PL. Devolução: do PL ao PE.Projeto de Lei Parâmetro para envio: Parâmetro para até o término do exercício devolução: até o financeiro 31/12. termino da sessão ou período legislativo. Até 4 meses antes do Até o término da encerramento do primeiro sessão legislativa – 22Plano Plurianual exercício financeiro do de dezembro (EC nº mandato do chefe do PE – 50/06). 31 de agosto. Até 8 meses e ½ ates do Até o término doLei de Diretrizes encerramento do exercício primeiro períodoOrçamentárias financeiro – 15 de abril. legislativo – 17 de julho (EC nº 50/06). Até 4 meses antes do Até o término daLei encerramento do exercício sessão legislativa – 22Orçamentária financeiro – 31 de agosto. de dezembro (EC nºAnual 50/06).PE = Poder Executivo. PL = Poder Legislativo.Observe que os prazos da LOA e do PPA são coincidentes!Questionamento de concurso! (CESPE – MJ/Escrivão de Polícia Federal/2004) Alterações no projeto delei orçamentária após seu envio ao Congresso Nacional só podem serefetuadas por iniciativa do Poder Legislativo.Opção incorreta, tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivopodem apresentar propostas de alteração da LOA, entretanto, aspropostas do Chefe do Poder Executivo só serão aceitas se ainda não www.pontodosconcursos.com.br 35
  36. 36. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOiniciada a votação, na Comissão mista de Senadores e Deputados, daparte cuja alteração é proposta.As propostas de alterações ao projeto de lei de orçamento do Executivoserão encaminhadas através de mensagem e a dos parlamentares,mediante emendas.6. Questões de concursos e exercícios sobre o assunto!1.(CESPE – Procurador TCDF/2002) O plano decenal, o plano plurianual,as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual constituem etapas deplanejamento orçamentário.2.(CESPE – MJ/Perito Criminal Federal/2004) De acordo com ocalendário vigente, o presidente da República, no primeiro ano de seumandato, governa o país com o plano plurianual, a lei de diretrizesorçamentárias e a lei orçamentária anual aprovados pelo seuantecessor, embora não esteja impedido de propor alterações.3.(CESPE – ACE/TCU – 2004) Instituído pela Constituição Federal de1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato dochefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, asdiretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal paraas despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada.4. (CESPE – Procurador Consultivo – TCE/PE – 2004) No planoplurianual, devem estar presentes as metas e as prioridades para cadaano de governo.5.(CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) A Lei deDiretrizes Orçamentárias, além do previsto na Constituição Federal,deve incluir o Anexo de Metas e Prioridades e o Anexo de Metas Fiscais.Julgue os itens seguintes: A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deveincluir: www.pontodosconcursos.com.br 36
  37. 37. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO6.(CESPE – STJ – Analista Judiciário: Área Administrativa/2004) asmetas e prioridades da administração pública federal, com as despesasde capital para o exercício subseqüente.7.(CESPE – STJ – Analista Judiciário: Área Administrativa/2004) oslimites para elaboração das propostas orçamentárias de cada poder.8.(CESPE – STJ – Analista Judiciário: Área Administrativa/2004) apolítica de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.9.(CESPE – STJ – Analista Judiciário: Área Administrativa/2004) asnormas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dosprogramas financiados com recursos dos orçamentos.10.(CESPE – STJ – Analista Judiciário: Área Administrativa/2004) oanexo de metas fiscais, em que são avaliados os passivos contingentese outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando asprovidências a serem tomadas, caso se concretizem.11. (CESPE – Procurador Consultivo – TCE/PE – 2004) Conforme aConstituição Federal, qualquer investimento considerado relevante sob aótica econômica somente pode ser iniciado se estiver presente no planoplurianual, mesmo que tenha de ser executado integralmente dentro deum mesmo exercício financeiro.12. (CESPE – Procurador Consultivo – TCE/PE – 2004) Entendendo oPoder Legislativo que a receita prevista no projeto estimada pelo PoderExecutivo pode ser diferente, poderá reestimá-la, desde que comproveerro ou omissão de ordem técnica ou legal.13. O anexo de metas fiscais exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscaldeverá integrar o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO),estabelecendo em valores correntes e constantes a meta para omontante da divida pública para o exercício a que se referir e apara osdois seguintes.14. O sistema orçamentário público brasileiro é composto por três leisde iniciativa do Poder Executivo, sendo que a Lei de Diretrizes www.pontodosconcursos.com.br 37
  38. 38. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOOrçamentárias propõe critérios para limitação de empenho emovimentação financeira e apresenta anexos de metas e de riscosfiscais, entre outros conteúdos, conforme a Lei de ResponsabilidadeFiscal.15. No que diz respeito ao orçamento público, é correto afirmar que oorçamento deve ser elaborado e autorizado para um exercíciofinanceiro, coincidente com o ano civil.GABARITOS COMENTADOS:1. ERRADA. O plano decenal não faz parte dos instrumentos deplanejamento da administração pública. Porém, o plano plurianual, asdiretrizes orçamentárias e o orçamento anual são considerados etapasde planejamento orçamentário.2. CERTA. Quando o Presidente da República assume seu primeiro anode mandato, em 1º de janeiro, ele irá cumprir um ano do PPA, aprovadopelo seu antecessor. A LDO e a LOA que ele irá cumprir no seu primeiroano de mandato foram aprovadas no ano anterior, para viger no anosubseqüente. O termo “aprovado pelo seu antecessor” está no sentido“lato”, haja vista que quem aprova, “estrito sensu”, os instrumentos deplanejamento em nosso País é o Congresso Nacional. É o CongressoNacional quem tem competência para dispor sobre orçamento no Brasil.O Presidente da República não está impedido de propor alterações,através de projeto de lei, nas leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA),mesmo que tenham sido aprovadas no governo anterior.3. ERRADA. O PPA não tem vigência coincidente com a do mandato dochefe do Poder Executivo, ou seja, quando o Chefe do Executivo assumeseu primeiro ano de governo, ele herda um ano de planejamento do seuantecessor. Entretanto, a parte final do enunciado está correta, hajavista que o PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, osobjetivos e as metas (DOM) da administração pública federal para asdespesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada.4. ERRADA. No plano plurianual são estabelecidas as diretrizes, osobjetivos e as metas (DOM) da administração pública federal para as www.pontodosconcursos.com.br 38
  39. 39. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOdespesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada. As metas e prioridades (MP) devemconstar na LDO.5. ERRADA. Não existe previsão, em nenhuma norma, esse Anexo deMetas e Prioridades. O Anexo de Metas Fiscais sim, este deverá integraro projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Seu conteúdo é estabelecermetas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida públicapara o exercício a que se referirem e para os dois seguintes (art. 4º, §1º da LRF).Lembrando que a lei de diretrizes orçamentárias conterá ainda o Anexode Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes eoutros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando inclusiveas providências a serem tomadas, caso se concretizem (art. 4º, § 4º daLRF).6. CERTA. Esta previsão está contida no § 2º do art. 165 da CF.Veja: “A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas eprioridades da administração pública federal, incluindo as despesas decapital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboraçãoda lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislaçãotributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeirasoficiais de fomento”.7. CERTA. É a LDO que orientará a elaboração da propostaorçamentária. Nessa orientação a LDO estabelece-se os limites degastos de cada Poder e de todos os órgãos da administração públicabrasileira. É a partir desses limites que os Poderes e órgãos elaboramsuas propostas orçamentárias.8. CERTA. Está exatamente como previsto no § 2º do art. 165 da CF.São exemplos de agências financeiras oficiais de fomento: CaixaEconômica Federal – CEF, Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social – BNDES, Banco do Nordeste, etc.9. CERTA. Está conforme previsto na alínea “e” do inciso “I” do art. 4ºda LRF. www.pontodosconcursos.com.br 39
  40. 40. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOVeja: “Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2o do art. 165 da Constituição e:I - disporá também sobre:e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultadosdos programas financiados com recursos dos orçamentos”.10. ERRADA. No anexo de metas fiscais serão estabelecidas metasanuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Os passivoscontingentes serão avaliados no anexo de Riscos Fiscais, conforme o §3º do art. 4º da LRF.11. ERRADA. O § 1º do art. 167 da CF estabelece que nenhuminvestimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderáser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei queautorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Assimsendo, os investimentos cuja execução não ultrapasse um exercíciofinanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual.Em outras palavras, se o investimento for de duração inferior a um anoe estiver incluído na LOA, poderá ser executado normalmente, mesmoque não esteja incluído no PPA.12. CERTA. O § 3º do art. 166 da CF estabelece que as emendas aoprojeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquemsomente podem ser aprovadas caso:◊ Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizesorçamentárias;◊ Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientesde anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:a) dotações para pessoal e seus encargos;b) serviço da dívida;c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios eDistrito Federal; ou◊ Sejam relacionadas:a) com a correção de erros ou omissões (são os denominados erros ouomissões de ordem técnica); www.pontodosconcursos.com.br 40
  41. 41. CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHOb) com os dispositivos do texto do projeto de lei (são os denominadoserros ou omissões de ordem legal).13. CERTA. O anexo de metas fiscais exigido pela Lei deResponsabilidade Fiscal deverá integrar o projeto de Lei de DiretrizesOrçamentárias (LDO), estabelecendo em valores correntes e constantesas metas para o montante da divida pública para o exercício a que sereferir e apara os dois seguintes (art. 4º, § 1º da LRF).14. CERTA. O sistema orçamentário público brasileiro é composto portrês leis (PPA, LDO e LOA), todas são de iniciativa do Poder Executivo. ALei de Diretrizes Orçamentárias é a norma que propõe critérios paralimitação de empenho e movimentação financeira e contém os anexosde metas e de riscos fiscais.15. CERTA. O orçamento público é concretizado na LOA e deve serelaborado pelos Poderes e órgãos públicos, encaminhado ao Executivoque o consolida e envia ao Congresso Nacional para fins de discussão eaprovação. Aprovado, ele terá duração para um exercício financeiro,coincidente com o ano civil.Por hoje é só!Obrigado pela atenção!Um abraço.As críticas, sugestões e questionamentos podem ser encaminhadaspara: carvalho.drc@terra.com.brBom estudo! www.pontodosconcursos.com.br 41

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