Pró-Concurso de Pernambuco

NOÇÕES DE
ADMINISTRAÇÃO
APOSTILA 1

Profº: Luiz Eduardo Antunes

Conquiste seu lugar ao sol

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SUMÁRIO

CAPÍTULO 1 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO
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CAPÍTULO 5 – TÓPICOS FINAIS
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.

SIAIFI – Sistema de Administração Financ...
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CAPÍTULO 1 – ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

O presente trabalho teve como referência...
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ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a
contínua e...
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2.3.

ORÇAMENTO PROGRAMA

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 19...
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Atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não
para...
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atos praticados por aqueles que ela apoia. Dentro deste contexto, presenciamos, a
maneira ardi...
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pessoal. Ou seja, a parcela sujeita a interferência da população é ainda muito
pequena.
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Representa a principal garantia de respeito aos direitos individuais. A lei defineos e estabel...
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Princípio do Equilíbrio
O Princípio do Equilíbrio estabelece que deve haver relação de igualda...
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bem como na maneira de alcançá-las. O Poder Executivo deverá enviar o projeto de
lei orçamentá...
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O orçamento fiscal - referente aos poderes do ente, seus fundos e entidades da
administr...
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Lei de Diretrizes Até oito meses e meio
antes do encerramento
Orçamentárias
do exercício finan...
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A autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares poderá
estar contida na pró...
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Veto – São os valores que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do
projeto de lei orç...
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ITENS OBRIGATÓRIOS
LRF (ART.)
Critérios e forma de limitação de Artigo 4o, I, “b”
empenho, ou ...
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adequado atendimento dos que
estão
em
andamento
e
contempladas as despesas de
conservação
do
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com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
c) Evolução do patrimônio líqu...
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Inciso I – o projeto de orçamento anual será compatível com o Anexo de Metas
Fiscais no toc...
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VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categ...
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“É a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem
quaisquer reservas, condições ou cor...
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outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender
despesas classificáv...
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Dentro da classificação por categorias econômicas, as receitas além de se
desdobrarem por font...
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•

Derivadas – Provêm do constrangimento sobre o patrimônio particular, obtidas
através do pod...
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•

Lançamento por arbitrariamente: Ocorre quando, no caso de tributo que tem
por base ou toma ...
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•

Crescimento da economia local (ex.: aumento de arrecadação do ISS,
fruto de uma empresa pre...
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Renúncia de Receita
Dentre outros, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão o...
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recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o
inciso V do § 1o do art. 19.
§...
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tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não tributária, os demais
créditos ...
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Assim, havendo um dia fixado pela legislação tributária para o
pagamento do tributo, que já es...
Pró-Concurso de Pernambuco

Despesa, gasto, dispêndio, desembolso, saída, aplicação são termos com
significados similares ...
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•
Extraordinárias: são eventuais, esporádicas. Ocorrem em determinadas
situações, não se renov...
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4.2.2.2.1 - Pagamento de Compromissos Financeiros
a) Restituição de Depósitos - os depósitos s...
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Objetivando evidenciar o programa do Governo e sua política
econômico-financeira, os quais têm...
Pró-Concurso de Pernambuco

orçamentário-financeira, dependendo do grau de complexidade da estrutura da
unidade orçamentár...
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Como exemplo, podemos citar um projeto de capacitação de servidores no
Ministério da Saúde, o ...
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Tais programas assumirão denominação específica de acordo com a missão
institucional de cada ó...
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empréstimos, ressarcimentos diversos, indenizações, compensações financeiras
(todas classifica...
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Despesas de Custeio - quando há uma contraprestação direta em bens ou
serviços (pessoal, mater...
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descentralização a outras esferas de governo, órgãos ou entidades. É representada
pelo terceir...
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4.4.2 PROGRAMAÇÃO
Quando estudamos o orçamento, vimos que o mesmo é aprovado para um
período d...
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  1. 1. Pró-Concurso de Pernambuco NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO APOSTILA 1 Profº: Luiz Eduardo Antunes Conquiste seu lugar ao sol www.proconcursope.com.br
  2. 2. Pró-Concurso de Pernambuco SUMÁRIO CAPÍTULO 1 - ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. 2.10. DEFINIÇÕES, ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS, ORÇAMENTO PROGRAMA, ORÇAMENTO PARTICIPATIVO, PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS PROCESSO ORÇAMENTÁRIO LEIS ORÇAMENTÁRIAS CRÉDITOS ADICIONAIS ORÇAMENTOS PÚBLICOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL; DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL, CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. CONCEITO, TIPOS DE RECEITA PÚBLICA, CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA ESTÁGIOS DE RECEITA, RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL DÍVIDA ATIVA CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7. 4.8. CONCEITUAÇÃO, CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA PÚBLICA CLASSIFICAÇÕES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA FASES DA DESPESA PÚBLICA REGIME DE ADIANTAMENTO OU SUPRIMENTO DE FUNDOS RESTOS A PAGAR DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES REGIME CONTÁBIL Noções de Administração 1 Profº Luis Eduardo
  3. 3. Pró-Concurso de Pernambuco CAPÍTULO 5 – TÓPICOS FINAIS 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. SIAIFI – Sistema de Administração Financeira do Governo Federal CONCEITO DO SIAFI OBJETIVOS DO SIAFI SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários A CONTA ÚNICA DO TESOURO Noções de Administração 2 Profº Luis Eduardo
  4. 4. Pró-Concurso de Pernambuco CAPÍTULO 1 – ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA O presente trabalho teve como referência o programa para o cargo de Agente de Polícia Federal e Escrivão de Polícia Federal – 2001/2002, no qual contemplou os tópicos de Orçamento Público, Receita e Despesa Pública que serão analisado e detalhado nos capítulos seguintes. CAPÍTULO 2 - ORÇAMENTO PÚBLICO 2.1. DEFINIÇÕES Conceito clássico de orçamento – Uma peça que contempla a previsão das receitas e a autorização das despesas para um determinado período. Documento eminentemente contábil e financeiro. Crítica: Não se preocupava com o planejamento governamental, nem com as efetivas necessidades da população. Orçamento estático. Conceito atual –“Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, programando a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período”. (Regis Fernandes). Ou: “Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e, em por menor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotadas pela política econômica do País, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei”. (Aliomar Baleeiro). Segundo Pascoal, o orçamento público caracteriza-se por ser um verdadeiro instrumento de planejamento, dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro. O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, Noções de Administração 3 Profº Luis Eduardo
  5. 5. Pró-Concurso de Pernambuco ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. 2.2. ASPECTOS DOS ORÇAMENTOS PÚBLICOS Político – O Parlamento, formado por representantes do POVO, autoriza o gasto público, levando em conta as necessidades coletivas. Fiscalização é feita pelo Parlamento (representantes); Econômico – Instrumento de atuação do Estado no domínio econômico por meio de superavits e deficits; Financeiro – Fluxo de receitas e despesas – programação financeira. Jurídico – Natureza Jurídica: Há divergências no campo doutrinário. Uma corrente, tendo à frente Léon Duguit e Gaston Gèze, afirmando tratar-se, substantivamente, de ATOADMINISTRATIVO, especificamente Ato-Condição. Os tributos são criados por leis próprias sendo o orçamento o implemento de uma condição para a cobrança. Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei. A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação: que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei? Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela Imprensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual. Para o jurista e economista Alemão Hoennel, o orçamento é LEI na medida em que se origina de um órgão legiferante. Esta tese sofreu críticas porque classificava as normas jurídicas segundo a origem e não segundo o conteúdo jurídico. Daí ter surgido uma terceira corrente afirmando tratar-se de LEI em sentido formal e AtoAdministrativo em sentido material. Com as seguintes características: • • • TEMPORÁRIA (vigência temporária) ESPECIAL (de conteúdo determinado e processo legislativo peculiar) LEI ORDINÁRIA ( aprovada por maioria simples) Noções de Administração 4 Profº Luis Eduardo
  6. 6. Pró-Concurso de Pernambuco 2.3. ORÇAMENTO PROGRAMA A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”. O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens: a) Melhor planejamento de trabalho; b) Maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) Melhor determinação das responsabilidades; d) Maior oportunidade para redução dos custos; e) Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) Facilidade para identificação de duplicação de funções; g) Melhor controle da execução do programa; h) Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) Apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e j) Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. DIFERENÇAS ENTRE O ORÇAMENTO TRADICIONAL E O ORÇAMENTO-PROGRAMA O Orçamento Tradicional – – – – – Não é baseado em uma programação; Distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); Força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos; Conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas; Não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos. O Orçamento-Programa Noções de Administração 5 Profº Luis Eduardo
  7. 7. Pró-Concurso de Pernambuco – – – – – – Atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos; Atribui responsabilidade ao administrador; Permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; Permite mobilizar recursos com razoável antecedência; Permite identificar duplicidade de esforços; Permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade. ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes. 2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. 3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas. 4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. 5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso. 6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos. 7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários. 8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados. 2.4. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO O Brasil tem se destacado pela criação de políticas inovadoras de gestão participativa, entre as quais o Orçamento Participativo, nova forma de cogestão e controle social sobre o orçamento público que vem se disseminando por todo o país e ganhando reconhecimento internacional Orçamento Participativo, significa, retirar o poder de uma elite burocrática e repassá-lo para a sociedade. A partir do momento, que isto ocorre, a sociedade civil, passa a ocupar espaços, que antes eram lhe furtada. Tomando por base, os pressupostos da democracia representativa e em especial no Brasil, veremos que esta serve apenas para legitimar ações procedimentais de uma mesma elite dominante. Assevera-se, que o cidadão, participa com o voto e que seu poder de fiscalização se dá pelo acompanhamento das ações dos eleitos. Temos nesta hipótese, duas falsas verdades. O cidadão pobre não vota espontaneamente e sim é compelido a votar, muitas vezes, através do voto a cabresto. A segunda é que a imprensa, que seria a responsável, pela visibilidade dos atos políticos, não atua neste sentido, visto que é porta-voz e responsável direta pelos Noções de Administração 6 Profº Luis Eduardo
  8. 8. Pró-Concurso de Pernambuco atos praticados por aqueles que ela apoia. Dentro deste contexto, presenciamos, a maneira ardil, como as elites dominantes, utilizam a democracia, como forma de mascarar e perpetuar a lógica por eles defendida. A primeira etapa de elaboração do orçamento participativo possui o caráter interno, de negociação entre as diversas secretarias, particularmente as de Políticas Sociais e de Planejamento. É necessário equacionar o potencial de arrecadação e gasto do ente. Feito isto, o governo precisa definir quais são seus objetivos de curto, médio e longo prazo, para apresentar propostas à população. A seguir, devem ser elaboradas as bases do processo de participação. Cada ente irá desenvolver uma metodologia apropriada à sua situação, procurando contemplar: a) a descentralização das discussões com a população, através da divisão do município em regiões; b) a elaboração de critérios de atendimento das demandas regionais; c) a elaboração dos critérios de participação da população; d) a definição das instâncias de participação e suas competências específicas (reuniões, plenárias, Conselhos, etc.). Como os recursos são escassos, há um momento de intensa negociação dos diversos interesses a serem atendidos. Um bom instrumento para melhorar a qualidade deste diálogo é a promoção de visitas inter-regionais para que os representantes eleitos pela população ampliando o grau de conhecimento de cada um sobre a sua região e a relação dela com a cidade como um todo, gerando coresponsabilidade na decisão das destinações dos recursos disponíveis. Ainda no que diz respeito à elaboração do orçamento, é necessário estabelecer e afinar a articulação entre as instâncias de participação popular e as decisões do governo, e entre o processo do orçamento participativo e o Legislativo municipal. Finalmente, vale lembrar que o processo do orçamento participativo não se encerra com a sua elaboração: é de fundamental importância a criação de mecanismos que possibilitem à população o acompanhamento da execução orçamentária e a fiscalização dos gastos do poder público. O apoio do prefeito e do Secretariado é um fator importante para o sucesso do orçamento participativo. Os dirigentes municipais devem estar fortemente comprometidos com sua proposta, e dispostos a dar sua colaboração no decorrer do processo. Por outro lado, não basta simplesmente reunir os cidadãos, fornecendolhes alguns valores e dados, para se obter resultados com o orçamento participativo: é preciso um método de trabalho bem definido. Pode ser necessário que o governo municipal conte com o apoio de consultores e/ou ONGs para construir esse método em conjunto com a equipe da prefeitura. No caso da montagem da equipe, é necessário que seus integrantes, além de conhecer o funcionamento da prefeitura, saibam estabelecer boas relações com a população, dominando a metodologia de trabalho do orçamento participativo. É recomendável que se ofereça treinamento específico para os membros desta equipe. Outro aspecto fundamental para o sucesso do orçamento participativo é o acesso dos cidadãos envolvidos a informações que lhes permitam tomar decisões. Uma das dificuldades comuns é a falta de conhecimento do orçamento por parte dos delegados ou conselheiros, o que prejudica seus argumentos com os técnicos da prefeitura Com a escassez de recursos dos municípios, o montante destinado a investimentos é de 10% a, no máximo, 20% do total da receita orçamentária. O restante já está, em geral, comprometido com custeio, manutenção e pagamento de Noções de Administração 7 Profº Luis Eduardo
  9. 9. Pró-Concurso de Pernambuco pessoal. Ou seja, a parcela sujeita a interferência da população é ainda muito pequena. Vale lembrar que o orçamento participativo não é a única forma de participação popular, e que, portanto, pode e deve se relacionar com outras experiências. Uma ação possível é mobilizar os Conselhos Municipais – da Criança, Tutelar, da Saúde, da Educação, da Assistência Social. Quando os Conselhos funcionam, é importante envolvê-los no processo de decisão e planejamento do orçamento participativo, especialmente no que diz respeito às suas áreas de atuação. Os Conselhos podem, por sua vez, trabalhar de forma integrada com os representantes populares do Orçamento, articulando ações que envolvam interfaces de suas respectivas áreas. As experiências de orçamento participativo ainda são um pouco limitadas, mas contém avanços inegáveis: possibilitam a elaboração de um diagnóstico mais preciso da realidade do município; delimitam a capacidade de resposta da administração municipal às demandas da população, partilhando responsabilidades; e impulsionam o desdobramento de outras formas de participação na gestão. 2.5. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS No decorrer do tempo, o orçamento foi considerado como instrumento de: controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos; de administração destinado a auxiliar os Executivos nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle; da política fiscal do governo, ou seja, das ações ligadas à estabilização ou à expansão da atividade econômica; e de controle econômico voltado para o ajustamento à crise econômica que os países atravessam. Entretanto, em todas as épocas foi atribuída forte conotação jurídica ao Orçamento. A legislação brasileira que trata de orçamento público atribuiu normas que se consagram como princípios, muitos a serem cumpridos até hoje. Donde se conclui que o orçamento brasileiro é regido por princípios constitucionais e legais, além da orientação doutrinária que informa a sua elaboração e execução. Os princípios orçamentários não têm merecido aprovação unânime ao longo do tempo, sendo que estes princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, sendo que os governos locais violam estas regras com bastante freqüência. Princípio da Legalidade O administrador público está, em toda sua atividade funcional sujeito aos mandamentos da lei e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido, o que implica na responsabilidade disciplinar, civil e crimina. Tal princípio insere-se no campo constitucional a nortear a construção do sistema orçamentário em sintonia com o planejamento e a programação do Poder Público, espelhado nas três peças orçamentárias básicas quais sejam: Lei de Diretrizes Orçamentárias Lei Orçamentária Anual e Plano Plurianual. Noções de Administração 8 Profº Luis Eduardo
  10. 10. Pró-Concurso de Pernambuco Representa a principal garantia de respeito aos direitos individuais. A lei defineos e estabelece os limites da atuação restritiva da administração, em benefício da coletividade, ao exercício de tais direitos. O orçamento tem na Constituição sua diretriz maior ficando sua execução disciplinada pela legislação infraconstitucional. Deste modo as leis orçamentárias devem obedecer ao princípio da legalidade em toda a sua plenitude. Princípio da Anualidade ou periodicidade (art. 165, § 5º,C.F.) Obriga o Poder Executivo a, anualmente, pedir autorização legislativa para as ações relativas à arrecadação e à aplicação dos recursos. Consagrado no art. 165, parágrafo 5º, da C.F. A razão institucional que fundamenta a regra da anualidade consiste em que a prerrogativa de controle prévio e subsequente por parte do Poder Legislativo deve ser realizada de modo mais freqüente possível; não fosse o princípio da anualidade, a Câmara de Vereadores ou o Tribunal de Contas, por exemplo, ficariam impedidos de exercerem um controle mais eficaz. Princípio da Unidade O princípio da unidade estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só lei. Os orçamentos devem, por conseguinte, estar integrados num só ato político do Poder Legislativo, sempre com o objetivo maior de satisfazer as necessidades coletivas. Esse princípio tem por objetivo facilitar a fiscalização orçamentária e financeira por parte do Poder Legislativo Princípio da Universalidade Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar da Lei Orçamentária pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. ( princípio do orçamento bruto) Princípio da Exclusividade (art. 165, § 8º,C.F.) Este princípio decorre do aspecto jurídico do orçamento, ou seja, como atocondição, significando que a lei de meios não poderá conter dispositivos estranhos à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvados a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, bem como a autorização para destinação do superávit ou cobertura do déficit. Noções de Administração 9 Profº Luis Eduardo
  11. 11. Pró-Concurso de Pernambuco Princípio do Equilíbrio O Princípio do Equilíbrio estabelece que deve haver relação de igualdade entre os montantes da receita estimada e da despesa autorizada em cada exercício financeiro. Princípio da não vinculação ou não-afetação das receitas A atual Carta Magna veda, expressamente a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, com algumas ressalvas. (art. 158, 159 e 212) A CF/88 impede ainda , (art. 167, IV) que as receitas sejam dadas como garantia às operações de créditos, exceto daquelas por antecipação da receita. Princípio da Publicidade Determina que o conteúdo orçamentário seja divulgado pelos veículos oficiais de comunicação/divulgação para o conhecimento público e eficácia de sua validade, visto que esse é um princípio já exigido para todos os atos oficiais do governo. Na administração pública, a publicidade deve ser feita no Diário Oficial da esfera respectiva. Nos municípios que não tenham Diário Oficial, o orçamento deve ser publicado em local público que todos possam ter acesso. 2.6. PROCESSO ORÇAMENTÁRIO Segundo Bezerra Filho1, a elaboração da Proposta Orçamentária processa-se em passos determinados, desde a proposição orçamentária inicial até a aprovação do orçamento. O processo orçamentário, por sua vez, compreende a seqüência das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário, que podem ser consubstanciadas na: a) Elaboração da proposta: é a fixação de objetivos concretos para o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização. Nesta etapa deve-se providenciar a formalização de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das atividades governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das unidades administrativas e que, em última análise, constituirá a proposta orçamentária; b) Discussão, votação e aprovação da proposta: fase de competência do Poder Legislativo e o seu significado estão configurados na necessidade de que o povo, através de seus representantes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, 1 BEZERRA FILHO, João Eudes. Contabilidade Pública - Abordagem Teórica. Material para Curso de Capacitação e Treinamento. Recife, 1998, p. 23. HOJE Noções de Administração 10 Profº Luis Eduardo
  12. 12. Pró-Concurso de Pernambuco bem como na maneira de alcançá-las. O Poder Executivo deverá enviar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo dentro dos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios. c) Execução Orçamentária: constitui a concretização anual dos objetivos e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento integrado, e implica na mobilização de recursos humanos, materiais e financeiros. d) Avaliação e controle da execução: refere-se à organização, aos critérios e trabalhos destinados a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as ações empregadas para tais fins e o grau de racionalidade na utilização dos recursos correspondentes. 2.7. LEIS ORÇAMENTÁRIAS TIPOS DE ORÇAMENTOS NO BRASIL - Conceituação e base legal Por força da Constituição Federal de 1988, o país todo adota uma estrutura orçamentária baseada em três documentos: • Planos Plurianuais - PPA, • Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO, e • Leis Orçamentárias Anuais, (LOA) Que valem para os governos: federal, estaduais e municipais da mesma forma. Conforme preceito legal. O PPA estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Federal (Estadual ou Municipal) para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas continuados. É, portanto, um plano de governo, que deve ser elaborado pelo Executivo durante o primeiro ano do mandato do seu chefe, encaminhado, discutido e aprovado pelo respectivo Poder Legislativo até o fim desse primeiro ano. Sua duração e execução se estendem por quatro anos, começando no início do segundo ano do mandato do chefe do poder executivo e terminando no fim do primeiro ano de seu sucessor, de modo que haja continuidade do processo de planejamento, mesmo no caso de troca de governo. A LDO, por definição da constituição, estabelecerá as metas e prioridades da Administração Pública Federal (Estadual, Municipal) inclusive despesas de capital, para o exercício subseqüente; orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual; disporá sobre as alterações na Legislação Tributária; e estabelecerá a política de aplicação das agências oficiais de fomento. É, portanto, uma lei anual, também encaminhada pelo Executivo ao Legislativo, que fixa as regras pelas quais os orçamentos anuais serão elaborados e executados, de modo a assegurar o cumprimento dos Planos Plurianuais. Finalmente, os orçamentos anuais fazem parte da Lei Orçamentária Anual, que compreenderá: Noções de Administração 11 Profº Luis Eduardo
  13. 13. Pró-Concurso de Pernambuco - - O orçamento fiscal - referente aos poderes do ente, seus fundos e entidades da administração direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo poder público; O orçamento de investimentos - das empresas em que o ente, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O orçamento da seguridade social - abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Desde 1964, a legislação que rege os orçamentos públicos é a Lei nº 4320, que foi bastante alterada pela Constituição, por Leis Complementares e por leis ordinárias. A Constituição de 1998 mandou que fosse editada uma lei complementar, como está no parágrafo nono do artigo 165, que diz: "Cabe à lei complementar: I dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual: II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos." A lei que deveria atender o inciso I até hoje não foi sequer discutida, deixando a cada governo elaborar os seus planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias, adaptando o modelo antigo a varias normas dispersas, e eventualmente até não cumprindo o que a Constituição determinou que se fizesse no processo orçamentário público. A segunda parte, o inciso II, foi objeto da Lei Complementar nº 101/2000, a Lei da Responsabilidade Fiscal, promulgada em maio de 2000 e em plena vigência. Os prazos para encaminhamento ao Poder Legislativo do projeto de lei das diretrizes orçamentárias e sua devolução serão definidos na lei complementar que disporá sobre as questões orçamentárias em geral. Os municípios obedecerão os seguintes prazos: o projeto da LDO deverá ser encaminhado à Câmara Municipal até o dia quinze (15) de maio e devolvido para sanção até o dia 30 de junho. (CE , art. 124) PRAZOS ORÇAMENTÁRIOS Na União PROJETO UNIÃO DE LEI ENVIO AO PL Plano Plurianual Até Quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31/08) Noções de Administração DEVOLUÇÃO AO PE Até o encerramento da sessão legislativa (15/12) 12 VIGÊNCIA Até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente (quatro anos) Profº Luis Eduardo
  14. 14. Pró-Concurso de Pernambuco Lei de Diretrizes Até oito meses e meio antes do encerramento Orçamentárias do exercício financeiro (15/04) Até Quatro meses Lei antes do encerramento Orçamentária do exercício financeiro Anual (31/08) Até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30/06) Até o encerramento da sessão legislativa (15/12) Até o final do exercício financeiro subsequente Até o final do exercício financeiro subsequente (um ano) 2.8. CRÉDITOS ADICIONAIS Após a aprovação do orçamento e durante a sua execução, a Administração Pública pode se deparar com insuficiência de dotação para determinadas despesas orçamentárias, ou mesmo, com despesas para as quais o orçamento não consignava dotações, inclusive, para aquelas decorrentes de situações urgentes e imprevisíveis. Para atender a estas situações, a legislação financeira criou a figura dos chamados créditos adicionais. CONCEITO: são valores que se adicionam ao orçamento público, seja para suplementar dotações de despesas já existentes, seja para incluir dotações de despesas não consignadas no orçamento, inclusive aquelas decorrentes de situações urgentes e imprevisíveis. Desta forma, os créditos adicionais se classificam em: - SUPLEMENTARES - quando se destinam ao reforço de dotações para despesas já previstas ou fixadas no orçamento e que por algum motivo se mostraram insuficientes para atender a demanda pública. - ESPECIAIS - quando destinados a atender despesas eventualmente não computadas no orçamento, em geral, para a criação de novos serviços pela Administração. - EXTRAORDINÁRIOS - quando destinados a atender despesas não consignadas no orçamento, especificamente, em situações de emergência, nos casos de guerra, comoção interna ou calamidade pública. AUTORIZAÇÃO E ABERTURA Como toda despesa pública, os créditos adicionais devem ser autorizados previamente pelo legislativo, com exceção dos créditos extraordinários que, em virtude da própria situação que os origina, são analisados e autorizados posteriormente à sua abertura. Noções de Administração 13 Profº Luis Eduardo
  15. 15. Pró-Concurso de Pernambuco A autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares poderá estar contida na própria lei orçamentária. Os créditos adicionais são abertos por decreto do poder executivo que deverá conter a espécie do crédito, o seu valor e a classificação orçamentária legal da despesa. VIGÊNCIA Em princípio a vigência dos créditos adicionais se restringe ao exercício financeiro em que forem autorizados, com exceção dos especiais e extraordinários que, se autorizados nos últimos quatro meses do exercício, poderão ser reabertos pelos saldos, incorporando-se ao orçamento do exercício financeiro subsequente. RECURSOS PARA ABERTURA A abertura de créditos adicionais, com exceção dos extraordinários, depende da existência de recursos financeiros disponíveis, desde que não comprometidos, sendo para tal considerados os seguintes: • Superávit financeiro - Diferença positiva entre ativo e passivo financeiro apurado no balanço patrimonial do exercício anterior, retirados os valores dos créditos adicionais transferidos e as operações de créditos a eles vinculados; e, se já houver, o valor dos CA abertos no próprio exercício, tendo como fonte o superávit financeiro; FÓRMULA SF = AF - PF – (CAR+OCV) – CAE SF = SUPÉRAVIT FINANCEIRO AF = ATIVO FINANCEIRO PF = PASSIVO FINANCEIRO CAR = VALOR DOS CRÉDITOS ADICIONAIS REABERTOS (ART. 167, §2º, CF) OCV = SALDO DE OPERAÇÕES DE CREDITO VINCULADAS AOS CRÉDITOS REABERTOS CAE = VALOR DOS CA ABERTOS NO PRÓPRIO EXERCÍCIO, TENDO COMO FONTE O SUPERÁVIT FINANCEIRO • Excesso de arrecadação - Diferença positiva, verificada mês a mês, entre a previsão de receita orçamentária e o comportamento de sua arrecadação, devendo ser ainda considerada a tendência deste comportamento até o final do exercício; Obs. Deduzir-se-á à importância dos créditos extraordinários abertos no exercício. • Anulação total ou parcial de dotações orçamentárias, Inclusive as decorrentes de créditos adicionais anteriores; • Operações de crédito - Produto de receita orçamentária originada em operações de crédito legalmente autorizadas. Noções de Administração 14 Profº Luis Eduardo
  16. 16. Pró-Concurso de Pernambuco • Veto – São os valores que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, com autorização legislativa específica. (art. 166, §8º, CF) 2.9. ORÇAMENTOS PÚBLICOS RESPONSABILIDADE FISCAL E A LEI DE PLANEJAMENTO Os princípios da gestão fiscal responsável determinam a prevenção de déficits imoderados e reiterados, o equilíbrio entre as despesas e receitas, a limitação da dívida pública em níveis prudentes e bem como transparência na elaboração e divulgação dos documentos orçamentários e contábeis, em linguagem simples e objetiva. Essas exigências fazem com que o planejamento assuma papel fundamental na gestão pública. Os planos plurianuais, as leis de diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais não mais podem ser elaborados apenas para cumprir formalidade legal, como por vezes se observa, superestimado e copiados de um exercício para o outro e de uma entidade para outra, sem qualquer compromisso com o cumprimento de programas e projetos e atividades neles previstos. Os orçamentos públicos deverão ser compatíveis com a situação financeira presente e futura de cada órgão e entidade e representar com transparência a definição da política econômico-financeira da Administração Pública e os programas de trabalho do governo. A Lei de Responsabilidade Fiscal resgata o planejamento na Administração Pública, imprimindo-lhe nova dinâmica, em especial no que se refere à transparência da gestão, incentivando a participação popular no processo de discussão e elaboração dos orçamentos, inclusive através de audiências públicas (parágrafo único do artigo 48 da LRF). Daí a importância da adoção de uma linguagem mais acessível à população. NOVO CONTEÚDO PARA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) EXIGIDO PELA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF) Além das disposições contidas no artigo 165, § 2o, da Constituição Federal, a LRF, em seu artigo 4o, exige que a LDO disponha sobre as normas relativas ao controle de custos e avaliação dos resultados, Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais, entre outros. Todos os Municípios, independentemente de seu tamanho ou número de habitantes, deverão elaborar as leis de diretrizes orçamentárias com todos os itens mencionados. Ressaltando sua importância como instrumento que representará o planejamento das finanças públicas, ditando seus rumos, deverá prever, além do equilíbrio entre receitas e despesas, de acordo com os itens do quadro a seguir: Noções de Administração 15 Profº Luis Eduardo
  17. 17. Pró-Concurso de Pernambuco ITENS OBRIGATÓRIOS LRF (ART.) Critérios e forma de limitação de Artigo 4o, I, “b” empenho, ou seja, critérios de contingenciamento de dotações, quando a evolução da receita comprometer os resultados orçamentários pretendidos. Normas relativas ao controle de Artigo 4o, I, “e” custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários, ou seja, regras para avaliar a eficiência das ações desenvolvidas. Condições e exigências para Artigo 4o, I, “f” transferências de recursos a entidades públicas e privadas. OBSERVAÇÕES Entenda-se por limitação de empenho a limitação de gastos de modo a permitir o alcance das metas fiscais pré-determinadas. Os critérios e formas a serem adotados deverão constar da LDO e serão aplicados sempre que houver ameaça de não atingimento das metas fiscais. O controle de custos pressupõe sistemas de contabilidade eficientes, para registro físico e financeiro e acompanhamento das metas previstas. A avaliação dos resultados dos programas financiados deverá ser realizada com base em indicadores consistentes adotados por cada ente, sendo recomendável a análise comparativa com indicadores nacionais ou até mesmo internacionais. O artigo 26, caput, dispõe: “A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender as condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais” (grifos nossos). É importante que lei específica estabeleça critérios objetivos para as transferências de recursos a terceiros. A LDO deverá disciplinar a matéria, estabelecendo condições para sua concessão, que se dará através de lei específica, a qual detalhará os requisitos necessários. Ressalte-se que a autorização para a celebração dos convênios citados no inciso II desse mesmo artigo deve estar prevista tanto na LDO como na LOA. Autorização para o Município Artigo 62, I contribuir para o custeio de despesas de competência de outros entes da Federação (neste caso, União e Estados), tais como: gastos operacionais do quartel da Polícia Militar, da Delegacia de Polícia, do Fórum, dentre outros. Critérios para início de novos Artigo 45, caput _____________ projetos (vide conceito de projetos e atividades no subitem 4.2.2, letras d e e), após o Noções de Administração 16 Profº Luis Eduardo
  18. 18. Pró-Concurso de Pernambuco adequado atendimento dos que estão em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público. Critérios para o Poder Executivo Artigo 8o, caput _____________ estabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso para todo o Município. ____________ Percentual da Receita Corrente Artigo 5o, III Líquida que será retido, na peça orçamentária, enquanto Reserva de Contingência. NOVOS ANEXOS DA LDO A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece ainda como anexos adicionais da LDO os seguintes documentos: ANEXOS Metas Fiscais (artigo 4o, § 1o) O QUE É ? Anexo onde serão demonstradas as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultado nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Na LDO relativa ao exercício de 2001, por exemplo, serão previstos resultados para os exercícios de 2001, 2002 e 2003, enquanto em 2002 serão reprogramadas, se for o caso, as metas para 2002 e 2003 Riscos Fiscais (artigo 4o, § 3o) Anexo onde serão demonstradas as avaliações dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Um exemplo disso é o aumento das despesas com pessoal por força de possível decisão desfavorável em processo judicial. É a avaliação da ocorrência de pagamentos incertos, eventuais, que sobrevêm ao longo da execução orçamentária. O Anexo de Metas Fiscais deverá conter (artigo 4o, § 2o): a) Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; b) Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas Noções de Administração 17 Profº Luis Eduardo
  19. 19. Pró-Concurso de Pernambuco com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; c) Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; d) Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador, bem como dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; e) Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL E A LRF A lei orçamentária anual (LOA) deverá ser elaborada de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias, bem como de acordo com as seguintes normas contidas no artigo 5o da LRF: • Conterá demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes da LDO; • Será acompanhada do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; • Conterá reserva de contingência, definida com base na RCL, destinada ao pagamento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; • Não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua inclusão. A realização desse tipo de investimento, sem prévia inclusão no PPA, caracterizará crime de responsabilidade, nos termos do § 1o do artigo 167 da Constituição Federal; • As despesas relativas à dívida pública bem como as receitas que as atenderão deverão constar da LOA, e separadamente o refinanciamento da dívida; • A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na LDO, ou em legislação específica; • É vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. INOVAÇÕES NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL O artigo 5o da LRF privilegia a transparência da política econômico-financeira e dos programas de trabalho do governo, permitindo um maior controle social ao complementar o § 5o do artigo 165 da CF/88 nos seguintes aspectos: Noções de Administração 18 Profº Luis Eduardo
  20. 20. Pró-Concurso de Pernambuco • Inciso I – o projeto de orçamento anual será compatível com o Anexo de Metas Fiscais no tocante ao exercício financeiro de que trata a lei orçamentária anual, verificando-se o cumprimento de metas relativas ao exercício financeiro imediatamente anterior, tendo como parâmetro os três últimos exercícios; • Inciso II – exige, além dos itens tratados no § 6o do artigo 165 da CF/88, evidenciação dos efeitos de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária e creditícia. Enfatiza também a questão do aumento das despesas obrigatórias de caráter continuado; • Inciso III – a LRF determina que o planejamento atenue os efeitos de possíveis despesas não previstas fixando no orçamento reservas contingenciais (princípio contábil da Prudência), a fim de resguardar o patrimônio público; • parágrafos 2o e 3o – dispõem que o refinanciamento da dívida pública deve ser demonstrado à parte e que o limite da atualização do principal da dívida pública mobiliária refinanciada seja o índice de preços previsto na LDO. O governo poderá lançar mão de qualquer índice de preço existente. 2.10. DAS VEDAÇÕES Á MATÉRIA CONSTITUCIONAL De acordo com a constituição Federal (art. 167), relativamente á matéria orçamentária, são vedados: ART. 167. DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - SÃO VEDADOS: • • • • • I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; Noções de Administração 19 Profº Luis Eduardo
  21. 21. Pró-Concurso de Pernambuco • • • • • • VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa; X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. § 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, será incorporado ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta. CAPÍTULO 3 - RECEITA PÚBLICA 3.1 CONCEITO A receita representa as operações de ingressos de recursos financeiros nos cofres públicos, ou seja, todo recebimento em dinheiro ou bens que, por força de disposição legal, o Estado tenha a receber. Em sentido restrito, há um conceito considerado pela quase unanimidade dos doutrinadores, concebido por ALIOMAR BALEEIRO Noções de Administração 20 Profº Luis Eduardo
  22. 22. Pró-Concurso de Pernambuco “É a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.” Em sentido amplo: “receita pública consiste em qualquer recurso que durante determinado período financeiro, ingresse nos cofres públicos, independentemente da consideração de origem ou finalidade, mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo. (Carlos Roberto M. Gomes). 3.2. TIPOS DE RECEITA De acordo com a sua origem podem ser classificadas em dois grandes grupos Orçamentárias e Extra-Orçamentárias. a) Receitas Orçamentárias: são aquelas que efetivamente pertencem ao setor público, sendo obrigatória sua inclusão a nível de orçamento, entretanto, o fato de, por ventura, não terem sido estimadas no orçamento não impede o Poder Público de arrecadá-las. De forma mais simplificada podemos dizer que é aquela que integra a Lei Orçamentária e que o Estado pode dispor como propriedade do Tesouro Público. b) Receitas Extra-Orçamentárias: é aquela que não pertence ao setor público, mas apenas transitam por ele, compreende os ingressos financeiros ou créditos de terceiros que não integram o orçamento público. O pagamento independe de autorização legislativa. Exemplo: cauções, depósitos de terceiros, consignações. 3.3. CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA PÚBLICA As receitas públicas, integrantes do Orçamento (pertencentes ao Estado), podem ser classificadas da seguinte forma: A) CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA (OU CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA) - ART. 11 DA LEI FEDERAL NO 4.320/64. REVELA UM COMPONENTE PURAMENTE ECONÔMICO, VINCULANDO-SE AOS AUMENTOS DO PATRIMÔNIO, SENDO DIVIDIDAS EM DUAS GRANDES CATEGORIAS: • Receitas Correntes - quando sua aplicação tiver como objetivo os gastos com a manutenção da máquina administrativa e dos próprios serviços públicos prestados. Conforme estabelece o artigo 11, parágrafo 1o, da Lei Federal no 4.320/64, são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de Noções de Administração 21 Profº Luis Eduardo
  23. 23. Pró-Concurso de Pernambuco outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. • Receitas de Capital: quando sua aplicação estiver relacionada a qualquer tipo de despesa que represente aumento no patrimônio público. Segundo o artigo 11, parágrafo 2o, da Lei Federal no 4.320/64, são aquelas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. B) CLASSIFICAÇÃO POR FONTES: REPRESENTAM UM DESDOBRAMENTO DA CLASSIFICAÇÃO POR CATEGORIA ECONÔMICA. As Receitas Correntes desdobram-se nas seguintes FONTES: • Receita tributária: aquela proveniente de impostos, taxas e contribuições de melhoria; • Receita de contribuições: proveniente de contribuições sociais (contribuições para o financiamento da seguridade social – CONFINS; contribuição do salárioeducação, a CPMF, etc.) e contribuições econômicas (PIN – Programa de integração nacional etc.) • Receita patrimonial: proveniente da exploração econômica do patrimônio da instituição: aluguéis, arrendamentos, dividendos, etc.; • Receita agropecuária: resultante das atividades ou explorações agropecuárias: agricultura, pecuária, etc. • Receita industrial: proveniente de atividades industriais; • Receita de serviços: proveniente de atividades caracterizadas pelas prestações de serviços comerciais, serviços financeiros, serviços de transporte, etc.; vão • Transferências correntes: recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito público ou privado, quando destinados a atender a despesas de manutenção e funcionamento, ou seja, que serão aplicados no atendimento de despesas correntes; • Outras receitas correntes: constituídas de outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: multas, juros de mora, indenizações e restituições, cobrança de dívida ativa, etc. Já as Receitas de Capital podem ser desdobradas nas seguintes FONTES: • Operações de crédito: são aquelas provenientes de compromissos contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços; • Alienação de bens: proveniente do produto resultante da venda de bens móveis e imóveis; • Amortização de empréstimos: proveniente dos ingressos das amortizações dos valores anteriormente concedidos; • Transferências de capital: recursos financeiros recebidos de outras entidades de direito público ou privado, quando destinados a atender a despesas classificáveis em despesas de capital; • Outras transferências de capital: constituídas de outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: indenização da Petrobrás aos Estados e Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás, etc. Noções de Administração 22 Profº Luis Eduardo
  24. 24. Pró-Concurso de Pernambuco Dentro da classificação por categorias econômicas, as receitas além de se desdobrarem por fonte, desdobram-se em subfonte, rubrica, alínea e subalínea, conforme exemplificamos a seguir: CÓDIGO 1.000.00.00 1.100.00.00 1.110.00.00 1.113.00.00 1.113.05.00 2.000.00.00 2.400.00.00 2.420.00.00 2.421.00.00 2.421.01.00 2.421.01.02 ESPECIFICAÇÃO Receitas Correntes Receitas tributárias Impostos Imposto sobre a produção e circulação ISS Receitas de Capital Transferências de Capital Transferências Intergovernamentais Transferências da União Participação na Receita da União Transferências de Convênios DESDOBRAMENTO Categoria Econômica Fonte Subfonte Rubrica Alínea Categoria Econômica Fonte Subfonte Rubrica Alínea Subalínea C) CLASSIFICAÇÃO SEGUNDO A ORIGEM OU FONTE DOS RECURSOS: esta classificação em rigor não é necessária em todos os orçamentos públicos (é um critério importante a nível dos grandes orçamentos, como o da União), tendo a finalidade de evidenciar a parcela de recursos próprios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realizações de cada entidade. Tal classificação é dividida, inicialmente, em três grupos2: • Recursos do Tesouro: é a principal das fontes de recursos, compreendendo os impostos, taxas, recursos de operações de crédito, etc. • Recursos de Outras Fontes: envolve os vários tipos de receitas próprias dos fundos e das entidades federais dotadas de autonomia financeira - autarquias, fundações e empresas públicas. • Transferências de Recursos do Tesouro: com a unificação dos recursos de Caixa do Tesouro Nacional e a adoção de programação e execução financeira integrada, possibilitada pelo Sistema Integrado de Administração Financeira SIAFI, praticamente desapareceram as transferências de recursos dentro das unidades do Governo Federal. D) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ORIGEM • 2 Originárias - Decorrem da exploração pelo estado de seus próprios bens. GIACOMONI, James. Orçamento Público. 9a Edição. São Paulo: Atlas, 2000, p. 143. Noções de Administração 23 Profº Luis Eduardo
  25. 25. Pró-Concurso de Pernambuco • Derivadas – Provêm do constrangimento sobre o patrimônio particular, obtidas através do poder de império do Estado exercida na forma da lei (tributos). E) CLASSIFICAÇÃO QUANTO À PERIODICIDADE • Ordinárias - Havidas com regularidades auferidas no decorrer da atividade estatal. • Extraordinárias - Proveniente de fontes acidentais, excepcionais como: doações e impostos extraordinários. 3.4. ESTÁGIOS DE RECEITA A receita orçamentária passa por quatro estágios: a) Previsão: constitui a fase em que se e o que se pretende arrecadar no exercício financeiro para custear os serviços públicos programados para o mesmo período. Segundo Kohama3, corresponde aos valores que a lei orçamentária consignar, pois são estimativas de receitas que se originam de estudos de previsão, antes de comporem o projeto de lei orçamentária. b) Lançamento: é o ato administrativo que verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta, ou seja, visa identificar e individualizar o contribuinte ou o devedor e os respectivos valores, espécies e vencimentos. São as seguintes as modalidades de lançamento: • • 3 Lançamento direto ou de ofício: È efetuado unilateralmente pela autoridade administrativa, sem a intervenção do contribuinte. Exemplos: Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU, Imposto Territorial Rural - ITR. Lançamento por declaração ou misto: Realizado pela autoridade administrativa com a colaboração do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa obrigada por lei a prestar informações sobre a matéria de fato indispensável a sua efetivação. Exemplo: Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer natureza. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: teoria e prática. 3a Edição. São Paulo: Atlas, 1993, p. 90. Noções de Administração 24 Profº Luis Eduardo
  26. 26. Pró-Concurso de Pernambuco • Lançamento por arbitrariamente: Ocorre quando, no caso de tributo que tem por base ou toma em consideração o valor ou o preço dos bens, direitos, serviços ou atos jurídicos, sejam omissos ou não mereçam fé as declarações prestadas ou documentos expedidos pelo sujeito passivo. A título de exemplo, pode ser tomado o Imposto de Transmissão o Inter Vivos - ITBI sobre a compra e venda de imóvel; o valor da transação apresentada pelo contribuinte pode ou não ser acatado pelo Fisco; em caso negativo será arbitrado o valor compatível com o bem transferido. • Lançamento por homologação: “ocorre quando aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade tomando conhecimento da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa” CTN artigo 150 - exemplos: ICMS e IPI. c) Arrecadação: é o ato pelo qual o Estado recebe os tributos e demais créditos que lhe são devidos, através dos agentes de arrecadação (públicos ou privados) que recebem os recursos dos contribuintes. d) Recolhimento: é o ato da entrega do numerário, arrecadado pelos agentes arrecadadores, ao Tesouro Público. 3.5. RECEITA PÚBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A boa gestão dos ingressos financeiros é prática fundamental no regime de responsabilidade fiscal. A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a instituição, a previsão e a arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da federação, sob pena de vedação de realização de transferências voluntárias. A Lei Complementar 101/00 não se preocupa, apenas, em limitar o gasto público. Tem em mira, também, uma melhor gestão da receita, que reduza a evasão e a sonegação fiscal e evite a renúncia descompensada de arrecadação. Previsão de Arrecadação Ao prever a arrecadação seguinte, o orçamentista levará em conta as seguintes situações: • Alterações na legislação tributária (ex.: elevação na alíquota do IPTU, aprovada na LDO e em lei específica); Noções de Administração 25 Profº Luis Eduardo
  27. 27. Pró-Concurso de Pernambuco • Crescimento da economia local (ex.: aumento de arrecadação do ISS, fruto de uma empresa prestadora de serviços que se instalou no Município); • Variação do índice de preços (ex.: a receita sofre influência direta em virtude da perda do poder aquisitivo da moeda). Esses três procedimentos não traduzem uma novidade. A Lei 4.320 e a prática do orçamento já os prescreviam. Inovação, mesmo, é a necessidade de se prever, para cada intervalo de dois meses, o que se espera arrecadar no ano. Isto, 30 dias após a publicação do orçamento. Essas metas bimestrais de arrecadação possibilitam o cálculo que pode resultar na “limitação de empenho”. Aqui, vale lembrar, grande parte dos Municípios não estimavam sua receita para períodos menores que o ano, impedindo, assim, avaliações parciais de desempenho da receita Outra novidade da Lei Complementar 101/00 é fazer que o Executivo divulgue, quando cabível, seu programa de melhoria da arrecadação, sua política tributária (art. 13, LRF). Posteriormente, no encerramento do exercício, o chefe do Executivo prestará contas das realizações no campo tributário (art. 58, LRF). Quando a receita própria mostrar-se declinante nos 3 últimos anos (art.12), essa política tributária poderá conter: • • • • • Medidas para atualização do cadastro de contribuintes; Critérios de fiscalização para evitar a evasão, elisão e sonegação de impostos e taxas municipais; Revisão das isenções já concedidas; Métodos para intensificar a cobrança da dívida ativa; Adequação das taxas ao custo real dos serviços. O Tribunal de Contas verificará o cabimento das justificativas para a queda da receita, quando examinar o Relatório Resumido de Execução Orçamentária. Não receberá transferência voluntária o Município que se furtar à cobrança dos impostos que lhe são próprios. Isto, atingirá localidades que, por exemplo, concedem isenção total de IPTU. Além do mais, sempre é bom lembrar, o descaso e a negligência na arrecadação de tributos são omissões tidas como ato de improbidade administrativa (art. 10, X, Lei nº 8.429/92). Aquilo que a doutrina já ensinava, a Lei Fiscal, expressamente, determina, quer isso dizer, o Legislativo só alterará a Receita Prevista, após provar, com rigor, que houve erro de estimativa orçamentária (art. 12, § 1º, LRF). Para tanto, o Legislativo disporá de estudos que justificam o tamanho da Receita, encaminhados, pelo Executivo, 30 dias antes do projeto orçamentário (art. 12, § 3º, Lei Complementar nº 101/00). Afasta-se, aqui, a prática da superestimação que respalda emendas à lei de meios. Noções de Administração 26 Profº Luis Eduardo
  28. 28. Pró-Concurso de Pernambuco Renúncia de Receita Dentre outros, anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão ou ampliação de incentivo ou benefício são formas de o Poder Público abrir mão de receitas que lhe cabem. No art. 165, § 6º a Constituição Federal já determina que o orçamento anual se faça acompanhar de um demonstrativo, onde a Administração revele as conseqüências fiscais da renúncia de receita. Agora, a Lei de Responsabilidade Fiscal limita, com mais vigor, a renúncia em questão, obrigando o governo concedente a demonstrar que a renúncia não prejudicará os resultados propostos na LDO, ou então, que a perda será compensada com ações que resultem no aumento da receita tributária própria (elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo). Ex.: isenção de IPTU para contribuintes até determinada faixa de renda em um bairro pobre terá, em contrapartida, a elevação do valor venal dos imóveis de um bairro rico. Essa maior dificuldade para conceder isenções inibirá a guerra fiscal entre os Estados e entre os Municípios. Receita Corrente Líquida A Receita Corrente Líquida tem seu conceito disposto no artigo 2o, inciso IV, alíneas e parágrafos da LRF, conforme apresentamos a seguir: “Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como”: (...) IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; b) nos Estados, as parcelas entreguem aos Municípios por determinação constitucional; c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição. § 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. § 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos Noções de Administração 27 Profº Luis Eduardo
  29. 29. Pró-Concurso de Pernambuco recebidos da União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do art. 19. § “3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades” (grifos nossos). Portanto, de uma forma mais objetiva, podemos dizer que a Receita Corrente Líquida da União, dos Estados e dos Municípios pode ser calculada da seguinte forma, corroborando com o entendimento de Lins4: a) União: somatório de todas as receitas correntes, deduzidos os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, as contribuições dos empregadores, das empresas e das entidades a elas equiparadas, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício, as contribuições do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, as contribuições dos servidores federais para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social, as receitas provenientes da compensação financeira entre os regimes de previdência pública e privada e as contribuições para o PIS e o PASEP; b) Estados: somatório de todas as receitas correntes, deduzidas as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional, a contribuição dos servidores estaduais para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira entre os regimes de previdência pública e privada; c) Municípios: somatório de todas contribuição dos servidores públicos sistema de previdência e assistência da compensação financeira entre os privada. as receitas correntes, deduzidas a municipais para o custeio do seu social e as receitas provenientes regimes de previdência pública e Há que se atentar, quando do referido cálculo, para a exclusão de possíveis duplicidades de receitas. 3.6. DÍVIDA ATIVA A dívida ativa, segundo o artigo 2º da Lei 6830, é aquela conceituada pela Lei 4320, de 17 de março de 1964 (artigo 39), com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 1735, de 20 de dezembro de 1979. O § 2º do artigo 39 citado conceitua a divida ativa tributária como sendo o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a 4 LINS, Murilo da Fonseca. Apostila de Contabilidade Pública. Recife, 2001, p. 11. Noções de Administração 28 Profº Luis Eduardo
  30. 30. Pró-Concurso de Pernambuco tributos e respectivos adicionais e multas, e dívida ativa não tributária, os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. Também constitui dívida ativa da Fazenda Pública qualquer valor (entenda-se qualquer crédito) que, por determinação da lei, deva ser cobrado por uma das entidades enumeradas no artigo 1º (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) Dívida ativa é, pois, o crédito da Fazenda Pública regularmente inscrito, no órgão e por autoridade competente, depois de esgotado o prazo final para pagamento fixado pela lei ou por decisão final, em processo administrativo regular. Esta dívida, regularmente, inscrita, goza da presunção relativa de certeza e liquidez, que pode ser elidida por prova irretorquível a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite. De acordo com o artigo 201 do Código Tributário Nacional, “constitui Dívida Ativa Tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela Lei ou por decisão final proferida em processo regular”. Vencimento da obrigação tributária, para fins de possibilidade a sua inscrição como Dívida Ativa, deverá ser fixado pela legislação tributária em conformidade com as duas alternativas previstas no artigo 160 do Código Tributário nacional, ou fixa diretamente um dia preciso após a ocorrência do fato gerador (tempo do pagamento), ou determina que o vencimento dependerá da notificação do lançamento tributário, entretanto, a exigibilidade independe de lançamento. Na primeira hipótese, o contribuinte, conhecedor da legislação tributária vigente, após a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária fará o acertamento do imposto a pagar, com a adoção de critérios jurídicos próprios ou a utilização de critérios jurídicos emitidos pela Fazenda Pública através de atos administrativos, normativos, ou específicos ao contribuinte. Após o acertamento feito pelo contribuinte, resta-lhe recolher o tributo devido no dia fixado pela legislação tributária, sem mais qualquer formalidade. Para conferir o pagamento tempestivo dos tributos que não estão sujeitos ao prévio lançamento, a legislação tributária impôs o dever, aos contribuintes, de remeter periodicamente à respectiva repartição fiscal local uma declaração informando o valor do tributo e a data do seu recolhimento, entre outros dados de interesse para o Fisco. Atualmente, as declarações de rendimentos das empresas e das pessoas físicas, cujo acertamento também é efetuado pelos contribuintes, produzem as mesmas conseqüências jurídicas que os documentos anteriormente referidos. Noções de Administração 29 Profº Luis Eduardo
  31. 31. Pró-Concurso de Pernambuco Assim, havendo um dia fixado pela legislação tributária para o pagamento do tributo, que já está liquidado (acertado ou determinado) pelo próprio contribuinte, caso o recolhimento não seja efetivado neste dia pré-determinado, a Mora é uma mera conseqüência do descumprimento do dever legal do recolhimento, não dependendo de qualquer interpelação por parte do Fisco, como estabelecido no artigo 160 do C. T. N. A declaração-confissão feita pelo sujeito passivo a obrigação tributária passa a possuir os requisitos de certeza, liquidez e tempo do pagamento, nada mais sendo necessário palra compor um título jurídico hábil para a cobrança amigável, enquanto para a cobrança judicial ainda deve ser inscrito no livro da Dívida Ativa para extração da respectiva Certidão de Dívida Ativa. Confessando o contribuinte ser devedor de uma obrigação tributária certa, líquida e vincenda num determinado dia o Fisco, independentemente de qualquer inspeção para verificar a sua correção e enquadramento legal, poderá exigila incontinenti deixando para ocasião mais oportuna e conveniente (critério de discricionariedade) a ação fiscal. A Lei 6830/80 consagrou definitivamente a tendência doutrinária de diferenciar a execução judicial da execução administrativa ou seja, não há que confundir a cobrança judicial da cobrança administrativa. A cobrança - atividade destinada a receber o crédito - da Fazenda Pública pode ser feita, em caráter amigável (extrajudicial) ou judicialmente. A cobrança amigável faz-se no âmbito da Administração e a outra, em Juízo, através da execução judicial do crédito tributário ou não, inscrito como dívida ativa. A execução fiscal, para cobrança da dívida ativa, alicerça-se no título executivo criado pela Fazenda Pública. A Lei de Execução Fiscal erige em dívida ativa aquela definida pela Lei 4320/64 e suas alterações, destacando-se os alcances dos responsáveis definitivamente julgados e o CPC (artigo 585, VI) comanda que a certidão de dívida ativa da Fazenda Pública correspondente ao crédito inscrito como dívida ativa terá força executiva. CAPÍTULO 4 - DESPESA PÚBLICA 4.1. CONCEITUAÇÃO Noção Geral: Noções de Administração 30 Profº Luis Eduardo
  32. 32. Pró-Concurso de Pernambuco Despesa, gasto, dispêndio, desembolso, saída, aplicação são termos com significados similares que representam os recursos utilizados pelo Governo para atender sua função precípua: o bem comum da coletividade. Conceito Específico: É o desembolso de determinado valor, em moeda corrente (saída), pela autoridade competente (agente), nos limites de determinada autorização legislativa (lei orçamentária, lei autorizativa de créditos adicionais), para atender aos objetivos de governo (político-social). A despesa pública, na sua realização, deve necessariamente observar os seguintes aspectos ou princípios: utilidade, legitimidade, oportunidade, legalidade e economicidade. • UTILIDADE - tem a ver com a necessidade de atender não apenas ao funcionamento (manutenção) da máquina estatal (aspecto de ordem política), mas também aos anseios da coletividade, ou seja, a despesa tem de ser útil à sociedade como um todo. • LEGITIMIDADE - é dizer que a despesa necessita atender a dois pressupostos: a. Consentimento da população, através de seus representantes (legislativo). b. Não exigir sacrifício patrimonial excessivo do contribuinte, ou seja, deve haver certa harmonia entre a capacidade contributiva da sociedade e a necessidade de arrecadação pelo estado dos recursos a serem utilizados. • OPORTUNIDADE - a despesa tem de ser oportuna na sua execução, ou seja, em função da necessidade de manutenção do Estado (político) e de atender os anseios coletivos (social), há de se observar a situação econômica como um todo (possibilidade financeira do estado e capacidade contributiva da sociedade) e o interesse imediato que origina a despesa. • LEGALIDADE - tem a ver com a própria atividade administrativa pública, onde só é possível atuar nos limites legais. • ECONOMICIDADE - introduzido pela C. F. de 1988, é dizer que a despesa pública deve necessariamente observar a relação custo/benefício, sendo avaliada quanto à viabilidade, eficiência e eficácia. 4.2. CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA As despesas podem ser classificadas: 4.2.1 QUANTO À PERIODICIDADE • Ordinárias: são as constantes, as rotinas do serviço público (pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, etc).; Noções de Administração 31 Profº Luis Eduardo
  33. 33. Pró-Concurso de Pernambuco • Extraordinárias: são eventuais, esporádicas. Ocorrem em determinadas situações, não se renovam anualmente (guerra, secas, enchentes, etc.). 4.2.2 QUANTO À NATUREZA • • Orçamentárias; Extra-orçamentárias. 4.2.2.1 DESPESA ORÇAMENTÁRIA Conjunto dos gastos públicos autorizados através do orçamento ou de créditos adicionais, deve obedecer as regras referentes ao processamento normal da despesa, que de conformidade com seu reflexo no patrimônio, pode ser: a) Despesa efetiva - é aquela que proporciona diminuição efetiva do patrimônio; de acordo com essa característica, podem-se considerar como efetivas, as concessões de auxílios financeiros para outras entidades realizarem despesas de capital e todas as despesas correntes excluídas a aquisição de materiais para consumo. b) Despesa por mutações - aquela que representa apenas permutação de valores nos elementos patrimoniais, ou seja, desembolso sem diminuição do Saldo Patrimonial; enquadram-se como despesas por mutações, as relativas a aquisição de materiais de consumo e todas as despesas de capital, exceto aquelas destinadas à concessão de auxílios a outras entidades para realizarem despesas de capital. Essa mutação pode acontecer de duas maneiras: • Permutação de Valores Ativos - aquisição de materiais em geral, aquisição de títulos de capital de empresas, constituição de fundos (Especiais), concessão de empréstimos, etc. • Permutação de Valores Ativos e Passivos - amortização da Dívida Fundada. OBS.: Excluem-se também, das despesas por mutações aquelas de capital relativas à construção de bens de uso comum, tais como: estradas, pontes, praças, ruas, etc.; esses gastos não são apropriados contabilmente ao Ativo, pois, o conjunto desses bens constitui o seu “Patrimônio Comunitário”. 4.2.2.2 DESPESA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA Conjunto de desembolsos financeiros efetuados que NÃO consta da lei orçamentária ou em créditos adicionais (não exigem a emissão de “NE” como medida preliminar para a sua efetivação). Divide-se em: Noções de Administração 32 Profº Luis Eduardo
  34. 34. Pró-Concurso de Pernambuco 4.2.2.2.1 - Pagamento de Compromissos Financeiros a) Restituição de Depósitos - os depósitos são exigidos geralmente para garantias diversas; quando cessam os motivos pelos quais foram exigidos, promovese a sua devolução, registrando a baixa da exigibilidade surgida com o seu recebimento; b) Resgate de Empréstimos por Antecipação de Receita Orçamentária considera-se como resgate, o pagamento do principal na época de saldar o compromisso de empréstimos bancários, tomados por um breve período; já os encargos decorrentes do mesmo, constituem despesa orçamentária e exigem a emissão de “NE” antes do seu pagamento; c) Pagamento de Resíduos da Despesa Orçamentária (RESTOS A PAGAR) no encerramento do exercício, geralmente, ficam resíduos da despesa - Restos a Pagar, e o seu pagamento, efetuado em exercícios futuros, não depende da emissão de novo empenho, já que este documento fora emitido em exercícios pretéritos; d) Pagamento de Outras Obrigações - além das exigibilidades já descritas, podem surgir outras, como por exemplo: aplicação de recursos de convênios não programados no orçamento, bem como a devolução de saldos não aplicados, depósito bancário não identificado, e ainda, outros valores que, temporariamente, podem vir a ocupar a condição de exigibilidade que, quando devolvidos, apenas registra-se a baixa da obrigação surgida com suas inscrições, sem a necessidade de emissão de nota de empenho (NE). 4.2.2.2.2 - Inscrição de Créditos Financeiros São os provenientes de débitos em conta bancária, recolhimento a menor de numerário por parte dos agentes arrecadadores, pagamentos efetuados a maior ou indevidamente por parte dos agentes pagadores, os relativos aos resíduos de receita orçamentária (Recursos a Receber), os pagamentos de despesa sem o respectivo empenho prévio (Despesa a Regularizar) e outros que serão convertidos em numerário futuramente. 4.2.2.2.3 - Anulação de Receita Orçamentária No decorrer do exercício pode acontecer de algum contribuinte efetivar pagamento de obrigações tributárias ou mesmo de outras origens, a maior ou indevidamente, e, conseqüentemente, solicitar a sua devolução; se esta acontecer no exercício de sua arrecadação, gera apenas um lançamento de estorno da receita realizada; pode acontecer, no entanto, que este reembolso ao contribuinte só se efetive em exercícios futuros; neste caso é despesa orçamentária. 4.3 CLASSIFICAÇÃO DE DESPESA ORÇAMENTÁRIA Noções de Administração 33 Profº Luis Eduardo
  35. 35. Pró-Concurso de Pernambuco Objetivando evidenciar o programa do Governo e sua política econômico-financeira, os quais têm por objetivo satisfazer às necessidades da comunidade, podem-se classificar os créditos constantes das dotações orçamentárias e decorrentes dos créditos adicionais sob os seguintes critérios: INSTITUCIONAL, FUNCIONAL, PROGRAMÁTICO e ECONÔMICO. 4.3.1 CLASSIFICAÇÃO INSTITUCIONAL A despesa orçamentária deve ser detalhada, primeiramente por Instituições ou Departamentos, podendo ocorrer em dois ou três níveis, dependendo da conveniência. Estruturas orçamentárias com poucas unidades trazem economia operacional, mas há a possibilidade de ocorrer uma centralização excessiva no poder decisório; com um maior número de unidades, há uma descentralização do processo orçamentário, dinamizando as fases de planejamento, elaboração, execução, controle e avaliação, entretanto sua operacionalização torna-se mais onerosa, pois, exige mais recursos humanos qualificados e mais equipamentos adequados. Assim, podem-se ter os níveis mencionados da seguinte forma: • Órgão – denominação para identificar as diversas áreas que compõem a Administração Pública; maior nível de agregação de serviços ou atribuições dos Poderes Constituídos, dos Ministérios Públicos e Tribunais de Contas. Exemplos: Assembléia Legislativa/Câmaras Municipais; Tribunal de Justiça; Procuradoria Geral da República; Tribunal de Contas da União/Estado/Município; Governadoria do Estado; Secretaria de Educação. • Unidade Orçamentária – unidade administrativa para a qual o orçamento consigna dotações específicas para a realização de seus programas de trabalho, podendo movimentar recursos através de seu ordenador de despesas; nível intermediário e/ou final de agregação de serviços afins a cargo de cada órgão. Exemplos: Governadoria do Estado Gabinete do Governador Gabinete do Vice-Governador Gabinete Civil Secretaria da Educação Gabinete do Secretário - Entidades Supervisionadas • Unidade Administrativa ou Executiva – unidade para a qual não é consignado crédito orçamentário para a realização de seus programas de trabalho que são, por sua vez, executados por intermédio das unidades orçamentárias a que são subordinadas ou por meio da descentralização de créditos; poderá ser subdividida em unidades menores quando da execução de seus programas através da gestão Noções de Administração 34 Profº Luis Eduardo
  36. 36. Pró-Concurso de Pernambuco orçamentário-financeira, dependendo do grau de complexidade da estrutura da unidade orçamentária. Exemplos: Secretaria da Administração - Gabinete do Secretário - Unidade de Recursos Materiais - Unidade de Recursos Humanos Por ser uma classificação de natureza operacional e de conveniência mais localizada, a sua codificação dar-se-á aleatoriamente, por atos administrativos próprios de cada esfera político-instituicional. Pode ocorrer que um Órgão ou Unidade Orçamentária não corresponda a uma estrutura administrativa, como por exemplo “Reserva de contingência”. 4.3.2 CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL É formada por um elenco de funções e subfunções determinadas, servindo como agregador de gastos em cada área de ação governamental, em todas as esferas. Não tem dependência em relação aos programas. Por sua característica de obrigatoriedade de utilização por todos os entes da federação, a classificação funcional ensejará a consolidação em âmbito nacional dos gastos realizados pelo setor público brasileiro. Funções - ações governamentais (diretas ou indiretas) reunidas em grupos maiores, as quais possibilitam o Governo a atingir seus objetivos, representando o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa do setor público. Exemplos: Judiciária, Saúde, Administração, entre outras. No que toca à função “Encargos especiais”, tem-se que a mesma engloba despesas que não podem ser associadas a um bem ou serviço gerado no processo produtivo corrente. É o caso de refinanciamento e serviço de dívidas, transferências, outros encargos, etc. Subfunção – configura-se como um desdobramento da função, objetivando agregar certos subconjuntos de despesas públicas. Na classificação trazida pela Portaria n.º 42, de 14/04/99, a subfunção identifica a natureza básica das ações que se agrupam em torno das funções, podendo haver diferentes combinações com as mesmas. Deste modo, a classificação funcional ocorrerá pela interligação da função e subfunção com a ação (atividade, projeto ou operação especial). De início, classificase a despesa em uma subfunção, a partir da ação e de acordo com a especificidade de seu conteúdo e produto, independentemente de sua relação institucional. Posteriormente efetua-se associação com a função, de acordo com a área de atuação característica do órgão ou unidade em que as despesas forem efetuadas. Noções de Administração 35 Profº Luis Eduardo
  37. 37. Pró-Concurso de Pernambuco Como exemplo, podemos citar um projeto de capacitação de servidores no Ministério da Saúde, o qual deve ser classificado na subfunção n.º 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.º 10 “Saúde). 4.3.3 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA A partir de 1999, com a edição da citada Portaria n.º 42, os programas perderam a característica de classificador, passando cada nível de governo a ter sua própria estrutura, de conformidade com suas peculiaridades e decorrente do processo de planejamento desenvolvido na fase de elaboração do plano plurianual (PPA). O programa tem a característica de integrar o PPA com o orçamento anual, ou seja, o primeiro encerra-se no programa, enquanto a LOA tem seu início a partir do mesmo. Com relação aos projetos e à atividades, vê-se que estes agem como instrumentos de realização dos programas. O programa deve conter, pelo menos, a quantificação de seu objetivo. Os produtos dos programas originam os projetos e as atividades, os quais somente podem estar associados a um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dá origem à meta. Compõem os programas: atividades, projetos e operações especiais, sendo estas últimas novas categorias de programação, as quais podem participar de programas quando entendido que de fato contribuem para a realização de seus objetivos. Tais operações especiais, em associação com programas finalísticos, apresentam, freqüentemente, produtos associados. A estrutura programática e os respectivos produtos (projetos e atividades) devem sofrer revisões anuais e os resultados disponibilizados para subsidiar as propostas de orçamentos dos órgãos setoriais e unidades orçamentárias. Programas: instrumentos organizadores da atuação do Governo. Organizam as ações que convergem para um objetivo comum anteriormente fixado, quantificado no plano plurianual, com vistas à resolução de problemas ou à atendimento de necessidades ou demandas dos cidadãos. São os seguintes os tipos de programas previstos: Finalísticos: resultam em bens e serviços disponibilizados diretamente ao cidadão. Têm como atributos básicos: denominação, objetivo, público-alvo, indicadores, fórmulas de cálculo de índice, órgão (s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Indicador é o atributo que quantifica o objetivo do programa, ou seja, a situação que tenha por fim modificar, especificando o impacto das ações sobre o público-alvo. Gestão de Políticas Públicas: abrangem as ações de gestão de Governo, sendo formados por diversas atividades: planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas, as quais assumem as peculiaridades de cada órgão gestor setorial. Noções de Administração 36 Profº Luis Eduardo
  38. 38. Pró-Concurso de Pernambuco Tais programas assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão (havendo somente um desse programa por órgão); Exemplo: “Gestão da Política Educacional”. Tem como atributos básicos: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Serviços ao Estado: resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado por instituições criadas para tal fim específico. Tem como atributos básicos: denominação, objetivo, indicador (es), órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa. Apoio Administrativo: conjunto de gastos de natureza administrativa e outras que, apesar de contribuírem para a realização dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não podem ser apropriados nesses programas. Desse modo, têm por objetivos o provimento dos órgãos da União com os meios administrativos para a implementação e gestão dos seus programas finalísticos. As ações governamentais, pela sua natureza, podem ser compostas por: atividades, projetos e operações especiais. Os instrumentos orçamentários viabilizadores dos programas são os projetos e as atividades. • Características do Projeto: - tempo de execução determinado; - seus objetivos podem ser mensurados fisicamente (km de estrada, leitos de hospitais, salas de aula, etc.); - imprime a idéia de implantação, expansão, modernização, aperfeiçoamento de ação governamental, etc.; - sua conclusão, geralmente, origina nova atividade ou amplia atividades já existentes; - em sua execução, há predominância de despesas de capital, que promovem aumento patrimonial. • Características da Atividade: - é contínua no tempo; - seus objetivos são medidos de forma generalizada em termos financeiros; - imprime a idéia de manutenção de serviços anteriormente criados; - geralmente se origina da conclusão de projetos de serviços de interesse coletivo ou em virtude de leis especiais; - em sua operacionalização, há predominância de despesas correntes, sem aumento patrimonial. Operações especiais são ações que não prestam contribuição às ações governamentais, não geram contraprestação direta através de bens e serviços, nem resultam em qualquer produto, mas que representam o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Podem ser enquadradas nesta ação as amortizações e encargos, pagamentos de sentenças judiciais, fundos de participação, concessão de Noções de Administração 37 Profº Luis Eduardo
  39. 39. Pró-Concurso de Pernambuco empréstimos, ressarcimentos diversos, indenizações, compensações financeiras (todas classificadas como encargos especiais”) pagamento de inativos, etc. 4.3.4 CLASSIFICAÇÃO QUANTO À NATUREZA DA DESPESA Como vimos, a despesa sob os enfoques Institucional, Funcional e Programático apresenta uma abordagem de cunho político-gerencial, uma vez que versa sobre a aplicação dos recursos públicos no âmbito de órgãos e das metas governamentais a eles inerentes. A partir da Portaria n.º 576/SOF a codificação da despesa por categorias econômicas prevista pela Lei n.º 4.320/64 foi alterada por uma nova classificação, agora denominada de natureza da despesa. Atualmente, a Portaria n.º 163/STN-SOF, que revogou a anteriormente citada, introduziu um novo ementário da despesa por natureza de despesa, que passou a ter uma nova estrutura de codificação para uso nos orçamentos das administrações públicas federal, estadual e municipal, visando à consolidação das contas públicas nacionais, em obediência ao disposto no art. 51 da LRF. De acordo a tal Portaria, a nova classificação da despesa, segundo a sua natureza é assim composta: • • • categoria econômica; grupo de natureza de despesa; elemento de despesa. A natureza da despesa será contemplada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”. CATEGORIA ECONÔMICA A Classificação Econômica, por sua vez, procura indicar os meios necessários à realização dos objetivos programados por cada órgão e, também, analisar os efeitos das despesas públicas sobre a economia em termos globais, detalhando os gastos de acordo com sua a natureza ou seu objeto (categorias econômicas) e seus reflexos patrimoniais. • Despesas Correntes - conjunto de gastos destinados a manutenção de serviços prestados à comunidade, quer através de aplicação direta, ou mediante transferência de recursos a entidades autárquicas e/ou fundacionais (Intragovernamentais), ou a outras entidades públicas (Intergovernamentais), ou ainda, a instituições não governamentais, que se dispõem a realizá-los em cooperação com o Estado e, mais aqueles relacionados aos encargos da dívida pública. Excluindo-se as aquisições de materiais para formação de estoques, todos os demais dispêndios proporcionam diminuição patrimonial (Despesa Efetiva), subdividindo-se em: Noções de Administração 38 Profº Luis Eduardo
  40. 40. Pró-Concurso de Pernambuco Despesas de Custeio - quando há uma contraprestação direta em bens ou serviços (pessoal, materiais de consumo e serviços prestados por terceiros), inclusive as obras de conservação e/ou adaptação de bens imóveis. Transferências Correntes - quando não há contraprestação direta em bens ou serviços como (pagamento de encargos da dívida pública, auxílios financeiros, saláriofamília e os repasses de recursos financeiros para outras entidades realizarem despesas correntes com a manutenção de seus serviços). • Despesas de Capital - conjunto das aplicações em projetos de implantação e/ou aprimoramento da infra-estrutura do desenvolvimento sócio-econômico e para amortização da Dívida Pública Fundada. À exceção das transferências de recursos financeiros repassadas a outras instituições para realizarem Despesas de Capital, os gastos desta natureza constituem fatos permutativos nos elementos patrimoniais (Despesa por Mutações). Como nas Despesas Correntes, podem ocorrer por aplicação direta ou por transferência de recursos, subdividindo-se em: Investimentos - são as aplicações diretas em programas que visem o desenvolvimento ou aprimoramento dos serviços prestados pelo Estado, através de construções, inclusive a aquisição de terrenos para este fim, aquisição de materiais permanentes novos, constituição e/ou aumento do capital de empresas - cujas atividades principais sejam agrícolas ou industriais; Inversões Financeiras - são as aplicações para aquisição de bens imóveis, quando não destinados a edificações ou outros bens patrimoniais já em utilização, constituições e/ou aumento de capital de empresas - cujas atividades sejam de caráter comercial e/ou financeiro, bem como para aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou outras entidades que não impliquem operações de constituição e/ou aumento. Transferências de Capital - são aplicações em repasses para outras entidades realizarem despesas de capital em geral, independentes de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como para amortização da dívida pública fundada. GRUPOS DE DESPESA Vinculam-se à categorias econômicas; atualmente são em número de seis e representados pelo segundo dígito da codificação. 31 – Pessoal e encargos sociais 32 – Juros encargos da dívida 33 – Outras despesas correntes 44 – Investimentos 45 – Inversões financeiras 46 – Amortização da dívida MODALIDADE DE APLICAÇÃO Destina-se a indicar se os recursos serão aplicados diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário ou transferidos, ainda que na forma de Noções de Administração 39 Profº Luis Eduardo
  41. 41. Pró-Concurso de Pernambuco descentralização a outras esferas de governo, órgãos ou entidades. É representada pelo terceiro e quarto dígitos da codificação. 3320 – Transferências à União 3130 – Transferências a Estados e Distrito Federal 4440 – Transferências a Municípios 3350 – Transferências a Instituições Privadas sem fins lucrativos 3360 – Transferências a Instituições Privadas com fins lucrativos 3170 – Transferências a Instituições multigovernamentais nacionais 3380 – Transferências ao Exterior 4590 – Aplicações diretas 99 – A definir ELEMENTO DE DESPESA Configura objeto imediato da despesa, cujo registro contábil favorece o acompanhamento e o controle analítico da despesa, assim como dos custos. É representado pelo quinto e sexto dígitos da codificação. Exemplos: 31.90.11 – Vencimentos e vantagens fixas – pessoal civil 33.90.30 – Material de consumo 44.90.52 – Equipamentos e material permanente 4.4. FASES DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA 4.4.1 AUTORIZAÇÃO (FIXAÇÃO) Para assumir qualquer compromisso de ordem financeira, o Governo deve ter a autorização parlamentar, que pode ser concedida através da aprovação do Orçamento ou mediante abertura de Créditos Adicionais. A equação orçamentária é resultante da comparação entre a Previsão da Receita e a Fixação da Despesa (autorização inicial); porém, se houver necessidade de aumentar os valores autorizados para a despesa, deve ser expedido um decreto, que por sua vez, está autorizado por uma lei - lei orçamentária ou outra com esta finalidade. Ao contrário da fase da Previsão da Receita (já estudada), que tem importância secundária, a autorização da despesa, pelo Parlamento, é primordial no processo de sua realização. Noções de Administração 40 Profº Luis Eduardo
  42. 42. Pró-Concurso de Pernambuco 4.4.2 PROGRAMAÇÃO Quando estudamos o orçamento, vimos que o mesmo é aprovado para um período de 12 (doze) meses - o Exercício Financeiro; na execução, temos também que distribuir as despesas dentro desse período de forma a satisfazer as necessidades mensais da repartição até o final do mesmo. A programação da despesa visa, também, compatibilizar as prioridades das aplicações com as disponibilidades financeiras para saldar os compromissos já assumidos, inclusive, os resíduos de exercícios anteriores (Restos a Pagar), procurando manter o equilíbrio durante a execução orçamentária. Para os gastos de manutenção da máquina administrativa (salários, serviços de terceiros, tarifas públicas, aluguéis, etc.), que representam desembolsos mensais, a programação global deve contemplá-los mensalmente; o mesmo acontecendo com os dispêndios com empreitadas de obras públicas que, geralmente, apresentam um cronograma financeiro mensal. Para aqueles dispêndios esporádicos ou sazonais como reformas, encargos da dívida, etc., só deverão ser programados nos meses em que forem exigidos. A programação visa dois momentos na fase preliminar do processamento da despesa: 1º) Define as prioridades a serem atendidas num determinado período, bimestralmente pela LRF; permite o comprometimento da despesa através de empenho, celebração de contrato, ser for o caso; 2º) Define o cronograma de pagamentos das despesas já compromissadas, que geralmente, é por um período menor (semana, quinzena ou mês), conforme as disponibilidades financeiras previstas para o mesmo. 4.4.3. LICITAÇÃO É o conjunto de procedimentos administrativos que objetivam a procura e a escolha das melhores condições para o Estado adquirir materiais, contratar obras e serviços, ceder ou alienar bens a terceiros, bem como, fazer concessões de serviços públicos, sempre observando, dentre outros, os princípios da oportunidade, da universalidade e da livre concorrência entre os licitantes, que de conformidade com a natureza da ocorrência, a legislação vigente reconhece as seguintes modalidades: • Convite - consiste na consulta, por escrito, pelo menos, a três (03) licitantes que operem no ramo do objeto licitado, cadastrados ou não, com antecedência mínima de cinco (05) dias úteis, para as despesas com valores superiores àqueles dispensáveis e até aqueles que exigem a modalidade de Tomada de Preços. • Tomada de Preços - consiste no chamamento de interessados dentre os licitantes previamente cadastrados como fornecedores de materiais, prestadores de serviços ou executores de obras, ou que atenderem as condições exigidas para o cadastramento até três (03) dias antes da apresentação das propostas, observada a necessária qualificação, através de edital. Noções de Administração 41 Profº Luis Eduardo

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