1CAPÍTULO 1 - Orçamento Público: conceito e antecedentes;               Com a crise fiscal, surgiram os críticos do modelo...
2O orçamento também é um instrumento de distribuição de renda, na       Este tipo de orçamento tem como desvantagem a difi...
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4Investimentos das Estatais. Diante desta estruturação dada pela          5.5. ORÇAMENTO BRUTO (LEI 4.320/64, ART. 6º)Cons...
5III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e     Outro aspecto relevante é atentar para as exceções,...
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7EXERCÍCIOS                                                              E) O processo orçamentário deve ser dissociado do...
8estranhos à previsão da receita e à fixação das despesas,              C) Especificidaderessalvados os casos previstos na...
9submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para              30. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) Conf...
10CAPÍTULO 2: leis orçamentárias; ciclo orçamentário.                   da LOA. Provisoriamente, o art. 35 do ADCT vem dis...
11PLANO PLURIANUAL (PPA)                                            A regionalização do PPA tem como principal objetivo a ...
12- Título                                                          Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por ...
13ampliou bastante o escopo desta lei orçamentária, assunto          II - se houver autorização específica na lei de diret...
14Vejamos o conteúdo do art. 4º da LRF:                               outros riscos capazes de afetar as contas públicas, ...
AMF                                                                                               15                      ...
16O PLOA deve conter um quadro demonstrativo do efeito, sobre        § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste...
Questões de administração financeira e orçamentária (afo)   pass aki - apostila
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  1. 1. 1CAPÍTULO 1 - Orçamento Público: conceito e antecedentes; Com a crise fiscal, surgiram os críticos do modelo keynesiano, entreorçamento tradicional e orçamento moderno. Evolução do os quais se pode destacar o economista Milton Friedman, defensororçamento. Princípios Orçamentários. do pensamento econômico liberal. Conquanto a teoria keynesiana tenha perdido sua influência ao final1. Orçamento Público: conceito e antecedentes do século XX e início do século XXI, ela recuperou parte de sua importância a partir da crise de 2008, quando os EUA e os principais países europeus adotaram políticas intervencionistas para mitigar osEmbora a famosa “Carta Magna” de 1215, imposta pelos barões efeitos da crise econômica que se iniciou nos Estados Unidos.ingleses ao Rei João Sem Terra, seja um marco na tentativa derestringir o poder tributário da coroa inglesa, é apenas em 1822 que Atualmente, a economia norte-americana e as economias da Uniãose reconhece o orçamento inglês como uma peça muito Européia enfrentam uma crise fiscal, sinalizando que medidas deassemelhada aos orçamentos atuais. austeridade fiscal estão a caminho nos próximos anos.O orçamento público surgiu como instrumento de controle políticosobre os gastos do governo, a fim de reduzir ou de evitar o 2. Funções do Estadocrescimento da carga tributária.Ao final do século XVIII e início do século XIX dominava o Uma das justificativas para o constante aumento dos gastos públicospensamento econômico liberal, o qual se opunha à intervenção do é a assunção, por parte do Estado, de novas funções: alocativa,Estado na economia. De acordo com os pensadores econômicos distributiva e estabilizadora.liberais, o governo deveria se deter nas funções típicas de estado,tais como: justiça, segurança, forças militares, produção de leis. Função alocativaImpulsionado pelo avanço da Revolução Industrial, o liberalismo, no A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naquelesplano das finanças públicas, cuidou de manter os gastos públicos casos em que não houver a necessária eficiência por parte dosob controle por meio de um orçamento que tinha como principal sistema de mercado. Como principais exemplos, podem-se citar oscaracterística identificar os gastos do governo, ou seja, uma peça investimentos em infraestrutura e a provisão de bens públicos epredominantemente contábil. Este orçamento ficou conhecido como bens meritórios.orçamento tradicional. O bem privado típico possui três características básicas: (i) osCom o avanço do capitalismo, o crescimento das empresas, que benefícios estão limitados a um consumidor; (ii) há rivalidade nopassaram a formar os grandes conglomerados econômicos, a consumo desse bem; e (iii) o consumidor é excluído no caso de nãoformação dos sindicatos de trabalhadores, a urbanização da pagamento.população, o capitalismo começa a apresentar suas disfunções, emmeados do século XIX e início do século XX. Em contrapartida, a O bem público típico “segurança pública” não tem sua fruiçãoideologia socialista começa a se popularizar na Europa. limitada a um consumidor, seu consumo por um cidadão não reduz a quantidade do mesmo bem fruível por outra pessoa. O cidadão nãoA 1ª Guerra Mundial (1914 – 1918) e a Revolução Russa (1917) é excluído no caso de não pagamento. Os benefícios do bem públicomarcam um momento de crise do capitalismo, que se acentua com a típico não se limitam a um único consumidor e nem podem sercrise de 1929. recusados por ele. Para a alocação de recursos públicos aos bens públicos, o processo político substitui o sistema de mercado.Durante a década de 1930, o economista inglês John MaynardKeynes propagou sua teoria econômica que, em linhas gerais, Em alguns casos o Estado emprega recursos públicos na provisãodefendia a intervenção do Estado na economia a fim de mitigar os de bens com todas as características de bens privados. Tal situaçãoefeitos adversos dos ciclos econômicos. se justifica em razão das “externalidades positivas”, ou seja, os benefícios que se difundem pela coletividade são de maiorApós a 2ª Guerra Mundial, o mundo ficou polarizado militarmente e importância que o ganho individual pela fruição do bem.ideologicamente durante a “Guerra Fria”, o que levou grande partedos países do ocidente a adotarem a “Política do Bem Estar Social” A educação é um dos melhores exemplos de bem meritório, pois os(Welfare State), originada do pensamento keynesiano. benefícios, para a sociedade, decorrentes de um maior nível de escolaridade da população justificam a aplicação de recursosO Welfare State defende a igualdade de oportunidades no acesso à públicos na sua provisão.saúde, educação e alimentação, além da regulação da economia pormeio da intervenção estatal. A implementação de políticas sociaiscontribuiu de forma expressiva para o aumento dos gastos públicosnos anos seguintes à Segunda Guerra Mundial, levando à crise Função Distributivafiscal dos anos 80 e 90. Consiste na atuação do Estado para reduzir as desigualdades sociais e interregionais.
  2. 2. 2O orçamento também é um instrumento de distribuição de renda, na Este tipo de orçamento tem como desvantagem a dificuldade paramedida em que as pessoas ou regiões de maior renda contribuem condução de programas plurianuais, ou seja, planos que necessitemcom mais recursos para o financiamento das políticas sociais. de mais de um exercício financeiro para apresentar os resultados que justifiquem seu prosseguimento.Função EstabilizadoraA função estabilizadora se detém em manter sob controle asprincipais variáveis econômicas: emprego, crescimento inflação. Orçamento-programaO orçamento público é um importante instrumento da política O orçamento-programa apresenta como principal característica aestabilizadora. Os gastos públicos influem na demanda agregada, vinculação entre planejamento e orçamento. De acordo com apodendo impactar nos níveis de crescimento e de preços. O técnica do orçamento-programa, os gastos do governo devem serorçamento público é importante ferramenta de política fiscal, na orientados por um plano que tenha por objetivo resolver ummedida em que pode aumentar ou reduzir os gastos públicos a fim problema ou atender a uma necessidade da sociedade. Osde contribuir mais ou menos para o crescimento da economia. programas são implementados por meio de ações, as quais constarão da lei orçamentária.A função estabilizadora também é cumprida por meio da regulaçãoda oferta de moeda (política monetária) às necessidades da Esta espécie de orçamento preocupa-se com o objetivo do gasto, oeconomia. qual é traduzido em metas, que são mensuradas por meio de indicadores que constam do plano governamental.3. Orçamento Tradicional e Orçamento Moderno Em termos práticos, pode-se afirmar que o programa é o elemento integrador entre o planejamento e o orçamento públicos, pois as ações que constituirão as despesas orçamentárias são o esforçoConforme já abordado, o orçamento tradicional tinha como concretizador dos programas que compõem o planejamento dopreocupação central o controle dos gastos públicos, visando ao governo.controle do aumento dos tributos. A lei nº 4.320/64, apesar de referir-se a programas de trabalho emNeste tipo de orçamento, prevalece o incrementalismo no diversos de seus dispositivos, não criou as condições formais eatendimento das necessidades financeiras das unidades metodológicas necessárias para a implantação do orçamento-organizacionais, o que mostra sua ênfase na classificação programa no Brasil.institucional da despesa. Não há a preocupação com a fixação deobjetivos e metas. O orçamento tradicional é uma mera peça A primeira norma federal a estabelecer a obrigatoriedade nacontábil, que dá ênfase aos meios de que o Poder Público se utiliza elaboração sistemática de planos de governo foi o Decreto -na sua atuação (“Lei de Meios”). lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispondo sobre a organização da administração federal e estabelecendo diretrizesO orçamento tradicional, de caráter liberal, busca ser neutro, sob o para a reforma administrativa, o referido decreto-lei define oponto de vista econômico. planejamento como “princípio fundamental”: “Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:Orçamento de Desempenho I - Planejamento.O orçamento de desempenho representa uma evolução doorçamento tradicional no sentido de se buscarem resultados a partir (...)”da execução orçamentária.Entretanto, ainda carece de um planejamento central, sendo ainda As bases da institucionalização e da integração do planejamentoincipiente a vinculação entre planejamento e orçamento. com o orçamento e execução financeira estão assim disciplinadas: “Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e aOrçamento Base Zero ou por Estratégia segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração eO orçamento Base Zero caracteriza-se pela necessidade da atualização dos seguintes instrumentos básicos:recorrente validação dos gastos efetuados pelos órgãosgovernamentais. a) plano geral de govêrno;De acordo com esta técnica, gastos passados não justificam futuros b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;dispêndios, ou seja, não há “direitos adquiridos” no orçamento.
  3. 3. 3c) orçamento-programa anual; mantendo a iniciativa privativa do Poder Executivo em matéria orçamentária.d) programação financeira de desembôlso.” (grifo nosso)O orçamento-programa é hoje o paradigma de orçamento moderno 5. Princípios Orçamentárioso modelo empregado atualmente no Brasil. i. UNIVERSALIDADE ii. UNIDADE OU TOTALIDADE iii. ANUALIDADEOrçamento Participativo iv. LEGALIDADE v. ORÇAMENTO BRUTOO orçamento participativo caracteriza-se pela atuação direta da vi. ESPECIFICAÇÃOpopulação na elaboração do orçamento. Não se trata de modelo que vii. EQUILÍBRIOse opõe ao orçamento-programa, mas uma forma de a sociedade viii. EXCLUSIVIDADEcontribuir com o Poder Executivo na elaboração da proposta ix. NÃO AFETAÇÃOorçamentária. x. PUBLICIDADE xi. NÃO ESTORNONo Brasil, destaca-se a experiência da Prefeitura de Porto Alegre naimplementação do orçamento participativo. A Lei de 5.1. UNIVERSALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 3º E 4º)Responsabilidade Fiscal determina que devem ser incentivadas aparticipação popular e a realização de audiências públicas duranteos processos de elaboração das leis orçamentárias. Contudo, a O princípio orçamentário da universalidade, estabelecido pelosCF/88 deixa claro que a iniciativa em matéria orçamentária cabe artigos 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado eprivativamente ao Poder Executivo. normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição, determina que a LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e4. Orçamento nas constituições brasileiras fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Vejamos o texto da Lei nº 4.320/64:Alguns autores consideram a Lei de 14 de dezembro de 1827 comoa primeira lei de orçamento no Brasil. A Constituição de 1824 “Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas,atribuía ao Executivo a competência para elaboração da proposta inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.orçamentária, cuja aprovação caberia à Assembléia Geral (Câmarados Deputados e Senado). Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões deCom a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou a papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivoser função privativa do Congresso Nacional, o que, de fato, nunca financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)ocorreu, pois a proposta era concebida no gabinete do Ministro daFazenda. Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ouNa Constituição de 1934 a competência para elaboração da que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o dispostoproposta orçamentária era do Poder Executivo, cabendo ao Poder no artigo 2°.”Legislativo a votação do orçamento.A partir da instauração do regime autoritário, que gerou a 5.2. UNIDADE OU TOTALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)Constituição de 1937, o orçamento passou a ser elaborado edecretado pelo Presidente da República. O princípio orçamentário da unidade ou totalidade, previsto pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina a existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União,A redemocratização do país, com a Constituição de 1946, trouxe de Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitarvolta o orçamento misto (elaborado pelo Poder Executivo e aprovado múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.pelo Poder Legislativo). Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, emA Constituição outorgada de 1967 retirou prerrogativas do Poder cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legalLegislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criassem ou dentro de cada esfera federativa: a LOA (Lei Orçamentária Anual).aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei doorçamento. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, manteve os Cabe aqui registrar que a definição supramencionada é aquela que consta do Manual Técnico de Orçamento (MTO).dispositivos sobre o orçamento, constantes da Constituição de 1967. James Giacomoni ensina que o princípio da totalidade seria umaA Constituição de 1988 devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa evolução do princípio da unidade, posto que, no Brasil, a LOAde propor emendas de despesa ao projeto de lei de orçamento, engloba três orçamentos: Fiscal, Seguridade Social e de
  4. 4. 4Investimentos das Estatais. Diante desta estruturação dada pela 5.5. ORÇAMENTO BRUTO (LEI 4.320/64, ART. 6º)Constituição de 1988 à LOA, o citado autor, entre outros, defendeque no Brasil se aplica o princípio da totalidade ao invés da unidade. Este princípio determina que as receitas e despesas devem constar do orçamento por seus valores totais, sendo vedadas quaisquerO MTO adotou a posição de que os princípios da unidade etotalidade correspondem ao mesmo conceito. compensações ou apresentação de valores líquidos de receitas ou despesas. Vejamos o texto do art. 6º da Lei nº 4.320/64:5.3. ANUALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º) “Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.O princípio orçamentário da anualidade ou periodicidade, estipuladopelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício (...)”financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão dasreceitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir. Este princípio tem como principal objetivo preservar a transparênciaSegundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro das contas públicas, que se perderia se fosse permitida acoincidirá com o ano civil e, por isso, será de 1º de janeiro a 31 de apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias.dezembro de cada ano. 5.6. ESPECIFICAÇÃOA CF/88 traz a seguinte exceção a este princípio: O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no“art. 167 (...) orçamento. Esta prática, embora defendida por alguns, em face de gerar uma possível flexibilidade administrativa, prejudica o controle§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no dos gastos públicos.exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato deautorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele Ele está enunciado no art. 5º da Lei nº 4.320/64:exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serãoincorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.” “Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globaisNeste ponto do nosso curso apenas devemos saber que os créditos destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,especiais e extraordinários, assim como os créditos material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras,suplementares, são espécies do gênero “créditos adicionais”. ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.”5.4. LEGALIDADE (CF/88, ART. 165) “Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.Este princípio determina que o orçamento de ser uma lei, propostapelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. O artigo 165 da CF/88 Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normasfundamenta este princípio: gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.” (grifo nosso).“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: Como se pode ver o parágrafo único do art. 20 da Lei nº 4.320/64I - o plano plurianual; representa exceção a este princípio. A título de exemplo, podemos citar alguns gastos das Forças Armadas, que, em razão da preservação da segurança nacional, são atendidos por dotaçõesII - as diretrizes orçamentárias; globais. Outro exemplo comum são os gastos com os programas de proteção a testemunhas, que, por razões óbvias, não devem serIII - os orçamentos anuais.” (grifo nosso) detalhados.Este foi um dos primeiros princípios orçamentários a surgir, pois, Outra exceção ao princípio da especificação é a Reserva decom o advento da República, o administrador dos recursos públicos Contingência, fonte de recursos para fazer face a passivospassa a prescindir da autorização dos representantes do povo contingentes, por exemplo. A Lei de Responsabilidade Fiscal(parlamento) para gastar o dinheiro público. determina sua inclusão na LOA:A discussão e aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e “Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de formaleis de créditos adicionais) pelo Poder Legislativo, permitem-lhe compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizesconhecer previamente (e autorizar ou não) os dispêndios a serem orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:realizados pela Administração Pública. (...)
  5. 5. 5III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e Outro aspecto relevante é atentar para as exceções, pois, como semontante, definido com base na receita corrente líquida, serão verifica da leitura do dispositivo constitucional, caso o montante dasestabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: operações de crédito seja superior às despesas de capital, tais despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditosa) (VETADO) suplementares e especiais aprovados por maioria absoluta e com destinação específica. Esta é a única hipótese em que uma lei orçamentária deverá ser aprovada por maioria absoluta.b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventosfiscais imprevistos.” A LRF trouxe comando similar em seu artigo 12, § 2º, porém, foi objeto da ADIN 2.238-5, que o suspendeu liminarmente.Pode-se verificar que a Reserva de Contingência, na verdade, é umadespesa fixada na LOA e que não será executada, pois sua função éservir como fonte de recursos para outras despesas orçamentárias. “art. 12 (...)Portanto, trata-se de uma dotação global, visto que não há como seidentificar previamente onde será aplicada. § 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)”5.7. EQUILÍBRIO Ainda na LRF, encontramos o artigo 44, o qual dispõe sobre a aplicação de recursos obtidos a partir da alienação de ativos (bens eO princípio do equilíbrio determina que o total das receitas direitos) públicos:orçamentárias previstas deve ser igual ao total das despesasorçamentárias fixadas, na LOA. “Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público paraEntretanto, no Brasil, este equilíbrio pode esconder déficits o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por leiorçamentários, pois o conceito de receita orçamentária adotado pela aos regimes de previdência social, geral e próprio dosLei nº 4.320/64 engloba os recursos financeiros obtidos por meio de servidores públicos.” (grifo nosso).operações de crédito (desde que não sejam por Antecipação daReceita Orçamentária – ARO). Alguns autores enunciam este artigo como a Regra de Ouro da LRF.Neste contexto, o orçamento pode ser equilibrado por meio deoperações de crédito. 5.8. EXCLUSIVIDADE (CF/88, ART. 165, § 8º)Entretanto, a realização de operações de crédito tem comoconseqüência natural o aumento da dívida pública, um dos principais O princípio da exclusividade veda a inclusão, em leis orçamentárias,problemas relacionados à política fiscal de um ente político. de matérias estranhas a este tema. Entretanto, devemos ressaltar suas duas exceções:A CF/88, em seu artigo 167, III determina que a receita deoperações de crédito não poderá superar as despesas de capital - autorização para abertura de créditos suplementares; efixadas no orçamento: - autorização para contratação de operação de crédito, inclusive por antecipação de receita (ARO).“Art. 167. São vedados: Vejamos o texto constitucional:(...) “art. 165 (...)III - a realização de operações de créditos que excedam o montantedas despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho àcréditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo naaprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;” proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação deTal comando constitucional ficou consagrado pela doutrina como o receita, nos termos da lei.”nome de “Regra de Ouro” e tem como objetivo evitar que a dívidapública cresça de forma mais rápida que o endividamento público. O princípio da exclusividade tem como objetivo evitar as “caudasEsta conclusão é possível se considerarmos que, em regra, as orçamentárias”, ou seja, a inserção, em leis orçamentárias, dedespesas de capital contribuem para o aumento do patrimônio matérias estranhas ao orçamento. Tais “caudas” ficaram famosaspúblico (são despesas orçamentárias não-efetivas e, por isso, sãoacompanhadas do registro de uma variação ativa orçamentária, ou por gerarem, no dizer de Ruy Barbosa, verdadeiros “orçamentosseja, de uma “mutação ativa”). rabilongos”.Importante ressaltar que a Regra de Ouro não proíbe a aplicação dereceitas de operações de crédito em despesas correntes.
  6. 6. 65.9. NÃO AFETAÇÃO OU DA NÃO VINCULAÇÃO (CF/88, ART. § 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo167, IV) das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, daO princípio da não afetação das receitas determina que é vedada a Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se refere o art. 159, I, c, da Constituição. (Redação dada pela Emendavinculação da receita de impostos a fundo, órgão ou despesa. Constitucional nº 42, de 19.12.2003)Entretanto, este princípio comporta várias exceções, todas deestatura constitucional, ou seja, para se vincular a receita de um § 2o Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigoimposto é necessária a aprovação de uma emenda à constituição. a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se refere o art. 212, § 5o, da Constituição. (Incluído pela EmendaVejamos as exceções ao princípio da não afetação: Constitucional nº 27, de 2000)  repartição tributária de impostos (arts. 158 e 159 da § 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e CF/88); desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o  destinação de recursos para ações e serviços percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze públicos de saúde; inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011.  manutenção e desenvolvimento do ensino; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)”  realização das atividades da administração tributária;  prestação de garantia às operações de crédito por Como se pode verificar a partir do art. 76 do ADCT, a vinculação fica antecipação de receita (ARO); reduzida, em regra, em 20%, ou seja, o percentual de vinculação  prestação de garantia ou contragarantia à União e incidirá sobre 80% da receita arrecadada, ressalvados os casos para pagamento de débitos para com esta. previstos na CF/88.Tais exceções se encontram no inciso IV e no § 4º, ambos do art. 5.10. PUBLICIDADE167 da CF/88. Vejamos: O princípio orçamentário da publicidade é a base da atividade da“art. 167. São vedados: Administração Pública no regime democrático, previsto pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento público,(...) pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execuçãoIV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a informações sobre a arrecadação da receita e a execução daque se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as despesa.ações e serviços públicos de saúde, para manutenção edesenvolvimento do ensino e para realização de atividades da O princípio da publicidade também deve ser visto sob o aspecto daadministração tributária, como determinado, respectivamente, pelos divulgação dos atos do governo via imprensa oficial.arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias àsoperações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 5.11. NÃO ESTORNO (CF/88, ART. 167, VI)165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dadapela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) Este princípio veda a transposição, o remanejamento ou a(...) transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelosimpostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que Tem por objetivo evitar que os gastos aprovados pelo Podertratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de Legislativo seja alterados pelo administrador, o que tornaria inócua a função fiscalizadora do parlamento.garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitospara com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)” Vejamos o texto constitucional:Dada a grande vinculação de receitas no Brasil, a EC nº 56 de 2007prorrogou a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 31 de “Art. 167. São vedados:dezembro de 2011. Vejamos o que diz o artigo 76 do Ato dasDisposições Constitucionais Transitórias (ADCT): (...)“Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursosdezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de uma categoria de programação para outra ou de um órgão parade impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio outro, sem prévia autorização legislativa;”econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referidadata, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redaçãodada pela Emenda Constitucional nº 56, de 2007)
  7. 7. 7EXERCÍCIOS E) O processo orçamentário deve ser dissociado dos processos de planejamento e programação.1. (FGV - BADESC Analista Administrativo 2010) As alternativas aseguir apresentam características do orçamento-programa, à 8. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) Oexceção de uma. Assinale-a. orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de(A) O orçamento-programa aloca recursos para a consecução de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando aoobjetivos e metas. melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos(B) O orçamento-programa adota, como principal critério de relativos a custo/benefício.classificação, o funcional-programático.(C) O orçamento-programa usa sistematicamente indicadores e 9. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) De acordopadrões de medidas de desempenho. com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto(D) A estrutura do orçamento-programa é voltada para os aspectos público e o que o governo adquire, em detrimento do que seadministrativos e de planejamento. pretende realizar.(E) A elaboração do orçamento-programa considera asnecessidades financeiras das unidades organizacionais. 10. (CESPE - ABIN AGENTE TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA2. (CESPE - MTE ADMINISTRADOR 2008) O incrementalismo ADMINISTRAÇÃO 2010) O orçamento de base zero tem a grandeorçamentário desvirtua ou compromete a desejável integração entre vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária poro planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos“base” formada pelos programas já introduzidos no orçamento tende públicos.a perpetuar-se, com pequenos incrementos, compreendendo amaior parte dos recursos. Alguns autores denominam essatendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos, 11. (CESPE - ABIN OFICAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIAdiretrizes e metas, como inércia ou inercialidade. ADMINISTRATIVO 2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios3. (CESPE - STF ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A adoção com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo asdo orçamento moderno está associada à concepção do modelo de funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas aEstado que, desde antes do final do século XIX, deixa de segundo plano.caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir asimperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 12. (FGV - SF Analista Legislativo Administração 2008) Na forma da Lei 4320/64, é correto afirmar que:4. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O (A) a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive asorçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como de operações de crédito por antecipação de receitas autorizadas eminstrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do lei.século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função (B) todas as receitas e despesas constarão na Lei Orçamentáriarelevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou Anual pelos seus totais, deduzidas as parcelas relativas àsexpansão do nível de atividade. compensações de obrigações. (C) a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas5. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A utilização a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material,da política orçamentária para os propósitos de estabilização serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, semeconômica implica promover ajustes no nível da demanda agregada, exceções.expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de (D) a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas própriasdeficits ou superavits. dos órgãos do Governo e da Administração centralizada e descentralizada ou que, por intermédio deles se devam realizar. (E) a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e6. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e oorçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios defato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura unidade, universalidade e anualidade.básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivosvalores. 13. (SF Consultor de Orçamento 2008) A lei 4320/64 consagra princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a7. (CESPE - SAD/PE APO 2010) Acerca dos métodos, técnicas e serem observados na elaboração do orçamento. Em relação aoinstrumentos do orçamento público, assinale a opção correta. princípio da especificação assinale a afirmativa correta.A) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte (A) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento devinculação ao sistema de planejamento. maneira discriminada de tal forma que se possa saber,B) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a suainstituição realiza, não no que ela gasta. aplicação.C) O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária (B) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas asadotada pela União. receitas e despesas públicas, sem quaisquer deduções ouD) O orçamento-programa tem como principais critérios compensações entre devedores e credores.classificatórios o funcional e o programático. (C) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria pertinente ao orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos
  8. 8. 8estranhos à previsão da receita e à fixação das despesas, C) Especificidaderessalvados os casos previstos na legislação. D) Periodicidade(D) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas E) Exclusividadee despesas de todos os Poderes e Órgãos da Administração Públicapelos seus totais, observada a discriminação quanto aos aspectosfiscais, sociais e previdenciários.(E) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, 17. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREAórgãos ou fundos, ressalvada a vinculação prevista para as ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público é o planejamentodespesas com educação, saúde e assistência social. feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos.14. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) Assinale a afirmativa correta. Dentre os princípios orçamentários, assinale o que afirma que “a Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à(A) O princípio da proibição do estorno está consagrado na previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo naConstituição de 88. proibição a autorização para abertura de créditos(B) A lei de orçamento consignará dotações globais destinadas a suplementares e contratação de operações de crédito, aindaatender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços que por antecipação de receita”:de terceiros, transferências ou quaisquer outras.(C) São princípios orçamentários: exclusividade, transparência, A) Especificação.legalidade, anualidade e anterioridade. B) Universalidade.(D) A liquidação de despesas consiste no pagamento ou na inscrição C) Exclusividade.em restos a pagar. D) Unidade. E) Não-afetação.(E) A determinação de que os orçamentos sejam aprovados por leiformal se pauta no princípio da exclusividade. 18. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREA15. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) A respeito dos Princípios de ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público surgiu para atuarDireito Financeiro, assinale a afirmativa incorreta. como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. São considerados princípios orçamentários, EXCETO:(A) O princípio da unidade orçamentária, expressamente previsto naConstituição de 1988, significa que o orçamento, para ser mais A) Unidade e universalidade.eficaz, deverá ser elaborado em um documento legal único. B) Anualidade e exclusividade.(B) Com base no princípio da legalidade, a Constituição de 1988 C) Especificação e publicidade.disciplina o aspecto formal em que deve ser pautado o sistema D) Equilíbrio financeiro, orçamento bruto e não-afetação.orçamentário, reservando ao Poder Executivo a competência E) Eficiência e eficácia.privativa para encaminhar o projeto de lei orçamentária anual.(C) A vedação quanto à transposição, ao remanejamento ou à 19. (CESPE – CNPQ ASSISTENTE I 2011) O princípiotransferência de recursos de uma categoria de programação para orçamentário da totalidade determina que haja um orçamento únicooutra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, para cada um dos entes federados, com a finalidade de se evitar aé considerado pela doutrina como princípio da proibição de estorno. ocorrência de múltiplos orçamentos paralelos internamente à mesma(D) A Constituição de 1988 veda, com as devidas ressalvas, a pessoa política.vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.(E) A afirmativa de que a lei orçamentária anual não conterá 20. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) Adispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa legislação brasileira, ao admitir a existência do orçamento daexterioriza o princípio da exclusividade orçamentária. seguridade social e do orçamento fiscal, viola o princípio da totalidade orçamentária.16. (FGV – CAERN ADMINISTRADOR 2010) A Constituição da 21. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) DosRepública prevê, no art. 165, § 8º, o seguinte: recursos arrecadados pela União com as contribuições sociais incidentes sobre o lucro, a receita ou o faturamento das empresas, destinados ao financiamento da seguridade social, é permitida a desvinculação de até 20% da arrecadação, o que diminui o montante das receitas que deveriam ser destinadas às políticas de previdência, saúde e assistência social. 22. (CESPE - DPU ANALISTA TÉCNICO ADMINISTRATIVO 2010)Dessa forma, o texto legal estabelece que o orçamento conterá, Acerca dos princípios orçamentários, assinale a opção correta.apenas, matéria financeira, de forma que matérias estranhas nãoestejam nele insertas. Esse princípio foi citado por Rui Barbosa, ao A) O princípio do orçamento bruto determina que o orçamento devacomentar a existência das chamadas “caudas orçamentárias”. abranger todo o universo das receitas a serem arrecadadas e das despesas a serem executadas pelo Estado.O princípio a que se refere o texto acima é o da: B) O princípio da legalidade, um dos primeiros a serem incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que oA) Legalidade orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante deB) Vinculação ao instrumento convocatório um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e
  9. 9. 9submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para 30. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) Conforme oapreciação e posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e princípio orçamentário da unidade, todas as receitas e despesaspublicação. devem integrar o orçamento público.C) O princípio da anualidade ou da periodicidade estabelece que oorçamento obedeça a determinada periodicidade, geralmente umano, já que esta é a medida normal das previsões humanas, paraque a interferência e o controle do Poder Legislativo possam serefetivados em prazos razoáveis, que permitam a correção deeventuais desvios ou irregularidades verificados na sua execução.No Brasil, a periodicidade varia de um ano a dois anos, dependendodo ente federativo.D) O princípio da totalidade, explícito de forma literal na legislaçãobrasileira, determina que todas as receitas e despesas devemintegrar um único documento legal. Mesmo sendo os orçamentosexecutados em peças separadas, as informações acerca de cadauma dessas peças são devidamente consolidadas ecompatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.E) O princípio da especificação determina que, como qualquer atolegal ou regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validadeapós a publicação em órgão da imprensa oficial. Além disso, exigeque as informações acerca da discussão, elaboração e execuçãodos orçamentos tenham a mais ampla publicidade, de forma agarantir a transparência na preparação e execução do orçamento,em nome da racionalidade e da eficiência.23. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) Oprincípio da discriminação ou especialização trata da inserção dedotações globais na lei orçamentária, providência que propicia maioragilidade na aplicação dos recursos financeiros.24. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) Aabertura de crédito suplementar e a contratação de operações decrédito são excepcionalidades em relação ao princípio daexclusividade, previstas na CF e em legislação específica.25. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) O princípioda exclusividade foi proposto com a finalidade de impedir que a leiorçamentária, em razão da natural celeridade de sua tramitação nolegislativo, fosse utilizada como mecanismo de aprovação dematérias diversas às questões financeiras.26. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) De acordocom o princípio da não afetação, o montante das despesas não devesuperar o montante das receitas previstas para o período.27. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) A aplicaçãodo princípio do orçamento bruto visa impedir a inclusão, noorçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas dosaldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas eas despesas de determinado serviço público.28. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) O princípioda exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência daschamadas caudas orçamentárias.29. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) A existênciado PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos,constitui uma exceção ao princípio orçamentário da unidade.
  10. 10. 10CAPÍTULO 2: leis orçamentárias; ciclo orçamentário. da LOA. Provisoriamente, o art. 35 do ADCT vem disciplinado estes assuntos.1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS Interrelação das leis orçamentáriasCompetência para legislar sobre matéria orçamentária A CF/88 instrumentalizou o planejamento governamental porA CF/88 estabelece, em seu art. 24, que compete à União, aos meio de três leis orçamentárias:Estados e ao DF, legislar concorrentemente sobre orçamento.Portanto, quando se trata de matéria orçamentária, à União - A Lei do Plano Plurianual (PPA);compete estabelecer normas gerais, enquanto aos estadoscabe suplementar tais normas. Caso a União não estabeleça as - A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); enormas gerais, os estados poderão exercer a competênciaplena. Se sobrevier norma federal que discipline a matéria, a - A lei Orçamentária Anual (LOA).legislação estadual terá sua eficácia suspensa no que lhe forcontrária. Em apertada síntese, podemos entender que o PPA estabelece diretrizes, objetivos e metas a serem atingidas num período de“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal 4 anos. A cada ano a LDO seleciona as metas e prioridadeslegislar concorrentemente sobre: para o exercício seguinte, pois os recursos governamentais são limitados e as necessidades, em regra, são maiores que as(...) disponibilidades financeiras do governo. Eleitas as prioridades e metas para o exercício subseqüente, elabora-se a LOA, cujasII - orçamento; despesas serão orientadas pelas metas e prioridades que a LDO selecionou entre as várias que constam do PPA.(...) Esquematicamente, pode-se verificar esta necessária§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da compatibilidade entre as leis orçamentárias da seguinte forma:União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.§ 2º - A competência da União para legislar sobre normasgerais não exclui a competência suplementar dos Estados. PPA: DOM§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estadosexercerão a competência legislativa plena, para atender a suaspeculiaridades.§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas geraissuspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” LDO: MPA CF/88 determina que se edite uma lei complementar definanças públicas, conforme se verifica a partir do art. 165, § 9º:“§ 9º - Cabe à lei complementar:I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, aelaboração e a organização do plano plurianual, da lei de LOAdiretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial daadministração direta e indireta bem como condições para ainstituição e funcionamento de fundos.”Alguns dos itens a serem disciplinados por tal lei complementarsão normatizados pela Lei nº 4.320/64, que, portanto, ématerialmente complementar, e pela LRF. Entretanto, restamalguns pontos ainda sem disciplinamento infraconstitucional,como, por exemplo, a vigência e os prazos do PPA, da LDO e
  11. 11. 11PLANO PLURIANUAL (PPA) A regionalização do PPA tem como principal objetivo a redução das desigualdades interregionais (função distributiva do estado). Importante ressaltar o destaque para as despesas deO plano plurianual representa o planejamento de médio prazo capital, pois representam gastos normalmente relacionados àdo governo e compreende um período de 4 anos, que se inicia infraestrutura do país, importantes para a dinamização dano segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e nossa economia.termina ao final do primeiro ano do mandato seguinte. Portanto,podemos dizer que o PPA tem a mesma duração que o Em outro comando, a CF/88 determina que os planos emandato do chefe do Poder Executivo, mas não coincide com programas nacionais regionais e setoriais sejam compatíveiseste. com o PPA. “Art. 165. (...)Na esfera federal o projeto de lei do PPA deve ser enviado aoCongresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano do § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriaismandato do chefe do Poder Executivo, devendo ser devolvido previstos nesta Constituição serão elaborados em consonânciapara sanção até o término da sessão legislativa (22 de com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.”dezembro). É o que determina o artigo 35 do ADCT: Sendo o PPA o eixo que norteia o planejamento governamental, seria incoerente não exigir que outros planos e“Art. 35. (...) programas não se compatibilizassem com ele. Entretanto restaria perguntar que interpretação dar a este comando§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se constitucional caso um programa setorial tenha duraçãorefere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes superior ao PPA. E mais, se tal programa não constar danormas: CF/88? Segundo Giacomoni esses e outros temas carecem de interpretação mais detalhada, que se espera com a edição da lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da CF/88.I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final doprimeiro exercício financeiro do mandato presidencialsubseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do Não há outro regramento legal para o PPA além da CF/88. Aencerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para LRF tentou discipliná-lo em seu art. 3º, que foi vetado. Suasanção até o encerramento da sessão legislativa;” elaboração é orientada por meio de manual elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).Retornando à CF/88, vemos os seguintes comandosrelacionados ao PPA: O manual que orienta a elaboração do PPA para o período de 2012 a 2015 pode ser obtido no link: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/“Art. 165 (...) publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012- 2015.pdf.§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, deforma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Explorando um pouco as Orientações para Elaboração do PPAadministração pública federal para as despesas de capital e 2012-2015, podemos verificar algumas inovações. Poroutras delas decorrentes e para as relativas aos programas de exemplo, o conceito de “Programa Finalístico” foi substituídoduração continuada.” pelo conceito de “Programa Temático”. Os “Programas de Apoio a Pollíticas Públicas e Áreas Especiais” foramVamos estruturar este comando constitucional: substituídos pelos “Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado”.O PPA estabelece, de forma regionalizada, o DOM O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de- AS DIRETRIZES; governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a- OBJETIVOS; E necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático- METAS se desdobra em Objetivos e Iniciativas.Da administração pública para as DESPESAS DE CAPITAL E O Programa Temático apresenta os seguintes atributos:OUTRAS DELAS DECORRENTES. - Código
  12. 12. 12- Título Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por objetivo.- Contextualização A Iniciativa não se restringe a ações orçamentárias. É possível que o financiamento se dê por outras fontes. Além das formas- Indicadores de financiamento, as Iniciativas consideram também como as políticas organizam os agentes e instrumentos que a- Valor Global materializam (dimensão associada à gestão, relação federativa, relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes,- Valor de referência para a individualização de projetos como priorizações, mecanismos de seleção e identificação).iniciativas; Exemplo de iniciativas:- Objetivos, detalhando as seguintes informações: código,enunciado, órgão responsável, caracterização, meta para 2015e regionalização;- Iniciativas.O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo assituações a serem alteradas pela implementação de umconjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.Exemplos de objetivos de Programas Temáticos:Programa Temático: Energia Elétrica Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços aoObjetivo 0001 – Aproveitar o potencial de geração de energia Estado são instrumentos do Plano que classificam um conjuntoelétrica a partir da fonte hídrica, de forma a ofertar grande de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção daquantidade de energia elétrica a baixos preços. atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.Programa Temático: Agricultura Irrigada Com o intuito de subsidiar a alocação orçamentária, o PPAObjetivo 0003 – Promover Política de Pesquisa, estimará o valor dos Programas de Gestão, Manutenção eDesenvolvimento e Inovação para Agricultura Irrigada e difundir Serviços ao Estado para o período 2012–2015. Contudo, aa tecnologia, por intermédio de uma rede formada pelas exemplo dos Programas Temáticos, as ações relacionadasinstituições de pesquisa, assistência técnica e extensão rural, serão detalhadas somente na Lei Orçamentária (LOA). Cadapara otimização do uso do solo e da água e aumento da órgão terá um programa dessa natureza. Exemplos: Programaprodutividade. de Gestão e Manutenção da Saúde, da Educação, das Comunicações, entre outros.Programa Temático: Aperfeiçoamento do Sistema Único deSaúde (SUS) Assim como o Programa Temático, o Programa de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado somente será incluído,Objetivo 0001 – Expandir e qualificar a Rede de Urgências e excluído e modificado por lei de alteração do PPA. Ressalta-seEmergências, induzindo a cobertura de vazios assistenciais, que esses programas não possuem Objetivos e Iniciativas.com apoio à implantação e manutenção das Unidades de Para efeito de cadastro no Plano, eles possuirão os seguintesPronto Atendimento (UPA), das Salas de Estabilização (SE) e atributos: (i) código; (ii) título; e (iii) valor global.do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192). LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens eserviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e A LDO é, atualmente, a mais importante das leis orçamentárias,outras: ações institucionais e normativas, bem como da pois além de cumprir sua função básica de eleger as metas epactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e prioridades da administração para o exercício seguinte, vemda integração de políticas públicas. cumprindo papel fundamental ao estabelecer normas relativas às finanças públicas e, principalmente, por servir de ferramentaA Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a para implementação da política fiscal do governo.atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e oOrçamento. As ações orçamentárias são criadas a partir das O conteúdo da LDO divide-se entre a CF/88 e a LRF.Iniciativas. Para cada Iniciativa podem corresponder uma ou Importante destacar, como veremos a seguir, que a LRFmais ações orçamentárias.
  13. 13. 13ampliou bastante o escopo desta lei orçamentária, assunto II - se houver autorização específica na lei de diretrizesbastante exigido em provas de concursos públicos. orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela EmendaLDO na CF/88 Constitucional nº 19, de 1998)” (grifo nosso).A Constituição estabelece em seu art. 165, § 2º: Desta forma, os aumentos de despesa com pessoal devem ser previamente autorizados na LDO, lembrando que tal exigência não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia“art. 165 (...) mista.§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas Neste ponto, cabe ressaltar que tal exceção não alcança ase prioridades da administração pública federal, incluindo as estatais dependentes, na forma do art. 2º da LRF.despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobreas alterações na legislação tributária e estabelecerá a política Ainda no texto constitucional, vemos dois importantesde aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.” comandos, o do artigo 35 do ADCT, que se combina com o do artigo 57, § 2º da CF/88:Portanto, devemos destacar que a LDO compreenderá as “Art. 35.(...)- METAS DA ADMNISTRAÇÃO § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se PÚBLICA PARA O EXERCÍCIO refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes- PRIORIDADES SUBSEQUENTE normas:A LDO ainda terá as seguintes atribuições: (...)- ORIENTAR A ELABORAÇÃO DA LOA; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do- DISPOR SOBRE AS ALTERÇÕES NA LEGISLAÇÃO exercício financeiro e devolvido para sanção até oTRIBUTÁRIA; e encerramento do primeiro período da sessão legislativa;”- ESTABELECER A POLÍTICA DE APLICAÇÃO DAS “Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, naAGÊNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE FOMENTO (CEF, Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º deBANCO DO BRASIL E BNDES, por exemplo) agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006) É importante chamar a atenção para um aspecto: de acordocom a CF/88, a LDO não estabelece diretrizes. (...)O texto constitucional ainda traz o seguinte comando relativo à § 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem aLDO: aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.” (grifos nossos).“art. 169. (...) Portanto, verifica-se que o projeto de LDO (PLDO) deve ser§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de encaminhado ao Poder Legislativo até 15 de abril, devendoremuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou ser devolvido ao Poder Executivo, para sanção, até 17 dealteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou julho (prazos referentes à União). Importante destacar que,contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e de acordo com o artigo 57, § 2º da CF/88, a sessão legislativaentidades da administração direta ou indireta, inclusive não será interrompida sem a aprovação do (PLDO).fundações instituídas e mantidas pelo poder público, sópoderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pelaEmenda Constitucional nº 19, de 1998) LDO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCALI - se houver prévia dotação orçamentária suficiente paraatender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimosdela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, O estudo da LDO na LRF concentra-se no art. 4º, o qual incluiude 1998) novos conteúdos nesta lei orçamentária, elevando sua importância, principalmente, enquanto instrumento de política fiscal.
  14. 14. 14Vejamos o conteúdo do art. 4º da LRF: outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.“Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no§ 2º do art. 165 da Constituição e: § 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticasI - disporá também sobre: monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e aindaa) equilíbrio entre receitas e despesas; as metas de inflação, para o exercício subseqüente.”b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivadanas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no Estruturando melhor o art. 4º da LRF, temos:art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;c) (VETADO) - equilíbrio entre receitas ed) (VETADO) despesas;e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dosresultados dos programas financiados com recursos dos - critérios e forma de limitação deorçamentos; empenho;f) demais condições e exigências para transferências derecursos a entidades públicas e privadas; A LDO disporá sobre - normas para controle de custos e avaliação de resultados dosII - (VETADO) programas executados comIII - (VETADO) recursos dos orçamentos;§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo - demais condições e exigênciasde Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, para transferência de recursos aem valores correntes e constantes, relativas a receitas, entidades públicas e privadas.despesas, resultados nominal e primário e montante da dívidapública, para o exercício a que se referirem e para os doisseguintes. Todos os entes federativos deverão incluir em suas respectivas LDOs os anexos de metas fiscais (AMF) e de riscos fiscais§ 2º O Anexo conterá, ainda: (ARF). A União deverá incluir na sua LDO, além do AMF e do ARF, um anexo específico, que vem sendo numerado em suasI - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano LDOs como Anexo VI.anterior; O anexo mais importante é o de Metas Fiscais, o qual possuiII - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e conteúdo mais extenso na LRF.metodologia de cálculo que justifiquem os resultadospretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)anteriores, e evidenciando a consistência delas com aspremissas e os objetivos da política econômica nacional; O AMF estabelece metas e possui 5 demonstrativos, conforme se vê na figura a seguir.III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos trêsexercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursosobtidos com a alienação de ativos;IV - avaliação da situação financeira e atuarial:a) dos regimes geral de previdência social e próprio dosservidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;b) dos demais fundos públicos e programas estatais denatureza atuarial;V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia dereceita e da margem de expansão das despesas obrigatóriasde caráter continuado.§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de RiscosFiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e
  15. 15. AMF 15 ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF) METAS ANUAIS DEMONSTRATIVOS EM VALORES A LDO conterá ainda o Anexo de Riscos Fiscais, que conterá: CORRENTES E CONSTANTES - Passivos contingentes; METAS DO ANO ANANTERIOR - Outros riscos capazes de afetar as contas públicas; RECEITAS - As medidas a serem implementadas se tais riscos se METODOLOGIA concretizarem. DE CÁLCULOS DESPESAS DAS METAS ANEXO ESPECÍFICO (UNIÃO) RESULTADOS EVOLUÇÃO DO NOMINAL E PL A LDO da União ainda possuirá o Anexo Específico em que PRIMÁRIO serão informados: RGPS, RPPS E FAT DÍVIDA PÚBLICA Monetária - Os objetivos das políticas Creditícia RENÚNCIA DE RECEITAS E Cambial MARGEM DE PARA O EXERCÍCIO QUE SE EXPANSÃO DAS REFERIR E PARA OS DOIS DOCC - Metas de inflação SEGUINTES LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)Ainda devemos observar o comando relativo à LDO e que A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem como principal finalidadeconsta do artigo 5º da LRF: prever as receitas e fixar as despesas. Trata-se de lei especial, pois tem trâmite diferente, em alguns aspectos, das leis ordinárias, além de possuir vigência predeterminada de um“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma ano. Sua especialidade também se justifica pelo fato de nãocompatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes apresentar a generalidade e abstração características das leisorçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: em geral, caracterizando-se como uma lei de efeitos concretos.(...) A LOA tem caráter autorizativo, ou seja, as despesas não sãoIII - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização obrigatórias, trata-se de uma autorização para que ae montante, definido com base na receita corrente líquida, administração possa gastar recursos públicos.serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,destinada ao: O projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do governo federal deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Podera) (VETADO) Legislativo até 31 de agosto, devendo ser devolvido para sanção até 22 de dezembro, conforme determina o artigo 35 dob) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e ADCT:eventos fiscais imprevistos.” (grifo nosso). “art. 35 (...)A LDO para 2011, Lei nº 12.309 de 2010, dispôs sobre oassunto da seguinte forma: § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes“Art. 13. A Reserva de Contingência, observado o inciso III do normas:art. 5º da Lei Complementar nº 101, de 2000, será constituída,exclusivamente, de recursos do Orçamento Fiscal, equivalendo, (...)no Projeto de Lei Orçamentária de 2011 a, no mínimo, 2% (doispor cento) da receita corrente líquida e na Lei a 1% (um por III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhadocento), sendo pelo menos metade da Reserva, no Projeto de até quatro meses antes do encerramento do exercícioLei, considerada como despesa primária para efeito de financeiro e devolvido para sanção até o encerramento daapuração do resultado fiscal.” sessão legislativa.”
  16. 16. 16O PLOA deve conter um quadro demonstrativo do efeito, sobre § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,receitas e despesas, de benefícios fiscais, conforme prevê o compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suasartigo 165, § 6º: funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”“art. 165. (...) O artigo 35 do ADCT disciplina a implementação do comando§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de supramencionado:demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas edespesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, “Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de formasubsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se oscreditícia”. recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada noDe acordo com o artigo 165, § 5º, a LOA possui três biênio 1986-87.”orçamentos: Portanto, é importante frisar que o Orçamento da Seguridade- Orçamento Fiscal (OF); Social não terá função de reduzir as desigualdades inter- regionais.- Orçamento da Seguridade Social (OSS); e 2. CICLO ORÇAMENTÁRIO- Orçamento de Investimentos (OI) O Ciclo Orçamentário compreende um conjunto de etapas entre a elaboração da proposta orçamentária, passando pela suaVejamos o texto da CF/88: discussão e aprovação pelo Poder Legislativo, execução e, por fim, o controle e avaliação.“art. 165 (...) Portanto, a duração do ciclo orçamentário é superior a um§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: exercício financeiro.I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seusfundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, ELABORAÇÃO DA DISCUSSÃO, VOTAÇÃOinclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; PROPOSTA E APROVAÇÃO DO ORÇAMENTÁRIA PLOAII - o orçamento de investimento das empresas em que a União,direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social comdireito a voto;III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as CONTROLE DEentidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃOindireta, bem como os fundos e fundações instituídos e EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIAmantidos pelo Poder Público.” ORÇAMENTÁRIAImportante ressaltar que o orçamento de investimentos englobaas empresas estatais não dependentes, pois os investimentosdas estatais dependentes constarão do orçamento fiscal. 2.0. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIAAs despesas de custeio das estatais não dependentes não A elaboração da proposta orçamentária se inicia com aconstam da LOA. Elas são aprovadas, na esfera federal, por determinação da meta de resultado primário, que representa ameio de decreto do Presidente da República e constituem o economia do governo para o pagamento da dívida pública.Programa de Dispêndios Globais (PDG). Em seguida, se estima a receita do exercício, fazendo-se asA CF/88 ainda determina que o OF e o OI devem ser deduções relativas às transferências constitucionais e legais. Aelaborados no sentido de reduzir as desigualdades etapa seguinte corresponde à estimativa das despesasinterregionais, segundo critério populacional, conforme está obrigatórias, tais como pessoal e encargos e outras despesasprevisto no artigo 165, § 7º: de custeio.“art. 165. (...) Deduzidas as despesas de cunho obrigatório e a meta de resultado primário, tem-se o montante de receitas estimadas

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