Aula 01 nocoes de administracao afo orçamento publico

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Aula 01 nocoes de administracao afo orçamento publico

  1. 1. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 1 AULA 01 Tópico 3 – Administração Financeira Orçamentária (AFO) 1- Introdução O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurídica de toda a atividade financeira do Estado e abrange receitas, despesas e créditos públicos. Já o Direito Tributário tem por objeto específico a disciplina jurídica de uma das origens da receita pública: o tributo. As normas básicas referentes ao Direito Financeiro encontram-se na Constituição Federal de 1988; na Lei 4.320 de 1964; na Lei Complementar 101 de 2000 - LRF; e no Decreto nº 93.872 de 1986. Essa é a base principal do estudo, porém, há vários outros normativos que serão tratados durante o curso que se fazem necessários para o aprendizado. O Direito Financeiro é um ramo do Direito público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o particular. O objeto de estudo é a atividade financeira do Estado. Inclui-se no campo de atuação o estudo da despesa pública, da receita originária, do orçamento público e do crédito público. Para o autor Aliomar Baleeiro, “(...) é a atividade através da qual o Estado capta, gere e despende recursos públicos com o objetivo de atender as necessidades públicas e de prover os
  2. 2. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 2 serviços tipicamente estatais. Em outras palavras, consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público."  Resumindo: a atividade financeira do Estado se caracteriza pelo instrumental necessário à obtenção de recursos, visando ao atendimento e a satisfação das necessidades públicas. O Estado necessita: OBTER Receitas Públicas, CRIAR Crédito Público (endividamento), PLANEJAR E GERIR Orçamento Público e DESPENDER Despesa Pública.  Obter receita: é necessária a obtenção de recursos pelo Estado para financiar seus gastos, por meio de receitas originárias (provêm do próprio patrimônio do Estado, como venda de produtos e cessão de bens) e derivadas (obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva, como tributos e multas).  Criar crédito público: é uma das formas que o Estado dispõe para obter ingressos financeiros visando cobrir as despesas de sua responsabilidade. No entanto, os recursos deverão ser devolvidos, acrescidos de juros e encargos correspondentes. Aqui temos o endividamento público.  Planejar e gerir recursos: é o planejamento, a execução e o controle da aplicação de recursos por meio do orçamento público.  Despender recursos: é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.
  3. 3. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 3 1.1-EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2OO8) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua exclusiva responsabilidade. 02. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais. 03. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2OIO) A atividade financeira do Estado somente está completa quando são consideradas as atividades de obtenção, dispêndio, gerenciamento e criação de recursos públicos.
  4. 4. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 4 04. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) A atividade financeira do Estado, em sua maior parte, compreende o desenvolvimento das atividades políticas, sociais, econômicas e administrativas, que constituem sua finalidade precípua. 05. (CESPE/ANALISTA/ANAC/2012) As finanças públicas voltam-se à gestão das operações relacionadas à receita, à despesa, ao orçamento e ao crédito público, bem como se orientam à obtenção, à distribuição, à utilização e ao controle dos recursos financeiros. 1.2- GABARITO 01 02 03 04 05 E E C C C 2- Orçamento Público Pode ser definido como um instrumento de planejamento da ação governamental, onde fixa as despesas e estima as receitas. Dito de outra forma, o orçamento é uma prévia autorização do Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num período determinado. Logo, Orçamento Público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal - STF, que o orçamento é uma lei formal. Porém, deixa de possuir essa característica essencial de coercibilidade, pois nem
  5. 5. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 5 sempre obriga o poder público de realizar uma certa despesa autorizada pelo Legislativo. Sendo assim, é um instrumento de planejamento autorizativo e não impositivo. Porém, importantes alterações aconteceram ao final do ano de 2013 com a introdução na Lei de Orçamento de emendas parlamentares IMPOSITIVAS. A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma novidade para disciplinar a programação e execução orçamentária, o orçamento impositivo, que torna obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais inseridas na Lei Orçamentária Anual - LOA 2014. A execução obrigatória deve corresponder a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, sendo que metade deste percentual será destinada a serviços públicos de saúde (art. 52). A implantação do orçamento impositivo demandará o estabelecimento de um novo fluxo de trabalho que envolverá, na esfera federal, os Poderes Legislativo e Executivo, além de Estados, Municípios e Organizações da Sociedade Civil - OSC, nos casos de execução descentralizada. A Lei orçamentária possui as seguintes características: É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto, mesmo que autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal.
  6. 6. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 6 Não é lei material: uma lei material é todo ato normativo emanado por órgão do Estado tendo abstração e generalidade que deve ser seguido (coercitivo). A LOA não é lei material pela falta de abstração e generalidade. É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). Porém, nem sempre coincide com o exercício financeiro. É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias. É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se trata de matéria específica (receitas e despesas). Quanto ao objetivo do Orçamento Público, temos que o Estado é um instrumento de organização política da sociedade para atingir a plena satisfação das necessidades da população. É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes constituídos devam organizar e exercer suas atividades com ação planejada, transparente e responsável, objetivando ao desenvolvimento econômico, social e bem estar de seu povo. Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar planejamento. Esse planejamento, conforme as normas atuais (Constituição Federal – CF/88) será concretizado através dos instrumentos de planejamento da administração pública: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e Setoriais. Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante do que o outro, porém, é através do orçamento público (lei orçamentária anual) que o governo prevê a arrecadação de
  7. 7. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 7 receitas e fixa as despesas para o período de um ano. Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do orçamento público é a realização do controle da arrecadação de receitas e dos gastos do poder público. Dito de outra forma, é através do orçamento público que o governo põe em prática as ações políticas para o cumprimento das demandas da sociedade, tais como segurança, educação, saúde, assistência social etc. As administrações públicas federal, estadual e municipal, para cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedade e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas. Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, as denominadas despesas públicas. Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita ser efetivada de forma planejada, ou seja, é semelhante a uma família ou uma pessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que o que ganha. Para arrecadar receitas e realizar despesas de forma planejada a administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento estão previstos na Constituição Federal. Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal de 1988 (CF/88) estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Lei nº. 4.320/64, Lei Complementar n° 101/2000 – LRF e ainda em diversas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. Haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano Plurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, todos são instrumentos de planejamento da Administração Pública previstos na CF/88. Devemos lembrar que, doutrinariamente e para fins de concursos públicos, quando empregamos os termos plano e planejamento, geralmente a referência é o Plano Plurianual (PPA) e quando se menciona a palavra orçamento, estamos nos referindo à Lei
  8. 8. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 8 Orçamentária Anual (LOA). O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaborado para viger por quatro anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do Plano Plurianual. O Orçamento (LOA) é a concretização do planejamento de médio prazo (PPA), denominado de “planejamento operacional”. Seu instrumento jurídico é a Lei Orçamentária Anual – LOA que possui vigência de um ano. 2.1-EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/AJAA/TJ-ES/2011) O orçamento público do Espírito Santo é um documento formal que expressa física e financeiramente o planejamento governamental e, anualmente, o conjunto de ações que visam alcançar os maiores níveis de eficiência e eficácia do governo estadual. 02. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial. 03. (CESPE/Técnico Judiciário/TRE-Alagoas/2012) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido. 04. (CESPE/Técnico Judiciário/CNJ/2013) Os esforços para a integração entre planejamento, programação e orçamentação marcam a evolução da integração do planejamento no orçamento público. 05. (CESPE/Analista Judiciário/CNJ/2013) As áreas de planejamento e coordenação da ação governamental devem analisar as alternativas de intervenção, caso o número de
  9. 9. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 9 objetivos e papéis desempenhados pelo Estado aumente, uma vez que, à medida que aumenta o número de objetivos, aumenta a possibilidade de ocorrência de conflitos de função. 06. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) O orçamento moderno, produto da evolução do orçamento público, consiste no demonstrativo de autorizações do legislativo e tem como finalidade a rigidez da gestão administrativa e a redução da despesa pública. 07. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) Com a evolução do orçamento como instrumento de planejamento, ampliaram-se às atribuições econômicas governamentais voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de recursos, na distribuição de renda e na manutenção da estabilidade econômica. 08. (CESPE/Analista em Geociências/CPRM/2013) O orçamento não se restringe a um documento de caráter contábil e administrativo, se for elaborado e executado de acordo com técnicas orçamentárias modernas amplamente referendadas. 09. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) No Brasil, a Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, visto que, entre suas características, não consta a coercibilidade. 10. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Com relação aos propósitos, dimensões, características e natureza jurídica do orçamento público, assinale a opção correta. Nesse sentido, considere que as siglas PPA, LOA e LDO, sempre que empregadas, se referem, respectivamente, plano plurianual, lei orçamentaria anual e lei de diretrizes orçamentárias. a) Em sua dimensão legal, o orçamento público abrange a elaboração e a execução de três leis — o PPA, a LDO e a LOA — que, em conjunto, formalizam o planejamento e a execução das políticas públicas federais. b) A LOA tem natureza jurídica de lei material, pois ela cria
  10. 10. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 10 direitos subjetivos relacionados aos programas de governo e altera a estrutura tributária do respectivo exercício financeiro. c) No Brasil, o orçamento público tem caráter impositivo, razão por que compete ao Poder Executivo executar as despesas aprovadas pelo Poder Legislativo. d) O orçamento público, um instrumento de planejamento da ação governamental, é proposto pelo Poder Legislativo conforme as diretrizes e os programas estabelecidos pelo Poder Executivo. e) O orçamento público é o instrumento em que se quantificam as despesas e as receitas para determinado exercício financeiro, sendo formalizado por meio da LDO, que exprime as propostas do Poder Executivo. 2.1.1- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 C C C C C E C C E A 2.2-Tipos de Orçamento Sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil vivenciou os três tipos: • Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. • Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários.
  11. 11. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 11 • Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo à votação e o controle. Histórico no Brasil: 1891 – Orçamento Legislativo (elaborado e aprovado); 1934 – Orçamento Misto (elaborado pelo executivo e aprovado pelo legislativo); 1967 – Orçamento Executivo (elaborado e aprovado); 1988 – Orçamento misto (elaborado pelo executivo e aprovado pelo legislativo). 2.2.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) No Brasil, adota- se o orçamento misto, visto que sua elaboração é competência do Poder Executivo, e sua votação e controle são competências do Poder Legislativo. 02. (CESPE/Analista Judiciário/STF/2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934. 2.3- Origens
  12. 12. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 12 Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante”. Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. A ideia permanece a mesma do nosso conceito atual. No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Assim, o aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração.
  13. 13. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 13 2.4 – Espécies De Orçamentos  TRADICIONAL ou CLÁSSICO – aspecto principal de não enfatizar o planejamento da ação governamental, constituindo-se num mero instrumento contábil e baseando-se no orçamento do exercício anterior (predomina o incrementalismo). A ênfase é no GASTO; controle político; meios - Compras. Instrumento de CONTROLE. A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do orçamento clássico ou tradicional:  Surgiu na Inglaterra em 1217, uma peça simples, tendo o aspecto apenas de previsão da receita e fixação da despesa;  Refletia apenas os meios, desvinculado do planejamento;  Critério de classificação por UA e elemento;  Decisões baseadas nas necessidades das unidades e ausência de acompanhamento;  Avaliação só da honestidade dos governantes, pois representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;  Servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do Estado. 2.4.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 03. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo.
  14. 14. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 14 04. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 05. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício. 06. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano.  DESEMPENHO – também conhecido como Funcional ou de Realizações, preocupa-se com o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. Enfatizava as realizações governamentais de cada programa – OBJETO de gasto e um PROGRAMA de trabalho contendo as ações desenvolvidas. O gestor começa a se preocupar com os benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Representou um salto na evolução do orçamento tradicional/clássico. Instrumento de ADMINISTRAÇÃO. Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma "lista de compras", o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do
  15. 15. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 15 governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa. Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento, considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho. A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só agregado. 2.4.2- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 07. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas
  16. 16. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 16 devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 08. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. 09. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública. 10. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.  BASE ZERO (OBZ) – é uma abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Objetiva atuar no controle e na avaliação dos custos indiretos; que todas as despesas sejam justificadas ano a ano; objetivo principal é ser realista. Abandona series históricas, referências passadas, ou seja, inicia-se com valor ZERO. Pacote de decisões justificando a alocação de recursos; níveis de recursos mínimo, atual e de expansão. Modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos, adotando como procedimento básico o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. Combate o
  17. 17. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 17 incrementalismo (que usa bases anteriores, inflação) e a inércia orçamentária (manter o orçamento que perdeu a importância). Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício. Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome "base-zero". Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos. Polo seu escopo mais abrangente, o OBZ torna-se uma técnica muito demorada e custosa para os cofres públicos. 2.4.3- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 11. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) O orçamento base zero (OBZ) visa especialmente instrumentalizar as ações gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho. 12. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos públicos.
  18. 18. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 18 13. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. 14. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.  PROGRAMA – implementado no final da década de 50 nos USA (1965) sob o nome de Planning Programning Budgeting System (PPBS). Foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto/lei 200/67. Hoje, sua concepção está diluída no Brasil. O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo. É a técnica orçamentária vinculada ao planejamento econômico-social; atribui responsabilidade ao administrador e identifica duplicidades de esforços; visa avaliar a eficiência,
  19. 19. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 19 eficácia e a consecução dos objetivos e metas; contêm o programa de trabalho da administração pública; ênfase aos fins, objetivos e realizações e não aos meios. Elenca os problemas inicialmente para corrigi-los e depois estuda a melhor alternativa estimando a receita. Instrumento de PLANEJAMENTO. O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas. Logo, por meio do orçamento programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. É o tipo atual de orçamento utilizado no Brasil. A definição para "programa", no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão: "o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual". As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional: "integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-
  20. 20. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 20 financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos". A estrutura atual do orçamento no programa no Brasil foi delineada pelo Decreto nº 2.829/98. Logo, com o valor dado à mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento- programa, uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de "aquisições a fazer", "compras do governo", é típica do orçamento tradicional. O orçamento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. O programa utilizou uma classificação funcional-programática (especificava a área de atuação através de programas de trabalho) no início da década de 70 (portaria nº 9, de 28 de janeiro de 1974). Porém, com a portaria 42/99 tal classificação passou por uma atualização pois havia uma excessiva centralização de informações em torno da Lei Orçamentária tornando necessária uma estrutura mais flexível para classificar ações de tão variada procedência, e , principalmente, que não representasse um classificador prévio. O que a portaria no 42/99 pretendeu foi eliminar essa mistura de informações, separando a classificação funcional da estrutura
  21. 21. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 21 programática. A primeira, retomando a sua concepção original da lei no 4.320/64, como classificador que é, com validade para todos os entes da federação e assumindo o papel de consolidar as áreas de despesas de todas as ações públicas. E as estruturas programáticas foram remetidas para o âmbito dos planos, em que seriam definidas de acordo com as necessidades de cada ente. Teríamos, assim, uma classificação funcional e várias estruturas programáticas definidas ad hoc (para esta finalidade). 2.4.4- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 15. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos. 16. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 17. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental. 18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastará e quem será responsável pela execução de seus programas. 19. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as
  22. 22. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 22 realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução. 20. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) O orçamento-programa fornece subsídios ao planejamento, visto que possibilita a ligação entre o controle da execução orçamentária e a elaboração orçamentária. 21. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) O orçamento- programa, que passou a integrar a legislação a partir da Constituição Federal de 1988 (CF), consolidou a vinculação do orçamento ao planejamento constante do plano plurianual. 22. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) A elaboração do orçamento com ênfase nas necessidades das unidades organizacionais e nos aspectos contábeis caracteriza o orçamento-programa. 23. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCU/2013) De acordo com a legislação em vigor, toda ação finalística do governo federal deve ser estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do plano. Os programas serão estabelecidos em atos próprios de cada ente da Federação, mas deverão privilegiar a descentralização, a integração com estados e municípios e a formação de parcerias com o setor privado.  PARTICIPATIVO – criado na gestão pública é um contínuo ajuste crítico, baseado no princípio de autorregulação do poder público, com intuito de aperfeiçoar seus conteúdos democráticos, assegurando a sua não-estagnação.
  23. 23. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 23 Definição veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br): “O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a coresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade." O orçamento participativo não se opõe ao orçamento- programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade. Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais implementadores do processo. Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se
  24. 24. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 24 desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos. 2.4.5- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 24. (CESPE/Administrador/MPS/2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações. 25. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração direta e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias. 26. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 27. (ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos. 28. (CESPE/UNIPAMPA/Administrador/2013) No orçamento base
  25. 25. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 25 zero, salvo os casos especificados em lei, os programas devem ser justificados a cada exercício financeiro, respeitando-se os direitos adquiridos sobre verbas anteriormente outorgadas. 29. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Assinale a opção correta no que se refere às técnicas orçamentárias e aos tipos de orçamento. a) O orçamento base-zero caracteriza-se como o instrumento empregado para o planejamento de ações dos programas de médio e de longo prazo. b) O orçamento incremental caracteriza-se pela admissão de emendas que, ao longo do exercício financeiro, ampliam determinadas despesas, conforme as necessidades dos agentes públicos. c) O orçamento tradicional ou clássico explicita duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e as suas fontes de financiamento. d) O orçamento desempenho, denominado orçamento funcional, enfatiza o desempenho organizacional. e) O orçamento programa destaca os gastos relacionados à execução de cada programa governamental. 30. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) A respeito da experiência brasileira com a utilização do orçamento- programa, assinale a opção correta. a) A quantificação de metas do orçamento-programa deverá ser feita apenas quando a relação custo-benefício for justificável. b) O orçamento-programa foi implementado imediatamente após a aprovação da legislação que o instituiu. c) A União e os estados, quando passaram a usar o orçamento- programa, utilizavam classificações uniformes de receitas e despesas. d) A classificação funcional-programática, implementada pelo governo federal a partir da década de 70 do século passado,
  26. 26. Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes WWW.NEONONLINE.COM.BR 26 não mais é utilizada. e) O orçamento-programa tem como preocupação básica o tipo de gasto utilizado no plano de trabalho do governo. 2.5– Evolução Dos Orçamentos No Brasil Antes de 1964 1964 – Lei 4.320 Década de 70 1988 1998 – decreto 2.829 Orçamento tradicional Introdução da ideia de orçamento- programa Orçamento de desempenho Sistema de planejamento PPA, LDO e LOA Início efetivo do orçamento- programa 2.6- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 C E E E E C E E E E E E C E E C C C C C 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 E E C E E C E E D D

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