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Conceitos Básicos
 de Democracia
            Módulo Básico
Editorial
A discussão, a troca de ideias está na base não só do aprendizado formal, mas
daquele que se tem no dia a dia, ao se compartilhar pontos de vista, questionar
posições ou esclarecer dúvidas. Em uma sociedade plural e democrática, o
diálogo está no princípio e no fim da busca por soluções, sendo o meio e a
forma de participar, de propor alternativas, de exercitar a cidadania na prática.
Portanto, não é por acaso que o diálogo seja o fio condutor a partir do qual
se desenvolvem os temas da grande maioria das cartilhas desta edição do
CapacitaPOA – sistema permanente de ensino, cujo objetivo é preparar os
participantes para atuarem de forma cada vez mais integrada, cooperativa e
solidária, propícia à consolidação de um sistema de participação e governança.
Ao assumir o compromisso de levar adiante uma abordagem que aproxima
assuntos considerados muitas vezes como inacessíveis, traçando paralelos com o
cotidiano, a ideia é romper com preconceitos no que se refere ao conhecimento.
Complexidade não precisa vir acompanhada de dificuldade necessariamente,
assim como é larga a distância que separa o simples do simplório. Da mesma
forma, a opção por uma linguagem coloquial, que preserva – e valoriza – o jeito e
o sotaque porto-alegrense, e a utilização de bairros ou de personagens com suas
variações de etnia/raça, idade e gênero não são à toa, mas foram pensadas para
despertar um sentimento de familiaridade nos leitores.
E quem são eles? São, é claro, os participantes desta edição do curso, para os quais
as cartilhas servem como apoio para as aulas – que não podem e nem devem
se esgotar nesses materiais –, mas também podem ser muitos outros: famílias,
amigos, vizinhos, quaisquer pessoas que tenham interesse em entender mais
sobre os assuntos tratados. O desafio que lançamos àqueles que irão percorrer
estes nove módulos conosco e a nós mesmos é justamente este: contribuir para
disseminar esses conhecimentos junto ao maior número de pessoas, gerando
novas discussões, novas trocas de ideias, para que o diálogo nunca tenha um fim.
Conselho Editorial
Sistema de capacitação em
Gestão Participativa
Bem-vindo(a) ao programa do CapacitaPOA - sistema permanente de
ensino. Serão nove módulos de aula, nos quais os participantes receberão
informações e conteúdo sobre o funcionamento das instâncias de poder local,
como a Prefeitura e a Câmara de Vereadores e as alternativas de participação e
cogestão, como o Orçamento Participativo e a Governança Local.
Ao longo dos encontros, nosso objetivo será capacitar os agentes sociais a
enfrentarem situações cotidianas de gestão participativa. Para tanto, optamos
por um modelo ativo de explanação dos conteúdos, no qual situações
imaginadas vão simular o dia a dia de comunidades envolvidas com questões
locais, como as reivindicações por moradia, por direitos humanos ou por
recursos do orçamento público, além de instigar o pensamento crítico e a
noção de corresponsabilidade na relação entre comunidades e governos.
Neste primeiro módulo, porém, o tema é participação: dessa forma,
será necessário conhecer um pouco alguns conceitos básicos que serão
utilizados durante as aulas, para que todos possam acompanhar a evolução
dos conteúdos. Bom aprendizado!

                                                                                 3
Conceitos Básicos de Democracia



                           O QUE É PARTICIPAÇÃO?1
                           De forma simples, a participação pode ser entendida em duas
                           dimensões complementares: 1) tomar parte nas decisões
                           sobre as políticas públicas dos governos e 2) o envolvimento
                           nas organizações ou nos movimentos sociais de qualquer
                           tipo (entidades de moradores, sindicatos, de lazer, de cultura,
                                             de esporte, religiosas, de assistência social, de
                                               mulheres, de jovens, étnica/raciais, ONGs,
                                                partidos políticos, etc.).




4
Ocorre que, hoje em dia, as práticas de participação        De acordo com
se ampliaram e o seu conceito acabou adquirindo             o artigo 1º da
sentidos muito diversos, sendo usado por organizações       Constituição
                                                            Federal, “destinado
de diferentes interesses e até ideologias contrárias.       a assegurar o
Entretanto, a partir da redemocratização do Brasil, com a   exercício dos direitos
nova Constituição de 1988, as experiências de democracia    sociais e individuais,
                                                            a liberdade, a
participativa na gestão pública local vêm ocorrendo nos     segurança, o
marcos do estado democrático de direito e, em geral,        bem-estar, o
vinculadas à descentralização político-administrativa,      desenvolvimento,
                                                            a igualdade e
devido ao papel destacado que os municípios passaram a      a justiça como
ter na organização federativa do país.                      valores supremos
                                                            da sociedade
Mas, como se pode notar, esse anseio por participação       fraterna, pluralista
não é novo na história da humanidade. Deve-se aos           e sem preconceitos,
                                                            fundada na
gregos a “invenção” da noção de democracia, há mais         harmonia social”.
de 2,5 mil anos. Atualmente, discute-se muito no
mundo sobre o sentido da democracia, porque um
novo paradoxo (uma certa contradição) se formou: por        Palavra de
um lado, cresceu o número de países que adotaram a          origem grega
                                                            (demos, povo;
democracia como regime político; mas, por outro lado,       kratos, poder)
há uma crise de legitimação da representação                que tem diversos
política e uma visível queda da qualidade das práticas      significados
                                                            quando aplicada
democráticas reconhecidas mundo afora.                      à teoria política.
A crescente perda da capacidade popular de
influenciar as decisões de governo, apesar das
formalidades democráticas, em prejuízo do peso
cada vez maior das grandes corporações econômicas
(que agem globalmente) e de uma espécie de
monopólio dos meios de comunicação, pode ser
apontada como um das causas da crescente falta
de legitimidade da democracia representativa atual.         Doutrina política
                                                            que atribui ao
A noção de autonomia e soberania popular, prevista          povo o poder
pela modernidade (veja boxe na página 6), é cada vez        soberano.
mais distante da prática democrática.




                                                                                     5
Conceitos Básicos de Democracia



                           Modernidade
                           Entende-se a modernidade como os avanços sociais,
                           econômicos e culturais obtidos a partir da primeira revolução
                           industrial, empreendida a partir do século 18 – anos
                           1700 (um dos marcos do período é o livro A Riqueza das
                           Nações, de Adam Smith, que lançou as bases teóricas do
                           capitalismo e criou uma nova ciência: a economia). A partir
                           da mecanização crescente do processo de produção, a vida
                           cotidiana mudou radicalmente: o trabalho, que era regido
                           pelo tempo, passou a ser uma imposição do capital; as
                           fábricas passaram a ser o local dos conflitos sociais; as cidades
                           se transformaram no palco das grandes transformações
                           cotidianas, incluindo comportamento, arte e política.


                           Por isso, inventar formas de democracia participativa
                           é um desafio central para democratizar a democracia,
                           especialmente quando a nossa época histórica trouxe
                           a eliminação dos direitos coletivos no processo de
                           reestruturação produtiva nos anos de 1980 e 1990. Vários
                           governos democráticos mundiais tenderam a rever direitos
                           sociais criados no âmbito do chamado Estado de Bem-Estar
                           Social do século passado. Mas a participação pode assumir
                           diversas formas. Por isso, é importante definir bem alguns
                           conceitos básicos de democracia.


                                  CONCEITOS BÁSICOS DE
                                  DEMOCRACIA
                           Todos esses conceitos podem ser aplicados tanto ao sistema
                           político-eleitoral, como no dia a dia das organizações
                           comunitárias e/ou dos movimentos sociais:
                           Democracia representativa: é quando a população participa
                           delegando para representantes eleitos ou indicados a tomada
                           de decisões.


6
Democracia direta: é a decisão coletiva sem intermediários,
isto é, sem representantes eleitos ou escolhidos por
determinada população ou comunidade.
Democracia participativa: em geral, se refere a uma forma
mista que inclui participação direta com representantes
escolhidos pela população ou pela comunidade.
Democracia deliberativa: é uma forma de participação
que valoriza muito a discussão pública por meio da troca
de argumentos racionais, antes de tomar as decisões. O
termo deliberativo não diz respeito somente à decisão de
uma maioria, mas, principalmente, se há ou não espaços
e momentos para ampla discussão com igualdade de
condições de participação entre os indivíduos para dotar a
democracia de mais qualidade.


O SURGIMENTO DOS ORÇAMENTOS
PARTICIPATIVOS
É nesse contexto de disputa entre forças com interesses
opostos que surgem as primeiras experiências de
participação nos orçamentos públicos, especialmente na
América Latina, como forma de caracterizar uma alternativa     Orçamento
de democracia participativa em nível local. Embora já          Participativo (OP) é
                                                               um processo pelo
tivessem existido experiências pioneiras de participação no
                                                               qual a população
Brasil, como é o caso de Lages (década de 1970), de Pelotas    participa das
(1982), de Boa Esperança (Espírito Santo, nos anos 1980),      decisões sobre
                                                               a aplicação dos
entre outras, o modelo do Orçamento Participativo (OP)         recursos em obras
de Porto Alegre foi reconhecido mundialmente quando a          e serviços que
cidade ganhou o prêmio da ONU (Organização das Nações          serão executados
                                                               pela administração
Unidas), em 1994, como uma das 40 melhores práticas            municipal. Veja
de gestão participativa. Um dos aspectos que contribuiu        cartilha Orçamento
muito para a criação do OP foi a existência de práticas        Participativo.
associativas na história da cidade, desde décadas anteriores
à redemocratização.


                                                                                      7
Conceitos Básicos de Democracia


                           De pouco mais de 10 cidades com modelos de
                           Orçamentos Participativos (OP) entre 1989 e 1992, o país
                           viu esse tipo de experiência se multiplicar ao longo dos
                           anos: eram 140 municípios em 1997, hoje são mais de 200
                           no Brasil e cerca de 1,3 mil no mundo. A valorização do OP
                           pelas agências de financiamento, como o Banco Mundial
                           (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento
                           (BID), ampliou o leque de administrações que adotam o
                           modelo, que passou a ser um diferencial para disputar
                           projetos internacionais.
                           A partir do final dos anos 1990, a expansão do OP vem
                           ocorrendo em praticamente todos os continentes –
                           especialmente na Europa, na África e na América Latina.
                           Embora seja difícil definir o que é um OP, já que não
                           há um modelo único a ser copiado e eles são muito
                           distintos entre si, é importante avaliar a qualidade desses
                           processos, porque pesquisadores apontam casos em que
                           autodenominados OPs não são efetivamente participativos.
                           Ao contrário, há situações em que os OPs são usados para
     Informações
     sobre os OPs no
                           diminuir o papel do Estado na gestão pública, como em
     mundo podem ser       casos verificados na Europa.
     acessadas no site
     www.infoop.org.       Por isso, alguns parâmetros para avaliação e comparação são
                           importantes:


                           1. Qual a importância dos OPs?
                           Os OPs tornaram-se importantes porque podem possibilitar
     Leia mais a
     respeito do tema      a intervenção popular no principal instrumento de gestão do
      na cartilha          Estado, que é o orçamento público. O orçamento sintetiza,
     Orçamento Público.    em grande parte, o contrato social, pois regula os direitos e
                           os deveres que nascem da reciprocidade entre governantes e
                           governados e das relações entre os poderes representativos
                           do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Por isso, o
                           orçamento representa, em grande parte, como se dá a


8
produção do fundo público (política de receitas) e de que
forma esse produto social é distribuído ou apropriado pelos
diferentes grupos, classes e camadas sociais na sociedade
(política de despesas).

Por essas razões, o orçamento é
o núcleo duro do planejamento
governamental e está entre as
chamadas decisões políticas
fundamentais. Dar transparência
a essa “caixa-preta” e promover a
participação popular no destino dos
recursos públicos adquire, por isso,
alta relevância democrática. Do ponto
de vista do conteúdo, os OPs podem
promover condições para o acesso
universal à cidade. Contudo, a discussão do
orçamento não esgota todas as decisões importantes que
afetam a vida social, em nível local, regional ou nacional,
e sua compatibilização com outras políticas públicas
tem se mostrado difícil de ser compreendida e,
sobretudo, praticada nas experiências em curso.
O objetivo de transformar o modelo de
gestão tradicional do Estado exige
uma série de rupturas, a fim de abrir a
Administração Municipal, tornando-a
transparente e permeável à intervenção
popular. Mas essa é uma tarefa difícil
porque, em geral, é proporcional às
complexidades relativas: 1) ao tamanho da cidade;
2) ao tipo de estrutura administrativa construída
(níveis de verticalização e de pessoalização das
decisões); 3) às capacidades tecnológicas de
gestão; 4) à cultura do corpo técnico-burocrático


                                                              9
Conceitos Básicos de Democracia


                           (se mais ou menos aberta a inovações); 5) e ao nível de
                           sustentabilidade financeira.
                           Por isso, uma dimensão importante dos OPs diz respeito às
                           formas encontradas para o processamento técnico-político
                           das demandas comunitárias dentro da administração
                           municipal. Ou seja, qual o nível real de comprometimento
                           dos órgãos municipais com o modelo, já que ele eleva a
                           tensão entre os aspectos técnico e político? A pergunta
                           é pertinente porque, em geral, a estrutura do Estado
                           – entendido aqui como o governo – é fragmentada
                           e compartimentada por uma questão meramente
                           administrativa, o que tende a bloquear programas que
                           exigem integração administrativa.


                           PERGUNTAS PARA DEBATE
                           No processamento técnico-político das demandas,
                           como solucionar o encontro do saber técnico e do saber
                               popular? Além disso, como garantir integração
                                  administrativa para a execução das obras e dos
                                    projetos aprovados? Como garantir integração
                                     entre os OPs e os demais canais de participação,
                                     tais como Conselhos Municipais, Plano
                                              Diretor, etc.? Por fim, você acha que
                                               as comunidades participantes do OP
                                              desenvolveram a noção e a prática da
                                           corresponsabilidade na sustentação de
                                          projetos que as atingem?


                                        2. Qual é o poder real de
                                        decisão e o grau de controle
                                        social nos OPs?
                                       A construção relativamente exitosa dos OPs
                                       está condicionada ao grau de convicção,

10
principalmente do núcleo de dirigentes políticos da                Veja mais sobre
                                                                   a relação entre
prefeitura, na participação como valor ético-político da
                                                                   OP e prefeitura
democracia e na crença da capacidade da população                  na cartilha do
em participar de escolhas complexas, como é o caso dos             Orçamento
                                                                   Participativo.
orçamentos. E isso depende, é claro, do lugar que o OP ocupa
no projeto político-ideológico governamental.
O compartilhamento do poder de decisão com a população
sobre a alocação dos recursos públicos e sobre as regras
do jogo da participação é desafio de difícil implementação
prática. Ela pressupõe efetiva vontade política dos
governantes (a começar pelo prefeito, mas, também, do
conjunto do governo) e do corpo técnico-burocrático (tem
saber técnico e informações) de dividir o poder com a
população.
A discussão das regras do jogo pelos próprios participantes,
conjuntamente com a Administração, é um potencial dos OPs
que pode possibilitar a prática da justiça distributiva e
da inclusão social (componentes da igualdade).

A construção argumentativa
das regras e dos critérios – além
de oportunizar o exercício da
racionalidade pública frente ao
dilema sempre presente entre
“recursos escassos versus demandas
reprimidas” – parece ser um dos
elementos de maior valor pedagógico
e de aprendizagens favoráveis à
construção da cultura democrática e de
cidadania. Isso porque incentiva o reconhecimento
do outro, o diálogo, a escuta e o respeito à diversidade
e à pluralidade, possibilitando que a legitimidade das
decisões passe a depender das relações entre as demandas
particulares (de cada bairro, região, grupo, organizações, etc.)


                                                                                     11
Conceitos Básicos de Democracia


                                 e as regras pactuadas coletivamente. Sabe-se, entretanto,
                                 que a mudança da consciência social é a mais difícil de ser
                                 alcançada em todas as culturas.
                                 Dessa forma, a questão do poder real de decisão
                                 é “prova de fogo” sobre o verdadeiro significado dos
                                 autodenominados OPs. Sabe-se que há diversos níveis
                                 de participação possíveis e diversas são as experiências
                                 reais quanto à relação de corresponsabilidade entre o
      Mais informações
                                 governo e os agentes da sociedade civil. A escala a seguir
      sobre a Câmara             estabelece possíveis níveis da relação de partilha do
      de Veradores               poder entre governantes e participantes.
      na cartilha
      Democracia e               Escala dos graus de participação nas decisões:
      Participação.
                                 1 – Informação
                                 2 – Consulta Facultativa
      Os delegados (as) são      3 – Consulta Obrigatória
          os representantes
                                 4 –Cogestão
               da população
           participante das      5 – Delegação
     assembleias regionais
                                 6 – Autogestão
              e temáticas do
          OP. São eleitos na     As experiências demonstram, em regra geral, que a
     proporção de um para
        cada dez presentes       cogestão é uma conquista prática com alto grau de
          nas assembleias e      dificuldade. Por isso, a maioria dos casos existentes
       compõem os Fóruns         envolve consulta – e não, como seria desejável,
               de Delegados
             do OP (FROPs).      gestão compartilhada. O grau de dificuldade se
            Os conselheiros       justifica porque exige uma complementaridade –
           (as) também são       em geral, tensa – entre as formas clássicas e legítimas
             representantes
             das Regiões ou      de democracia representativa, funções do Executivo
         das Temáticas, que      e da Câmara de Vereadores, e as inovações
     compõem o Conselho          participativas, como os OPs. Mas estes, em sua
              do Orçamento
        Participativo (COP).     dinâmica própria, também exigem formas clássicas
             Mas são eleitos     de representação, como é o caso da escolha de
        dois titulares e dois    conselheiros e delegados. Por isso, considerar o
         suplentes em cada
           Assembleia. Veja      Orçamento Participativo como uma forma de “democracia
        cartilha Orçamento       direta e independente do Estado” não só é incorreto, na
                Participativo.


12
prática, como acaba mistificando esse OP, o que dificulta
avançar mais.
Por outro lado, a legitimidade dos OPs é proporcional
à capacidade de atendimento das demandas definidas
pelas comunidades, em conjunto com o governo. Caso
contrário, não se forma um ciclo positivo entre decisão e
participação. Para isso, a transparência e o controle social não
só da execução das demandas, mas também das finanças
municipais são condição fundamental para a credibilidade
e a sustentabilidade dos OPs. É importante não criar falsas
expectativas. Todavia, o controle sobre as finanças (receita e
execução orçamentária) também é uma tarefa bastante difícil.


PERGUNTAS PARA DEBATE
É possível exercer o controle social do orçamento (receitas e
despesas)? Como isso pode ser feito? Qual é a melhor forma
da prestação de contas pelo governo?


3 - Quem são os integrantes da
participação?
Pesquisas sobre OPs indicam a tendência de êxitos maiores
(em termos de qualidade, de efeitos redistributivos e de
sustentabilidade), quando existe, na história anterior à criação   Para conhecer
do OP, uma tradição associativa e de práticas de ação coletiva,    a história do
                                                                   surgimento
em especial das camadas excluídas do desenvolvimento
                                                                   do OP, entre
sociourbano e das decisões sobre as políticas públicas. Esse       outros escritos,
foi o caso da história de construção do OP em Porto Alegre.        consulte o livro
                                                                   O Poder da Aldeia:
Mas, a existência de uma tradição associativa numa                 Gênese e História
comunidade qualquer não significa necessariamente maior            do Orçamento
                                                                   Participativo de
nível de democratização das decisões. É claro que uma              Porto Alegre (Tomo
participação aberta a todos os indivíduos, sem a noção de          Editorial, 2000, de
compartilhamento de funções nem de hierarquização de               FEDOZZI, Luciano).



                                                                                         13
Conceitos Básicos de Democracia


                                postos, tende a tornar as experiências mais bem-sucedidas.
                                Isso desestimula o monopólio da representação comunitária
      Tipo de relação
      política em que           por entidades, que, muitas vezes, reproduz a centralização
      uma pessoa dá             inerente às formas clássicas de democracia. E também
      proteção à outra
                                desestimula o clientelismo e o “caciquismo” comunitário.
      em troca de apoio,
      estabelecendo-
      se um laço de
                                Portanto, aos participantes cabe
      submissão pessoal.        um duplo desafio: capacitar-se para
                                a gestão compartilhada e também
                                autogestionar-se, ou seja, garantir
                                sua independência política e sua
                                autonomia organizativa, sob pena de
                                se criarem novas formas de tutela do
                                Estado (governos) e do sistema político-
                                partidário sobre os movimentos e
                                organizações sociais. Trata-se de um dos
                                desafios mais complexos da participação, pois, sem a
                                capacidade autônoma da população, as possibilidades
                                de democratização da sociedade como um todo – com
                                liberdade e justiça – são bloqueadas.
                                Contudo, a capacidade de autogestão não depende
             Para conhecer
       melhor o perfil dos      somente do amadurecimento da consciência social.
           participantes do     Depende também do tempo disponível dos indivíduos
          OP veja o estudo      e cria mais uma contradição nas formas inovadoras de
               Observando
              o Orçamento       participação: a disponibilidade para a participação nas
            Participativo de    instâncias decisórias acaba se configurando como uma
              Porto Alegre -    condição privilegiada para inúmeros agentes sociais.
        Análise histórica de
       dados: perfil social e
                                Não por acaso, quase 60% dos participantes do OP são
     associativo, avaliação     de profissionais que têm “flexibilidade de tempo”, como
             e expectativas     autônomos, aposentados, desempregados e que exercem
          (Tomo Editorial e
                                trabalho “do lar”.
        Observapoa, 2007,
       FEDOZZI, Luciano).       Por isso, a relação entre participação e respeito às
         Disponível no site
        www.observapoa.         diferenças também é um desafio importante para
                    com.br.     experiências alternativas de poder. De um lado, trata-se


14
de ampliar o pluralismo dentre os participantes, levando
em conta as limitações que muitos encontram (trabalho,
família, despreparo, apatia, etc.). De outro, deve-se
também priorizar certos grupos que ainda não foram
beneficiados pelo acesso a bens ou serviços públicos
– que caracteriza o caráter distributivo das formas de
participação em orçamentos públicos. Os setores de
extrema pobreza têm muito mais dificuldades para se
organizar e participar dos OPs. Para esses setores, os
custos da participação são maiores. Apesar do caráter
redistributivo da experiência de Porto Alegre (a maioria
dos participantes pertence às camadas que, no passado,
não tinham voz e poder na destinação dos recursos
públicos), há diferenças de oportunidades entre o
público. Os indivíduos com menor nível
de ensino e menor renda perdem
proporcionalmente posições na
formação das instâncias hierárquicas
do OP (assembleias de base regional
e temática, Fórum de Delegados
e Conselho do Orçamento).
Da mesma forma, o
conhecimento sobre
as regras do jogo, por
parte do público do
OP, é dependente: a) do
maior ou menor tempo
de participação, b) da
experiência na ocupação
de postos na hierarquia das
instâncias (de cúpula ou
de base) e c) do maior ou
menor nível de ensino. Esse
fato leva ao tema crucial da necessária

                                                           15
Conceitos Básicos de Democracia


                                formação dos participantes, bem como da adoção de
     O objetivo do              métodos pedagogicamente adequados para tornar a
     CapacitaPOA é
     contribuir para
                                participação mais igualitária.
     a formação dos             A participação nunca é homogênea, e o ponto de partida
     integrantes da rede
     de participação            não é igualitário, seja por condições socioeconômicas
     democrática da             (nível de ensino e renda familiar), por sexo ou em
     Capital, a fim de          termos raciais/étnicos. Enfrentar essas desigualdades da
     qualificar ainda
     mais essa atuação.         participação é um grande desafio. Algumas experiências
                                são interessantes: muitos municípios adotam OPs
                                temáticos, para escolas, crianças, juventude, por
                                exemplo. Em outros modelos, adota-se um mecanismo
                                de igualdade obrigatória de gênero (representação
                                feminina) na escolha dos representantes. Também é
                                possível ampliar a base da participação adotando meios
                                alternativos, como votação por internet e reuniões à
                                distância por meio digital. Essa alternativa adotada por
                                alguns OPs precisa ser bem balanceada para não causar
                                prejuízos aos setores que não têm acesso a essas novas
                                tecnologias.


                                PERGUNTA PARA DEBATE
                                Como ampliar a participação (de todas as camadas)
                                e como equacionar as diferentes características e
                                diferentes condições das comunidades, para que todos
                                possam ser bem representados nos instrumentos de
                                participação popular?
                  Sistema de
         organização política
            e social fundado
          na supremacia dos     4. Quais são os possíveis resultados da
              técnicos. Busca
            apenas soluções
                                participação?
        técnicas ou racionais   Do ponto de vista político, os OPs possuem um potencial
          para os problemas,
                sem levar em    de ruptura com os modelos de gestão autoritária,
              conta aspectos    sejam tecnocráticos ou clientelistas. A adoção de
          humanos e sociais.


16
procedimentos compartilhados para definir regras
de participação e critérios de seleção das prioridades
(objetivos, universais, transparentes e impessoais)
estabeleceu uma nova racionalidade política de acesso
democrático aos recursos públicos. O confronto entre as
demandas particulares, numa instância pública comum
como o OP, é tendencialmente favorável à transparência
e à preservação do interesse público.
O OP, apesar de seus problemas e limites, adquiriu
popularidade em Porto Alegre, indicando importante
mudança de comportamento favorável à incorporação da
democracia participativa como uma marca da cidade. O
Banco Mundial pesquisou a opinião dos porto-alegrenses
com relação ao OP e descobriu que o mecanismo era
considerado “muito importante” para 65 em cada 100
habitantes da cidade. Além disso, um em cada dois
reconheceu que o OP “aumenta a eficiência do governo”,
“melhora a qualidade de vida” e, mais importante, é “a
favor dos pobres”.
Isso garante, por exemplo, que o mecanismo
seja mantido, mesmo com a alternância
no poder característico das democracias
representativas – caso também de
Porto Alegre.
Entre os efeitos sociais, as formas
de compartilhamento sobre o orçamento têm
proporcionado a universalização do direito à cidade
e o combate à exclusão social. Uma rápida passada
pelos temas centrais do caso de Porto Alegre revela
o perfil das prioridades: habitação, pavimentação de
vias urbanas, saneamento básico, educação e saúde,
temas reivindicados pelas parcelas excluídas, como
as populações de mais baixa renda das grandes
metrópoles.


                                                          17
Conceitos Básicos de Democracia



                            O efeito distributivo também é
     No caso de Porto
     Alegre, a cidadania
                            demonstrado pela relação entre a renda
     ativa foi estudada     das regiões e o volume de investimentos
     no livro O Eu e os
     Outros: Participação
                            por pessoa. Quanto mais pobreza foi
     e Transformação da     detectada, mais investimentos foram
     Consciência Moral
     e de Cidadania
                            decididos. O próprio Banco Mundial
     (Tomo Editorial        reconheceu o caráter democrático em
     e Observatório         relação à renda, dos OPs, sugerindo que
     das Metrópoles,
     2008, de FEDOZZI,      possam ter contribuído para a redução
     Luciano).              dos índices de pobreza em longo prazo
                            nos municípios onde foi implementado
                                                 no Brasil.
                                                        Além disso, a adoção de
                                                       formas alternativas de
                                                       participação pode favorecer
                                                     ganhos de consciência social
                                                   e de autoestima dos indivíduos,
                                                com alterações na cultura favoráveis
                                              à consciência de cidadania ativa. Mas
                                           isso, evidentemente, se a participação
                                         ocorrer por um período relativamente
                                       longo de tempo. Mas há uma questão que
                                      sugere dúvidas. Ela diz respeito ao real efeito
                                      do OP no processo associativo da população.


                                      PERGUNTAS PARA DEBATE
                                      Você acha que, com o OP, o movimento
                                      popular em geral foi fortalecido ou
                                      enfraquecido? Por quê? Você já se sentiu
                                     mais valorizado por participar, ou ter sido
                                     convidado a participar, de mecanismos de
                                     decisão e poder?



18
Expediente
Prefeitura Municipal de Porto Alegre
Secretaria de Coordenação Política e Governança Local
Produção: Signi - Estratégias para Sustentabilidade
Coordenação: Cristiane Ostermann (MTb 8256)
e Karen Mendes Santos (MTb 7816)
Edição: Carol Lopes
Textos: Flávio Ilha a partir de texto original de Luciano Fedozzi
Conselho Editorial: Adriana Burger, Adriana Furtado,
Ana Paula Dixon, Beatriz Rosane Lang, Cézar Busatto,
Débora Balzan Fleck, Eloisa Strehlau, Francesco Conti,
Ilmo Wilges, Jandira Feijó, Jorge Barcellos, Júlio Pujol,
Lisandro Wottrich, Luciano Fedozzi, Plinio Alexandre Zalewski Vargas,
Ricardo Erig, Rodrigo Puggina, Simone Dani,
Themis Regina Barreto Krumenauer e Valéria Bassani.
Projeto gráfico: Carolina Fillmann | Design de Maria
Diagramação: Daniela Olmos
Ilustrações: Marcelo Germano
Revisão: Press Revisão
Impressão: Hotprint
Tiragem: 1.500 exemplares
Apoio à produção das cartilhas: Departamento Municipal de Água e
Esgotos - DMAE
Novembro | 2010


                                                                        19
Conceitos Básicos
de Democracia
        Módulo Básico

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Cartilha - Conceitos Básicos de Democracia

  • 1. Conceitos Básicos de Democracia Módulo Básico
  • 2. Editorial A discussão, a troca de ideias está na base não só do aprendizado formal, mas daquele que se tem no dia a dia, ao se compartilhar pontos de vista, questionar posições ou esclarecer dúvidas. Em uma sociedade plural e democrática, o diálogo está no princípio e no fim da busca por soluções, sendo o meio e a forma de participar, de propor alternativas, de exercitar a cidadania na prática. Portanto, não é por acaso que o diálogo seja o fio condutor a partir do qual se desenvolvem os temas da grande maioria das cartilhas desta edição do CapacitaPOA – sistema permanente de ensino, cujo objetivo é preparar os participantes para atuarem de forma cada vez mais integrada, cooperativa e solidária, propícia à consolidação de um sistema de participação e governança. Ao assumir o compromisso de levar adiante uma abordagem que aproxima assuntos considerados muitas vezes como inacessíveis, traçando paralelos com o cotidiano, a ideia é romper com preconceitos no que se refere ao conhecimento. Complexidade não precisa vir acompanhada de dificuldade necessariamente, assim como é larga a distância que separa o simples do simplório. Da mesma forma, a opção por uma linguagem coloquial, que preserva – e valoriza – o jeito e o sotaque porto-alegrense, e a utilização de bairros ou de personagens com suas variações de etnia/raça, idade e gênero não são à toa, mas foram pensadas para despertar um sentimento de familiaridade nos leitores. E quem são eles? São, é claro, os participantes desta edição do curso, para os quais as cartilhas servem como apoio para as aulas – que não podem e nem devem se esgotar nesses materiais –, mas também podem ser muitos outros: famílias, amigos, vizinhos, quaisquer pessoas que tenham interesse em entender mais sobre os assuntos tratados. O desafio que lançamos àqueles que irão percorrer estes nove módulos conosco e a nós mesmos é justamente este: contribuir para disseminar esses conhecimentos junto ao maior número de pessoas, gerando novas discussões, novas trocas de ideias, para que o diálogo nunca tenha um fim. Conselho Editorial
  • 3. Sistema de capacitação em Gestão Participativa Bem-vindo(a) ao programa do CapacitaPOA - sistema permanente de ensino. Serão nove módulos de aula, nos quais os participantes receberão informações e conteúdo sobre o funcionamento das instâncias de poder local, como a Prefeitura e a Câmara de Vereadores e as alternativas de participação e cogestão, como o Orçamento Participativo e a Governança Local. Ao longo dos encontros, nosso objetivo será capacitar os agentes sociais a enfrentarem situações cotidianas de gestão participativa. Para tanto, optamos por um modelo ativo de explanação dos conteúdos, no qual situações imaginadas vão simular o dia a dia de comunidades envolvidas com questões locais, como as reivindicações por moradia, por direitos humanos ou por recursos do orçamento público, além de instigar o pensamento crítico e a noção de corresponsabilidade na relação entre comunidades e governos. Neste primeiro módulo, porém, o tema é participação: dessa forma, será necessário conhecer um pouco alguns conceitos básicos que serão utilizados durante as aulas, para que todos possam acompanhar a evolução dos conteúdos. Bom aprendizado! 3
  • 4. Conceitos Básicos de Democracia O QUE É PARTICIPAÇÃO?1 De forma simples, a participação pode ser entendida em duas dimensões complementares: 1) tomar parte nas decisões sobre as políticas públicas dos governos e 2) o envolvimento nas organizações ou nos movimentos sociais de qualquer tipo (entidades de moradores, sindicatos, de lazer, de cultura, de esporte, religiosas, de assistência social, de mulheres, de jovens, étnica/raciais, ONGs, partidos políticos, etc.). 4
  • 5. Ocorre que, hoje em dia, as práticas de participação De acordo com se ampliaram e o seu conceito acabou adquirindo o artigo 1º da sentidos muito diversos, sendo usado por organizações Constituição Federal, “destinado de diferentes interesses e até ideologias contrárias. a assegurar o Entretanto, a partir da redemocratização do Brasil, com a exercício dos direitos nova Constituição de 1988, as experiências de democracia sociais e individuais, a liberdade, a participativa na gestão pública local vêm ocorrendo nos segurança, o marcos do estado democrático de direito e, em geral, bem-estar, o vinculadas à descentralização político-administrativa, desenvolvimento, a igualdade e devido ao papel destacado que os municípios passaram a a justiça como ter na organização federativa do país. valores supremos da sociedade Mas, como se pode notar, esse anseio por participação fraterna, pluralista não é novo na história da humanidade. Deve-se aos e sem preconceitos, fundada na gregos a “invenção” da noção de democracia, há mais harmonia social”. de 2,5 mil anos. Atualmente, discute-se muito no mundo sobre o sentido da democracia, porque um novo paradoxo (uma certa contradição) se formou: por Palavra de um lado, cresceu o número de países que adotaram a origem grega (demos, povo; democracia como regime político; mas, por outro lado, kratos, poder) há uma crise de legitimação da representação que tem diversos política e uma visível queda da qualidade das práticas significados quando aplicada democráticas reconhecidas mundo afora. à teoria política. A crescente perda da capacidade popular de influenciar as decisões de governo, apesar das formalidades democráticas, em prejuízo do peso cada vez maior das grandes corporações econômicas (que agem globalmente) e de uma espécie de monopólio dos meios de comunicação, pode ser apontada como um das causas da crescente falta de legitimidade da democracia representativa atual. Doutrina política que atribui ao A noção de autonomia e soberania popular, prevista povo o poder pela modernidade (veja boxe na página 6), é cada vez soberano. mais distante da prática democrática. 5
  • 6. Conceitos Básicos de Democracia Modernidade Entende-se a modernidade como os avanços sociais, econômicos e culturais obtidos a partir da primeira revolução industrial, empreendida a partir do século 18 – anos 1700 (um dos marcos do período é o livro A Riqueza das Nações, de Adam Smith, que lançou as bases teóricas do capitalismo e criou uma nova ciência: a economia). A partir da mecanização crescente do processo de produção, a vida cotidiana mudou radicalmente: o trabalho, que era regido pelo tempo, passou a ser uma imposição do capital; as fábricas passaram a ser o local dos conflitos sociais; as cidades se transformaram no palco das grandes transformações cotidianas, incluindo comportamento, arte e política. Por isso, inventar formas de democracia participativa é um desafio central para democratizar a democracia, especialmente quando a nossa época histórica trouxe a eliminação dos direitos coletivos no processo de reestruturação produtiva nos anos de 1980 e 1990. Vários governos democráticos mundiais tenderam a rever direitos sociais criados no âmbito do chamado Estado de Bem-Estar Social do século passado. Mas a participação pode assumir diversas formas. Por isso, é importante definir bem alguns conceitos básicos de democracia. CONCEITOS BÁSICOS DE DEMOCRACIA Todos esses conceitos podem ser aplicados tanto ao sistema político-eleitoral, como no dia a dia das organizações comunitárias e/ou dos movimentos sociais: Democracia representativa: é quando a população participa delegando para representantes eleitos ou indicados a tomada de decisões. 6
  • 7. Democracia direta: é a decisão coletiva sem intermediários, isto é, sem representantes eleitos ou escolhidos por determinada população ou comunidade. Democracia participativa: em geral, se refere a uma forma mista que inclui participação direta com representantes escolhidos pela população ou pela comunidade. Democracia deliberativa: é uma forma de participação que valoriza muito a discussão pública por meio da troca de argumentos racionais, antes de tomar as decisões. O termo deliberativo não diz respeito somente à decisão de uma maioria, mas, principalmente, se há ou não espaços e momentos para ampla discussão com igualdade de condições de participação entre os indivíduos para dotar a democracia de mais qualidade. O SURGIMENTO DOS ORÇAMENTOS PARTICIPATIVOS É nesse contexto de disputa entre forças com interesses opostos que surgem as primeiras experiências de participação nos orçamentos públicos, especialmente na América Latina, como forma de caracterizar uma alternativa Orçamento de democracia participativa em nível local. Embora já Participativo (OP) é um processo pelo tivessem existido experiências pioneiras de participação no qual a população Brasil, como é o caso de Lages (década de 1970), de Pelotas participa das (1982), de Boa Esperança (Espírito Santo, nos anos 1980), decisões sobre a aplicação dos entre outras, o modelo do Orçamento Participativo (OP) recursos em obras de Porto Alegre foi reconhecido mundialmente quando a e serviços que cidade ganhou o prêmio da ONU (Organização das Nações serão executados pela administração Unidas), em 1994, como uma das 40 melhores práticas municipal. Veja de gestão participativa. Um dos aspectos que contribuiu cartilha Orçamento muito para a criação do OP foi a existência de práticas Participativo. associativas na história da cidade, desde décadas anteriores à redemocratização. 7
  • 8. Conceitos Básicos de Democracia De pouco mais de 10 cidades com modelos de Orçamentos Participativos (OP) entre 1989 e 1992, o país viu esse tipo de experiência se multiplicar ao longo dos anos: eram 140 municípios em 1997, hoje são mais de 200 no Brasil e cerca de 1,3 mil no mundo. A valorização do OP pelas agências de financiamento, como o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ampliou o leque de administrações que adotam o modelo, que passou a ser um diferencial para disputar projetos internacionais. A partir do final dos anos 1990, a expansão do OP vem ocorrendo em praticamente todos os continentes – especialmente na Europa, na África e na América Latina. Embora seja difícil definir o que é um OP, já que não há um modelo único a ser copiado e eles são muito distintos entre si, é importante avaliar a qualidade desses processos, porque pesquisadores apontam casos em que autodenominados OPs não são efetivamente participativos. Ao contrário, há situações em que os OPs são usados para Informações sobre os OPs no diminuir o papel do Estado na gestão pública, como em mundo podem ser casos verificados na Europa. acessadas no site www.infoop.org. Por isso, alguns parâmetros para avaliação e comparação são importantes: 1. Qual a importância dos OPs? Os OPs tornaram-se importantes porque podem possibilitar Leia mais a respeito do tema a intervenção popular no principal instrumento de gestão do na cartilha Estado, que é o orçamento público. O orçamento sintetiza, Orçamento Público. em grande parte, o contrato social, pois regula os direitos e os deveres que nascem da reciprocidade entre governantes e governados e das relações entre os poderes representativos do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Por isso, o orçamento representa, em grande parte, como se dá a 8
  • 9. produção do fundo público (política de receitas) e de que forma esse produto social é distribuído ou apropriado pelos diferentes grupos, classes e camadas sociais na sociedade (política de despesas). Por essas razões, o orçamento é o núcleo duro do planejamento governamental e está entre as chamadas decisões políticas fundamentais. Dar transparência a essa “caixa-preta” e promover a participação popular no destino dos recursos públicos adquire, por isso, alta relevância democrática. Do ponto de vista do conteúdo, os OPs podem promover condições para o acesso universal à cidade. Contudo, a discussão do orçamento não esgota todas as decisões importantes que afetam a vida social, em nível local, regional ou nacional, e sua compatibilização com outras políticas públicas tem se mostrado difícil de ser compreendida e, sobretudo, praticada nas experiências em curso. O objetivo de transformar o modelo de gestão tradicional do Estado exige uma série de rupturas, a fim de abrir a Administração Municipal, tornando-a transparente e permeável à intervenção popular. Mas essa é uma tarefa difícil porque, em geral, é proporcional às complexidades relativas: 1) ao tamanho da cidade; 2) ao tipo de estrutura administrativa construída (níveis de verticalização e de pessoalização das decisões); 3) às capacidades tecnológicas de gestão; 4) à cultura do corpo técnico-burocrático 9
  • 10. Conceitos Básicos de Democracia (se mais ou menos aberta a inovações); 5) e ao nível de sustentabilidade financeira. Por isso, uma dimensão importante dos OPs diz respeito às formas encontradas para o processamento técnico-político das demandas comunitárias dentro da administração municipal. Ou seja, qual o nível real de comprometimento dos órgãos municipais com o modelo, já que ele eleva a tensão entre os aspectos técnico e político? A pergunta é pertinente porque, em geral, a estrutura do Estado – entendido aqui como o governo – é fragmentada e compartimentada por uma questão meramente administrativa, o que tende a bloquear programas que exigem integração administrativa. PERGUNTAS PARA DEBATE No processamento técnico-político das demandas, como solucionar o encontro do saber técnico e do saber popular? Além disso, como garantir integração administrativa para a execução das obras e dos projetos aprovados? Como garantir integração entre os OPs e os demais canais de participação, tais como Conselhos Municipais, Plano Diretor, etc.? Por fim, você acha que as comunidades participantes do OP desenvolveram a noção e a prática da corresponsabilidade na sustentação de projetos que as atingem? 2. Qual é o poder real de decisão e o grau de controle social nos OPs? A construção relativamente exitosa dos OPs está condicionada ao grau de convicção, 10
  • 11. principalmente do núcleo de dirigentes políticos da Veja mais sobre a relação entre prefeitura, na participação como valor ético-político da OP e prefeitura democracia e na crença da capacidade da população na cartilha do em participar de escolhas complexas, como é o caso dos Orçamento Participativo. orçamentos. E isso depende, é claro, do lugar que o OP ocupa no projeto político-ideológico governamental. O compartilhamento do poder de decisão com a população sobre a alocação dos recursos públicos e sobre as regras do jogo da participação é desafio de difícil implementação prática. Ela pressupõe efetiva vontade política dos governantes (a começar pelo prefeito, mas, também, do conjunto do governo) e do corpo técnico-burocrático (tem saber técnico e informações) de dividir o poder com a população. A discussão das regras do jogo pelos próprios participantes, conjuntamente com a Administração, é um potencial dos OPs que pode possibilitar a prática da justiça distributiva e da inclusão social (componentes da igualdade). A construção argumentativa das regras e dos critérios – além de oportunizar o exercício da racionalidade pública frente ao dilema sempre presente entre “recursos escassos versus demandas reprimidas” – parece ser um dos elementos de maior valor pedagógico e de aprendizagens favoráveis à construção da cultura democrática e de cidadania. Isso porque incentiva o reconhecimento do outro, o diálogo, a escuta e o respeito à diversidade e à pluralidade, possibilitando que a legitimidade das decisões passe a depender das relações entre as demandas particulares (de cada bairro, região, grupo, organizações, etc.) 11
  • 12. Conceitos Básicos de Democracia e as regras pactuadas coletivamente. Sabe-se, entretanto, que a mudança da consciência social é a mais difícil de ser alcançada em todas as culturas. Dessa forma, a questão do poder real de decisão é “prova de fogo” sobre o verdadeiro significado dos autodenominados OPs. Sabe-se que há diversos níveis de participação possíveis e diversas são as experiências reais quanto à relação de corresponsabilidade entre o Mais informações governo e os agentes da sociedade civil. A escala a seguir sobre a Câmara estabelece possíveis níveis da relação de partilha do de Veradores poder entre governantes e participantes. na cartilha Democracia e Escala dos graus de participação nas decisões: Participação. 1 – Informação 2 – Consulta Facultativa Os delegados (as) são 3 – Consulta Obrigatória os representantes 4 –Cogestão da população participante das 5 – Delegação assembleias regionais 6 – Autogestão e temáticas do OP. São eleitos na As experiências demonstram, em regra geral, que a proporção de um para cada dez presentes cogestão é uma conquista prática com alto grau de nas assembleias e dificuldade. Por isso, a maioria dos casos existentes compõem os Fóruns envolve consulta – e não, como seria desejável, de Delegados do OP (FROPs). gestão compartilhada. O grau de dificuldade se Os conselheiros justifica porque exige uma complementaridade – (as) também são em geral, tensa – entre as formas clássicas e legítimas representantes das Regiões ou de democracia representativa, funções do Executivo das Temáticas, que e da Câmara de Vereadores, e as inovações compõem o Conselho participativas, como os OPs. Mas estes, em sua do Orçamento Participativo (COP). dinâmica própria, também exigem formas clássicas Mas são eleitos de representação, como é o caso da escolha de dois titulares e dois conselheiros e delegados. Por isso, considerar o suplentes em cada Assembleia. Veja Orçamento Participativo como uma forma de “democracia cartilha Orçamento direta e independente do Estado” não só é incorreto, na Participativo. 12
  • 13. prática, como acaba mistificando esse OP, o que dificulta avançar mais. Por outro lado, a legitimidade dos OPs é proporcional à capacidade de atendimento das demandas definidas pelas comunidades, em conjunto com o governo. Caso contrário, não se forma um ciclo positivo entre decisão e participação. Para isso, a transparência e o controle social não só da execução das demandas, mas também das finanças municipais são condição fundamental para a credibilidade e a sustentabilidade dos OPs. É importante não criar falsas expectativas. Todavia, o controle sobre as finanças (receita e execução orçamentária) também é uma tarefa bastante difícil. PERGUNTAS PARA DEBATE É possível exercer o controle social do orçamento (receitas e despesas)? Como isso pode ser feito? Qual é a melhor forma da prestação de contas pelo governo? 3 - Quem são os integrantes da participação? Pesquisas sobre OPs indicam a tendência de êxitos maiores (em termos de qualidade, de efeitos redistributivos e de sustentabilidade), quando existe, na história anterior à criação Para conhecer do OP, uma tradição associativa e de práticas de ação coletiva, a história do surgimento em especial das camadas excluídas do desenvolvimento do OP, entre sociourbano e das decisões sobre as políticas públicas. Esse outros escritos, foi o caso da história de construção do OP em Porto Alegre. consulte o livro O Poder da Aldeia: Mas, a existência de uma tradição associativa numa Gênese e História comunidade qualquer não significa necessariamente maior do Orçamento Participativo de nível de democratização das decisões. É claro que uma Porto Alegre (Tomo participação aberta a todos os indivíduos, sem a noção de Editorial, 2000, de compartilhamento de funções nem de hierarquização de FEDOZZI, Luciano). 13
  • 14. Conceitos Básicos de Democracia postos, tende a tornar as experiências mais bem-sucedidas. Isso desestimula o monopólio da representação comunitária Tipo de relação política em que por entidades, que, muitas vezes, reproduz a centralização uma pessoa dá inerente às formas clássicas de democracia. E também proteção à outra desestimula o clientelismo e o “caciquismo” comunitário. em troca de apoio, estabelecendo- se um laço de Portanto, aos participantes cabe submissão pessoal. um duplo desafio: capacitar-se para a gestão compartilhada e também autogestionar-se, ou seja, garantir sua independência política e sua autonomia organizativa, sob pena de se criarem novas formas de tutela do Estado (governos) e do sistema político- partidário sobre os movimentos e organizações sociais. Trata-se de um dos desafios mais complexos da participação, pois, sem a capacidade autônoma da população, as possibilidades de democratização da sociedade como um todo – com liberdade e justiça – são bloqueadas. Contudo, a capacidade de autogestão não depende Para conhecer melhor o perfil dos somente do amadurecimento da consciência social. participantes do Depende também do tempo disponível dos indivíduos OP veja o estudo e cria mais uma contradição nas formas inovadoras de Observando o Orçamento participação: a disponibilidade para a participação nas Participativo de instâncias decisórias acaba se configurando como uma Porto Alegre - condição privilegiada para inúmeros agentes sociais. Análise histórica de dados: perfil social e Não por acaso, quase 60% dos participantes do OP são associativo, avaliação de profissionais que têm “flexibilidade de tempo”, como e expectativas autônomos, aposentados, desempregados e que exercem (Tomo Editorial e trabalho “do lar”. Observapoa, 2007, FEDOZZI, Luciano). Por isso, a relação entre participação e respeito às Disponível no site www.observapoa. diferenças também é um desafio importante para com.br. experiências alternativas de poder. De um lado, trata-se 14
  • 15. de ampliar o pluralismo dentre os participantes, levando em conta as limitações que muitos encontram (trabalho, família, despreparo, apatia, etc.). De outro, deve-se também priorizar certos grupos que ainda não foram beneficiados pelo acesso a bens ou serviços públicos – que caracteriza o caráter distributivo das formas de participação em orçamentos públicos. Os setores de extrema pobreza têm muito mais dificuldades para se organizar e participar dos OPs. Para esses setores, os custos da participação são maiores. Apesar do caráter redistributivo da experiência de Porto Alegre (a maioria dos participantes pertence às camadas que, no passado, não tinham voz e poder na destinação dos recursos públicos), há diferenças de oportunidades entre o público. Os indivíduos com menor nível de ensino e menor renda perdem proporcionalmente posições na formação das instâncias hierárquicas do OP (assembleias de base regional e temática, Fórum de Delegados e Conselho do Orçamento). Da mesma forma, o conhecimento sobre as regras do jogo, por parte do público do OP, é dependente: a) do maior ou menor tempo de participação, b) da experiência na ocupação de postos na hierarquia das instâncias (de cúpula ou de base) e c) do maior ou menor nível de ensino. Esse fato leva ao tema crucial da necessária 15
  • 16. Conceitos Básicos de Democracia formação dos participantes, bem como da adoção de O objetivo do métodos pedagogicamente adequados para tornar a CapacitaPOA é contribuir para participação mais igualitária. a formação dos A participação nunca é homogênea, e o ponto de partida integrantes da rede de participação não é igualitário, seja por condições socioeconômicas democrática da (nível de ensino e renda familiar), por sexo ou em Capital, a fim de termos raciais/étnicos. Enfrentar essas desigualdades da qualificar ainda mais essa atuação. participação é um grande desafio. Algumas experiências são interessantes: muitos municípios adotam OPs temáticos, para escolas, crianças, juventude, por exemplo. Em outros modelos, adota-se um mecanismo de igualdade obrigatória de gênero (representação feminina) na escolha dos representantes. Também é possível ampliar a base da participação adotando meios alternativos, como votação por internet e reuniões à distância por meio digital. Essa alternativa adotada por alguns OPs precisa ser bem balanceada para não causar prejuízos aos setores que não têm acesso a essas novas tecnologias. PERGUNTA PARA DEBATE Como ampliar a participação (de todas as camadas) e como equacionar as diferentes características e diferentes condições das comunidades, para que todos possam ser bem representados nos instrumentos de participação popular? Sistema de organização política e social fundado na supremacia dos 4. Quais são os possíveis resultados da técnicos. Busca apenas soluções participação? técnicas ou racionais Do ponto de vista político, os OPs possuem um potencial para os problemas, sem levar em de ruptura com os modelos de gestão autoritária, conta aspectos sejam tecnocráticos ou clientelistas. A adoção de humanos e sociais. 16
  • 17. procedimentos compartilhados para definir regras de participação e critérios de seleção das prioridades (objetivos, universais, transparentes e impessoais) estabeleceu uma nova racionalidade política de acesso democrático aos recursos públicos. O confronto entre as demandas particulares, numa instância pública comum como o OP, é tendencialmente favorável à transparência e à preservação do interesse público. O OP, apesar de seus problemas e limites, adquiriu popularidade em Porto Alegre, indicando importante mudança de comportamento favorável à incorporação da democracia participativa como uma marca da cidade. O Banco Mundial pesquisou a opinião dos porto-alegrenses com relação ao OP e descobriu que o mecanismo era considerado “muito importante” para 65 em cada 100 habitantes da cidade. Além disso, um em cada dois reconheceu que o OP “aumenta a eficiência do governo”, “melhora a qualidade de vida” e, mais importante, é “a favor dos pobres”. Isso garante, por exemplo, que o mecanismo seja mantido, mesmo com a alternância no poder característico das democracias representativas – caso também de Porto Alegre. Entre os efeitos sociais, as formas de compartilhamento sobre o orçamento têm proporcionado a universalização do direito à cidade e o combate à exclusão social. Uma rápida passada pelos temas centrais do caso de Porto Alegre revela o perfil das prioridades: habitação, pavimentação de vias urbanas, saneamento básico, educação e saúde, temas reivindicados pelas parcelas excluídas, como as populações de mais baixa renda das grandes metrópoles. 17
  • 18. Conceitos Básicos de Democracia O efeito distributivo também é No caso de Porto Alegre, a cidadania demonstrado pela relação entre a renda ativa foi estudada das regiões e o volume de investimentos no livro O Eu e os Outros: Participação por pessoa. Quanto mais pobreza foi e Transformação da detectada, mais investimentos foram Consciência Moral e de Cidadania decididos. O próprio Banco Mundial (Tomo Editorial reconheceu o caráter democrático em e Observatório relação à renda, dos OPs, sugerindo que das Metrópoles, 2008, de FEDOZZI, possam ter contribuído para a redução Luciano). dos índices de pobreza em longo prazo nos municípios onde foi implementado no Brasil. Além disso, a adoção de formas alternativas de participação pode favorecer ganhos de consciência social e de autoestima dos indivíduos, com alterações na cultura favoráveis à consciência de cidadania ativa. Mas isso, evidentemente, se a participação ocorrer por um período relativamente longo de tempo. Mas há uma questão que sugere dúvidas. Ela diz respeito ao real efeito do OP no processo associativo da população. PERGUNTAS PARA DEBATE Você acha que, com o OP, o movimento popular em geral foi fortalecido ou enfraquecido? Por quê? Você já se sentiu mais valorizado por participar, ou ter sido convidado a participar, de mecanismos de decisão e poder? 18
  • 19. Expediente Prefeitura Municipal de Porto Alegre Secretaria de Coordenação Política e Governança Local Produção: Signi - Estratégias para Sustentabilidade Coordenação: Cristiane Ostermann (MTb 8256) e Karen Mendes Santos (MTb 7816) Edição: Carol Lopes Textos: Flávio Ilha a partir de texto original de Luciano Fedozzi Conselho Editorial: Adriana Burger, Adriana Furtado, Ana Paula Dixon, Beatriz Rosane Lang, Cézar Busatto, Débora Balzan Fleck, Eloisa Strehlau, Francesco Conti, Ilmo Wilges, Jandira Feijó, Jorge Barcellos, Júlio Pujol, Lisandro Wottrich, Luciano Fedozzi, Plinio Alexandre Zalewski Vargas, Ricardo Erig, Rodrigo Puggina, Simone Dani, Themis Regina Barreto Krumenauer e Valéria Bassani. Projeto gráfico: Carolina Fillmann | Design de Maria Diagramação: Daniela Olmos Ilustrações: Marcelo Germano Revisão: Press Revisão Impressão: Hotprint Tiragem: 1.500 exemplares Apoio à produção das cartilhas: Departamento Municipal de Água e Esgotos - DMAE Novembro | 2010 19