O TRF4 concedeu nova aposentadoria ao segurado sem declarar a inconstitucionalidade do artigo 18, §2o da Lei 8.213/1991, violando assim o artigo 97 da Constituição e a Súmula Vinculante 10 do STF. O INSS recorreu ao STJ e ao STF contra essa decisão. O STJ manteve a concessão da nova aposentadoria, mas dispensou a devolução dos valores recebidos anteriormente, contrariando também a Constituição.

1. Ministério Público Federal
Procuradoria-Geral da República
18549 - OBF - PGR
Recurso Extraordinário 661.256 – SC
Relator: Ministro Roberto Barroso
Recorrente: Instituto Nacional de Seguro Social - INSS
Recorrido: Valdemar Roncaglio
Recursos extraordinários. Caracterização do desrespeito ao art. 97 da
Constituição e da SV 1o do STF. Licitude da consideração do tempo de
trabalho e de contribuição prestado pelo aposentado do regime geral
de previdência social para a concessão de nova aposentadoria após a
renúncia a benefício da mesma espécie concedido em condições me-
nos vantajosas. Desaposentação.
O art. 18, § 2º, da Lei 8.213/1991, nas redações original e das Leis
9.032/1995 e 9.528/1997, obsta ao emprego do tempo de contribuição
posterior à aposentadoria para a melhora dessa espécie de benefício: a
procedência do pedido só pode advir da declaração de inconstituciona-
lidade da referida norma, de modo que ambos os acórdãos recorridos
violaram o art. 97 da Constituição e a SV 10 do STF, ao terem concedi-
do o pleito, sem a declaração de invalidade das normas citadas pelos
órgãos especiais do STJ e do TRF4.
O Estado não pode, em princípio, invocar direito fundamental contra
os particulares; menos ainda para lhes restringir direitos: o poder pú-
blico é sujeito obrigado – e não titular – de direitos fundamentais, que
não comportam tal inversão teleológica.

2. PGR STF – RE 661.256
2
Inconstitucionalidade do art. 18, § 2º, da Lei 8.213/1991, por atentar
contra o equilíbrio que há de existir entre os aportes dos trabalhadores
à previdência social e os benefícios dela recebidos: ao pagamento de
contribuição previdenciária pelo retorno ao trabalho correspondem
apenas dois direitos de exercício estatisticamente incapazes de justifi-
car a massa de tributos recolhida
Nova causa de inconstitucionalidade da norma citada, por ofensa à
isonomia: malgrado contribuam em pé de igualdade com os demais
trabalhadores para o financiamento da seguridade social, os aposen-
tados que retornam ao trabalho têm apenas parte ínfima do plexo de
direitos assegurados a seus paradigmas.
Parecer pelo 1 - provimento de ambos os recursos extraordinários, de
modo a se anularem o acórdão do TRF4, que concedeu a melhora da
aposentadoria aos autores, e o julgado do STJ, que os dispensou de
restituir ao poder público federal as quantias auferidas em razão da
aposentadoria menos vantajosa ou 2 - desprovimento de ambos os re-
cursos.
1. Introdução
Está em causa recurso extraordinário no qual se discute a conside-
ração do tempo de trabalho prestado após a aposentadoria, e das con-
tribuições dele advindas, para a melhora das condições do benefício da
inatividade, pago pelo regime geral de previdência social.
Na gíria forense, cuida-se da análise da validade da desaposenta-
ção.

3. PGR STF – RE 661.256
3
2. Do histórico do caso
Segurado do INSS ajuizou ação ordinária contra aquela autarquia
requerendo a interrupção da atual aposentadoria por tempo de serviço
e a concessão de benefício mais vantajoso, a saber, a aposentadoria
por tempo de contribuição, em virtude de novos aportes vertidos ao
sistema, em decorrência da retomada de trabalho, já na condição de
aposentado.
O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau. O TRF4
proveu em parte a apelação, para reconhecer o direito à renúncia do
benefício anterior e determinar a restituição integral dos valores rece-
bidos da autarquia previdenciária, como requisito à concessão de nova
aposentadoria.
O segurado interpôs recurso especial e, após o julgamento dos
embargos de declaração, o INSS manejou recursos especial e extraor-
dinário. Neste, sustenta afronta aos arts. 5º, caput e xxxvi; 40; 194; 195
e 201 da Constituição.
O Superior Tribunal de Justiça desproveu o recurso especial do
INSS e proveu parcialmente o do segurado, nos seguintes termos:
Processual Civil e Previdenciário. Agravo Regi-
mental no Recurso Especial. Pedido de sobresta-
mento. Ausência de amparo legal. Violação à cláu-
sula de reserva de plenário. Inexistência. Apreci-
ação de dispositivos constitucionais em sede de
recurso especial. Inadmissibilidade. Renúncia a
benefício de aposentadoria. Possibilidade. Direi-
to patrimonial disponível. Devolução dos valores
recebidos. Não obrigatoriedade. Agravo despro-
vido.
1. Não subsiste o pleito de se determinar o sobrestamento do jul-
gamento do presente recurso, sob a alegação de que o Supremo

4. PGR STF – RE 661.256
4
Tribunal Federal está apreciando a constitucionalidade do art. 18,
§ 2º, da Lei nº 8.213/1991, tanto por se tratar de pedido desprovido
de amparo legal, quanto pelo fato de que a Suprema Corte não está
decidindo a questão em tela de sede de controle abstrato de consti-
tucionalidade.
2. Também não prevalece a alegação de ofensa à cláusula de reserva
de plenário, uma vez que a decisão hostilizada, sequer implicita-
mente, declarou a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo.
3. A via especial, destinada à uniformização da interpretação do di-
reito federal infraconstitucional, não se presta à análise de disposi-
tivos da Constituição da República, ainda que para fins de preques-
tionamento, com o intuito de interposição de recurso extraordiná-
rio.
4. Permanece incólume o entendimento firmado no decisório agra-
vado, no sentido de que, por se tratar de direito patrimonial dispo-
nível, o segurado pode renunciar a sua aposentadoria com o propó-
sito de obter benefício mais vantajoso, no regime geral de previ-
dência social ou em regime próprio de previdência, mediante a uti-
lização de seu tempo de contribuição, sendo certo, ainda, que, tal
renúncia não implica em devolução dos valores percebidos.
5. Agravo regimental desprovido.
O INSS interpôs novo recurso extraordinário, admitido como re-
presentativo da controvérsia, em que pretende demonstrar a contrarie-
dade aos arts. 5º, xxxvi; 195, caput e § 5º; e 201 da Constituição.
A autarquia apresenta como principais teses do primeiro recurso
extraordinário a perfectibilidade do ato jurídico de concessão inicial de
aposentadoria, que não poderia ser alterada pela vontade unilateral das
partes; a preservação do princípio da solidariedade do sistema da se-

5. PGR STF – RE 661.256
5
guridade social; a necessidade de ser respeitada a vontade legislativa
expressa nas sucessivas redações do art. 18, § 2º, da Lei 8.213/1991; a
manutenção do tratamento isonômico aos segurados e a impossibili-
dade de revisão do benefício previdenciário regularmente concedido.
No segundo recurso repete as teses e acrescenta a perspectiva do
postulado da ética de prospectiva e de responsabilidade, para concluir
que a renúncia e a alteração da aposentadoria implicam grave interfe-
rência no equilíbrio financeiro e atuarial do regime de previdência da
Constituição.
A União requereu sua admissão ao processo, na qualidade de ami-
cus curiae. Discorreu sobre a natureza contributiva e solidária do mode-
lo de repartição do sistema de previdência social. O caráter irrenunciá-
vel das aposentadorias decorreria do art. 18, § 2º, e do art. 96, ii, da
Lei 8.213. Argumenta que a utilização do aporte adicional de recursos
da forma requerida desvirtuaria a incidência do fator previdenciário e
inverteria a lógica do sistema. Sustenta a necessidade de restituição
dos valores recebidos, como forma de garantir tratamento isonômico
entre os segurados e corrigir o dano causado à previdência. Apresenta
nota técnica em que pretende demonstrar o impacto da desaposenta-
ção no regime geral de previdência social.
O Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário apresentou mani-
festação, em que defende a desaposentação, entendida como a renún-
cia a direito patrimonial disponível. Entende que a previsão contida no
art. 181-B do Dec. 3.048/1999 extrapolaria os limites regulamentares.
Defende a desnecessidade de repetição dos valores recebidos, em ra-
zão de seu caráter alimentar e da licitude da percepção de tais verbas.
Apresenta parecer técnico que concluiu não haver demonstração de
déficit previdenciário, com base na análise da seguridade social pro-

6. PGR STF – RE 661.256
6
movida pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Fe-
deral do Brasil.
A Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas – Co-
bap, também na condição de amicus curiae, considera que a desaposen-
tação nada mais é do que a reversão de aposentadoria. Enfatiza o fato
de não existir vedação constitucional ou legal ao instituto. Questiona o
prejuízo ao equilíbrio atuarial do sistema, uma vez que as contribui-
ções posteriores à aposentadoria não estavam previstas e os custos dos
benefícios serão suportados por período menor do que o estimado.
O Sindicato Nacional dos Aposentados, Pensionistas e Idosos da
Força Sindical – Sindnapi reforça o entendimento da possibilidade
de renúncia à aposentadoria anterior, com o intuito de obter situação
mais benéfica, sem restituição dos valores percebidos. Aduz que a ga-
rantia do ato jurídico perfeito não pode ser utilizada contra os destina-
tários da salvaguarda constitucional. Argumenta que tampouco sub-
sistiria a exigência de expressa previsão legal para o exercício de prer-
rogativa inerente à liberdade da pessoa humana.
A Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do
Brasil alegou afronta aos arts. 5º, xxxvi; 195, caput e § 5º; 196 e 201, da
Constituição.
3. Da suma da discussão de ambos os recursos extraordinários
O exame do problema parece mais bem equacionado, ao se recor-
darem os termos essenciais do processo. A parte de direito público in-
terpôs dois recursos extraordinários, que cumpre analisar neste mo-
mento.

7. PGR STF – RE 661.256
7
O primeiro deles impugnou a decisão do TRF que admitiu a nova
aposentação do segurado, desde que restituídos os valores percebidos
ao longo da aposentadoria inicial.
O segundo recurso ataca o julgado do STJ que confirmou a decisão
do TRF e dispensou a devolução das quantias mencionadas.
Inicie-se a análise pelo recurso interposto contra o acórdão do
TRF4, pois nele se firmou a tese central da licitude da desaposentação.
4. Da ofensa ao art. 97 da CR e à SV 10 do STF pelo TRF4
O recorrente alega, de início, a nulidade do acórdão de segundo
grau, em decorrência do desrespeito da reserva de Plenário, imposta
pelo art. 97 da Constituição e pela SV 10 do STF – “viola a cláusula de
reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de
tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionali-
dade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência,
no todo ou em parte”.
Com as vênias das opiniões em contrário, a tese do recurso parece
correta, isto é, o TRF4 desrespeitou o art. 97 da Constituição e a SV 10
do STF, ao ter julgado o pedido procedente, sem que tenha declarado a
inconstitucionalidade de lei pelo pleno.
4.1. Da ausência de atribuição arbitrária de sentido à
norma infraconstitucional como critério de incidência da
SV 10 do STF
O parâmetro por cujo meio se verifica o respeito à reserva de ple-
nário, é a viabilidade de decisão da causa sem preterição de ato norma-
tivo, quando em causa a inconstitucionalidade por ação. Se a lei impe-
dir a procedência ou a rejeição do pedido, apenas a declaração de sua

8. PGR STF – RE 661.256
8
inconstitucionalidade, na forma do art. 97 da CR, pode permitir qual-
quer desfecho diverso do nela prescrito.
É claro que o problema realmente delicado está na determinação
do parâmetro pelo qual se afere que determinada norma jurídica disci-
plina certos fatos. Para o efeito do art. 97 da CR, basta a formulação de
critério negativo, ou seja, é suficiente apontar quando não respeitada a
relação de incidência da lei, por meio diverso da única causa de seu
afastamento do caso – a declaração de inconstitucionalidade. O pro-
blema posto pela SV 10 não demanda, portanto, que se listem as in-
contáveis hipóteses nas quais se afasta de modo lícito a lei invocada
pelas partes em benefício de seu ponto de vista, como a preponderân-
cia dos critérios literal, histórico, sistemático ou teleológico de inter-
pretação, a revogação, a especialidade, a analogia, a redução teleológi-
ca e tantos outros instrumentos válidos da moderna metodologia jurí-
dica1
.
A ausência de arbitrariedade no sentido imputado à norma interpretada pa-
rece ser o critério negativo, pelo qual se afere se ela teve sua incidência
ilicitamente negada no caso, pois não declarada sua invalidade.
A arbitrariedade hermenêutica pode referir-se a qualquer dos dois
elementos principais das proposições jurídicas completas: à hipótese
de incidência ou à consequência jurídica. Haverá arbitrariedade quanto
à hipótese de incidência, na exclusão dela de fatos que se lhe subsu-
mem; ou, ao inverso, na inclusão em seu raio de disciplina de fatos ali
1
Cf., por exemplo, Larenz, Karl. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. 5. Aufl. Ber-
lin: Springer, 1983, p. 298-420; Fikentscher, Wolfgang. Methoden des Rechts.
Tübingen: Mohr, 1977, v. 4, p. 269-370; e Müller, Friedrich. Müller, Friedrich.
Juristische Methodik. 7. Aufl., Berlin: Duncker und Humblot, 1997, p. 216-303.

9. PGR STF – RE 661.256
9
não compreendidos. Similarmente, a arbitrariedade estará caracteri-
zada na aplicação excessiva ou deficitária a certa situação de fato.
O ganho eventualmente adquirido com a classificação está no re-
alce do caráter arbitrário das soluções rejeitadas. Assim, o mero erro
na interpretação legal, sem outra qualificação, não pode ser conside-
rado motivo para a aplicação do enunciado vinculatório, sob pena de
se transplantar para o STF todo o contencioso de legalidade, em aberta
contradição com a divisão de competências com o TSE, o STJ, o TST e
o STM. O recurso extraordinário não se presta à revisão de todas as in-
terpretações errôneas da lei, mas apenas daquelas, cuja arbitrariedade
estiver a serviço do descumprimento da lei ou, pelo menos, do art. 97
da CR. Por assim dizer, a arbitrariedade funciona como índice de que
decisões se desviaram do direito positivo, sem a adoção do único meio
pelo qual se pode em nosso sistema negar-lhe cumprimento – a decla-
ração de sua invalidade.
Do ponto de vista que se poderia chamar de estático, verifica-se a
arbitrariedade, quando o aplicador da lei não tem argumentos sufici-
entes para lhe declarar a invalidade, mas se recusa a sujeitar-lhe o ca-
so. Da perspectiva dinâmica, a arbitrariedade ocorre pelo emprego ar-
tificial dos critérios da lei posterior e da lei especial. O emprego do cri-
tério da lei superior coloca as coisas nos termos corretos do art. 97 da
CR e não oferece maiores problemas.
Ainda não se deu a devida atenção ao fato de haver muito mais na
SV 10 do que o respeito de norma processual. Nela está em causa sobretu-
do a observância dos padrões do Estado de direito nas decisões judiciais, que im-
plica a proscrição da arbitrariedade, entre outras exigências2
. Afinal, seria
2
Porque promulgada em 1988, após as experiências totalitárias de seu século, a

10. PGR STF – RE 661.256
10
inadmissível que apenas o Executivo e o Legislativo estivessem compe-
lidos à observância de padrões de vedação do arbítrio, mas o Judiciário
se furtasse de semelhante controle fundado no art. 1º da Constituição.
O problema posto pelo caso não depende de que se solucionem
todas as hipóteses de arbitrariedade na aplicação da lei. Demanda, an-
tes, que se identifique a eventual modalidade aqui ocorrente, por cujo
meio se deixou de aplicar determinada lei a fatos por ela regidos.
Independentemente de saber se outros critérios concorrerão em
casos mais complexos, o sentido literal possível da norma parece con-
sistir no padrão básico de verificação de sua incidência em certo caso.
Portanto, o deferimento de pedido por ele obstado ofende o imperati-
vo de declaração de inconstitucionalidade, como único meio de sua
Constituição vigente adota não apenas a concepção formal de Estado de direito do
séc. xix, de conformidade dos atos estatais à lei, mas também incorpora a noção
material dessa particular forma de organização estatal, como se vê, por exemplo,
entre tantos outros a respeito dos dois aspectos do Estado de direito, Larenz,
Karl. Richtiges Recht. München: Beck, 1979, p. 140-142; Maurer, Hartmut. Staats-
recht I. 4. Auf., München: Beck, 2006, p. 216, n. 7; e Badura, Peter. Staatsrecht. 3.
Aufl., München: Beck, 2003, p. 311, n. 45. Uma vez que, na síntese de Hesse, “o
Estado de direito é, na estrutura constitucional da Lei Fundamental, forma de raciona-
lização da vida estatal”, nele não se admite arbitrariedade (Grundzüge des Verfassungs-
rechts der Bundesrepublik Deutschland. 15. Aufl., Heidelberg: Müller Juristischer Verlag,
1986, p. 74, n. 190: “Der Rechtsstaat ist im Verfassungsgefüge des Grundgesetzes
Form der Rationalisierung des staatlichen Lebens”). Maurer notou: “o elemento central
do princípio do Estado de direito é a vinculação de todos os órgãos estatais em to-
das suas manifestações e atividades ao direito positivo. [...]. O primado da Consti-
tuição e das leis vale ilimitadamente. [...]. Sob o império da Lei Fundamental, não
há nenhuma órbita estatal isenta do direito” (ob. cit. nesta nota, p. 218-219, § 8, n
13: “Das Kernstück des Rechtstaatsprinzip bildet die Bindung aller staatlicher Or-
gane bei allen ihren Äußerungen und Handlungen an das geltende Recht. […]. Der
Vorrang der Verfassung und der Gesetze gilt uneingeschränkt. […]. Unter der
Herrschaft des Grundgesetzes gibt es keinen rechtfreien staatlicher Raum”).

11. PGR STF – RE 661.256
11
superação. O motivo está em que o sentido literal possível demarca a
diferença entre a interpretação e a criação do direito, de sorte que o
Tribunal inferior pode, no máximo, interpretar a lei, mas não a pode
revogar, por meio de argumentos arbitrários3
. Onde inequivocamente
houver proibição literal do deferimento do pedido ou imperativo literal
de sua concessão, só a declaração de inconstitucionalidade de lei pos-
terior a 1988 poderá abrir espaço para que a sentença inverta os termos
dessa equação.
Assim, a solução do problema depende de se verificar se a norma
de regência do caso obsta à procedência do pedido. Noutras palavras, é
preciso interpretar a lei, para ver se nela se encontra vedação ao defe-
rimento do pleito. Trata-se aí de hipótese peculiar ao sistema brasilei-
ro, no qual a jurisdição constitucional deve interpretar a lei, como pas-
so inicial do raciocínio de conformidade – processual – de sentenças
com a Constituição4
.
3
Em defesa do sentido literal possível como limite da interpretação, cf., por to-
dos, Klatt, Matthias. Theorie der Wortlautgrenze, 1. Aufl., Baden-Baden: Nomos,
2004, passim; e Larenz, ob. cit. na nota 1, p. 307: “Com acerto, Meier-Hayoz
diz: a ‘literalidade tem, por isso, tarefa dupla: ela é o ponto de partida para a medi-
ação de sentido judicial e demarca simultaneamente as fronteiras de sua atividade
interpretativa’. (“Zutreffend sagt Meier-Hayoz: ‘Der Wortlaut hat danach eine
doppelte Aufgabe: Er ist Ausgangspunkt für die richerliche Sinnesermittlung und
steckt zugleich die Grenzen seiner Auslegungstätigkeit ab’”); já sobre o papel do
teor literal como limite à interpretação conforme a constituição, vejam-se, por to-
dos, Lembke, Ulrike. Einheit aus Erkenntnis?. 1. Aufl., Berlin: Duncker & Humblot,
2009, p. 117 e segs., e Schlaich, Klaus; Korioth, Stefan. Das Bundesverfassungsge-
richt. 7. Aufl., München: Beck, 2007, p. 246, n. 442.
4
Pestalozza, Christian. Verfassungsprozessrecht. 3. Aufl., München: Beck, 1991, p.
275, n. 9, sublinha há tempos a necessidade de interpretação do direito ordinário,
como passo inicial no controle de constitucionalidade. Especificamente na juris-
prudência brasileira, recorde-se o RE 564.354, rel. Min. Cármen Lúcia: “Direi-

12. PGR STF – RE 661.256
12
4.2. A atribuição de sentido arbitrário ao art. 18, § 2º, da
Lei 8.213 no caso: ignorou-se-lhe a proibição expressa de
deferimento do pedido, sem a declaração plenária de sua
inconstitucionalidade
Eis as sucessivas redações do art. 18 da Lei 8.213, que, ao ver do
INSS, barrariam a pretensão dos segurados:
“§ 2º [na redação original]. O aposentado pelo Regime Geral de
Previdência Social que permanecer em atividade sujeita a este regi-
me, ou a ela retornar, somente tem direito à reabilitação profissio-
nal, ao auxílio-acidente e aos pecúlios, não fazendo jus a outras
prestações, salvo as decorrentes de sua condição de aposentado,
observado o disposto no art. 122 desta lei.
§ 2º [na redação da Lei 9.032/1995]. O aposentado pelo Regime
Geral de Previdência Social (RGPS) que permanecer em atividade
sujeita a este regime, ou a ela retornar, não fará jus a prestação al-
guma da Previdência Social em decorrência do exercício dessa ati-
tos constitucional e previdenciário. Revisão de benefício. Altera-
ção no teto dos benefícios do regime geral de previdência. Refle-
xos nos benefícios concedidos antes da alteração. Emendas Cons-
titucionais n. 20/1998 e 41/2003. Direito intertemporal: ato jurídico
perfeito. Necessidade de interpretação da lei infraconstitucio-
nal. Ausência de ofensa ao princípio da irretroatividade das leis.
Recurso extraordinário a que se nega provimento. 1. Há pelo menos
duas situações jurídicas em que a atuação do Supremo Tribunal Federal como
guardião da Constituição da República demanda interpretação da legislação infra-
constitucional: a primeira respeita ao exercício do controle de constitucionalidade
das normas, pois não se declara a constitucionalidade ou inconstitucionalidade de
uma lei sem antes entendê-la; a segunda, que se dá na espécie, decorre da garantia
constitucional da proteção ao ato jurídico perfeito contra lei superveniente, pois a
solução de controvérsia sob essa perspectiva pressupõe sejam interpretadas as leis
postas em conflito e determinados os seus alcances para se dizer da existência ou
ausência da retroatividade constitucionalmente vedada”.

13. PGR STF – RE 661.256
13
vidade, exceto ao salário-família, à reabilitação profissional e ao
auxílio-acidente, quando empregado.
§ 2º [na redação da Lei 9.528/1997]. O aposentado pelo Regime
Geral de Previdência Social – RGPS que permanecer em atividade
sujeita a este Regime, ou a ele retornar, não fará jus a prestação al-
guma da Previdência Social em decorrência do exercício dessa ati-
vidade, exceto ao salário-família e à reabilitação profissional,
quando empregado”.
O recorrente parece correto, ao dizer que apenas a superação do
óbice do § 2º permite a procedência dos pedidos. Não existe solução
interpretativa capaz de conciliar o deferimento do pedido com a Lei
8.213.
A lei sempre proibiu aos segurados a contagem do tempo traba-
lhado após sua aposentação, para obter nova aposentadoria melhor,
apesar de ter oscilado quanto às vantagens periféricas, auferíveis com
a retomada do labor. A redação original do § 2º deferia aos aposenta-
dos “somente [...] direito à reabilitação profissional, ao auxílio-
acidente e aos pecúlios”, em decorrência do novo vínculo previdenciá-
rio. A Lei 9.032 transformou a redação original contrária ao pleito des-
ta demanda em óbice peremptório a seu deferimento: o aposentado
“não fará jus a prestação alguma da Previdência Social em decorrência
do exercício dessa atividade, exceto ao salário-família, à reabilitação
profissional e ao auxílio-acidente, quando empregado”. A redação ho-
je vigente também é categórica na proscrição da vantagem, por deter-
minar que o aposentado “não fará jus a prestação alguma da Previdên-
cia Social em decorrência do exercício dessa atividade, exceto ao salá-
rio-família e à reabilitação profissional, quando empregado”.

14. PGR STF – RE 661.256
14
O sentido literal possível – demarcatório da diferença entre a in-
terpretação e a criação do direito – impede a procedência da demanda.
A persistência da enumeração taxativa de benefícios decorrentes do
trabalho posterior à aposentadoria, apesar de já deflagrada a polêmica
da desaposentação, indica com segurança que a lei se opunha e se
opõe ao deferimento do pedido do autor. O obstáculo a seu pleito foi
confirmado e reconfirmado em leis que alteraram a lista dos benefí-
cios admissíveis na hipótese discutida, mas sempre mantiveram a in-
terdição do pleito aqui formulado.
Nem a chamada interpretação conforme permite a adequação da
lei àquilo que se pretende ser o sentido da Constituição5
. Qualquer
tentativa de extrair da lei a permissão para a desaposentação já não se
sujeitará apenas à crítica de que a interpretação conforme quase sem-
pre se serve do sentido mais remoto, frequentemente artificial e dema-
siado distante das concepções de todas as partes para salvar a lei6
, mas
consistirá aqui na transgressão do sentido evidente da norma legal su-
postamente interpretada. Isso é proscrito pela jurisprudência do Su-
premo Tribunal Federal e pela doutrina mais autorizada7
.
5
Para objeções globais à interpretação conforme, cf., por todos, Lembke, ob.
6
Pestalozza, ob. cit. na nota 4, p. 275, nota 17.
7
Desde sempre a jurisprudência do STF afirmou – com acerto – a impossibilida-
de de se levar adiante interpretação conforme a constituição, quando contrária ao
texto da lei submetida ao controle de constitucionalidade; cf., por todos, o caso
pioneiro nesse sentido – a Rp. 1.417, rel. Min. Moreira Alves: “O princípio da
interpretação conforme a constituição (verfassungskonforme Auslegung) é princípio
que se situa no âmbito do controle da constitucionalidade, e não apenas simples
regra de interpretação. A aplicação desse princípio sofre, porem, restrições, uma
vez que, ao declarar a inconstitucionalidade de uma lei em tese, o STF – em sua
função de corte constitucional – atua como legislador negativo, mas não tem o po-
der de agir como legislador positivo, para criar norma jurídica diversa da instituída
pelo poder legislativo. Por isso, se a única interpretação possível para compatibili-

15. PGR STF – RE 661.256
15
Por isso, está equivocada a seguinte afirmação do julgado recorri-
do (f. 127):
“A possibilidade de desaposentação não pressupõe a inconstitu-
cionalidade do § 2 º do art. 18 da Lei nº 8.213/91, ao contrário. A
constitucionalidade desse dispositivo de lei decorre do princípio da
solidariedade que informa o sistema de previdência, consagrado no
art. 195 da CRFB, impondo a toda sociedade, inclusive, ao aposen-
tado que continuar a exercer a atividade laborativa e/ou voltar ao
mercado de trabalho, a obrigatoriedade de contribuir para a Previ-
dência Social, colaborando no efetivo esforço coletivo de toda a so-
ciedade brasileira de viabilizar o pagamento dos benefícios dos se-
gurados inativos e pensionistas”.
O trecho aludido do julgado do TRF4 procurou incutir na lei seu
ponto de vista a respeito do problema, dizendo que a Constituição im-
poria determinado conteúdo à Lei 8.213, malgrado a clareza de sua le-
tra em sentido contrário. A validade da interpretação conforme em cer-
to caso se determina pelo que na lei se expressa, e não pelo que nela se
gostaria de ver escrito. Mesmo quando se levam as possibilidades des-
se procedimento ao extremo, isto é, quando se admita que o sentido e
o fim da lei não se determinem a partir dela mesma, mas com a ajuda
de critérios externos, em procedimento de concretização da constitui-
ção8
. O sentido literal delimita ao menos os candidatos negativos da
zar a norma com a constituição contrariar o sentido inequívoco que o poder legis-
lativo lhe pretendeu dar, não se pode aplicar o princípio da interpretação conforme
a constituição, que implicaria, em verdade, criação de norma jurídica, o que é pri-
vativo do legislador positivo”. Na doutrina específica da interpretação conforme a
constituição, ainda que com restrições, cf. Lembke, ob. cit. na nota 3, p. 120-121;
representando a corrente principal, cf., por todos, Pestalozza, ob. e loc. cit. na
nota 4.
8
Lembke, ob. cit. na nota 3, p. 30.

16. PGR STF – RE 661.256
16
interpretação: o que em nenhum caso está abrangido por ele também
ali não pode ser inserido por intermédio da interpretação (conforme)9
.
Em síntese, o TRF4 leu na lei aquilo que, a seu ver, nela deveria estar
escrito, mas não ofereceu resposta adequada à dicção legal de o segu-
rado “não fará jus a prestação alguma da Previdência Social em decor-
rência do exercício dessa atividade, exceto” benefícios diversos da apo-
sentadoria. Atribuição arbitrária de sentido, ainda que com apego ao
argumento mencionado, não pode ser considerada interpretação, em
geral ou conforme a Constituição. Isso já representa a pura criação do
direito.
Portanto, o recurso extraordinário deve ser provido, para se anular
o acórdão do TRF4, por atentar contra a reserva de plenário do art. 97
da Constituição. Assim, a turma de segundo grau deve ser compelida a
suscitar o incidente de inconstitucionalidade no Pleno ou no órgão es-
pecial daquele Tribunal, acaso se incline pela procedência do pedido.
4.2.1. Da vinculação do STF ao direito, em especial aos requisitos
técnicos do recurso extraordinário
No grande pano de fundo da discussão a propósito do respeito à
SV 10 pelos Tribunais inferiores e, agora, pelo próprio STF, está o fato
de que a característica marcante do direito continental sempre foi o
achamento da imediata solução justa para o caso concreto, ao passo
que o direito inglês sempre se pautou por acentuar o método da reso-
lução dos problemas jurídicos10
.
9
Lembke, ob. cit. na nota 3, p. 121.
10
Fikentscher, ob. cit. na nota 1, v. 2, p. 3; entre nós, a distinção entre o direi-
to continental e o britânico nessa base metodológica lato sensu tampouco escapou a

17. PGR STF – RE 661.256
17
Com a diminuição da unidade valorativa no Ocidente, o direito
continental haverá agora de se apegar ao método que emprega para
superar seus impasses. Em épocas de crescentes dúvidas axiológicas,
ao redor de direito caracterizado por certezas dessa índole, pelo menos
as regras de discussão para sua determinação não podem ser arbitrá-
rias. Não apenas o método democrático parlamentar, mas também –
ou sobretudo – o método judiciário de solução de contendas deve ser
seguro. Por faltar legitimidade política ao Judiciário, impõe-se a recor-
dação da frase lapidar de Rüthers: “a força persuasiva das decisões judi-
ciais depende da verificabilidade racional de seus resultados”11
.
As partes precisam ter certeza de como se devem comportar em ju-
ízo, em especial diante do máximo de certeza que pode haver em nossa
ordem jurídica a respeito de decisões judiciais – uma súmula vinculati-
va em plena vigência.
Embora a segurança jurídica não seja um fim absoluto do direito,
Radbruch notou com inteira procedência que “um direito inseguro é ao
mesmo tempo também injusto, porque não lhe é dado assegurar a
igualdade de tratamento em casos iguais no futuro”12
.
Bitar, Fontes e essência da Constituição britânica. In: _____. Obras completas. Con-
selho Federal de Cultura, v. 2, p. 261-316 [p. 272], que registrou haver, no common
law, a “preeminência do processo e da técnica de suscitamento do Judiciário (direi-
to de ação) à própria atividade provedora das fontes formais da norma”.
11
Rüthers, Bernd. Rechtstheorie. 5. Aufl., München: Beck, 2010, p. 436, n. 696:
“Die Überzeugunskraft gerichtlicher Entscheidungen hängt von der rationalen
Überprüfbarkeit ihrer Ergebnisse ab”.
12
Der Zweck im Recht, in: _____. Der Mensch im Recht. 2. Aufl., Göttingen,
Vandenhoeck & Ruprecht, 1961, p. 88-104 [97]: “Anderseits ist unsicheres Recht
zugleich auch ungerecht: denn es vermag nicht die Gleichheit der Behandlung
gleicher Fälle für die Zukunft zu verbürgen […]”.

18. PGR STF – RE 661.256
18
Demonstrado que o TRF4 deixou de aplicar lei que claramente in-
cidia no caso, sem declarar-lhe a inconstitucionalidade, o desfecho do
presente recurso extraordinário parece ser o reconhecimento da nuli-
dade do acórdão recorrido. Que não seja o STF o primeiro a desautori-
za suas próprias súmulas vinculatórias.
Apesar dessa conclusão, enfrentam-se nos tópicos seguintes as
questões de mérito do recurso extraordinário.
5. Do mérito: a discussão sobre a licitude da desaposentação no
acórdão do TRF4
Apreciam-se os argumentos a respeito do mérito da causa na or-
dem crescente de sua plausibilidade jurídica e de dificuldade. Antes,
contudo, convém determinar o objeto da discussão de modo mais pre-
ciso.
5.1. A delimitação do tema de mérito em debate
Antes de passar ao exame dos argumentos mais ponderáveis no
caso, parece útil a lembrança do problema aqui em causa.
O poder de síntese do neologismo da gíria forense – desaposenta-
ção – não deve impedir que se divise o único problema de direito mate-
rial posto neste processo: a validade das sucessivas redações do art. 18,
§ 2º, da Lei 8.213 que, em conjunto com prescrições da Lei 8.212/1991,
engendraram um sistema no qual os aposentados que retornem ao
trabalho continuam a contribuir nas mesmas bases dos demais segu-
rados, mas só desfrutam de número reduzido de benefícios do siste-
ma.

19. PGR STF – RE 661.256
19
Se tal enunciado pode soar como obviedade, o mesmo talvez não
se diga de suas consequências para a análise do caso. A principal delas
tem que ver com a liberdade de configuração das relações jurídicas re-
conhecidas ao legislador. Precisamente porque este processo discute
apenas a disciplina tornada direito positivo pelo legislador, não se pre-
cisa ir ao ponto de examinar todas as alternativas imagináveis para a
regulação das relações jurídicas entre a previdência social e os aposen-
tados que voltam a trabalhar e a contribuir para o sistema. O modelo
normativo a ser testado é o que defere aos aposentados em tal condi-
ção apenas uns poucos direitos mínimos, apesar de lhes cobrar con-
tribuições integrais.
Estão fora do raio de ação do caso as três outras disciplinas hipo-
téticas básicas para o tema. O juízo a ser realizado não abrangerá o fi-
gurino, no qual nada se cobraria dos segurados pelo trabalho posterior
à aposentadoria e nada se lhes daria em decorrência desse novo víncu-
lo laboral; não compreenderá o regime intermédio, no qual a contri-
buição mitigada geraria benefícios limitados; nem se ocupará da dis-
ciplina que cobraria dos aposentados contribuição igual à dos demais
trabalhadores e lhes deferiria benefícios de mesma extensão. Basta sa-
ber se o modelo tornado positivo é válido.
Da limitação constitucional do objeto do recurso extraordinário
segue-se a necessidade de afastamento de certas interferências das al-
ternativas conexas neste estudo. Assim, por exemplo, o argumento
apresentado pelo INSS, já em memorial no STF, da “insuficiência das
cotizações posteriores à primeira aposentadoria para cobrir a preten-
são de desaposentação”. A alegada insuficiência atuarial das contri-
buições para o financiamento dos benefícios majorados não será causa
obstativa ao deferimento do pedido, mas apenas de legitimação poste-

20. PGR STF – RE 661.256
20
rior da alteração dos componentes desse cálculo mencionados, como
o aumento da contribuição, a diminuição do valor do benefício etc.
5.2. Da suposta irrenunciabilidade do benefício fundada
em norma regulamentar
A solução da causa apresentada com base no Dec. 3.048/1999 pa-
rece incidir em equívoco de perspectiva: resolve o problema no plano
regulamentar, quando na verdade deveria ter discutido a questão no
plano da lei e de suas relações com a Constituição. O ponto de partida
para o exame da contenda deve estar na lei. O art. 18, § 2º, da Lei 8.213
é textual na proibição do pedido formulado nesta ação.
Daí o engano de se pretender solucionar o caso com base em con-
siderações pertinentes ao regulamento, ao dizer que os benefícios pa-
gos pela previdência social são irreversíveis e irrenunciáveis. O pro-
blema põe-se no nível da lei e, eventualmente, de suas relações com a
Constituição.
Ainda que assim não fosse e que o tema não se inserisse no âmbito
do recurso extraordinário, parece evidente que a norma regulamentar
haveria de ser interpretada de modo teleológico, isto é, de modo a be-
neficiar o segurado. Deveria funcionar como proteção a atos lesivos
aos interesses do segurado, mas nunca como entrave à melhora de sua
situação jurídica.
Também merece censura a afirmação de que os arts. 18, § 2º; e 96,
i, da Lei 8.213 proibiriam a renúncia ao direito em causa. Nenhuma
das citadas normas se refere à impossibilidade de renúncia a qualquer
benefício. Na primeira, veda-se a consideração do tempo de aposenta-
doria para fins previdenciários, exceto uns poucos ali mencionados.

21. PGR STF – RE 661.256
21
Na segunda regra, veda-se a contagem do tempo de serviço em dobro
ou em condições especiais.
5.3. Do argumento da burla do fator previdenciário
Mais de uma das manifestações do poder público juntadas ao pro-
cesso declinam argumento que pode ser resumido com a epígrafe de
“burla do fator previdenciário”, nelas constante de forma expressa.
Raciocina-se nesse argumento que o deferimento do pedido con-
trariaria a finalidade do fator previdenciário tratado no art. 29, § 7º, da
Lei 8.213/1991, na redação da Lei 9.876/1999. O pleito dos segurados
esbarraria na diretriz do fator previdenciário, cujo objetivo é o retar-
damento de aposentações, por meio da diminuição do valor dos bene-
fícios de quem opta por passar à inatividade, tão logo tenha reunido as
condições mínimas para tanto. Os segurados passariam assim a se
aposentar, assim que implementados os pressupostos mínimos para a
percepção do benefício, sem prejuízo da renovação do benefício em
novas bases, quando satisfeitas as exigências mais estritas para a ele-
vação de seus proventos.
O problema dessa tese não se encontra no campo econômico, nem
no âmbito do fator previdenciário. Ele tem que ver com o nível hierár-
quico de onde emana o fator previdenciário. Numa palavra, a técnica
do fator previdenciário não tem assento constitucional. Terá, na me-
lhor das hipóteses, justificação no art. 201 da CR, na medida em que
ali se impõe a organização da previdência social em bases atuariais
equilibradas. Da circunstância de determinado instituto legal prestar-
se à realização de uma finalidade constitucional não se segue necessa-
riamente que ele tenha, em si mesmo, tal estatura. Ele pode, antes, ser
apenas um dos meios possíveis pelos quais se atinge determinado ob-

22. PGR STF – RE 661.256
22
jetivo social. O fator previdenciário não pode ser elevado à dignidade
de parâmetro incontornável de análise da vedação do art. 18 da Lei
8.213, porque também deriva de lei ordinária. Não se impõe, assim, ao
intérprete – sobretudo no controle de constitucionalidade de outra
norma legal – como norma paradigmática.
Daí não ter maior significado, neste contexto, a afirmação de que
o deferimento da vantagem em causa contraviria aos altos propósitos
do fator previdenciário.
5.4. Da analogia imprópria com a desaposentação, em
decorrência da mera elevação etária do segurado
A defesa das entidades públicas figurou paralelismo de situações
que, a seu ver, justificaria o indeferimento do pleito examinado.
Pensou-se ali da seguinte forma: a se admitir a desaposentação
dos segurados, em decorrência de novas contribuições, ter-se-ia, de
igual modo, de endossar a mesma conclusão, quando em causa a sim-
ples elevação da idade do segurado. Com o correr dos anos, o segura-
do envelheceria e isso o colocaria em melhores condições na tabela de
quantificação do benefício. A inviabilidade de tal inferência demons-
traria, por identidade de razão, o imperativo de se decretar a improce-
dência do pedido.
A analogia parece injustificada, por mais de um motivo. A come-
çar, pelo fato de que se equiparam coisas díspares, a saber, a situação
de quem nada aportou à previdência após a aposentadoria com o status
jurídico de quem lhe verteu contribuições, em mesmo nível, aliás, dos
demais segurados. Entre um e outro caso, há diferença substancial.

23. PGR STF – RE 661.256
23
Além da discrepância do substrato de fato das situações artificial-
mente equiparadas, tem-se no caso a diferença radical de questões ju-
rídicas apreciadas. Neste caso, trata-se de saber se a exigência de novas
contribuições dos aposentados faz disparar mecanismo constitucional
que imponha a consideração desses aportes no recálculo de aposenta-
doria, ao passo que na hipótese figurada ninguém jamais apontou que
o mero decurso de tempo fosse fator constitucionalmente determinan-
te da melhora das condições do benefício das pessoas aposentadas.
Sobre não ser discutida no caso, a analogia é imprópria.
5.5. Um aspecto da isonomia de clara improcedência: a
falta de exercício de fato de certo direito por alguns de
seus titulares não os torna discriminados em relação
àqueles que o fizeram
Ao menos em um de seus aspectos, o argumento da igualdade
contributiva parece equivocado, porque errônea sua premissa, assim
enunciada na manifestação do INSS já no STF: “afirma-se ali não ser
possível falar em justiça contributiva, quando a todos se impõe uma
regra de contribuição e outra de benefício, e se permite que alguns se-
gurados recebam parcelas de aposentadoria, e posteriormente utili-
zem o mesmo tempo para rever seu benefício como se nada tivessem
recebido em contrapartida”.
Os erros do raciocínio podem ser facilmente surpreendidos. O
primeiro deles está em que o deferimento judicial do pedido aos auto-
res não representa nenhum privilégio ilícito, entendido como o reco-
nhecimento da validade de outorga de benefício a uma categoria e si-
multânea negação a outra, em decorrência de critério arbitrário. A ad-
missão do ponto de vista dos segurados redundará na outorga do
mesmo benefício a todas as pessoas na situação jurídica do autor.

24. PGR STF – RE 661.256
24
A circunstância de fato – e não de direito – de alguns, muitos ou
mesmo a maioria dos segurados não haver requerido aposentadoria
em condições semelhantes ao autor significa apenas que os demais
segurados não terão exercido direito subjetivo da mesma espécie. Daí
não segue, contudo, a existência de ofensa à igualdade. Em primeiro
lugar, porque quem não pediu o direito ao Judiciário pode fazê-lo.
Além disso, o endosso do argumento do INSS eliminaria, por exem-
plo, a possibilidade de candidatos de concursos públicos e participan-
tes de licitações defenderem seus direitos em juízo, exceto em litiscon-
sórcio ativo necessário, que nunca o STF reputou existente. Numa fra-
se, o fato de alguém não exercer seu direito subjetivo não torna ilícito o
exercício alheio da mesma faculdade, porque contrário à isonomia.
Semelhante interpretação adulteraria o direito à aposentadoria no re-
gime geral num dever, em manifesta subversão do sentido das normas
que o instituíram, como se percebe, quando nada, da comparação do
benefício em causa com a aposentadoria compulsória do art. 40, § 1º,
ii, da Constituição.
Outro erro básico do raciocínio criticado encontra-se na má identi-
ficação, pelo INSS, da origem do direito aqui defendido. Fala-se no
uso do “mesmo tempo para rever seu benefício”. Isso não ocorre. A
causa do novo benefício não está no tempo computado para o antigo,
mas no tempo de trabalho e sobretudo nas contribuições pagas após a
aposentadoria. São tempos e aportes diversos, porque decorrentes de
vínculos novos.
Com isso se afasta também o argumento da isonomia material en-
tre os que trabalharam e contribuíram depois de aposentados e os que
apenas obtiveram valores, a justo título, da previdência social. Há dife-
renças claras entre ambas as situações, de modo que o tratamento dís-
par pode estar justificado no aspecto da justiça isonômica, embora não

25. PGR STF – RE 661.256
25
necessariamente no da justiça material, em decorrência, por exemplo,
da solidariedade que informaria o sistema da previdência social, na vi-
são do recorrente. De qualquer modo, eventual ilicitude do pedido não
decorrerá da desigualação arbitrária de pessoas, mas de outras deter-
minações materiais do direito constitucional.
5.6. O falso problema da imprevisibilidade dos custos
acrescidos: a falta de previsão concreta até aqui de certa
despesa não a torna insuscetível de previsão doravante
Tampouco parece correto o argumento da imprevisibilidade do
sistema, acaso deferido o pleito dos recorridos, assim exposto: “inse-
rir a vontade pessoal nesta estatística, para que cada um tenha a chan-
ce de obter benefício mais vantajoso a qualquer momento, torna im-
possível qualquer previsibilidade. […]. A questão é que se pensa pelo
viés do segurado, quando pelo princípio da solidariedade, dever-se-ia
pensar através da ótica do montante”. A tese funda-se na premissa de
que, “no regime de repartição, não se consideram as chances de de-
terminado trabalhador contribuir durante 35 anos, ou de sofrer um
acidente no primeiro ano de trabalho etc; mas verifica-se estatistica-
mente que é provável que um percentual de trabalhadores do grupo de
segurados contribua por 35 anos, enquanto outro percentual sofra
acidente laboral e passe a perceber benefício. Os trabalhadores ativos
contribuirão com valor que alcance esta expectativa global”.
Com as vênias devidas, o argumento parece equivocado. A de-
monstração disso depende, antes de mais nada, da separação de dois
argumentos tratados um tanto englobadamente em manifestação do
INSS. Nela se examinam a tese da imprevisibilidade do sistema atuari-
al com a natureza dele, isto é, de repartição de benefícios, e não de
contas individuais. Embora de algum modo interligados, os tópicos

26. PGR STF – RE 661.256
26
não se deixam confundir. E a validade de um deles não se beneficia da
do outro, porque atendem a diversas normas de regência. Interessa
aqui examinar apenas a questão da alegada imprevisibilidade do sis-
tema, decorrente do fato volitivo do segurado. Nessa medida, a tese é
improcedente.
Sobretudo em um sistema no qual grande parte das aposentadori-
as é voluntária, não há fundamento na afirmação de que a vontade do
segurado torna imprevisível o gasto com aposentações e assim poria
em xeque as bases atuariais da previdência. O caráter voluntário da
aposentadoria constitui elemento natural do sistema, e a novidade de-
corrente de eventual procedência do pedido comporá o rol de expecta-
tivas de passivo da autarquia, como outras tantas. Será necessário
quantificá-la ou levá-la em conta no cálculo atuarial, como novo ele-
mento. Nem por isso, de estimativa impossível.
Se até aqui a previdência social fundava seus cálculos de aposenta-
dorias requeríveis com valor definitivo, passará a ter de considerar a
precariedade da aposentadoria conquistada logo após a reunião dos
requisitos mínimos, pois será complementada com alguma frequência
estatística por trabalho e contribuições suplementares em busca de
nova aposentadoria em melhores condições.
Ainda que em proporções menores, a instabilidade decorrente do
exercício da vontade dos segurados já está presente no sistema, tal
como considerado pelo INSS. O fator previdenciário é fórmula mate-
mática, por cujo meio se posterga a aposentadoria dos trabalhadores,
em função de sua idade: quanto mais jovem o requerente de aposenta-
doria, menor será seu benefício. Sucede que, também aqui, a vontade
do trabalhador é decisiva na fixação do termo inicial do benefício, uma
vez implementada a condição mínima para aposentadoria.

27. PGR STF – RE 661.256
27
Logo, a previsibilidade do sistema fica mantida ou restaurada com
a consideração de dois fatos estatísticos: os trabalhadores requererão
seu benefício, assim que o possam fazer, e parcela deles prosseguirá
no labor em busca do incremento de seu montante.
5.7. Da impossibilidade de se considerarem no caso as
consequências de fato como critério de decisão
Ambas as partes e seus coadjuvantes invocaram consequências de
fato, em razão das quais a causa deveria ser decidida em seu favor.
O resumo de tais argumentos dá boa mostra das repercussões da
adoção de semelhantes parâmetro de decisão de causas.
Num patamar mais baixo da escala, que realmente não se pode,
data venia, levar a sério, administradores do INSS objetam à procedên-
cia da demanda que o deferimento da desaposentação teria como con-
sequência o incremento incivil e permanente do número de atendi-
mentos dos postos da autarquia por todo o País. Ousa-se extrair daí a
consequência da vedação ao deferimento do pedido. A tese é absurda:
da suposta incapacidade do Executivo de processar a contento os plei-
tos dos segurados, deve-se indeferir-lhes eventual direito que tenham.
O Estado de direito pauta-se pela ordem jurídica, e não pelas deficiên-
cias da administração.
Em nível mais adequado à gravidade do debate, as entidades de
direito público afirmam que a procedência da demanda teria conse-
quências catastróficas no equilíbrio financeiro de todo o sistema pre-
videnciário dos trabalhadores da iniciativa privada. A ruína é exibida
em cifras de alto impacto. Já as entidades ligadas aos trabalhadores
contestam as previsões sombrias do poder público, valendo-se de duas
ordens de consideração. Indicam, de um lado, que o acréscimo às des-

28. PGR STF – RE 661.256
28
pesas gerado pela procedência da demanda seria contrabalançado pe-
las contribuições aportadas ao sistema por tempo maior e pelo fato de
que os segurados que continuam a trabalhar demandariam aposenta-
dorias majoradas por menos tempo. A defesa da viabilidade atuarial do
pedido adviria também do mero cálculo dos benefícios como se en-
contram hoje; o sistema já seria superavitário. Por fim, outras entida-
des representativas dos segurados notam que as alegadas dificuldades
administrativas pelas quais o sistema previdenciário passaria decorre-
riam sobretudo da desvinculação das receitas tributárias, admitida pe-
las ECs 27, 42 e 68. Bastaria, então, alocar os recursos advindos das
contribuições no sistema, para que ele se torne ainda mais exequível
do que já o é.
A pura consideração dos efeitos práticos da decisão põe em causa
o velho e intrincado problema da orientação de decisões jurídicas por
suas consequências práticas13
. A possibilidade de emprego desse crité-
rio como norte de decisões jurídicas tem sido contestada pelos maio-
res especialistas da metodologia jurídica, domínio onde o tema é mais
bem estudado.
A polêmica tem sua razão de ser, por envolver temas fundamentais
do direito, como a possibilidade de fundamentação de raciocínio fun-
dado em consequências; a aptidão da função judicante para aferir as
consequências sociais de sentenças14
; a divisão entre a jurisdição cons-
titucional e a comum15
; segurança jurídica16
etc.
13
Folgenorientierung é o termo geralmente empregado pela doutrina alemã para
designar o problema.
14
Muitos autores, entre os quais Larenz, ob. cit. na nota 1, p. 349, e
Pawlowski, Einführung in die Juristische Methodenlehre. 1. Aufl., Heidelberg: C. F.
Müller, 1986, p. 174, n. 324, acentuam que o processo desenvolvido perante o Judi-

29. PGR STF – RE 661.256
29
Pawlowski parece ter formulado a melhor objeção à aceitação das
consequências de fato na determinação do conteúdo do direito, em
especial no que tange à controvérsia deste caso: existe diferença fun-
damental entre os parâmetros de julgamento de pessoas comprometi-
das com critérios de resultados – como os empresários – e o juiz, cujo
parâmetro é a ética17
. Daí a rejeição das repercussões de fato como cri-
tério determinativo do direito. O máximo admitido nesse campo é a
comparação das consequências jurídicas de certa alternativa com as
de outras relações jurídicas inquestionáveis, de sorte a verificar se se
encaixam no todo harmônico de um ramo do direito18
.
ciário não constitui o instrumento tecnicamente adequado à determinação das
consequências da sentença.
15
Para Larenz, ob. cit. nota 14, p. 349, apenas a jurisdição constitucional pode
valer-se das consequências para a determinação do sentido da Constituição, em
decorrência não apenas da estrutura mais aberta das normas constitucionais, mas
também dos problemas que lhe são trazidos. O mesmo não se passaria com a ju-
risdição comum. Em sentido algo diverso, PawlowskI, ob. cit. nota 14, p. 176, n.
marginal 325.
16
Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff. 2. Aufl., Wien: Springer,
1991, p. 457 e 458, afirma que o argumentum ad absurdum constitui “procedimento
de eliminação” de “variantes de interpretação ainda em aberto”. Cuida-se de racio-
cinar segundo as consequências da decisão. Para o mencionado autor, a validade
desse procedimento decorre de “princípio central da Justiça” – a segurança jurídica
–, destruída sempre que o Judiciário adota solução repelida pelo “consenso axioló-
gico da comunidade jurídica”. Isso porque, ao validar uma “variante de interpreta-
ção” que consagra “consequências geralmente valoradas como inaceitáveis”, o juiz
impede que o leigo tenha acesso ao direito e assim o impede de agir em conformi-
dade com ele, até por desconhecê-lo. Resultado hermenêutico diverso do geral-
mente aceito pela comunidade jurídica afetaria a segurança jurídica, pois ninguém
passaria a ter certeza do direito.
17
Ob. cit. nota 14, p. 173-174.
18
Pawlowski, ob. cit. nota 14, p. 175, n. 325: “esses mal-entendidos decorrem
de não se distinguirem as ‘consequências sociais’ das ‘consequências para o siste-

30. PGR STF – RE 661.256
30
Parece, assim, expletivo – se não impossível – verificar na via do
recurso extraordinário quais as repercussões de fato da decisão a ser
aqui tomada. Eventual dificuldade financeira do sistema, decorrente
da aplicação do direito ao caso, haverá de ser arcado com os mecanis-
mos habituais de salvaguarda dos fundos de natureza atuarial, como
as clássicas elevação das contribuições, a diminuição dos já módicos
ma jurídico’. No último caso, não se trata propriamente de consequências, mas de
‘pressupostos’ de decisões: quando para resolver problema determinado, mas
(ainda) não regulado em normas escritas preexistentes, o tribunal (ou um jurista)
há de formular uma nova regra, ele, como geralmente reconhecido, não a pode
‘impor’ arbitrariamente. Ao contrário, deve legitimá-la com parte do direito positi-
vo – ‘deduzi-la’ do direito. Para tanto, não basta expor as ‘consequências sociais’
como ‘desejáveis’ na concepção do tribunal. Ele deve, ao reverso, provar que a nova
norma é compatível com as preexistentes – que ela se ‘encaixa’ na sistemática pre-
existente de um ramo do direito, que ela não contraria as distinções dogmáticas
reconhecidas etc. O ‘desenvolvimento do direito’ não pode conduzir a uma contra-
dição no sistema jurídico preexistente; ao contrário, ela deve contornar uma ‘con-
tradição’ existente. [...]. Neste, assim como noutros casos, as consequências soci-
ais’ ou os ‘desdobramentos’ da decisão permanecem fora de cogitação” (“Diese
Mißverständnisse beruhen vielfach darauf, daß man nicht zwischen den ‘sozialen
Folgen’ und den ‘Folgen’ für das Rechtssystem unterscheidet. Bei letzteren handelt
es sich nämlich nicht um ‘Folgen’, sondern um ‘Voraussetzungen’ der Entschei-
dungen: Wenn ein Gericht (oder ein Rechtswissenschaftler) bei der Lösung eines
bestimmten Problems, das (noch) nicht durch die vorhandenen (geschriebenen)
Normen geregelt ist, eine neue Norm formulieren muß, so kann es diese, wie
allgemein anerkannt, nicht willkürlich ‘setzen’. Es muß sie vielmehr als
Bestandteil des geltenden Rechts ausweisen – sie aus dem Recht ‘ableiten’. Dafür
genügt es nicht, daß sich die ‘sozialen Folgen’ von den Vorstellungen des Gerichts
her als ‘wünschbar’ darstellt. Es muß vielmehr nachweisen, daß die neue Norm
mit den vorhandenen Normen vereinbar ist – daß sie in die vorhandene Systematik
des Rechtsgebietes ‘paßt’, den anerkannten dogmatischen Unterscheidungen
nicht widerspricht usf. Die ‘Rechtsfortbildung’ darf nicht zu einem ‘Widerspruch’
im vorhandenen System führen, sie muß vielmehr einen bestehenden Widerspruch
beseitigen. [...]. Und dabei müssen ebenso wie in anderen Fällen die ‘sozialen Fol-
gen’ bzw. die ‘Spätfolgen’ der Entscheidung außer Betracht bleiben”).

31. PGR STF – RE 661.256
31
benefícios, o recrudescimento do fator previdenciário ou a combina-
ção de várias dessas medidas.
O endosso do ponto de vista das autoridades públicas levaria, afi-
nal de contas, à virtual indenidade do fisco, inclusive o previdenciário,
contra as pretensões dos cidadãos desta República. Tudo aquilo que
altere as alocações de recursos orçamentários ou demande novos apor-
tes estaria, por isso mesmo, vedado. Pouco disso tem que ver com o
Estado de direito.
5.8. Da inexistência de ofensa ao direito adquirido: o Es-
tado não é, em geral, detentor de direitos fundamentais
O primeiro dos argumentos do recurso extraordinário está em que
o acórdão recorrido afrontaria o art. 5º, xxxvi, da Constituição, isto é,
desrespeitaria o direito adquirido.
O argumento parece, com todas as vênias, de manifesta improce-
dência neste caso.
O óbice fundamental à tese do recorrente está em que o poder pú-
blico não é, em princípio, titular de direitos fundamentais19
. Daí que
19
A configuração particular do caso dispensa saber se tal princípio também vale
para os casos nos quais a entidade de direito público invoque direitos fundamen-
tais das pessoas que devem ser beneficiadas pelo exercício de sua competência em
juízo ou fora dele, assim como se vale igualmente para os casos nos quais entida-
des de direito público os podem invocar contra a organização central, como na de-
fesa da liberdade científica e de informação. Pieroth e Schlink notam: “em
certos casos, o Tribunal Constitucional vê o substrato pessoal [dos direitos fundamentais]
também nas pessoas jurídicas de direito público. Quando ‘instituições do Estado defen-
dem direitos fundamentais em seu domínio, no qual são independentes do Estado,
elas devem ser ‘diretamente entendidas como integrantes do âmbito existencial
protegido pelo direito fundamental’. Fala-se então também na assunção de seus

32. PGR STF – RE 661.256
32
não pode invocar a referida garantia contra o particular. Os direitos
fundamentais são normas definidas pela outorga de garantias contra o
Estado, nos clássicos direitos negativos. O advento dos modernos di-
reitos fundamentais a prestações, à proteção e às garantias institucio-
nais não alterou os termos do problema. Também neles, o particular é
o titular do direito, enquanto o Estado, o sujeito obrigado, para em-
pregar a linguagem da teoria geral do direito. Segundo a fórmula deli-
beradamente concisa de Pieroth e Schlink, nisso está “o conceito comum
dos direitos fundamentais: eles são direitos do indivíduo e obrigam o
Estado”20
.
Tal definição dos direitos fundamentais encontra-se consagrada
na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que
hoje integra a ratio da Súmula 654: “a garantia da irretroatividade da
lei, prevista no art. 5º, xxxvi, da Constituição da República, não é in-
vocável pela entidade estatal que a tenha editado”. Entre os diversos
precedentes da cadeia jurisprudencial que gerou aquele enunciado,
encontra-se o seguinte julgado do Tribunal: “o princípio insculpido no
direitos fundamentais” (Grundrechte Staatsrecht II. 26. ed., Heidelberg: Müller, 2010,
p. 44, n. 174, com indicação dos seguintes julgados do Tribunal Federal Constitu-
cional alemão: BVerfGE 31, p. 314 (322); vol. 39, p. 302 (314) e vol. 61, p. 82 (103):
“In bestimmten Fällen sieht das BVerfG das personale Substrakt auch bei der juristischen
Personen des öffentlichen Rechts gegeben. Wenn ‘Einrichtungen des Staats Grundrechte
in einem Bereich verteidigen, in dem sie vom Staat unabhängige sind, sind sie
‘unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen’.
Die Rede ist insoweit auch von der Wahrnehmung seiner Grundrechte”). Assim, a
jurisprudência daquele Tribunal admite que as universidades defendam o direito
fundamental da liberdade científica de seus membros e que as estações públicas de
radiodifusão aleguem a liberdade de informação de seu público e a liberdade de
comunicações.
20
Ob. cit. na nota 19, p. 14, n. 45: “Fasslich wird dabei der gemeinsame Begriff der
Grundrechte: Sie sind Rechte des Individuums und verpflichten den Staat”.

33. PGR STF – RE 661.256
33
inciso xxxvi do art. 5º da Constituição (garantia do direito adquirido)
não impede a edição, pelo Estado, de norma retroativa (lei ou decreto)
em benefício do particular”21
. A razão é evidente: o direito fundamen-
tal não socorre o Estado; representa, antes, garantia contra suas ações
e omissões.
Sobre não ser, em geral, titular de direito fundamental, o Estado
não o pode invocar para restringir direito do particular. Tal inversão
teleológica do direito constitucional da espécie citada é inadmissível.
Assim, dele não se pode extrair a consequência jurídica consistente em
se impedir a fruição de determinado direito pela parte privada. Talvez
isso decorra de outras normas da Constituição, mas não da garantia
referida. As tentativas nesse sentido sempre foram rechaçadas em pre-
cedentes dessa Casa22
.
O raciocínio aludido não implica dizer que o Estado jamais possa
invocar norma de direito fundamental, como a que protege o direito
adquirido, especialmente em recurso extraordinário. Uma distinção
nesse domínio é crucial. O Estado pode deduzir, em seu favor, a exis-
tência de afronta à norma de direito adquirido, quando erroneamente
aplicada em prol do particular, ou seja, sempre que a sentença a hou-
21
RE 184 .099, rel. Min. Octavio Gallotti.
22
HC 72.046, rel. Min. Sepúlveda Pertence: “Habeas-corpus: legitimação ativa
do Ministério Público: utilização abusiva contra o interesse do paciente: não co-
nhecimento. A legitimação do Ministério Público para requerer "habeas-corpus" é
um poder a ser utilizado segundo a destinação própria do instrumento processual,
qual seja, a de garantir a liberdade de locomoção ilicitamente coarctada ou amea-
çada: utilizar-se o Ministério Público de "habeas-corpus" - ainda que em nome da
melhor interpretação da lei -, para alcançar objetivos potencialmente lesivos a li-
berdade do cidadão é caso típico de abuso de poder, com o qual não transige o Tri-
bunal (v.g., HC 69.430, 2. T., Néri, Lex 176/373 e RTJ 145/863; HC 69.889, 1. T., C.
Mello, RTJ 147/233)”.

34. PGR STF – RE 661.256
34
ver aplicado em caso no qual não incide. Ao poder púbico não é dado,
contudo, invocar regra de direito fundamental em seu benefício direto.
O Estado não deve fundar sua pretensão contra o particular no direito
fundamental; pode apenas dizer que a pretensão da pessoa privada ne-
le alicerçada não é lícita, porque tal direito não a beneficia. Por não
ser, em princípio, titular de direito fundamental, o Estado pode, má-
ximo, afirmar-se desobrigado de cumprir determinado dever, se ilici-
tamente derivado pelo particular de direito fundamental não incidente
no caso. O critério é, portanto, o da titularidade do direito fundamen-
tal.
O problema posto no processo enquadra-se na segunda ordem de
consideração. O segurado não funda sua pretensão em direito adquiri-
do. Logo, o INSS não o pode contrapor ao particular. Por ser apenas
sujeito obrigado a não alterar a aposentadoria inicial em detrimento do
segurado, o INSS não tem como opor tal direito à estabilidade jurídica
a seu titular, que a dispensa em busca de benefício melhor.
5.9. Do argumento da solidariedade da previdência social
como autorizador da limitação legal
Deixou-se intencionalmente para o final do texto o argumento
mais ponderável do recurso extraordinário: o caráter solidário da pre-
vidência social emprestaria fundamento de validade para a limitação
legal das vantagens auferíveis pelos aposentados, apesar de sua con-
tribuição ser vertida na mesma proporção dos demais segurados.
5.9.1. Uma contradição e um desvio de perspectiva na defesa das
entidades de direito público
Impossível iniciar o exame desse capítulo da discussão, sem ano-
tar a contradição entre algumas manifestações do poder público no

35. PGR STF – RE 661.256
35
processo. A tese central do recorrente está em que o caráter solidário
da previdência social autorizaria o desequilíbrio entre as quantias
aportadas pelo segurado ao sistema e o benefício que dele aufere. Pa-
radoxalmente se lê, entretanto, nos embargos de declaração do INSS
junto ao TRF4: “após beneficiar-se da primeira opção (aposentadoria
antecipada), a parte autora pretende também beneficiar-se da segunda
(aposentadoria integral), deixando o ônus inteiramente com a parte ré
(INSS). Ocorre que, em razão do caráter sinalagmático e legalmente
vinculado da relação previdenciária, tal obrigação não pode ser impos-
ta em prejuízo do réu sem [...] previsão legal” (f. 152 do STJe).
Dois reparos são aqui inevitáveis a essa ordem de raciocínio.
Ou bem há caráter sinalagmático, mínimo que seja, ou bem não
há. A bilateralidade é da definição de sinalagma, de sorte que o argu-
mento do equilíbrio entre prestações não pode beneficiar apenas uma
das partes, como a autarquia parece querer. Acaso existente, o sina-
lagma invocado pelo INSS deve operar contra ele, de modo a impor-
lhe prestar algo em troca da contribuição que cobra.
Ademais, a afirmação recursiva de que pessoas se aposentam de
forma prematura ou antecipada justificaria a retirada de alegados di-
reitos à melhora de benefícios. Do ponto de vista jurídico, a dicotomia
não se estabelece em termos de inatividade precoce ou tempestiva,
mas em termos de licitude: há aposentadorias válidas e aposentadorias
ilícitas. Logo, um ato válido – aposentadoria com certa idade – não
pode ser assimilado à ilicitude pela administração, para se negar even-
tual direito ao segurado. Motivos previdenciários outros podem justifi-
car o tratamento discutido, mas não se pode em absoluto degradar o
direito de aposentadoria de trabalhador a algo nocivo ao sistema ou a

36. PGR STF – RE 661.256
36
quase uma ilegalidade, de que se extraem consequências negativas pa-
ra o segurado.
5.9.2. A tese fundamental de defesa
Eis os trechos cruciais do recurso extraordinário, entremeados pe-
la reprodução dos arts. 40, 194, v e vi, e 195 da Constituição:
Mas haveria alguma inconstitucionalidade na previsão de contri-
buições sem contrapartida em benefícios diretos para o contribuin-
te? A resposta é negativa. A existência de contribuintes para o sis-
tema (e não para si) possui base constitucional. Confiram-se os
dispositivos sobre o princípio, considerado “um postulado funda-
mental do direito da seguridade social” (Martins), o princípio da
solidariedade, solidarismo ou mutualismo:
.................................................................................................
São diferentes as categorias de segurado, contribuinte e beneficiá-
rio. Nem todos os segurados são contribuintes (ex.: segurado de-
sempregado, durante o período de graça), nem todos os contribu-
intes são segurados (ex. empregador), nem todos os beneficiários
são segurados (ex. dependentes), e nem todos os segurados são po-
tenciais beneficiários de qualquer benefício (ex. os que não reúnem
os requisitos, os que já estão aposentados).
Com essa afirmativa se pretende demonstrar que a obtenção de be-
nefícios, ou de algumas espécies de benefícios, não é consequência
automática e necessária da condição do recolhimento de contribui-
ções.
Como a Constituição Federal (arts. 194 e 195 e 40) estabelece a par-
ticipação solidária, é perfeitamente lógica a existência de contribu-

37. PGR STF – RE 661.256
37
intes que não sejam beneficiários, isto é, que não tenham direito a
usufruir de benefícios previdenciários.
.................................................................................................
Assim, o contribuinte em gozo de aposentadoria pertence a uma
espécie que apenas contribui para o custeio do sistema, não para a
obtenção de aposentadoria.
Em abono desse ponto de vista, rememora-se o fato de que o STF
reputou constitucional a cobrança de contribuição previdenciária dos
servidores públicos aposentados23
.
5.9.3. Da irrelevância do art. 40 da CR para a solução do caso
O art. 40 da CR não se aplica ao caso, pois ali se disciplina o regi-
me previdenciário de caráter contributivo dos “servidores titulares de
cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Muni-
cípios”. Aqui se discute a previdência social de trabalhadores da inicia-
tiva privada. O âmbito de incidência do art. 40 não se estende até este
caso.
5.9.4. Da impossibilidade da extração de deveres de particulares a
partir de seus direitos constitucionais desenvolvidos na legislação
A aproximação do tema deve principiar pelo desbaste daquilo que,
data venia, parece impertinente à solução do impasse.
A indagação posta nestes autos, perdoe-se a nova rememoração,
versa sobre a licitude da cobrança de contribuição de aposentados,
com a contrapartida atenuada de benefícios, dos quais se exclui a me-
23
ADI 3.105.

38. PGR STF – RE 661.256
38
lhora da aposentadoria. É esse sistema – e não outro – que está em
causa24
.
A questão tem, assim, perfil muito assemelhado aos clássicos di-
reitos fundamentais, entendidos como direito subjetivo do particular
oponível ao Estado25
. Em outros termos, cuida-se de saber se o Estado
pode exigir algo do particular, na situação descrita na lei. Essa verifica-
ção de caráter banal tem repercussão relevante no caso. A verificação
de que a Constituição ou a lei imputou a certos fatos consequências
jurídicas favoráveis aos particulares não implica a conclusão de que o
reverso seja verdadeiro, isto é, que a lei esteja autorizada a imputar
consequências lesivas aos particulares, apenas porque tudo se passa
no mesmo contexto. Pode ocorrer que a Constituição tenha deferido
aos particulares prerrogativas não perfeitamente simétricas com os
deveres que permita impor-lhes. A analogia com o processo penal pa-
rece reveladora dessa verdade: a ampla defesa do réu permite-lhe raio
de ação superior ao da acusação, como se vê, por exemplo, no empre-
go do habeas corpus ou de recursos outros privativos da defesa. Nem
sempre quando confrontados, particular e Estado dispõem dos mes-
mos direitos. A Constituição pode dar ao particular mais garantias do
que as prerrogativas que outorga ao Estado, como ocorre na seara tri-
butária.
Assim, nada segue em termos de abonação da norma aqui questio-
nada do fato de a lei prescrever a manutenção da qualidade de segura-
do pelo trabalhador desempregado, até porque isso decorre de seu de-
ver de proteger o trabalhador em situação de desemprego involuntário,
em virtude do art. 201, iii, da CR. O mesmo pode ser dito, em relação
24
Cf. o tópico 5.
25
Cf. o tópico 5.8.

39. PGR STF – RE 661.256
39
aos dependentes, cujo dever de proteção também decorre da letra ex-
pressa do art. 201, i, iv, e v, da CR. Portanto, a existência das categori-
as de segurados (ainda) não contribuintes e de beneficiários não con-
tribuintes nada prova, quanto à espécie de pessoas em causa. Há re-
gras distintas na Constituição para tais situações.
Um pouco diversa é a situação dos contribuintes não segurados,
cujo exemplo evidente é o empregador. Também aqui o paralelismo
com os aposentados contribuintes é impróprio, em virtude de norma
constitucional. O dever de contribuir imposto a quem não se beneficia
do sistema previdenciário, como o empregador enquanto tal, também
decorre do teor literal do art. 195, i, da CR. Então, nada prova a respei-
to da vedação de melhora da aposentadoria por parte de pessoas que
contribuem para a previdência.
A última das categorias referida na defesa autárquica compõe-se
dos “segurados” que não “são potenciais beneficiários de qualquer
benefício”, subdivididos entre os “que não reúnem os requisitos” e os
“aposentados”. O gênero é incongruente, quanto à primeira espécie,
pois quem ainda não detém todas as condições para a aquisição de di-
reito previdenciário é, por definição, potencial beneficiário. Já os apo-
sentados parecem constituir espécie, cuja autonomia há de ser provada
ao final do raciocínio, e não ser dada como existente à sua partida.
Noutras palavras, a afirmação da ocorrência de segurados sem expec-
tativa de benefícios é petição de princípio. Incumbia ao poder público
demonstrar seu apoio em normas jurídicas, ao invés de deduzir sua
validade, a partir de sua classificação meramente teórica26
.
26
Tem-se aí procedimento típico da jurisprudência dos conceitos, que pretendia
extrair normas de conceitos doutrinários.

40. PGR STF – RE 661.256
40
Além dos erros indicados, a defesa das entidades de direito públi-
co parece equivocar-se na identificação do tema em debate. Disso de-
flui, por sua vez, a inadequação dos argumentos deduzidos contra o
segurado.
5.9.5. Da má identificação do tema em debate pela advocacia pú-
blica
As entidades federais presentes na lide asseveram que o caráter so-
lidário de todo o sistema previdenciário permitiria ao legislador am-
pliar seu financiamento, até mediante a imposição de obrigações tri-
butárias a quem não se beneficia das prestações previdenciárias. Daí
extraem a conclusão de que a solidariedade previdenciária legitimaria
a cobrança de contribuição integral dos aposentados, com contrapres-
tação excludente da melhora das condições da inatividade.
Até em face do art. 195, § 4º, da CR, parece evidente que o legisla-
dor pode apontar como contribuintes mesmo pessoas não beneficiá-
rias das prestações da previdência social, de que as empresas são o
exemplo por excelência. A limitação à instituição de novas fontes não
diz com o chamado aspecto pessoal da hipótese de incidência, mas
com sua estrutura. O fato gerador da obrigação tributária não pode
coincidir em substância com os impostos discriminados na Constitui-
ção. Já se percebeu, no Brasil como no estrangeiro, que semelhantes
portas abertas a novas fontes de receita alteram em parte a natureza
tributária do financiamento da previdência, que tende a se dar por
meio de um imposto geral de índole social, em substituição ou em pa-
ralelo a verdadeiras contribuições27
. Desde que respeitados os marcos
27
Na experiência alemã, por exemplo, Reuther, Florian. Verfassungsrechtliche
Determinanten für die Bemessung in der sozialen Kranken- und Pflegeversiche-

41. PGR STF – RE 661.256
41
formais indicados no art. 154, i, da CR, nada a opor a tal procedimento
no direito positivo brasileiro. Por isso, um dos amicie curie equivoca-se
no apontar como inválida a substituição de contribuições por imposto
nesse financiamento. Em si mesma e sem mais, a substituição aludida
é, em princípio, tema do legislador ordinário.
Sucede que o problema realmente posto pelo caso não tem que ver
com a licitude da expansão do financiamento da seguridade social por
pessoas que dela não se beneficiam, como logo se verá.
5.9.6. Do real problema posto pelo caso: a configuração legislati-
va da relação jurídica do aposentado de volta ao trabalho
Aqui está o ponto crucial do debate de mérito, a desaposentação
não demanda saber se pessoas não beneficiadas por prestações previ-
denciárias podem ser chamadas a contribuir para o financiamento da
seguridade social.
A pergunta a ser respondida neste processo é outra e consiste em
determinar se os aposentados, que voltam a laborar e contribuem para a segu-
ridade social em mesma proporção que os demais trabalhadores, podem ter menos
direitos do que seus colegas que não percebem aposentadoria. Ao menos na
configuração do caso, o debate não diz respeito à licitude de se exigir
contribuição dos aposentados que voltem a trabalhar; ele versa sobre o
conteúdo dessa relação jurídica tributária decorrente do adimplemento
da contribuição. Não se trata de saber da licitude da contribuição, mas
da validade do conteúdo dessa relação. Não é a existência da obrigação
rung. In: Depenheuer, Otto; Heintzen, Markus. Jestaedt, Matthias; Axer,
Peter. Nomos und Ethos: Hommage an Josef Isensee zum 65. Geburtstag von seinen
Schülern, Berlin: Duncker & Humblot, 2002, p. 435-466 (p. 443), com indicações
bibliográficas.

42. PGR STF – RE 661.256
42
de contribuir que está em causa, mas o modo como estruturada na lei
que se questiona.
5.9.7. As determinantes constitucionais para o exercício da compe-
tência impositiva de contribuições previdenciárias
Independentemente de saber se o direito comparado é o quinto
elemento do cânone hermenêutico, ao lado da interpretação gramati-
cal, histórica, sistemática e teleológica, a experiência estrangeira ajuda
na decisão do caso, ao decompor as diversas determinantes constitu-
cionais do conteúdo e dos limites das contribuições previdenciárias28
.
A sistematização alemã das determinantes constitucionais das
contribuições previdenciárias facilita a solução do caso, em virtude de
28
Os propósitos deste escrito dispensam a tomada de posição na polêmica sobre
o caráter do direito comparado, pois ambas as correntes advertem para seus peri-
gos e importa estar ciente deles. Häberle [Grundrechtsgeltung und Grundrecht-
sinterpretation im Verfassungsstaat – Zugleich zur Rechtsvergleichung als “fünfter
Auslegungsmethode”. In: _____. Rechtsvergleichung im Kraftfeld des Verfassungsstaates.
Berlin: Duncker & Humblot, 1992, p. 27-44 (p. 36 e segs.)] defende a admissão da
comparação, em especial dos direitos fundamentais, como o quinto método de
interpretação do cânone hermenêutico fundado por Savigny, como o desdobra-
mento coerente da sedimentação das características do tipo do Estado constitucio-
nal. Contra, mesmo nos direitos fundamentais, por exemplo, Karl-Peter Som-
mermann [Funktionen und Methoden der Grundrechtsvergleichung. In: Mer-
ten, Detlef; Papier, Hans-Jürgen. Handbuch der Grundrechte. Heidelberg: CF Mül-
ler, 2004, v. 1, § 16, p. 631-678 (p. 654 e 659-660, n. 39 e 51)], para quem a compa-
ração careceria de “significado constitutivo” na interpretação. Funcionaria antes
como “adjutora da interpretação”, por meio da consideração de experiências es-
trangeiras. Tal enriquecimento da argumentação do intérprete não alteraria o mé-
todo de interpretação, quer por a comparação se inserir em algum dos quatro crité-
rios do cânone – interpretação literal, sistemática, histórica e teleológica –, quer
por representar “procedimento tópico”, isto é, orientado para o problema ou para
o caso.

43. PGR STF – RE 661.256
43
sua clareza conceitual e, por isso, será empregada como método de
análise do direito nacional.
Deve-se objetar aqui às manifestações da advocacia pública quanto
ao uso do princípio da solidariedade da previdência social como ar-
gumento demasiado amplo de ataque à desaposentação. Vale aqui a
crítica de Reuther da prática similar no direito comparado: “numa ob-
servação mais de perto, o princípio da solidariedade mostra-se como
fórmula genérica pobre de conteúdo, sem esqueleto jurídico, que assi-
nala, na melhor das hipóteses, a fixação das contribuições pelo valor
dos ganhos dos trabalhadores e não do risco securitário, mas não au-
xilia em sua legitimação”29
. São necessários, portanto, critérios mais
estritos de solução do caso.
Ao final da exposição, ver-se-á que a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal coincide nos aspectos aqui discutidos com a do Tri-
bunal Constitucional Federal alemão. A convergência de dois órgãos
jurisdicionais na solução preconizada abaixo aumenta-lhe a possibili-
dade de acerto. Curioso notar que a convergência do entendimento do
STF e do TCF alemão se deu com bases normativas de estrutura dife-
rente. O STF extraiu suas conclusões a partir de nossa densa disciplina
constitucional tributária, ao passo que o TCF alemão operou nesse
domínio com base apenas em dois direitos fundamentais – a igualdade
29
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 460, embora em contexto diverso: “Bei nähe-
rer Betrachtung erweist sich das ‘Solidaritätsprinzip’ indes als inhaltsarme
Großformel ohne rechtliches Skelett, welch allenfalls die Bemessung nach dem
Arbeitseinkommen im Gegensatz zu der nach dem Versicherungsrisiko bezei-
chnet, nicht aber zu deren Rechtferitgung beiträgt”.

44. PGR STF – RE 661.256
44
e a liberdade geral –, dada a escassez de normas na Lei Fundamental a
respeito do tema30
.
A doutrina alemã catalogou as determinantes constitucionais das
contribuições em dois grandes grupos. De um lado, tem-se o aspecto
de quem pode ser chamado a financiar a seguridade social; de outro,
há os aspectos relativos ao conteúdo dessa relação de financiamento e
de contraprestações31
. Ambas desdobram-se em elementos adiante
considerados, na medida da necessidade do caso.
30
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 435-436: “a dimensão da contribuição é tema
inicialmente do direito ordinário. A Lei Fundamental fornece, contudo, nos dispo-
sitivos específicos da seguridade social, [...], uma moldura; disciplina constitucio-
nal na densidade das normas financeiras do capítulo 10 não existem. São, contudo,
em especial os direitos fundamentais, nomeadamente a liberdade geral [...] e a
igualdade geral [...] da Lei Fundamental, que determinam a dimensão da contri-
buição. Seu âmbito de proteção está em causa: o dever de contribuir e seu pressu-
posto coativo de inserção no sistema de seguridade social representam interferên-
cias que carecem de justificação constitucional e que hão de satisfazer as exigên-
cias da isonomia” (“Die Beitragsbemessung ist zunächst Gegenstand des einfa-
chen Rechts. Das Grundgesetz gibt in den spezifischen Vorschriften zur Sozialver-
sicherung, Art. 74 Abs 1 Nr. 12 GG, einschlußweise Art. 120 Abs 1 S. 4 – ‘soziale
Versicherungsträger’, zwar einen Rahmen; verfassungrechtliche Regelungen in der
Dichte der Finanzverfassung des zehnten Abschnitts bestehen indes nicht. Es sind
jedoch insorderheit die Grundrechte, namentlich die allgemeine Handlungsfrei-
heit nach Art. 2 Abs. 1 GG sowie der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1
GG, welche die Beitragsbemessung determinieren. Ihr Schutzbereich ist eröffnet:
Die Beitragspflicht und die ihr vorausgehende, zwangsweise Einbeziehung in die
Sozialversicherung bilden Eingriffe, die der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung
bedürfen und den Anforferungen des Gleichheitssatzes Genüge tun müssen”).
31
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 443 e 452.

45. PGR STF – RE 661.256
45
5.9.8. A determinante constitucional relativa à eleição dos contri-
buintes para a previdência social
Embora não pareça o aspecto verdadeiramente em causa aqui32
,
inicie-se o exame do problema pelo aspecto posto em discussão pelas
entidades de direito público: os aposentados podem ser chamados a
contribuir para a previdência social.
Nem processualmente essa verdade parece ser impugnada no ca-
so. O segurado nunca pede para se ver exonerado da contribuição. Ao
contrário, pede que ela seja considerada para a melhora das condições
de aposentadoria.
Decorre até da própria letra do art. 195, ii, da CR que os aposenta-
dos de retorno ao trabalho devam contribuir para o sustento da segu-
ridade social. A qualificação de tais pessoas como aposentados gera
alguma confusão. Para o fim da citada norma constitucional, quem
volta à atividade laboral remunerada trabalhador é; assim, subsume-se
ao inciso mencionado e se incluiu entre os contribuintes da previdên-
cia social. A pessoa pode ser considerada aposentada, em relação ao
benefício oriundo de vínculos extintos, mas é trabalhador, no que diz
com a relação jurídica nova.
Resta saber em qual qualidade o trabalhador passa a contribuir pa-
ra a previdência social. Ao menos prima facie, duas possibilidades
abrem-se aqui. Ele pode ser considerado um contribuinte em sentido
estrito, decorrente do art. 195, ii, ou pode ser tido como contribuinte
no sentido amplo do art. 195, § 4º, da CR. É preciso saber se o aposen-
tado que retoma o trabalho será devedor de contribuição de seu inte-
32
Cf. os tópicos 5.9.5 e 5.9.6.

46. PGR STF – RE 661.256
46
resse ou será muito mais sujeito passivo de “imposto social”, de cujo
pagamento não lhe decorrem vantagens pessoais.
Três motivos parecem concorrer para a definitiva assimilação do
trabalhador à categoria dos contribuintes em sentido estrito da seguri-
dade social. Em primeiro lugar, seria ilógico que a Constituição mol-
dasse protetivamente toda a estrutura da contribuição dos trabalhado-
res e os apontasse como contribuintes, tal como se vê nos pormenores
do art. 195, ii, mas o legislador pudesse ulteriormente qualificá-los
como contribuintes alheios aos benefícios, sujeitos ao tributo, por for-
ça do art. 195, § 4º. Além de ilógico, inserir os aposentados de volta ao
trabalho na hipótese do § 4º seria inconstitucional, por atentar contra
a parte final do art. 195, ii, que imuniza de contribuição as quantias
recebidas como benefício previdenciário do regime geral. A subsunção
ao § 4º teria como consequência a tributabilidade também desses valo-
res. Ademais, o próprio legislador, no art. 18, § 2º, da Lei 8.213 já o in-
cluiu no rol dos contribuintes em sentido estrito, por lhe deferir al-
guns benefícios. Não se trata, nem na lei, de contribuinte alheio aos
benefícios do sistema.
Segue-se daí a primeira consequência para o teste de constitucio-
nalidade do art. 18, § 2º, da Lei 8.213. Após notar que a igualdade é o
ponto de partida para a fixação de contribuições previdenciárias, Reu-
ther sintetizou a jurisprudência de seu país: “integrantes contribuintes
[da previdência social], em virtude da Constituição, também devem ser
segurados com direitos a prestações”. A ementa de um dos principais
julgados do TCF alemão consigna que “a contribuição só pode ser exi-
gida como ônus adicional de um indivíduo, se se fundar em uma causa
especial, capaz de resistir aos princípios financeiros constitucionais e

47. PGR STF – RE 661.256
47
à exigência de igualdade de todos os cidadãos perante os ônus públi-
cos”33
.
O primeiro passo – embora não decisivo, nem fundamental no ca-
so34
– do teste escalonado de validade do art. 18, § 2º, da Lei 8.213 diz
com a licitude da tributação dos trabalhadores aposentados que reto-
mam vínculos laborais. A resposta parece ser favorável ao poder públi-
co, porque tais pessoas recebem da previdência social duas espécies de
contraprestação, a saber, o salário-família e a reabilitação profissional.
Estabeleceu-se, assim, o nexo de proximidade entre o fato gerador do
tributo e o contribuinte. Ele desembolsa valores em troca de alguma
prestação de serviço estatal.
Superada a dificuldade da eleição dos trabalhadores outrora de to-
do aposentados como contribuintes, deve-se passar ao escrutínio da
validade da norma legal, em face das demais determinantes constitu-
cionais das contribuições relativas ao conteúdo da relação previdenciá-
ria.
5.9.9. Determinantes constitucionais no dimensionamento de
contribuições previdenciárias
As determinantes constitucionais do dimensionamento em senti-
do estrito das contribuições previdenciárias podem decorrer de precei-
tos específicos dessa modalidade tributária, mas também da igualdade
geral.
33
BVerfGE 55, 274; confirmando a necessidade de proveito especial para o contri-
buinte como causa para a cobrança de contribuição o julgado BVerfG 93, 319, no
qual declarada a constitucionalidade de exação imposta a quem se utiliza de águas
públicas.
34
Cf. os tópicos 5.9.5 e 5.9.6.

48. PGR STF – RE 661.256
48
“Sedes materiae para o dimensionamento em sentido estrito das
contribuições é a regra da isonomia geral”, notou Reuther35
. Aplicada
ao campo de estudo em causa, a igualdade impõe-se à disciplina das
contribuições, em três aspectos: na relação entre a contribuição e a
prestação securitária; na relação entre os contribuintes na perspectiva
de sua participação no ônus de financiamento da seguridade social e
na congruência sistemática36
. Os dois primeiros aspectos mostram-se
decisivos no presente caso.
5.9.9.1. A determinante constitucional pertinente à relação en-
tre o tributo prestado e a contraprestação auferida
A jurisprudência do STF parece mais avançada em relação à do
TCF alemão, no que tange à identificação de situações em que verifica-
do o desrespeito às diretivas constitucionais das dimensões das con-
tribuições. O STF retirou mais consequências do caráter contributivo
do tributo mencionado do que seu homólogo alemão, que controla a
validade de leis sobretudo pelo respeito do padrão indireto da isono-
mia.
Em mais de uma oportunidade, o Supremo Tribunal Federal já as-
sentou o caráter contributivo e retributivo da espécie tributária discuti-
da, de sorte que a cobrança deve ter causa a legitimá-la; na hipótese,
uma prestação previdenciária:
35
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 452: “Sedes materiae für die Beitragsbemes-
sung im engeren Sinne bildet der allgemeine Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs 1
GG”, com indicação de outros autores no mesmo sentido.
36
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 452.

49. PGR STF – RE 661.256
49
Contribuição social - majoração percentual - causa
suficiente - desaparecimento - consequência - servi-
dores públicos federais. O disposto no artigo 195, § 5º, da
Constituição Federal, segundo o qual “nenhum beneficio ou servi-
ço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido
sem a correspondente fonte de custeio”, homenageia o equilíbrio
atuarial, revelando princípio indicador da correlação entre, de um
lado, contribuições e, de outro, benefícios e serviços. O desapare-
cimento da causa da majoração do percentual implica o conflito da
lei que a impôs com o texto constitucional. [...]37
.
O regime contributivo é, por essência, um regime
de caráter eminentemente retributivo. A questão
do equilíbrio atuarial (CF, art. 195, § 5º). Contri-
buição de seguridade social sobre pensões e pro-
ventos: ausência de causa suficiente.
- Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majora-
ção) da contribuição de seguridade social, pois, no regime de pre-
vidência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, cor-
relação entre custo e benefício. A existência de estrita vinculação
causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção
da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem bene-
fício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do
STF38
.
A transgressão a essa diretiva constitucional é o primeiro motivo
da invalidade do art. 18, § 2º, da Lei 8.213, pois ali praticamente se su-
37
ADI 790, rel. Min. Marco Aurélio.
38
ADMC 8 e a ADI 2.010, rel. Min. Celso de Mello, com redações iguais, na
parte aqui reproduzida.

50. PGR STF – RE 661.256
50
primem as vantagens deferidas pelo sistema previdenciário em prol
dos segurados, quando retornam ao trabalho após aposentadoria.
É certo que, no normal dos casos, é difícil aferir o desequilíbrio
entre os aportes e os benefícios, dada a fluidez do parâmetro, a ponto
de a doutrina comparada criticar a jurisprudência constitucional ale-
mã, por não dar critérios de justiça comutativa para fixar a relação vá-
lida entre a contribuição e o benefício39
.
A objeção é, entretanto, inadequada ao caso, porque o legislador
brasileiro parece ter, no ponto, ensaiado apenas um simulacro de re-
tribuição previdenciária à contribuição dos desaposentados. O art. 18,
§ 2º, da Lei 8.213 garante-lhes dois benefícios de raríssima, se não nu-
la, incidência em sua situação. Por força do art. 66 da Lei 8.213, o salá-
rio-família é pago apenas aos segurados que tenham filhos menores
de 14 anos. Mas as pessoas aposentadas não costumam satisfazer tal
condição, por óbvia razão etária. Algo similar passa-se com a reabilita-
ção profissional, destinada a “proporcionar ao beneficiário incapaci-
tado [...] os meios para participar do mercado de trabalho e do contex-
to em que vive”, nos termos do art. 89 da lei citada. O número de pes-
soas aposentadas que voltam a trabalhar, tornam-se incapaz e se reabi-
litam para continuar no mercado de trabalho é desprezível no contexto
da previdência social, quando comparado com os ingressos auferidos
pela tributação em causa. A razão é evidente: a pessoa tornada incapaz,
mas detentora de aposentadoria, abandona para sempre o trabalho,
não se reabilita e, assim, nada recebe da previdência.
39
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 453-454.

51. PGR STF – RE 661.256
51
A particular configuração do caso dispensa o estabelecimento de
padrão para a regência do problema, se é que tal intento pode ser al-
cançado. À rejeição da lei basta a verificação do enorme desequilíbrio
entre o que a previdência social oferece aos desaposentados o que lhes
cobra em troca.
5.9.9.2. A determinante constitucional da isonomia na distri-
buição dos ônus e bônus da previdência social
A norma legal questionada também desafia a determinante consti-
tucional da isonomia na distribuição dos ônus e bônus da previdência
social.
O poder público invoca em seu benefício o art. 194, v, da CR como
fundamento para o atual estado de coisas legislativo: “a equidade na
forma de participação no custeio” da seguridade social autorizaria o
tratamento diferenciado dos segurados titulares de aposentadorias.
O primeiro problema a ser solvido nesse passo é o esclarecimento
do que se há de entender por equidade, um étimo multívoco. Seu sen-
tido variou ao longo da história.
Com Aristóteles, ganhou o sentido clássico. Após definir a equidade
como “corretivo da justiça legal”, o filósofo prossegue: “a razão é que
toda lei é de ordem geral, mas não é possível fazer uma afirmação uni-
versal que seja correta em relação a certos casos particulares. Nestes
casos, então, em que é necessário estabelecer regras gerais, mas não é
possível fazê-lo completamente, a lei leva em consideração a maioria
dos casos, embora não ignore a possibilidade de falha decorrente des-
ta circunstância”40
. A equidade serve para resolver os impasses resul-
40
Ética a Nicômacos. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1985, 1137b, p. 109.

52. PGR STF – RE 661.256
52
tantes das situações em que “o legislador é omisso e falhou por exces-
so de simplificação”41
.
A equidade a que alude o art. 194, v, da CR não tem que ver com a
acepção clássica do termo de justiça do caso individual, por oposição
aos critérios formais e rígidos da lei. Lidando com sociedade de mas-
sa, em tema afeto a milhões de pessoas, parece evidente que a Consti-
tuição não tenha optado pela disciplina tributária em termos de justiça
particular do caso. Aqui se opera com base em ficções legais. Nesse
contexto, equidade possui outro sentido, por acaso aristotélico.
A equidade do custeio do sistema previdenciário é uma das formas
da igualdade, que se impõe ao sistema em virtude dos arts. 5º, caput, e
150, ii, da CR. “Trata-se evidentemente da justiça distributiva entre os
contribuintes, isto é, de padrões por meio dos quais os devedores de
contribuições são postos em relações recíprocas”42
. Não por acaso,
Aristóteles exemplificava a igualdade proporcional com auxílio de sub-
venções estatais: “na distribuição de funções elevadas de governo, ou
de dinheiro, ou das outras coisas que devem ser divididas entre os ci-
dadãos que compartilham dos benefícios outorgados pela constituição
da cidade, pois em tais coisas uma pessoa pode ter uma participação
desigual ou igual à de outra pessoa”43
.
A dificuldade da justiça distributiva está na determinação do crité-
rio, por cujo meio se equipararão e diferenciarão as situações, pois não
41
Ob. e loc. cit. na nota 40.
42
Reuther, ob. cit. na nota 27, p. 454: “Es geht folglich um Verteilungsgerech-
tigkeit zwischen den Beitragszahlern, d. h. um Maßstäbe, nach denen die einzel-
nen Beitragszahler im Verhältnis zueinander herangezogen werden – iustitia dis-
tributiva”.
43
Ob. cit. na nota 40, 1131a e segs., p. 95.

53. PGR STF – RE 661.256
53
escapou ao gênio daquele filósofo que “todas as pessoas concordam
em que o justo em termos de distribuição deve sê-lo ‘de acordo com o
mérito de cada uma’; de fato, todas as pessoas concordam em que o
que é justo em termos de distribuição deve sê-lo de acordo com o méri-
to em certo sentido, embora nem todos indiquem a mesma espécie de
mérito”44
. E então se trata de verificar qual é o critério constitucional
autorizador da criação de diferenças entre os segurados da previdência
social.
Sobretudo quando contraposto à assistência social, franqueada “a
quem dela necessitar, independentemente de contribuição”, patenteia-
se que a igualdade no sistema de previdência social se afere, em prin-
cípio, com base no discrímen do aporte financeiro vertido pelo segu-
rado para o fundo comum. Isso se comprova, ademais, pelo art. 201,
§ 5º, da Constituição, onde se prevê o ingresso na previdência social
oficial de “contribuintes facultativos”.
A imagem negativa que o dinheiro pode sugerir neste contexto não
deve obscurecer fato a merecer lembrança. “O peso específico do di-
nheiro não é outra coisa senão a expressão de valorações prévias gerais
portadoras de consenso social”45
. No domínio em causa, ele traduz o
esforço de pessoas na manutenção de sistema de solidariedade limita-
da entre pessoas que tentam, na medida de suas posses, minorar al-
guns dos infortúnios da vida. Cuida-se, sem dúvida, de solidariedade
de raio limitado, mas ainda assim caracterizável como tal46
.
44
Ob. cit. na nota 43, 1131a, p. 96.
45
Leisner, Walter. Der Abwägungsstaat. Berlin: Duncker & Humblot, 1997, p. 73:
“… Geldwertigkeit nicht anderes ist als Ausdruck gemeinschafts-
konsensgetragener allgemeinerer Vorbewertungen…”.
46
Toynbee (A humanidade e a Mãe-Terra: uma história narrativa do mundo. 2. ed.,

54. PGR STF – RE 661.256
54
Para o bem e para o mal, o critério na justiça distributiva dos ônus
e dos bônus previdenciários é a medida da contribuição dos segurados
para o sistema. É com base nesse critério, portanto, que se há de aferir
a validade da discriminação feita em detrimento dos aposentados que
voltaram a trabalhar.
A jurisprudência do STF, a estrangeira e as vozes mais autorizadas
acordam em que a igualdade entre pessoas portadoras de característi-
cas essencialmente iguais constitui a exigência básica das ordens jurí-
dicas ocidentais, na tentativa de realização de seus projetos de justi-
ça47
. Daí a vedação a que se dispense tratamento diversificado a duas
pessoas iguais nos aspectos fundamentais a serem considerados em
Rio de Janeiro: Guanabara, 1987, p. 721) notou que, “felizmente, a sociabilidade
humana não está confinada aos estritos limites das relações pessoais, limites que
eram adequados às sociedades humanas pré-civilizadas. Um ser humano tem sen-
timento de compaixão por qualquer outro ser humano que se encontre em aflição,
mesmo se, na linguagem tribal, este ser humano for um ‘estrangeiro’. Um ser hu-
mano se compadece de qualquer pessoa doente e de qualquer criança perdida e
correrá em auxílio ao sofredor. [...]. O filósofo chinês Mo-Tzu sustentava que um
ser humano deveria amar e servir todos os seus companheiros, com devoção im-
parcial. Mêncio, o intérprete de Confúcio com mais autoridade, rejeitou o preceito
de Mo-Tzu como impraticável; batia-se pelo ideal confuciano de uma ordem grada-
tiva de lealdades, porém a experiência mostra que o amor inspirado pelo conheci-
mento pessoal e o amor por todos os homens simplesmente em virtude de uma
qualidade humana comum não são necessariamente expressões de sociabilidade
mutuamente excludentes”. Ao lado da assistência social estatal, baseada nos ideais
amplos de solidariedade humana, o direito constitucional brasileiro já abriu espaço
para o reconhecimento de outra modalidade de assistência, mais restrita, é verda-
de, mas que nem por isso perde tal natureza. Ambas as concepções de solidarieda-
de não são mutuamente excludentes. Em verdade, a Constituição de 1988 requer a
harmonização de ambas as modalidades.
47
Cf., por exemplo, Fikentscher, ob. cit. na nota 1, vol. 4, p. 176 e segs., e
Larenz, ob. cit. na nota 1, p. 166, no tópico “acerca da discussão jusfilosófica so-
bre a Justiça”.

55. PGR STF – RE 661.256
55
determinada situação, acolhida na jurisprudência do Supremo Tribu-
nal Federal, que proclama a “oponibilidade ao legislador do princípio
constitucional da igualdade, que, somado à consagração explícita do
princípio do devido processo legal, se traduz na exigência da razoabi-
lidade das disposições legais e na proscrição da lei arbitrária”48
.
Portanto, foi desrespeitada a diretiva da igualdade na distribuição
do ônus de financiamento da previdência. Apesar de tributados nas
mesmas bases que os demais segurados contribuintes, demonstrou-se
acima que os aposentados que retomam o labor só desfrutam nomi-
nalmente de uns poucos benefícios, de raras incidência e utilidade em
sua situação. Isso configura afronta à ideia de igualdade que há de pre-
sidir o dimensionamento das contribuições previdenciárias, segundo o
critério dos aportes trazidos ao sistema.
A jurisprudência comparada registra exemplos de repúdio a situa-
ções similares à presente. O TCF alemão reputou inválida lei que im-
punha contribuição mais elevada a contribuintes com remunerações
concentradas, embora a intervalos irregulares, em relação aos que ti-
nham remuneração regular, em menor escala49
. Também reputou in-
constitucional outra lei que exigia maiores contribuições de segurados
que reingressaram no sistema previdenciário após lapso de contribui-
ção, embora o tenham feito em parte considerável de sua vida labo-
ral50
. A semelhança do último caso com o presente é clara: a decisão
estrangeira vedou que pessoas pagassem mais pelo mesmo benefício;
aqui se deve impedir que pessoas paguem o mesmo que seus para-
digmas, em troca de benefício quase nenhum.
48
ADI 1.076, rel. Min. Sepúlveda Pertence.
49
BVerfGE 102, p. 127.
50
BVerfGE 102, p. 68.

56. PGR STF – RE 661.256
56
Apenas o deferimento de vantagem ao segurado se mostra capaz
de legitimar a interferência estatal na liberdade do contribuinte de dis-
por de seu patrimônio, pois a relação de seguridade social assim esta-
belecida traz benefícios jurídicos para fases posteriores de sua vida51
.
Assim, a necessidade de instituição da medida por intermédio de
emenda constitucional pesa contra o interesse da autarquia no caso,
pois a cobrança de contribuição dos aposentados, sem a contrapartida
natural, somente se apoia em lei ordinária.
5.9.10. A extrapolação da ratio da decisão da ADI 3.105
O recorrente extrapolou ou não identificou corretamente a ratio da
decisão proferida na ADI 3.105 e, por isso, dela extrai suposto apoio à
sua tese.
A decisão do STF afirmou que os aposentados não são imunes à
tributação. Podem ser tributados. Não que haja o dever de sê-lo; muito
menos, com base em critérios atentatórios à isonomia. Nem o autor
quer ver-se livre da tributação. Deseja, antes, que os efeitos dela em
sua vida previdenciária não sejam subtraídos, ao contrário do que
ocorre com seus paradigmas.
Ademais, a exação aludida foi imposta aos aposentados após
emenda à Constituição para permiti-la. Lê-se, aliás, na ementa de jul-
gado do STF ajustado a este caso, por se referir a lei, e não a emenda
constitucional: “tratando-se de contribuição incidente sobre servido-
res públicos federais em atividade – a cujo respeito existe expressa pre-
visão inscrita no art. 40, caput, e § 12, c/c o art. 195, II, da Constituição,
51
Reuther, ob. cit., sumariando o pensamento de Hase.

57. PGR STF – RE 661.256
57
na redação dada pela EC 20/98 – revela-se legítima a disciplina do te-
ma mediante simples lei ordinária”52
. Ainda que questionável a exten-
são do dever de contribuir por regra constitucional mitigadora da
igualdade, é inquestionável que lei não o pode fazer, pelos motivos in-
dicados.
6. Do recurso extraordinário interposto contra o acórdão do STJ
sobre a desnecessidade de se restituírem os valores auferidos em
decorrência da primeira aposentação
O segundo recurso extraordinário tem como objeto apenas a dis-
pensa da restituição de quantias auferidas em decorrência da aposen-
tação menos favorável ao autor para que possam valer-se da segunda
delas, em condições melhores.
52
ADCMC 8, rel. Min. Celso de Mello: “A Constituição da República não ad-
mite a instituição da contribuição de seguridade social sobre inativos e pensionis-
tas da União. - A Lei nº 9.783/99, ao dispor sobre a contribuição de seguridade so-
cial relativamente a pensionistas e a servidores inativos da União, regulou, indevi-
damente, matéria não autorizada pelo texto da Carta Política, eis que, não obstante
as substanciais modificações introduzidas pela EC 20/98 no regime de previdência
dos servidores públicos, o Congresso Nacional absteve-se, conscientemente, no
contexto da reforma do modelo previdenciário, de fixar a necessária matriz consti-
tucional, cuja instituição se revelava indispensável para legitimar, em bases válidas,
a criação e a incidência dessa exação tributária sobre o valor das aposentadorias e
das pensões. O regime de previdência de caráter contributivo, a que se refere o art.
40, caput, da Constituição, na redação dada pela EC 20/98, foi instituído, unica-
mente, em relação ‘Aos servidores titulares de cargos efetivos...’, inexistindo, desse
modo, qualquer possibilidade jurídico-constitucional de se atribuir, a inativos e a
pensionistas da União, a condição de contribuintes da exação prevista na Lei nº
9.783/99. Interpretação do art. 40, §§ 8º e 12, c/c o art. 195, II, da Constituição, to-
dos com a redação que lhes deu a EC 20/98. Precedente: ADI 2.010-MC/DF...”.

58. PGR STF – RE 661.256
58
6.1. Da ofensa ao art. 97 da Constituição
A questão da ofensa à reserva de plenário no julgado do STJ é
substancialmente igual à relativa ao TRF4. Assim como não se pode
conceder a nova aposentação sem declarar a inconstitucionalidade da
lei, tampouco se tem como deferir o benefício aludido, com ou sem a
devolução de quantias, sem afastar a lei. O benefício adicional de não
repor o INSS depende evidentemente da licitude do pedido principal.
Assim, o STJ poderia ter indeferido a vantagem parcial, ao argumento,
por exemplo, da constitucionalidade da vedação legal.
Valem aqui, por identidade de motivos, as razões acima declinadas
para reconhecer no julgado do Superior Tribunal de Justiça ofensa ao
art. 97 da Constituição e da SV 10 do Supremo Tribunal Federal. Indi-
ca-se assim, brevitatis causa, o tópico acima como razão para se opinar
pelo provimento do segundo recurso extraordinário.
O efeito do provimento do recurso deve, todavia, limitar-se à de-
claração da nulidade do julgado do STJ, prejudicando todo o restante
da matéria nele tratada.
Anulado o direito à percepção da vantagem referida, decorrente do
julgamento do TRF4 nulo, não deve subsistir o acórdão do STJ, que
cuida apenas de aspecto parcial e acessório da condenação de segundo
grau, a saber, se o direito à aposentação implica a restituição ao INSS
dos valores auferidos no curso da aposentadoria menos favorável. Re-
vogada a ordem judicial para o pagamento da nova aposentadoria,
perde sentido examinar a validade da decisão do STJ, quanto à questão
de fundo, porque dependente da anterior.
Tampouco parece adequado manter-se o julgado do STJ numa es-
pécie de hibernação condicional, de sorte que apenas voltará a ter suas

59. PGR STF – RE 661.256
59
validade e eficácia apreciadas, acaso o TRF4 afaste a proibição legal
pela via da SV 1o. A depender do novo julgamento do TRF4, a discus-
são a da necessidade da reposição de valores ao poder público federal
pode nem se por.
O provimento do recurso extraordinário do julgado do TRF4 pre-
judica o recurso extraordinário contra a decisão do STJ.
6.2. Da desnecessidade da repetição de quantias
Cogitou-se ainda da necessidade de restituição das quantias per-
cebidas pelo autor a título de aposentadoria, pois o cancelamento da
aposentação haveria de ser desconstituído ex tunc.
Parece registrar-se aqui engano do recorrente. A necessidade de
devolução das quantias percebidas a título da aposentadoria só estaria
em causa, se auferidas em razão de ato nulo. Aí, sim, faria sentido re-
porem-se as partes a seu estado original, anterior à prática maculado
pela nulidade. Não é o que se passa no caso, pois o segurado adquiriu
legitimamente o direito a se aposentar. Se, a partir de determinado
momento, incorporou direito a se aposentar em melhores condições,
não parece haver motivo para restituir as quantias licitamente auferi-
das a título de aposentadoria.
7. Da conclusão
O Ministério Público Federal opina pelo:
1 - provimento de ambos os recursos extraordinários, de modo a
se anularem o acórdão do TRF4, que concedeu a melhora da aposen-
tadoria aos autores, e o julgado do STJ, que os dispensou de restituir

60. PGR STF – RE 661.256
60
ao poder público federal as quantias auferidas em razão da aposenta-
doria menos vantajosa ou
2 - desprovimento de ambos os recursos.
Brasília, 3 de abril de 2014.
Odim Brandão Ferreira
Subprocurador-Geral da República