O documento discute a evolução e os contornos gerais dos consórcios públicos no Brasil. Introduzidos pela Constituição de 1998 para permitir a gestão associada de serviços públicos, os consórcios públicos se tornaram o principal instrumento de cooperação entre municípios. A Lei 11.107/2005 estabeleceu novas regras para a constituição e funcionamento dos consórcios públicos.

1. Estado como indutor da infraestrutura
Aula 8: Consórcios Públicos – 29.04.2015
Programa de Pós-Graduação Lato
Sensu da FGV DIREITO SP - GVlaw

2. Sumário
1. Evolução
2. Contornos Gerais
3. Modelos possíveis

3. 1. EVOLUÇÃO

4. Os consórcios e convênios públicos foram introduzidos pela EC n°
19/98 para autorizar a gestão associada na forma de prestar os
serviços públicos...
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios
públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (EC
19/98)

5. Consórcios se inserem dentro de um movimento
de descentralização...
• Think globally, act locally
• “O cidadão está no Município”
• Autonomia acentuada: três níveis de federação

6. Cooperação federativa auxilia a reduzir
fragmentação...
• Obtenção de ganhos de escala
• Redução de custos de transação
• Transferência de conhecimento e tecnologia
• Planejamento integrado

7. Prestação
de
Serviços
Públicos
Direta
Indireta
Gestão
Associada
concessão
permissão
consórcio público
convênio de
cooperação
A EC 19 introduziu a gestão associada como uma das formas de
prestação de serviços públicos...

8. A partir da L. 11.107 instituiu-se um novo
regime de consórcios e convênios...
 Com esse novo regime jurídico, temos duas situações. A situação
dos consórcios e dos convênios constituídos antes e sob a égide da
Lei nº. 11.107/05
 Consórcios e convênios constituídos antes da Lei 11.107/05, ou que,
mesmo depois, foram constituídos em desacordo com esta nova Lei, são
os consórcios administrativos e convênios.
 Consórcios e convênios constituídos na conformidade do previsto pela Lei
11.107/05 são os consórcios públicos e os convênios de cooperação.

9. Estrutura típica de um consórcio público...
Município A Município B
Consórcio
Público
Protocolo de intenções
Ctto de
constituição de
consórcio
Município C
Ctto de
constituição de
consórcio
Ctto de
constituição de
consórcio

10. Consórcio público pode revestir-se de duas
formas...
M3
M2
M1
Consórcio
- Personalidade
jurídica de direito
público e
natureza
autárquica
ou
- Pessoa jurídica
de direito
privado sem fins
econômicos

11. Estrutura típica de convênios de
cooperação...
Município Estado
Empresa
estatal
Agência
reguladora
Convênio de
cooperação
Contrato de
programa

12. Decreto 6.017/05
 “Art. 2º. Para fins deste Decreto, consideram-se:
 I – consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por
entes da Federação, na forma da Lei nº. 11.107, de 2005, para
estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de
objetivos de interesse comum, constituída como associação pública,
com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou
como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
 VIII - convênio de cooperação entre entes federados: pacto firmado
exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a
gestão associada de serviços públicos, desde que ratificado ou
previamente disciplinado por lei editada por cada um deles;
A diferença entre o consórcio público e o convênio de
cooperação reside na personalidade jurídica...

13. Mesmo após a EC 19 os convênios e os consórcios eram
considerados como mero pactos de cooperação sem
personalidade jurídica...
O que caracteriza o consórcio e o
distingue do convênio é que este é
celebrado entre pessoas jurídicas de
espécies diferentes e aquele só o é
entre entidades da mesma espécie.
Feita essa distinção, todos os princípios
e preceitos reguladores dos convênios
são aplicáveis aos nossos consórcios
administrativos
(...) como não são pessoas jurídicas,
não têm capacidade para exercer
direitos e assumir obrigações em nome
próprio, pelo quê é de toda
conveniência a organização de uma
entidade civil ou comercial, paralela,
que administre seus interesses e realize
seus objetivos, como desejado pelos
consorciados.
Hely Lopes Meirelles – ed. 1998
A doutrina clássica considerava
o convênio e o consórcio como
acordos de vontade. A
distinção era:
• consórcio utilizado quando
os entes consorciados eram
de mesmo nível
• convênio quando as
entidades fossem de níveis
diferentes.

14. Consórcios e convênios como mero pactos federativos
não definiam com clareza as funções, limites e campo
de atuação...
M3
M2
M1
Consórcio adm
Associação
civil
Consórcio adm
Consórcio adm
Estrutura
tradicional antes
da Lei 11.107

15. Colaborar com o Município pertence primeiro a outro
município. Somente após a cooperação intermunicipal é que
se justificaria a atuação do Estado que, insuficiente, poderá
levar a atuação da União.
Lei 11.107/2005
“Art. 1º. (...)
§ 2º A União somente participará de consórcios
públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os
Municípios consorciados.”
A União poderá fazer parte do consórcio público
desde que o estado também faça parte...

16. 2. Contornos Gerais dos consórcios
públicos

17. Consórcios podem atuar nas quatro dimensões
de um setor de infraestrutura...
• Planejamento
• Organização: Forma de prestação dos serviços
(direta, delegação)
• Regulação: Relação titular-prestador
• Fiscalização: Verificação do nível de serviço

18. Atuação de consórcios públicos pode se dar
em área única ou em várias áreas...
• Educação
• Saúde
• Meio-ambiente
• Resíduos sólidos
• Saneamento
• Infraestrutura rodoviária
• Recursos hídricos
• Compras conjuntas
• Multisetorial
Ex: Consórcio intermunicipal Grande ABC.
1° Consórcio Público multisetorial do país.
Finalidade: aprimorar sistema logístico de
transporte rodoviário e ferroviário de
cargas, sistemas de telecomunicações,
promove investimentos em saneamento
etc.

19. Mais da metade dos municípios brasileiros
utilizam consórcios públicos...
Dos 5.565 municípios, 4.175 (92,8%) participavam de
consórcios em 2011. Destes:
3 295 (78,9%) declararam fazer parte de
consórcio público
2 097 (50,2%) de consórcio administrativo
Fonte: MUNIC/IBGE 2011

20. O consórcio público é o instrumento de
articulação mais utilizado pelos municípios ...

21. Os consórcios intermunicipais são protagonistas
dentre os possíveis arranjos...

22. O setor de saúde é o setor que mais se
desenvolveu por meio de consórcios públicos...

23. Lei 8.080/1990
“Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para
desenvolver em conjunto as ações e os serviços de
saúde que lhes correspondam.
§ 1º Aplica-se aos consórcios administrativos
intermunicipais o princípio da direção única, e os
respectivos atos constitutivos disporão sobre sua
observância.
§ 2º No nível municipal, o Sistema Único de Saúde (SUS),
poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e
articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a
cobertura total das ações de saúde.”
Em 1990, a legislação do SUS prevê expressamente a
existência dos consórcios públicos...

24. 2.1 Como constituir um consórcio
público

25.  O protocolo de intenções é o documento inicial do consórcio
público e seu conteúdo mínimo deve obedecer ao previsto na
Lei de Consórcios Públicos (Objeto, quadro de pessoal,
funcionamento dos órgãos do consórcio)
 Ele é subscrito pelos Chefes do Poder Executivo de cada um dos
consorciados (mecanismo semelhante a de tratados
internacionais)
 O protocolo de intenções deverá ser publicado para
conhecimento público, especialmente da sociedade civil de
cada um dos entes federativos que o subscreve.
Etapa 1: Negociação, elaboração, subscrição e
publicação do protocolo de intenções...

26.  A ratificação se efetua por meio de lei. Cada Casa Legislativo
aprova o Protocolo de Intenções.
 A ratificação pode ser por apenas uma parcela dos entes,
desde que previsto no protocolo de intenções.
 A ratificação pode ser efetuada com reservas, desde que
aceita pelos demais subscritores.
 É dispensado da ratificação o ente que, antes de subscrever o
protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no
consórcio. (§ 4°, art. 5°, l. 11.107)
 Ratificação após 2 anos dependerá de ratificação da Assembleia
Geral do Consórcio
Etapa 2: Ratificação do protocolo de intenções...

27.  O protocolo de intenções, após a ratificação, converte-se no
contrato de constituição do consórcio público
 Após as etapas 1 e 2, será convocada a assembleia geral do
consórcio público, que decidirá sobre os seus estatutos
 Os estatutos deverão obedecer ao estatuído no contrato de
constituição do consórcio público.
 No caso de consórcios públicos de direito privado, a
personalidade jurídica do consórcio será adquirida mediante o
registro dos estatutos no registro civil.
 Os estatutos poderão dispor sobre a organização do consórcio,
esclarecendo quais são seus órgãos internos, a lotação e demais
regras para o pessoal, regras essenciais para as compras etc.
Etapa 3: Elaboração e aprovação dos Estatutos
em Assembleia Geral e posterior publicação...

28. Fluxograma do passo a passo...
Convocação da Assembleia Geral para aprovação dos
estatutos
Elaboração dos estatutos
Ratificação do protocolo de intenções por meio de lei em
cada uma das casas legislativas
Negociação, elaboração, subscrição e publicação do
protocolo de intenções

29. 2.2 Gestão administrativa do
consórcio público

30. Estrutura básica de governança do Consórcio...
Assembleia
Geral
Representante
– Chefe do
Executivo
Órgãos
técnicos

31. Lei 11.107/05:
“Art. 4º São cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que
estabeleçam:
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos
empregados públicos, bem como os casos de contratação por
tempo determinado para atender a necessária temporária de
excepcional interesse público;
“Decreto 6.017, de 17 de janeiro de 2007 – Regulamento da Lei de
Consórcios Públicos
Art. 6º (...)
§ 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito
privado, o consórcio público observará as normas de direito
público no que concerne à realização de licitação, celebração
de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que
será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
O pessoal do consórcio público – seja de direito público
ou de direito privado – será sempre regido pela CLT...

32.  Os bens que integram o patrimônio do consórcio público
podem ser adquiridos mediante:
1. compra (necessário atender à l. 8.666)
2. doação, com ou sem encargos, inclusive por
meio do próprio contrato de consórcio público
3. desapropriação
O consórcio público pode possuir patrimônio próprio...

33.  Os limites para a definição das modalidades licitatórias são maiores (a
depender do caso, o dobro ou o triplo).
Lei 8.666/2005
“Art. 23. (...)
§ 8º No caso de consórcios públicos, aplicar-se-ão o dobro dos
valores mencionados no caput deste artigo quando formando por
até 3 (três) entes da Federação, e o triplo, quando formado por maior
número”.
 O limite para o consórcio contratar diretamente por ínfimo valor é o mesmo
das empresas estatais e das agências executivas.
Lei 8.666/2005
“Art. 24. (...)
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II deste artigo
serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços
contratados por consórcios públicos, sociedades de economia mista,
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas na forma
da lei como agências executivas.. “
As licitações do consórcio público atenderão ao regime
de direito público, mas com algumas diferenças...

34.  o consórcio licita, mas quem contrata são ente(s) consorciado(s), ou entes
da administração indireta.
Lei 8.666/2005
“Art. 112. (...)
§ 1º. Os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual,
nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados
por órgãos ou entidades dos entes da Federação consorciados”.
 O consórcio deve ser constituído expressamente para tal fim
Decreto 6.017/2007.
“Art. 19. Os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem
realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados
pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, nos termos do § 1º do art. 112 da Lei 8.666, de 21 de
junho de 1993.”
As licitações compartilhadas são uma novidade dos
consórcios públicos...

35. 2.4 Gestão financeira do consórcio
público

36.  Os consórcios públicos poderão receber recursos públicos
por quatro meios:
1. ser contratado pelos consorciados.
2. arrecadar receitas advindas da
gestão associada de serviços
públicos.
3. receitas de contrato de rateio.
4. receitas de convênios com entes
não consorciados.
Fontes de recursos do Consórcio...

37. Sobre o contrato de rateio...
• Contrato de rateio é a principal forma de transferência de
recursos dos consorciados ao consórcio
• Celebrado anualmente e sua execução pode ser exigida
pelo consórcio e demais consorciados
• Celebrar contrato de rateio sem previsão orçamentária
constitui ato de improbidade

38. 2.5 Os contratos de programa como
instrumento para a prestação de
serviços públicos

39.  Lei 11.107/2005
 “Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de
programa, como condição de sua validade, as obrigações
que um ente da Federação constituir para com outro ente da
Federação ou para com consórcio público no âmbito de
gestão associada em que haja a prestação de serviços
públicos ou a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos
serviços transferidos.”
Contrato de programa é o instrumento jurídico que vai regular
as obrigações entre os entes federativos ou no consórcio
público para a prestação de serviço público...

40. Consórcio Público ----------- contrato de programa
|
|
Companhia estadual
Município A Município B Estado
Exemplo de contrato de programa no âmbito de consórcio
público...

41. Convênio de cooperação
Estado Município
|
|
|
Companhia estadual ------------------------------ Contrato de programa
Autarquia estadual
Exemplo de contrato de programa entre entes federativos (no
âmbito dos convênios de cooperação)...
Decreto 6.017/2006
 “Art. 2º. Para fins deste Decreto, consideram-se:
 VIII - convênio de cooperação entre entes federados: pacto firmado exclusivamente por entes
da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de serviços públicos, desde que
ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles;

42. Contrato de programa se assemelha a contratos
administrativos típicos...
• Deve atender à legislação de concessões e permissões de serviços
públicos, especialmente quanto ao:
 cálculo de tarifas, preços públicos, equilíbrio econômico-financeiro
e amortização de investimentos
 regulação dos serviços a serem prestados
 transparência da gestão econômica e financeira
• “Concessionária” não poderá exercer funções de planejamento,
regulação e fiscalização relativas aos serviços que presta
• Contrato permanece válido, mesmo após extinção do consórcio

43. Lei n. 8.666/93, com redação conferida pela Lei n. 11.107/05
“art. 24. É dispensável a licitação:
XXVI - na celebração de contrato de programa com ente da
Federação ou com entidade de sua administração indireta,
para a prestação de serviços públicos de forma associada nos
termos do autorizado em contrato de consórcio público ou em
convênio de cooperação.”
Contratos de programas são firmados por
dispensa de licitação...

44. 3. MODELOS POSSÍVEIS

45. Poder concedente – exemplo de atuação na
dimensão de planejamento...
Consórcio
Privado
Associação pública:
- Desapropriações
- Servidão
• Concessão comum (Lei
8987)
• Concessão patrocinada
(Lei 11079)
• Obras e serviços
públicos (Lei 8666)

46. Prestador de serviços públicos – exemplo de
atuação na dimensão de organização...
Consórcio
Associação
pública ou pessoa
jurídica de direito
privado
Ente
federado
Contrato de
programa

47. Prestador de serviços públicos e Parceria com privado
– exemplo de atuação na dimensão de organização
Consórcio
Associação
pública ou pessoa
jurídica de direito
privado
Ente
consorciado
Contrato de
programa
Privado
- Concessão Administrativa (Lei
11.079)
- Obras e serviços (Lei 8666)

48. Consórcio como executor/prestador de
serviços...
• Opção por pessoa jurídica de direito privado pode
ser mais interessante (não submissão ao regime de
precatórios, órgão não dependente)
• Art. 4º, IV – Lei 11.107: a previsão de que o consórcio
público é associação pública ou pessoa jurídica de
direito privado sem fins econômicos
• Atuação, porém, se assemelha à de prestador de
serviços públicos típicos (empresa privada ou
estatal)

49. Ampla liberdade para operar e prestar
serviços...
(Decreto 6017/07) Art. 3o Observados os limites
constitucionais e legais, os objetivos dos consórcios
públicos serão determinados pelos entes que se
consorciarem, admitindo-se, entre outros, os
seguintes:
I - a gestão associada de serviços públicos;
II - a prestação de serviços, inclusive de assistência
técnica, a execução de obras e o fornecimento de
bens à administração direta ou indireta dos entes
consorciados (...)

50. O problema da retirada do ente do Consórcio e
sua extinção...
• Retirada depende de lei municipal
• Bens transferidos pelo ente retirante só serão devolvidos se
previsto no instrumento de constituição de consórcio
• A retirada ou extinção não prejudicam os contratos em
vigor que devem ser cumpridos ou devem ser pagas
indenizações (inclusive por ativos não amortizados)

51. Consórcio como ente regulador e fiscalizador...
Consórcio
Ente
consorciado
Privado
Regulação/
fiscalização
Prestação de serviços
públicos

52. Desafio da independência de um consórcio
regulador. Como solucionar?
Assembleia
Geral
Secretaria
executiva
Órgãos
técnicos
Comitê ad
hoc de
regulação

53. Estrutura típica...
Município Estado
Empresa
estatal
Agência
reguladora
Convênio de
cooperação
Contrato de
programa

54. MUITO OBRIGADO!
Fernando.marcato@fgv.br
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