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RELATÓRIO FINAL DOS SERVIÇOS DE CONSULTORIA CONTRATADOS PARA
ELABORAÇÃO DE ESTUDOS DE DESENVOLVIMENTO DE EDITAIS E ESTUDO DE
VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA FINANCEIRA PARA CONTRATAÇÃO
CONSORCIADA DOS SERVIÇOS DE LIMPEZAPÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
E OPERAÇÃO DE UNIDADES DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS PELOS MUNICÍPIOS
INTEGRANTES DO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO SERTÃO DO
SÃO FRANCISCO.
I – APRESENTAÇÃO
Este trabalho denominado de ESTUDOS DE DESENVOLVIMENTO DE EDITAIS E
ESTUDO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA FINANCEIRA PARA CONTRATAÇÃO
CONSORCIADA DOS SERVIÇOS DE LIMPEZAPÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
E OPERAÇÃO DE UNIDADES DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS PELOS MUNICÍPIOS
INTEGRANTES DOCONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTOSUSTENTÁVEL SERTÃODOSÃO
FRANCISCO é composto de nove partes nominadas por volumes, sendo este Relatório
Volume 1, e os demais volumes estão assim identificados:
a) Volume 2 – Plano de Trabalho e Anexos;
b) Volume 3 – Estudos de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira – CDS
do Sertão do São Francisco;
c) Volume 4 – Regulamento Uniforme para os Sistemas Consorciados de
Coleta, tratamento e Destinação de Resíduos Sólidos (Implantação doEnte
Regulador);
d) Volume 5 – Minutas de Editais e Contratos Sugeridos;
e) Volume 6 – Manual de Execução Orçamentária, indicadopara o Consórcio,
adaptado do Manual desenvolvido pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão;
f) Volume 7 – Cartilha de Limpeza Urbana Sugerida;
g) Volume 8 – Legislação Básica Sobre Resíduos Sólidos e Instrumentos
Pesquisados;
h) Volume 9 – Relatório e Dossiê Relativos à Capacitação das Comunidades e
AtoresSociaisEnvolvidosnaGeraçãoeColetade ResíduosSólidosUrbanos.
O trabalho,orafinalizado,atendeàscláusulascontratuaisemconsonânciacom
o Plano de Trabalho (Volume 2) estabelecido para a execução dos serviços pactuados
através do Contrato nº ......./2010, datado de .... de ...... de 2010, firmado com a
Prefeitura Municipal de Casa Nova – BA.
II – INTRODUÇÃO
Os estudos, ora apresentados, sobre gestão consorciada de resíduos sólidos
contemplam o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável da Região Territorial do
Sertão do São Francisco, compreendida pelos seguintes Municípios Utentes:
 Campo Alegre de Lourdes;
 Casa Nova;
 Curaçá;
 Canudos;
 Juazeiro;
 Pilão Arcado;
 Remanso;
 Sento Sé;
 Uauá;
 Sobradinho.
Fonte: Estudos preliminares para soluções regionalizadas e integradas em resíduos sólidos com
Durante as várias etapas de elaboração dos nossos estudos, foram agregados
conhecimentos que possibilitaram à cada instante, ideias sólidas e lógicas racionais do
mega-sistema de gestão de resíduos sólidos que é de um grande grau de complexidade
em setratando de serviços públicos que tem uma dimensão política filosóficadealcance
global e que tem raízes na própria concepção de mundo e vida – Qual é o mundo que
queremos?!... O que estamos fazendo com nossas vidas?!... Para onde irão as novas
gerações se destruirmos este mundo?!... O que fazer com aquilo que para mim não
tem mais valor? Para mim é lixo?!... São interrogações que sugerem providências e,
pela multiplicidade de itens de consumo humano das riquezas materiais – incluindo o
oxigênio que respiramos e água que bebemos – e por consequência, pelo grande
descarte daquilo que não mais serve ao nosso consumismo desenfreado que representa
uma infinidade de produtos das mais variadas composições e formas de uso, o sistema
para planejar, gerir e controlar, ao bem da humanidade, é gigantesco e requer
bastanteconhecimentoparaaaplicaçãodetécnicasdearranjosjurídico/institucionais
e, de tecnologia de processos que sejam capazes das soluções pontuais que deverão
se alargar a cada momento que será àquele em que a sociedade melhore de
comportamento, principalmente, quando se fala de Brasil e, quando se fala de
Nordeste.
Portanto, as nossas propostas foram elaboradas com esta visão e dimensão, as
quais servirão de basesegura para o norteamento das ações a seremdesenvolvidas pelo
Consórcio e seus Municípios Utentes.
III –CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES NECESSÁRIAS SOBREACONCEPÇÃODOMODELO
LEGAL DE CONSÓRCIO
Os consórcios públicos, antes da publicação da Lei Federal 11.107/05, não
possuíam uma legislação específica e, por isso eram criados como um acordo de
vontades entre entes de mesmo nível. Hoje, seguindo, os consórcios públicos, o regime
jurídico definido pela Lei 11.107/05. E, dentre os ditames a serem seguidos estão à
sujeição ao instrumento primeiro denominado de Protocolo de Intenções, com sua
aprovação através de Lei dos entes estatais partícipes, com Estatutos Aprovados em
obediência ao referido Protocolo de Intenções e, necessidade de adesão posterior para
os entes não fundadores, da necessidade de celebração de Contrato de Consórcio, o
qual deverá ser ratificado por Lei do ente federado que deseje integrar o Consórcio.
Para este modelo de ente consorciado, surgiram os instrumentos jurídicos do
Contrato de Programa e Contrato de Rateio, os quais complementam a ideia do
consórcio como um organismo que necessita de seus próprios meios para a sua
sustentabilidade e, que deverá ser, a priori, através do Contrato de Rateio e de Contrato
de Programa, já que a Lei veda a transferência voluntária de recursos dos entes
federados para este tipo de instituição pública. Entretanto, para que tais instrumentos
tenham a força necessária à sustentação da instituição (Consórcio), há a necessidade de
que tal instituição seja capaz de gerar instrumentos e serviços regulatórios em prol do
desenvolvimento das ações finalísticas para as quais este ente foi criado e, que constam
no bojo de CLÁUSULA do Protocolo de Intenções e, de dispositivos dos seus Estatutos.
Destarte, para a fiscalização como agente de regulação, há a necessidade de criação do
Ente Regulador, podendo este assumir figura jurídica autônoma ou simplesmente, se
vincular ao Ente de Consórcio, dele sendo parte, através de arranjo
orgânico/institucional inteligente que permita a possívelconvivênciasema perda de sua
independência.
Apesar de alguns estudiosos entenderem que o Consórcio de entes públicos
pode assumir tanto a figura jurídica de ente público autárquico quanto de entidade civil,
somos pelo entendimento que, o Consórcio de entes públicos somente é possível ser
constituído com a forma jurídica de Empresa Pública ou de Autarquia. E, em se tratando
da necessidade forte da regulação e, do comando de serviços públicos, a figura
autarquia para o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável de Resíduos Sólidos é bem
mais apropriada. E, esta foi a concepção jurídica adotada para o Consórcio in casu.
E, em o Consórcio sendo uma instituição pública, assim como os outros
organismos públicos, se submete aos ditames da Lei Federal 4.320/64, Lei de
Responsabilidade Fiscal (nº 101/2000), Lei de Licitações e Contratos (nº 8.666/93), Lei
das improbidades administrativas (nº 8.429/92), Lei de concessão e permissão de
serviços públicos (nº 8.987/95), Decreto-Lei 200/67 e,Decreto-Lei 201/67, dentre outras
normas, também, importantes para os entes públicos.
III.1. Modelo Jurídico Institucional do Consórcio
O Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Sertão do São Francisco foi
criado com a forma jurídica de autarquia, na forma dos seus Estatutos, por imposição
do Protocolo de Intenções ratificado por Leis Municipais. Destarte, o Consórcio é um
ente público autárquico com subordinação direta à sua Assembleia Geral composta dos
Prefeitos dos Municípios partícipes (consorciados)e do Governador do Estado, na forma
da Cláusula Primeira do Contrato de Intenções, com sede e foro na cidade de Irecê.
A Estrutura Orgânica do Consórcio compreendendo os órgãos e unidades
definidos pelo Protocolo de Intenções, na forma da Cláusula Terceira, originalmente
arquitetada, está assim representada:
ASSEMBLEIA GERAL
Presidência
Secretaria
Executiva
Conselho Consultivo
Com aredação dada pelo Estatuto que rege o Consórcio, aestrutura orgânicae funcional
do Consórcio apresenta a seguinte configuração:
III.2. Direção e Coordenação do Consórcio: um dos entraves no processo de
viabilização do ente por força do inciso VIII do Art. 4º da Lei Federal nº 11.107.
O inciso VIII do Art. 4º da Lei Federal nº 11.107 é um dos maiores entraves no
processo de formação do Consórcio, vez que, apenas se admite para a sua Presidência
quem esteja na ocupação do cargo eletivo de Prefeito. Vemos aí uma séria
incompatibilidade com relação ao exercício de tal cargo, vez que, tradicionalmente as
autarquias gozam juridicamente de forte independência do Poder Executivo, apesar de
seus dirigentes serem indicados e/ou nomeados pelo referido Poder e, que geralmente,
o indicado é sempre um bom executivo ou alguém especializado do próprio quadro da
autarquia. A incompatibilidade se vê na mistura de interesses, vez que, em momentos
ele está para os interesses coletivos dos Municípios como um todo, mas, ao mesmo
tempo estará para os interesses do seu Município na condição de Prefeito e, onde
simultaneamente está também, na condição de Presidente do Consórcio, para o seu
Município, destarte, gerando desconfianças profundas e, talvez, uma das grandes causas
que estão a inviabilizar a implantação dos Consórcios.
Outra questão que reputamos da maior gravidade é o fato de que os cargos
políticos, não sendo necessariamente técnicos, comprometem o Consórcio que
PRESIDÊNCIA
CONSELHO
CONSULTIVO
Secretaria
Executiva
ASSEMBLEIA GERAL CÂMARA DE
REGULAÇÃO
necessita de um bom executivo com tempo integral para as providências que se fizerem
necessárias dentre elas, a de convencimento dos dirigentes utentes do Consórcio com
relação aos objetivos pactuados legalmente e estatutariamente.
III.3. Fragilidade do Poder de Polícia dos Entes Federados (Municípios)
Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Municipal, jáhá muito tempo, nos
ensinou que o poder de polícia não é um poder político, privativo dos órgãos
constitucionais do Estado, mas sim um poder administrativo difundido entre toda a
Administração Pública, na medida das necessidades de suas funções.
Ensinou-nos, ainda, o saudoso mestre, que: “As origens do poder de polícia
remontam às cidades gregas da antiguidade (polis), onde a vigilância pública fora tão
necessária como o é, presentemente, nas modernas metrópoles. Da polis grega esse
poder de vigilância se trasladou para a urbe romana, sob a designação latina politia,
que nos deu o vocábulo português polícia.”
Prossegue ainda, o mestre:
“Substancialmente, esse poder de vigilância não se modificou,
ganhando apenas maior extensão com o correr dos tempos e a
crescente ampliaçãodas funções do Estado moderno, cada vez mais
ativo, mais constrangedor das liberdades públicas, mais
intervencionista, no bom sentido da expressão.
A evolução do poder de polícia acompanhou não só o
desenvolvimento das cidades, como também a multiplicação das
atividades humanas, a expansão dos direitos individuais e as
exigências do interesse social. Daí a extensão do poder de polícia a
toda conduta do homem que afete ou possa afetar a coletividade.
Com essa abrangência, o Estado, emsentido amplo – União, Estado-
membro, Município –, pode exercer esse poder administrativo de
controle sobre todas as pessoas, bens e atividades, nos limites da
competênciainstitucional de cada Administração, visando sempre a
preservação dos interesses da comunidade e do próprio Estado.
No âmbito municipal o poder de polícia incide sobre todos os
assuntos de peculiar interesse local, especialmente sobre as
atividades urbanas que afetem a vida da cidade e o bem-estar de
seus habitantes.”
Destarte, pode-se, a partir de então, conceituar “PODER DE POLÍCIA”, o que
muito bem o fez o mestre Hely Lopes Meirelles:
“Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração
Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens,
atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do
próprio Estado.”
Sem sermos provocativos, mas, realistas, este poder de polícia, em função do
processo político, onde tudo pode ser capitalizado para o voto, até mesmo a ausência
do Estado, onde o cidadão a cada dia mais se corrompe em sua consciência e obrigação
para com o próximo e para com a sociedade em geral e, sistema que permitem,
raríssimas exceções, gestores públicos despreparados e mal intencionados – políticos
que, naturalmente dependem do voto do cidadão para que cheguem a esta condição
que é o capital necessário do sistema político democrático – se juntam à massa
inconsciente e através da omissão, da falta de providências, da leniência, da
cumplicidade, etc. conspiram contra o que se definiu como regras; daí as normas
jurídicas e regulamentos perdem o seu império e a eficácia e, portanto, exaure-se o
PODER DE POLÍCIA e com ele a possibilidade das providências. Esta é a realidade que
impera na maioria das cidades brasileiras, independentemente de sua importância para
a economia do País. Portanto, imperam: a desordem urbana com construções
irregulares, invasões, proliferação de favelas, lixões em cada esquina, emissão de
poluentes das mais variadas espécies,enfim, o desrespeito geraluns para com os outros
em cadeia monstruosa que não nos indicam futuro promissor. Credite-se às tragédias
da sociedade humana em grande parte a fragilidade do poder de polícia.
A nossa provocação é de fundamental importância, a partir da visão que temos
sobre o problema, que, sem o fortalecimento do poder de polícia, não existirão
obediências às regulamentações do poder público, sejam estas editadas pelo próprio
ente Municipal ou pelo Consórcio – titular dos serviços por delegação –. Desta forma, os
habitantes de má consciência, que, infelizmente é a maioria, continuará a jogar lixo nas
margens das estradas, das ruas e avenidas, no terreno baldio mais próximo, nos rios,
lagoas e lagos, nas calçadas, etc. E, com este comportamento, pouca é a possibilidade
de avanços na gestão de resíduos sólidos; vez que, não sendo os resíduos sólidos
destinados ao aterro sanitário que tem custo elevado, não existirá a viabilidade
econômica para a transferência dos custos de operação para a sociedade que, também,
já está exaurida pela grande carga tributária imposta pelo Estado Brasileiro. E, não
existindo a possibilidade das providências mais racionais e econômicas, inexistirá, de
antemão a possibilidade da sustentabilidade do Consórcio que trabalhe com estes
objetivos. Destarte, o PODER DE POLÍCIA é imperativo e de fundamental importância
para que as atividades consorciadas sejam auto-sustentáveis; cuja importância está
diretamente relacionada à própria existência do Consórcio.
Com esta visão, que é a visão real do problema, estamos propondo a criação do
Ente Regulador com a capacidade normativa de forma que seja possível interferir em
todo o processo para acorreção dos rumos e, emdeterminado tempo atémesmo, poder
assumir este Poder de Polícia por delegação dos respectivos titulares, possivelmente
através de Contrato de Programa. E, propomos, ainda, o imprescindível fortalecimento
do poder de polícia dos municípios através da integração dos sistemas de fiscalização,
tendo como ponto de partida os serviços de fiscalização de limpeza pública e sua
integração com os demais sistemas de fiscalização municipal, na forma demonstrada no
FUNCIONOGRAMA CORRELACIONAL DO MACRO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO
DECORRENTE DO PODER DE POLÍCIA e, modelo de norma, a ser editada por cada ente
Utente do Consórcio que trata da implantação de sistema de fiscalização de limpeza
pública, devidamente elaborado com regulamentação e formulários de procedimentos.
O sistema de fiscalização de limpeza pública proposto como forma de se impor
o poder de polícia necessário à sustentabilidade do processo de gestão de resíduos
sólidos urbanos leva em consideração as variáveis intervenientes e que estão
relacionadas com os múltiplos processos e sub-processos de fiscalização dentro da
estrutura do Estado, cadaum de per siisolados e incompreendidos e, por isto semseguir
o rumo da lógica se perdem em seus esforços até o completo exaurimento de sua
capacidade de fiscalizar que se agrava ainda mais pelo comportamento dos
administradores públicos, como vimos acima, na omissão e falta de comprometimento
com o que é público e, por consequência – pela falta de visão da necessidade de
integração dos sistemas – desperdiça-se significativos recursos públicos. Destarte,
sugerimos como ponto crucialde observação primeira, as análises dofuncionamento de
tais processos e sub-processos, indicados no funcionograma correlacional do macro-
sistema de fiscalização inerente ao poder de polícia existente em cada Município
brasileiro demonstrado na figura abaixo:
IV – CONCEPÇÃO PROPOSTA PELA EQUIPE DE CONSULTORES PARA A ORGANIZAÇÃO
DO CONSÓRCIO TENDOCOMO FOCO PRINCIPALA GESTÃODOS SERVIÇOS DE LIMPEZA
PÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Este capítulo traz a lume a oportunidade da abordagem sistêmica e permanente
da necessidade da observação e expedição de normas jurídicas, tanto pelos entes
públicos Utentes, quanto pelo Consórcio de Desenvolvimento Municipal através do seu
Fiscalização
de Obras
Fiscalização
de Posturas
Fiscalização
de Tributos
Vigilância
Sanitária
Fiscalização
de Meio
Ambiente
Fiscalizaçã
o de
Limpeza
Pública
Fiscalização no Município Decorrente do Poder de Polícia
FUNCIONOGRAMA CORRELACIONAL DO MACRO SISTEMA
ente regulador (Câmara de Regulação) e, que deverá ser exercitada a cada dia pelos
técnicos responsáveis pelas complexas atividades consorciadas, ainda mais, quando se
trata de serviços relacionados aos resíduos sólidos dos mais variados tipos e origens de
geradores e, que se subdividem em múltiplas fases, destarte, exigindo-se grandes
esforços de raciocínios para soluções que sejam viáveis e, que tem múltiplos pontos de
vistas dos técnicos da área ambiental e, de estudiosos dos vários ramos do direito
público que se aventuram ao estudo da matéria.
A título de ilustração apresentamos abaixo diagrama sobre a complexidade que
é o sistema de gestão de resíduos sólidos, o mais diretamente responsável pela
degradação ambiental, e, portanto, exigem a todo instante, reflexões sobre o
comportamento da sociedade e, em especial do próprio Estado que ainda, não se
encontrou nesta difícil tarefa de dispor sobre um sistema que seja compreendido de
forma mais simples e que permita à sociedade e aos agentes públicos uma melhor
compreensão do macro sistemae, com istoa observância das normas que se amontoam
e confundem a todo instante aos técnicos da área, quanto mais ao cidadão comum que
não tem a capacidade intelectual de perceber quão significantes para a sua vida é o
cumprimento de tais normas.
INTERPRETANDO E ENTENDENDO OS SISTEMAS
UNIÃO
(Produtor de Normas
técnicas e Jurídicas)
ESTADO – UF
(Recebedor/Destinatário
e Produtor de Normas
Técnicas e Jurídicas)
MUNICÍPIOS
(Recebedores/Destinatários
e Produtores de Normas
Técnicas e Jurídicas)
ENTE REGULADOR
(Recebedor e Produtor de
Normas Técnicas e
Regulamentares)
Consórcio de Entes Municipais
(Recebedor e Produtor de
normas Internas de Gestão)
IV.1. Concepção Jurídico/Normativo
A concepção jurídica normativa está em parte definida pelo Protocolo de
Intenções aprovado pelos Municípios Utentes do Consórcio e, no respectivo Estatuto
com registro junto aos órgãos competentes (Cartório de Registro Civil de Títulos e
Documentos e, Ministério da Fazenda), entretanto, para o perfeito equilíbrio do sistema
há a necessidade de ser implantado o Ente Regulador, definido no Estatuto como
Câmara de Regulação e, demais câmaras técnicas, à medida das necessidades que serão
detectadas em cada momento com a expansão natural das ações do Consórcio, vez que,
neste estágio atual, sequer foi efetivamente implantado. E, para tanto, terá que dispor
de soluções de técnicos consultores que deverão atuar continuamente em prol do
desenvolvimento de processos e sub-processos que demandam instrumentos
normativos e, portanto, demandam instrumentos jurídicos, já que, no Direito
Administrativo todo Ato tem validade jurídica e, sendo ato de organização tem o
reconhecimento de ato jurídico institucional.
IV.2. Concepção Sistêmica Organizacional
Com relação à concepção sistêmica organizacional, nos atemos basicamente ao
que já está definido para o Consórcio, apenas, reforçando a necessidade do Ente
Regulador (Câmara de Regulação) e, sugerindo a criação de Câmaras Técnicas a
depender das demandas por serviços para a autarquia (Consórcio) que será a seutempo
mas, que no momento exige uma Câmara de Regulação fortalecida com bons técnicos
das áreas do conhecimento do meio ambiente e, sobretudo, do conhecimento de
desenvolvimento organizacional e, do direito administrativo.
A sistematização é vista através dos organogramas desenhados e, demonstrados
neste Relatório; entretanto, há a necessidade de que seja elaborado regimento interno
de funcionamento do Consórcio com regulamentações específicas para os processos e
sub-processos, bem como a criação de um Fundo Consorciado de Resíduos Sólidos, de
natureza meramente contábil, sem as formalidades plenas exigidas pela Lei Federal
4.320, com relação à implantação de Fundos Regulamentados, que será destinado a
receber as multas aplicadas pelo ente regulador do Consórcio nas relações contratuais
e, as decorrentes de fiscalizações a cargo do Ente Regulador, nas atividades que possam
ser pactuadas, através de Contrato de Programa, com os Municípios Utentes.
IV.3. Concepção Funcional Estatal
Não sendo o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável figura jurídica da
Administração Direta, de qualquer dos Poderes Estatais e, devido a “não vinculação
direta” com nenhum ente federado (Município ou Estado Membro) – mesmo porque,
se reveste juridicamente na figura de Autarquia – , não goza de certas prerrogativas do
Estado Federado, tais como a capacidade de implantar tributos, do tipo Taxa, Imposto,
ou Contribuição de Melhoria, vez que, a Competência Tributária é indelegável e, desta
forma, os Anexos 3 e 4 ao Protocolo de Intenções estão prejudicados. No máximo, nesta
questão, o Consórcio, através do Ente Regulador poderá sugerir modelos de projetos de
Leis, valores de taxas e de tarifas que permitam a justa remuneração dos serviços
públicos de limpeza pública em seus múltiplos segmentos. Mas, apesar disto, não
inviabilizarão a sustentabilidade do sistema, em razão, de ter mais praticidade e mais
eficácia a gestão contratualista, onde através de simples contratos de rateio com
Cláusula que permita o débito em conta, ficarão garantidas as receitas para o
pagamento dos serviços consorciados.
IV.4. Concepção Contratualista e Racionalidade nos Arranjos Contratuais
Sobre a concepção contratualista, nos debruçaremos com mais propriedade no
tópico V.3. sobre as Contratualizações e conceitos. Entretanto, em breve abordagem,
estamos sugerindo que as mais diversas soluções que pareciam improváveis poderão
ser dadas através, apenas, da forma de contratação, observando, destarte, o tipo de
serviço a ser executado, o seu grau de complexidade, a sua quantidade e, a
oportunidade de mercado e de fracionamento dos serviços de limpeza pública no
sentido lato, isto é, quando relacionado ao macro sistema de serviços de gestão de
resíduos sólidos em suas múltiplas tipicidades.
Destarte, os arranjos contratuais com Cláusulas bem trabalhadas e, com a
observância de cada realidade que se apresente é uma boa forma de se gerir a coisa
pública e que sempre foram desprezados pelos administradores públicos, por
desconhecimento e, até mesmo por interesses outros comprometedores a boa pratica
e a boa performance dos serviços que por obrigação deveriam prestar à sociedade com
maior efetividade, presteza e qualidade a custos accessíveis e suportáveis pela
população.
V – ENTE REGULADOR, OS MARCOS REGULATÓRIOS E CONTRATUALIZAÇÕES
Foram destinadas, ao Ente Regulador, muitas horas de estudos e trabalho que
culminaram emuma proposta sistematizadacom as necessidades funcionais do sistema
de gestão de resíduos sólidos e, do próprio Consórcio, os quais têm neste ente um de
seus principais pilares de sustentação que, junto com as providências para o
fortalecimento do Poder de Polícia se tornam os mais fortes pilares da sustentabilidade
de qualquer proposta de consórcio de serviços públicos de saneamento de resíduos
sólidos.
V.1. A Concepção Jurídico/Institucional do Ente Regulador
A concepção do ente regulador (Câmara de Regulação) é a que está disposta no
Anexo I a este Relatório e que se complementa com indicações em normas específicas
que foram anexadas ao mesmo, que possam promover a eficientização dos processos
na perspectiva de implantação do Poder de Polícia que, como falamos, é de crucial
importância para a sustentabilidade do mega sistema de limpeza pública. Estas normas
são as seguintes: Decreto de implantação de Sistema de Fiscalização de Limpeza Pública
e, Decreto de implantação de Sistema de Coleta de Resíduos Sólidos gerados pelas
construções, reformas e demolições e, que deverão ser implantados em todos os
Municípios Utentes do Consórcio.
A estrutura orgânica inicialmente proposta pelo Estatuto do Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável, definiu os seguintes níveis de unidades básicas para este
ente regulador que a demonstramos através do organograma a seguir arquitetado, com
pequenas sugestões de arranjos funcionais em suas linhas e, que foram interpretadas
de tal instrumento constitutivo (Estatutos) e, da lógica da sistematização da segregação
de funções, como princípio:
V.2. Marcos Regulatórios (Permissões, Concessões, Contratos Administrativos,
Convênios, Termos de Parceria, Contratos de Programa, Contratos de Rateio e,
Contratos de Gestão).
ASSEMBLEIA GERAL
DO CONSÓRCIO
ENTE REGULADOR
Câmara Regulação
PRESIDENTE DO ENTE
REGULADOR
SECRETARIA
ADMINISTRATIV
A
CÂMARA
DE ASSISTÊNCIA
JURÍDICA
OUVIDORIA
CÂMARA TÉCNICA
DE SANEAMENTO
Os marcos regulatórios: são numerosos, complexos, às vezes contraditórios e,
bastante extenuantes quando submetidos às exegeses necessárias à boa compreensão
e, são representados pelas normas editadas, às vezes, repetidamente, por várias fontes
geradoras (União, Estado Federado e, Municípios), mas, necessárias para a
compreensão do problema e, construção do raciocínio lógico e correto, do ponto de
vista técnico/jurídico, de forma que seja permitida a construção de sistemas de seleção,
coleta, transporte, destinação final e tratamento de resíduos sólidos urbanos nas suas
múltiplas divisões e subdivisões. Entretanto, os maiores marcos regulatórios são os
definidos na Constituição Federal; Constituição do Estado da Bahia; Leis Federais: 7.802
que dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem,
o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a
utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o
registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus
componentes e afins; 8.987 que trata do regime de concessão e permissão de prestação
de serviços públicos; 9.074 que trata da outorga e prorrogações das concessões e
permissões de serviços públicos; 9.605 que dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; 9.966 que
dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização causada por lançamento de óleo e
outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional; 11.107 que
dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos; 11.445 que
estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; 12.305 que institui a política
nacional de resíduos sólidos; 4.320 que estatui normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos Municípios
e do Distrito Federal; 8.666 que trata de licitações e contratos para a administração
pública; 10.520 que dispõe sobre forma de licitaçãopor pregão; Protocolo de Intenções;
Leis Municipais de ratificação do Protocolo de Intenções; Estatutos do Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável do SERTÃO DO SÃO FRANCISCO; Lei Estadual nº 11.172,
que instituiu princípios e diretrizes da PolíticaEstadualde Saneamento Básico,disciplina
o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão associada de
serviços públicos de saneamento básico, além de outros marcos, tais como, a doutrina
sobre assuntos relacionados ao Direito Administrativo e, sobre o Direito Tributário, bem
como decisões dos Tribunais, principalmente do STF e, os instrumentos (estudos e
planos) gerados pelos órgãos especializados do Estado e,Cartilhas sobre limpeza pública
geradas por órgãos federais responsáveis pelas políticas de resíduos sólidos e
ambientais.
Observando as normas predominantes que facilitam o entendimento dos
processos para as soluções mais indicadas estão as que se relacionam à oportunidade e
possibilidade de implantação de procedimentos e racionalização dos processos através
de pactuações nos diversos níveis de serviços e parcerias, dentre as quais, parcerias
públicas privadas (PPP), através de concessões e permissões de serviços públicos em
várias oportunidades encontradas e detectadas superficialmente em razão da
necessidade de diagnóstico mais aprofundado e que se relaciona ao comportamento da
sociedadee dos agentes públicos locais. Contudo, os instrumentos de contratos e editais
que ora apresentamos contêm as informações básicas necessárias para as providências
imediatas, a critério da escolha de cada gestor público ou a critério da escolha do
dirigente do Consórcio, observando a lógica sistêmica e a oportunidade da
racionalização dos processos e da economia de recursos.
Sobre os marcos regulatórios estamos apresentando, à parte o volume nº ....
específico, exigido como produto, conforme consta no Termo de Referência.

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  • 1. RELATÓRIO FINAL DOS SERVIÇOS DE CONSULTORIA CONTRATADOS PARA ELABORAÇÃO DE ESTUDOS DE DESENVOLVIMENTO DE EDITAIS E ESTUDO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA FINANCEIRA PARA CONTRATAÇÃO CONSORCIADA DOS SERVIÇOS DE LIMPEZAPÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS E OPERAÇÃO DE UNIDADES DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS PELOS MUNICÍPIOS INTEGRANTES DO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO SERTÃO DO SÃO FRANCISCO. I – APRESENTAÇÃO Este trabalho denominado de ESTUDOS DE DESENVOLVIMENTO DE EDITAIS E ESTUDO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICA FINANCEIRA PARA CONTRATAÇÃO CONSORCIADA DOS SERVIÇOS DE LIMPEZAPÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS E OPERAÇÃO DE UNIDADES DE MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS PELOS MUNICÍPIOS INTEGRANTES DOCONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTOSUSTENTÁVEL SERTÃODOSÃO FRANCISCO é composto de nove partes nominadas por volumes, sendo este Relatório Volume 1, e os demais volumes estão assim identificados: a) Volume 2 – Plano de Trabalho e Anexos; b) Volume 3 – Estudos de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira – CDS do Sertão do São Francisco; c) Volume 4 – Regulamento Uniforme para os Sistemas Consorciados de Coleta, tratamento e Destinação de Resíduos Sólidos (Implantação doEnte Regulador); d) Volume 5 – Minutas de Editais e Contratos Sugeridos; e) Volume 6 – Manual de Execução Orçamentária, indicadopara o Consórcio, adaptado do Manual desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; f) Volume 7 – Cartilha de Limpeza Urbana Sugerida; g) Volume 8 – Legislação Básica Sobre Resíduos Sólidos e Instrumentos Pesquisados; h) Volume 9 – Relatório e Dossiê Relativos à Capacitação das Comunidades e AtoresSociaisEnvolvidosnaGeraçãoeColetade ResíduosSólidosUrbanos. O trabalho,orafinalizado,atendeàscláusulascontratuaisemconsonânciacom o Plano de Trabalho (Volume 2) estabelecido para a execução dos serviços pactuados através do Contrato nº ......./2010, datado de .... de ...... de 2010, firmado com a Prefeitura Municipal de Casa Nova – BA.
  • 2. II – INTRODUÇÃO Os estudos, ora apresentados, sobre gestão consorciada de resíduos sólidos contemplam o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável da Região Territorial do Sertão do São Francisco, compreendida pelos seguintes Municípios Utentes:  Campo Alegre de Lourdes;  Casa Nova;  Curaçá;  Canudos;  Juazeiro;  Pilão Arcado;  Remanso;  Sento Sé;  Uauá;  Sobradinho. Fonte: Estudos preliminares para soluções regionalizadas e integradas em resíduos sólidos com
  • 3. Durante as várias etapas de elaboração dos nossos estudos, foram agregados conhecimentos que possibilitaram à cada instante, ideias sólidas e lógicas racionais do mega-sistema de gestão de resíduos sólidos que é de um grande grau de complexidade em setratando de serviços públicos que tem uma dimensão política filosóficadealcance global e que tem raízes na própria concepção de mundo e vida – Qual é o mundo que queremos?!... O que estamos fazendo com nossas vidas?!... Para onde irão as novas gerações se destruirmos este mundo?!... O que fazer com aquilo que para mim não tem mais valor? Para mim é lixo?!... São interrogações que sugerem providências e, pela multiplicidade de itens de consumo humano das riquezas materiais – incluindo o oxigênio que respiramos e água que bebemos – e por consequência, pelo grande descarte daquilo que não mais serve ao nosso consumismo desenfreado que representa uma infinidade de produtos das mais variadas composições e formas de uso, o sistema para planejar, gerir e controlar, ao bem da humanidade, é gigantesco e requer bastanteconhecimentoparaaaplicaçãodetécnicasdearranjosjurídico/institucionais e, de tecnologia de processos que sejam capazes das soluções pontuais que deverão se alargar a cada momento que será àquele em que a sociedade melhore de comportamento, principalmente, quando se fala de Brasil e, quando se fala de Nordeste. Portanto, as nossas propostas foram elaboradas com esta visão e dimensão, as quais servirão de basesegura para o norteamento das ações a seremdesenvolvidas pelo Consórcio e seus Municípios Utentes. III –CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES NECESSÁRIAS SOBREACONCEPÇÃODOMODELO LEGAL DE CONSÓRCIO Os consórcios públicos, antes da publicação da Lei Federal 11.107/05, não possuíam uma legislação específica e, por isso eram criados como um acordo de vontades entre entes de mesmo nível. Hoje, seguindo, os consórcios públicos, o regime jurídico definido pela Lei 11.107/05. E, dentre os ditames a serem seguidos estão à sujeição ao instrumento primeiro denominado de Protocolo de Intenções, com sua aprovação através de Lei dos entes estatais partícipes, com Estatutos Aprovados em obediência ao referido Protocolo de Intenções e, necessidade de adesão posterior para os entes não fundadores, da necessidade de celebração de Contrato de Consórcio, o qual deverá ser ratificado por Lei do ente federado que deseje integrar o Consórcio.
  • 4. Para este modelo de ente consorciado, surgiram os instrumentos jurídicos do Contrato de Programa e Contrato de Rateio, os quais complementam a ideia do consórcio como um organismo que necessita de seus próprios meios para a sua sustentabilidade e, que deverá ser, a priori, através do Contrato de Rateio e de Contrato de Programa, já que a Lei veda a transferência voluntária de recursos dos entes federados para este tipo de instituição pública. Entretanto, para que tais instrumentos tenham a força necessária à sustentação da instituição (Consórcio), há a necessidade de que tal instituição seja capaz de gerar instrumentos e serviços regulatórios em prol do desenvolvimento das ações finalísticas para as quais este ente foi criado e, que constam no bojo de CLÁUSULA do Protocolo de Intenções e, de dispositivos dos seus Estatutos. Destarte, para a fiscalização como agente de regulação, há a necessidade de criação do Ente Regulador, podendo este assumir figura jurídica autônoma ou simplesmente, se vincular ao Ente de Consórcio, dele sendo parte, através de arranjo orgânico/institucional inteligente que permita a possívelconvivênciasema perda de sua independência. Apesar de alguns estudiosos entenderem que o Consórcio de entes públicos pode assumir tanto a figura jurídica de ente público autárquico quanto de entidade civil, somos pelo entendimento que, o Consórcio de entes públicos somente é possível ser constituído com a forma jurídica de Empresa Pública ou de Autarquia. E, em se tratando da necessidade forte da regulação e, do comando de serviços públicos, a figura autarquia para o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável de Resíduos Sólidos é bem mais apropriada. E, esta foi a concepção jurídica adotada para o Consórcio in casu. E, em o Consórcio sendo uma instituição pública, assim como os outros organismos públicos, se submete aos ditames da Lei Federal 4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal (nº 101/2000), Lei de Licitações e Contratos (nº 8.666/93), Lei das improbidades administrativas (nº 8.429/92), Lei de concessão e permissão de serviços públicos (nº 8.987/95), Decreto-Lei 200/67 e,Decreto-Lei 201/67, dentre outras normas, também, importantes para os entes públicos. III.1. Modelo Jurídico Institucional do Consórcio O Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Sertão do São Francisco foi criado com a forma jurídica de autarquia, na forma dos seus Estatutos, por imposição do Protocolo de Intenções ratificado por Leis Municipais. Destarte, o Consórcio é um ente público autárquico com subordinação direta à sua Assembleia Geral composta dos Prefeitos dos Municípios partícipes (consorciados)e do Governador do Estado, na forma da Cláusula Primeira do Contrato de Intenções, com sede e foro na cidade de Irecê.
  • 5. A Estrutura Orgânica do Consórcio compreendendo os órgãos e unidades definidos pelo Protocolo de Intenções, na forma da Cláusula Terceira, originalmente arquitetada, está assim representada: ASSEMBLEIA GERAL Presidência Secretaria Executiva Conselho Consultivo
  • 6. Com aredação dada pelo Estatuto que rege o Consórcio, aestrutura orgânicae funcional do Consórcio apresenta a seguinte configuração: III.2. Direção e Coordenação do Consórcio: um dos entraves no processo de viabilização do ente por força do inciso VIII do Art. 4º da Lei Federal nº 11.107. O inciso VIII do Art. 4º da Lei Federal nº 11.107 é um dos maiores entraves no processo de formação do Consórcio, vez que, apenas se admite para a sua Presidência quem esteja na ocupação do cargo eletivo de Prefeito. Vemos aí uma séria incompatibilidade com relação ao exercício de tal cargo, vez que, tradicionalmente as autarquias gozam juridicamente de forte independência do Poder Executivo, apesar de seus dirigentes serem indicados e/ou nomeados pelo referido Poder e, que geralmente, o indicado é sempre um bom executivo ou alguém especializado do próprio quadro da autarquia. A incompatibilidade se vê na mistura de interesses, vez que, em momentos ele está para os interesses coletivos dos Municípios como um todo, mas, ao mesmo tempo estará para os interesses do seu Município na condição de Prefeito e, onde simultaneamente está também, na condição de Presidente do Consórcio, para o seu Município, destarte, gerando desconfianças profundas e, talvez, uma das grandes causas que estão a inviabilizar a implantação dos Consórcios. Outra questão que reputamos da maior gravidade é o fato de que os cargos políticos, não sendo necessariamente técnicos, comprometem o Consórcio que PRESIDÊNCIA CONSELHO CONSULTIVO Secretaria Executiva ASSEMBLEIA GERAL CÂMARA DE REGULAÇÃO
  • 7. necessita de um bom executivo com tempo integral para as providências que se fizerem necessárias dentre elas, a de convencimento dos dirigentes utentes do Consórcio com relação aos objetivos pactuados legalmente e estatutariamente. III.3. Fragilidade do Poder de Polícia dos Entes Federados (Municípios) Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Municipal, jáhá muito tempo, nos ensinou que o poder de polícia não é um poder político, privativo dos órgãos constitucionais do Estado, mas sim um poder administrativo difundido entre toda a Administração Pública, na medida das necessidades de suas funções. Ensinou-nos, ainda, o saudoso mestre, que: “As origens do poder de polícia remontam às cidades gregas da antiguidade (polis), onde a vigilância pública fora tão necessária como o é, presentemente, nas modernas metrópoles. Da polis grega esse poder de vigilância se trasladou para a urbe romana, sob a designação latina politia, que nos deu o vocábulo português polícia.” Prossegue ainda, o mestre: “Substancialmente, esse poder de vigilância não se modificou, ganhando apenas maior extensão com o correr dos tempos e a crescente ampliaçãodas funções do Estado moderno, cada vez mais ativo, mais constrangedor das liberdades públicas, mais intervencionista, no bom sentido da expressão. A evolução do poder de polícia acompanhou não só o desenvolvimento das cidades, como também a multiplicação das atividades humanas, a expansão dos direitos individuais e as exigências do interesse social. Daí a extensão do poder de polícia a toda conduta do homem que afete ou possa afetar a coletividade. Com essa abrangência, o Estado, emsentido amplo – União, Estado- membro, Município –, pode exercer esse poder administrativo de controle sobre todas as pessoas, bens e atividades, nos limites da competênciainstitucional de cada Administração, visando sempre a preservação dos interesses da comunidade e do próprio Estado. No âmbito municipal o poder de polícia incide sobre todos os assuntos de peculiar interesse local, especialmente sobre as atividades urbanas que afetem a vida da cidade e o bem-estar de seus habitantes.”
  • 8. Destarte, pode-se, a partir de então, conceituar “PODER DE POLÍCIA”, o que muito bem o fez o mestre Hely Lopes Meirelles: “Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.” Sem sermos provocativos, mas, realistas, este poder de polícia, em função do processo político, onde tudo pode ser capitalizado para o voto, até mesmo a ausência do Estado, onde o cidadão a cada dia mais se corrompe em sua consciência e obrigação para com o próximo e para com a sociedade em geral e, sistema que permitem, raríssimas exceções, gestores públicos despreparados e mal intencionados – políticos que, naturalmente dependem do voto do cidadão para que cheguem a esta condição que é o capital necessário do sistema político democrático – se juntam à massa inconsciente e através da omissão, da falta de providências, da leniência, da cumplicidade, etc. conspiram contra o que se definiu como regras; daí as normas jurídicas e regulamentos perdem o seu império e a eficácia e, portanto, exaure-se o PODER DE POLÍCIA e com ele a possibilidade das providências. Esta é a realidade que impera na maioria das cidades brasileiras, independentemente de sua importância para a economia do País. Portanto, imperam: a desordem urbana com construções irregulares, invasões, proliferação de favelas, lixões em cada esquina, emissão de poluentes das mais variadas espécies,enfim, o desrespeito geraluns para com os outros em cadeia monstruosa que não nos indicam futuro promissor. Credite-se às tragédias da sociedade humana em grande parte a fragilidade do poder de polícia. A nossa provocação é de fundamental importância, a partir da visão que temos sobre o problema, que, sem o fortalecimento do poder de polícia, não existirão obediências às regulamentações do poder público, sejam estas editadas pelo próprio ente Municipal ou pelo Consórcio – titular dos serviços por delegação –. Desta forma, os habitantes de má consciência, que, infelizmente é a maioria, continuará a jogar lixo nas margens das estradas, das ruas e avenidas, no terreno baldio mais próximo, nos rios, lagoas e lagos, nas calçadas, etc. E, com este comportamento, pouca é a possibilidade de avanços na gestão de resíduos sólidos; vez que, não sendo os resíduos sólidos destinados ao aterro sanitário que tem custo elevado, não existirá a viabilidade econômica para a transferência dos custos de operação para a sociedade que, também, já está exaurida pela grande carga tributária imposta pelo Estado Brasileiro. E, não existindo a possibilidade das providências mais racionais e econômicas, inexistirá, de antemão a possibilidade da sustentabilidade do Consórcio que trabalhe com estes objetivos. Destarte, o PODER DE POLÍCIA é imperativo e de fundamental importância
  • 9. para que as atividades consorciadas sejam auto-sustentáveis; cuja importância está diretamente relacionada à própria existência do Consórcio. Com esta visão, que é a visão real do problema, estamos propondo a criação do Ente Regulador com a capacidade normativa de forma que seja possível interferir em todo o processo para acorreção dos rumos e, emdeterminado tempo atémesmo, poder assumir este Poder de Polícia por delegação dos respectivos titulares, possivelmente através de Contrato de Programa. E, propomos, ainda, o imprescindível fortalecimento do poder de polícia dos municípios através da integração dos sistemas de fiscalização, tendo como ponto de partida os serviços de fiscalização de limpeza pública e sua integração com os demais sistemas de fiscalização municipal, na forma demonstrada no FUNCIONOGRAMA CORRELACIONAL DO MACRO SISTEMA DE FISCALIZAÇÃO DECORRENTE DO PODER DE POLÍCIA e, modelo de norma, a ser editada por cada ente Utente do Consórcio que trata da implantação de sistema de fiscalização de limpeza pública, devidamente elaborado com regulamentação e formulários de procedimentos. O sistema de fiscalização de limpeza pública proposto como forma de se impor o poder de polícia necessário à sustentabilidade do processo de gestão de resíduos sólidos urbanos leva em consideração as variáveis intervenientes e que estão relacionadas com os múltiplos processos e sub-processos de fiscalização dentro da estrutura do Estado, cadaum de per siisolados e incompreendidos e, por isto semseguir o rumo da lógica se perdem em seus esforços até o completo exaurimento de sua capacidade de fiscalizar que se agrava ainda mais pelo comportamento dos administradores públicos, como vimos acima, na omissão e falta de comprometimento com o que é público e, por consequência – pela falta de visão da necessidade de integração dos sistemas – desperdiça-se significativos recursos públicos. Destarte, sugerimos como ponto crucialde observação primeira, as análises dofuncionamento de tais processos e sub-processos, indicados no funcionograma correlacional do macro- sistema de fiscalização inerente ao poder de polícia existente em cada Município brasileiro demonstrado na figura abaixo:
  • 10. IV – CONCEPÇÃO PROPOSTA PELA EQUIPE DE CONSULTORES PARA A ORGANIZAÇÃO DO CONSÓRCIO TENDOCOMO FOCO PRINCIPALA GESTÃODOS SERVIÇOS DE LIMPEZA PÚBLICA E MANEJO DE RESÍDUOS SÓLIDOS Este capítulo traz a lume a oportunidade da abordagem sistêmica e permanente da necessidade da observação e expedição de normas jurídicas, tanto pelos entes públicos Utentes, quanto pelo Consórcio de Desenvolvimento Municipal através do seu Fiscalização de Obras Fiscalização de Posturas Fiscalização de Tributos Vigilância Sanitária Fiscalização de Meio Ambiente Fiscalizaçã o de Limpeza Pública Fiscalização no Município Decorrente do Poder de Polícia FUNCIONOGRAMA CORRELACIONAL DO MACRO SISTEMA
  • 11. ente regulador (Câmara de Regulação) e, que deverá ser exercitada a cada dia pelos técnicos responsáveis pelas complexas atividades consorciadas, ainda mais, quando se trata de serviços relacionados aos resíduos sólidos dos mais variados tipos e origens de geradores e, que se subdividem em múltiplas fases, destarte, exigindo-se grandes esforços de raciocínios para soluções que sejam viáveis e, que tem múltiplos pontos de vistas dos técnicos da área ambiental e, de estudiosos dos vários ramos do direito público que se aventuram ao estudo da matéria. A título de ilustração apresentamos abaixo diagrama sobre a complexidade que é o sistema de gestão de resíduos sólidos, o mais diretamente responsável pela degradação ambiental, e, portanto, exigem a todo instante, reflexões sobre o comportamento da sociedade e, em especial do próprio Estado que ainda, não se encontrou nesta difícil tarefa de dispor sobre um sistema que seja compreendido de forma mais simples e que permita à sociedade e aos agentes públicos uma melhor compreensão do macro sistemae, com istoa observância das normas que se amontoam e confundem a todo instante aos técnicos da área, quanto mais ao cidadão comum que não tem a capacidade intelectual de perceber quão significantes para a sua vida é o cumprimento de tais normas.
  • 12. INTERPRETANDO E ENTENDENDO OS SISTEMAS UNIÃO (Produtor de Normas técnicas e Jurídicas) ESTADO – UF (Recebedor/Destinatário e Produtor de Normas Técnicas e Jurídicas) MUNICÍPIOS (Recebedores/Destinatários e Produtores de Normas Técnicas e Jurídicas) ENTE REGULADOR (Recebedor e Produtor de Normas Técnicas e Regulamentares) Consórcio de Entes Municipais (Recebedor e Produtor de normas Internas de Gestão)
  • 13. IV.1. Concepção Jurídico/Normativo A concepção jurídica normativa está em parte definida pelo Protocolo de Intenções aprovado pelos Municípios Utentes do Consórcio e, no respectivo Estatuto com registro junto aos órgãos competentes (Cartório de Registro Civil de Títulos e Documentos e, Ministério da Fazenda), entretanto, para o perfeito equilíbrio do sistema há a necessidade de ser implantado o Ente Regulador, definido no Estatuto como Câmara de Regulação e, demais câmaras técnicas, à medida das necessidades que serão detectadas em cada momento com a expansão natural das ações do Consórcio, vez que, neste estágio atual, sequer foi efetivamente implantado. E, para tanto, terá que dispor de soluções de técnicos consultores que deverão atuar continuamente em prol do desenvolvimento de processos e sub-processos que demandam instrumentos normativos e, portanto, demandam instrumentos jurídicos, já que, no Direito Administrativo todo Ato tem validade jurídica e, sendo ato de organização tem o reconhecimento de ato jurídico institucional. IV.2. Concepção Sistêmica Organizacional Com relação à concepção sistêmica organizacional, nos atemos basicamente ao que já está definido para o Consórcio, apenas, reforçando a necessidade do Ente Regulador (Câmara de Regulação) e, sugerindo a criação de Câmaras Técnicas a depender das demandas por serviços para a autarquia (Consórcio) que será a seutempo mas, que no momento exige uma Câmara de Regulação fortalecida com bons técnicos das áreas do conhecimento do meio ambiente e, sobretudo, do conhecimento de desenvolvimento organizacional e, do direito administrativo. A sistematização é vista através dos organogramas desenhados e, demonstrados neste Relatório; entretanto, há a necessidade de que seja elaborado regimento interno de funcionamento do Consórcio com regulamentações específicas para os processos e sub-processos, bem como a criação de um Fundo Consorciado de Resíduos Sólidos, de natureza meramente contábil, sem as formalidades plenas exigidas pela Lei Federal 4.320, com relação à implantação de Fundos Regulamentados, que será destinado a receber as multas aplicadas pelo ente regulador do Consórcio nas relações contratuais e, as decorrentes de fiscalizações a cargo do Ente Regulador, nas atividades que possam ser pactuadas, através de Contrato de Programa, com os Municípios Utentes. IV.3. Concepção Funcional Estatal Não sendo o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável figura jurídica da Administração Direta, de qualquer dos Poderes Estatais e, devido a “não vinculação
  • 14. direta” com nenhum ente federado (Município ou Estado Membro) – mesmo porque, se reveste juridicamente na figura de Autarquia – , não goza de certas prerrogativas do Estado Federado, tais como a capacidade de implantar tributos, do tipo Taxa, Imposto, ou Contribuição de Melhoria, vez que, a Competência Tributária é indelegável e, desta forma, os Anexos 3 e 4 ao Protocolo de Intenções estão prejudicados. No máximo, nesta questão, o Consórcio, através do Ente Regulador poderá sugerir modelos de projetos de Leis, valores de taxas e de tarifas que permitam a justa remuneração dos serviços públicos de limpeza pública em seus múltiplos segmentos. Mas, apesar disto, não inviabilizarão a sustentabilidade do sistema, em razão, de ter mais praticidade e mais eficácia a gestão contratualista, onde através de simples contratos de rateio com Cláusula que permita o débito em conta, ficarão garantidas as receitas para o pagamento dos serviços consorciados. IV.4. Concepção Contratualista e Racionalidade nos Arranjos Contratuais Sobre a concepção contratualista, nos debruçaremos com mais propriedade no tópico V.3. sobre as Contratualizações e conceitos. Entretanto, em breve abordagem, estamos sugerindo que as mais diversas soluções que pareciam improváveis poderão ser dadas através, apenas, da forma de contratação, observando, destarte, o tipo de serviço a ser executado, o seu grau de complexidade, a sua quantidade e, a oportunidade de mercado e de fracionamento dos serviços de limpeza pública no sentido lato, isto é, quando relacionado ao macro sistema de serviços de gestão de resíduos sólidos em suas múltiplas tipicidades. Destarte, os arranjos contratuais com Cláusulas bem trabalhadas e, com a observância de cada realidade que se apresente é uma boa forma de se gerir a coisa pública e que sempre foram desprezados pelos administradores públicos, por desconhecimento e, até mesmo por interesses outros comprometedores a boa pratica e a boa performance dos serviços que por obrigação deveriam prestar à sociedade com maior efetividade, presteza e qualidade a custos accessíveis e suportáveis pela população. V – ENTE REGULADOR, OS MARCOS REGULATÓRIOS E CONTRATUALIZAÇÕES Foram destinadas, ao Ente Regulador, muitas horas de estudos e trabalho que culminaram emuma proposta sistematizadacom as necessidades funcionais do sistema de gestão de resíduos sólidos e, do próprio Consórcio, os quais têm neste ente um de seus principais pilares de sustentação que, junto com as providências para o fortalecimento do Poder de Polícia se tornam os mais fortes pilares da sustentabilidade de qualquer proposta de consórcio de serviços públicos de saneamento de resíduos sólidos.
  • 15. V.1. A Concepção Jurídico/Institucional do Ente Regulador A concepção do ente regulador (Câmara de Regulação) é a que está disposta no Anexo I a este Relatório e que se complementa com indicações em normas específicas que foram anexadas ao mesmo, que possam promover a eficientização dos processos na perspectiva de implantação do Poder de Polícia que, como falamos, é de crucial importância para a sustentabilidade do mega sistema de limpeza pública. Estas normas são as seguintes: Decreto de implantação de Sistema de Fiscalização de Limpeza Pública e, Decreto de implantação de Sistema de Coleta de Resíduos Sólidos gerados pelas construções, reformas e demolições e, que deverão ser implantados em todos os Municípios Utentes do Consórcio. A estrutura orgânica inicialmente proposta pelo Estatuto do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável, definiu os seguintes níveis de unidades básicas para este ente regulador que a demonstramos através do organograma a seguir arquitetado, com pequenas sugestões de arranjos funcionais em suas linhas e, que foram interpretadas de tal instrumento constitutivo (Estatutos) e, da lógica da sistematização da segregação de funções, como princípio: V.2. Marcos Regulatórios (Permissões, Concessões, Contratos Administrativos, Convênios, Termos de Parceria, Contratos de Programa, Contratos de Rateio e, Contratos de Gestão). ASSEMBLEIA GERAL DO CONSÓRCIO ENTE REGULADOR Câmara Regulação PRESIDENTE DO ENTE REGULADOR SECRETARIA ADMINISTRATIV A CÂMARA DE ASSISTÊNCIA JURÍDICA OUVIDORIA CÂMARA TÉCNICA DE SANEAMENTO
  • 16. Os marcos regulatórios: são numerosos, complexos, às vezes contraditórios e, bastante extenuantes quando submetidos às exegeses necessárias à boa compreensão e, são representados pelas normas editadas, às vezes, repetidamente, por várias fontes geradoras (União, Estado Federado e, Municípios), mas, necessárias para a compreensão do problema e, construção do raciocínio lógico e correto, do ponto de vista técnico/jurídico, de forma que seja permitida a construção de sistemas de seleção, coleta, transporte, destinação final e tratamento de resíduos sólidos urbanos nas suas múltiplas divisões e subdivisões. Entretanto, os maiores marcos regulatórios são os definidos na Constituição Federal; Constituição do Estado da Bahia; Leis Federais: 7.802 que dispõe sobre a pesquisa, a experimentação, a produção, a embalagem e rotulagem, o transporte, o armazenamento, a comercialização, a propaganda comercial, a utilização, a importação, a exportação, o destino final dos resíduos e embalagens, o registro, a classificação, o controle, a inspeção e a fiscalização de agrotóxicos, seus componentes e afins; 8.987 que trata do regime de concessão e permissão de prestação de serviços públicos; 9.074 que trata da outorga e prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos; 9.605 que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; 9.966 que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas sob jurisdição nacional; 11.107 que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos; 11.445 que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; 12.305 que institui a política nacional de resíduos sólidos; 4.320 que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos Municípios e do Distrito Federal; 8.666 que trata de licitações e contratos para a administração pública; 10.520 que dispõe sobre forma de licitaçãopor pregão; Protocolo de Intenções; Leis Municipais de ratificação do Protocolo de Intenções; Estatutos do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do SERTÃO DO SÃO FRANCISCO; Lei Estadual nº 11.172, que instituiu princípios e diretrizes da PolíticaEstadualde Saneamento Básico,disciplina o convênio de cooperação entre entes federados para autorizar a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, além de outros marcos, tais como, a doutrina sobre assuntos relacionados ao Direito Administrativo e, sobre o Direito Tributário, bem como decisões dos Tribunais, principalmente do STF e, os instrumentos (estudos e planos) gerados pelos órgãos especializados do Estado e,Cartilhas sobre limpeza pública geradas por órgãos federais responsáveis pelas políticas de resíduos sólidos e ambientais. Observando as normas predominantes que facilitam o entendimento dos processos para as soluções mais indicadas estão as que se relacionam à oportunidade e possibilidade de implantação de procedimentos e racionalização dos processos através de pactuações nos diversos níveis de serviços e parcerias, dentre as quais, parcerias públicas privadas (PPP), através de concessões e permissões de serviços públicos em
  • 17. várias oportunidades encontradas e detectadas superficialmente em razão da necessidade de diagnóstico mais aprofundado e que se relaciona ao comportamento da sociedadee dos agentes públicos locais. Contudo, os instrumentos de contratos e editais que ora apresentamos contêm as informações básicas necessárias para as providências imediatas, a critério da escolha de cada gestor público ou a critério da escolha do dirigente do Consórcio, observando a lógica sistêmica e a oportunidade da racionalização dos processos e da economia de recursos. Sobre os marcos regulatórios estamos apresentando, à parte o volume nº .... específico, exigido como produto, conforme consta no Termo de Referência.