O Ministério Público recorre de decisão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina que julgou improcedente ação direta de inconstitucionalidade contra leis municipais que autorizaram a prorrogação de contratos de concessão de transporte público sem licitação. O Ministério Público alega que a decisão contrariou normas da Constituição Federal sobre competências municipais, prestação de serviços públicos e delimitação das competências do Poder Judiciário. Pede a admissão do recurso extraordinário com remessa ao Sup

1. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
COORDENADORIA DE RECURSOS CÍVEIS
SIG: 08.2015.00045384-4 Recurso Extraordinário na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 9149179-21.2014.8.24.0000
EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR 2º VICE-PRESIDENTE DO
EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, no uso de
suas atribuições constitucionais e legais, por seu Coordenador de
Recursos Cíveis, Procurador de Justiça signatário desta peça recursal,
não conformado com a decisão proferida nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 9149179-21.2014.8.24.0000, da Comarca de
Joinville, em que figura como requerente, sendo requeridos a CÂMARA
DE VEREADORES DE JOINVILLE e o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE
JOINVILLE , vem à presença de Vossa Excelência interpor o presente
R E C U R S O E X T R A O R D I N Á R I O
Com esteio no art. 102, III, “a”, da Constituição da República (CR) e nos
arts. 994, VII, e 1.029, caput, do Código de Processo Civil (CPC),
segundo os fundamentos expostos a seguir.
Efetivada a intimação do Ministério Público no dia 16/8/2018 (fl. 423), em
obediência ao disposto nos 219, caput, e 1.003, § 5º, todos do CPC, e no art. 41, IV,
da Lei n. 8.625/93, a interposição do presente recurso, nesta data, é tempestiva.
Os requisitos estão presentes, razão pela qual se requer a admissão do
presente Recurso Extraordinário, com posterior remessa dos autos ao egrégio
Supremo Tribunal Federal (STF) para análise e julgamento.
Pede-se, ainda, antes da remessa dos autos à digitalização, que a
Secretaria desse egrégio Tribunal de Justiça certifique a data de interposição do
presente recurso, com o propósito de oportunizar ao STF aferir a sua tempestividade
Por fim, nos termos dos arts. 5º da Resolução n. 404, de 7 de agosto de

2. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
COORDENADORIA DE RECURSOS CÍVEIS
2009, e 1º da Resolução n. 469, de 30 de setembro de 2011, ambas editadas pela
Presidência do STF, requer que todas as intimações sejam feitas na pessoa do
Procurador de Justiça que subscreve o presente recurso.
Florianópolis, 05 de setembro de 2018.
Rogê Macedo Neves
Procurador de Justiça
Coordenador de Recursos Cíveis
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3. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
COORDENADORIA DE RECURSOS CÍVEIS
EGRÉGIO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
RECURSO EXTRAORDINÁRIO - RAZÕES DO RECURSO
PROCESSO: Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 9149179-
21.2014.8.24.0000
RECORRENTE: Ministério Público do Estado de Santa Catarina
RECORRIDOS: Câmara de Vereadores de Joinville e Prefeito do Município de
Joinville
OBJETO: Razões de Recurso Extraordinário, com fundamento no art.
102, III, “a”, da Constituição da República e nos arts. 994, VII, e
1.029, caput, do CPC
ORIGEM: Comarca de Joinville/SC
CONTROVÉRSIA: Inconstitucionalidade de dispositivos de leis municipais que
autorizam a prorrogação da concessão do serviço de transporte
coletivo urbano sem a precedência de licitação
DISPOSITIVOS: Contrariedade aos arts. 30, I e V, 125, § 2º, 173, § 4º e 175,
caput, da Constituição da República (arts. 83, XI, "f", 112, I e V,
135, § 4º e 137, § 1º, da Constituição do Estado de Santa
Catarina)
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
MUNICIPAL. PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS SEM PRECEDÊNCIA DE LICITAÇÃO.
DEMANDA JULGADA IMPROCEDENTE, COM FUNDAMENTO NA COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS PARA ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL RELACIONADOS
À ORGANIZAÇÃO DOS TRANSPORTES. CONTRARIEDADE AOS ARTS. 30, I E V, 173, § 4º E
175, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ARTS. 112, I E V, 135, § 4º E 137, § 1º, DA
CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA). ACÓRDÃO FUNDAMENTADO, AINDA, NA
IMPOSSIBILIDADE DE AFERIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM CONTROLE
CONCENTRADO, PELO TRIBUNAL LOCAL, EM FACE DE DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CONTRARIEDADE AO ART. 125, §
2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (ART. 83, XI, "F", DA CONSTITUIÇÃO DE SANTA
CATARINA).
EXCELENTÍSSIMOS SENHORES MINISTROS,
Perante o Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC), o Órgão de
Execução do Ministério Público, pelo Centro de Apoio Operacional do Controle de
Constitucionalidade (CECCON), propôs Ação Direta de Inconstitucionalidade, no
escopo de ver declarada a desconformidade constitucional dos arts. 9º e 10 da Lei n.
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4. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
COORDENADORIA DE RECURSOS CÍVEIS
3.806/98 e do art. 15 da Lei n. 3.877/98, ambas do Município de Joinville, que
autorizaram a prorrogação dos contratos de concessão do serviço público de
transporte coletivo de passageiros sem a precedência de certame licitatório, em
confronto com as normas constantes dos arts. 135, § 4º e 137, § 1º, da Constituição
do Estado de Santa Catarina, e com o art. 30 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT).
Foram prestadas informações pelo Prefeito do Município de Joinville (fls.
154-178), pela Câmara de Vereadores (fl. 225) e pela Procuradoria-Geral do
Município (fls. 377).
Ato contínuo, exarada Manifestação pelo Procurador de Justiça Basílio
Elias de Caro, Coordenador do CECCON, posicionando-se pela procedência da
Ação (fls. 379-389), o Órgão Especial do TJSC, em voto condutor do
Desembargador Jaime Ramos, decidiu, "por votação unânime, julgar improcedente
o pedido" (fl. 400). O acórdão em questão foi redigido nos seguintes termos:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DE UM DOS PARADIGMAS DE
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS QUESTIONADOS.
PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. INOCORRÊNCIA. ARTS. 9º E 10, DA LEI N. 3.806/1998
E ART. 15, DA LEI N. 3.877/1998, AMBAS DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE. TRANSPORTE
PÚBLICO COLETIVO. PRORROGAÇÃO DE CONTRATOS PELO PRAZO DE QUINZE (15)
ANOS. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL (ARTS. 112, INCISOS I E V, DA CE; ART. 30, INCISOS
I E V, DA CF). OFENSA AOS ARTS. 135, § 4º, 137, § 1º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E AO
ART. 30 DE SEU ADCT. INEXISTÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
"A alteração substancial do parâmetro constitucional utilizado para aferição da alegada
inconstitucionalidade não conduz, automaticamente, ao prejuízo da ação direta" (STF - ADI n.
4.696/DF, Rel. Ministro Edson Fachin).
"2. A Constituição Estadual, em seu art. 135, § 4º, estabeleceu apenas linhas gerais a respeito da
livre concorrência. Lei municipal que mediante condições prorroga contrato de concessão para a
exploração do serviço de transporte coletivo não tem o condão de, por si só, violar essa norma
constitucional de natureza eminentemente programática.
"3. Não há igualmente colidência com o disposto no art. 137, § 1º, e art. 30 do ADCT, da Carta
Estadual, pois estes dispositivos tratam de regramento a ser observado no âmbito do Estado, já
que com relação aos Municípios a matéria está regulada no art. 30, inc. V, da Constituição
Federal" (TJSC - ADI n. 2005.014085-9, de Navegantes, Rel. Designado Des. Luiz Cézar
Medeiros). (fl. 399)
Em resumo, são esses os fatos que envolvem o presente recurso, os
quais indicam que a Corte de Justiça local contrariou os arts. 30, I e V, 125, § 2º,
173, § 4º e 175, caput, da Constituição da República (arts. 83, XI, "f", 112, I e V, 135,
§ 4º e 137, § 1º, da Constituição do Estado de Santa Catarina).
2 CABIMENTO DO RECURSO PELO PERMISSIVO DO ART. 102, III, “A”, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
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Inicialmente, cabe salientar que se mostra cabível o presente recurso,
interposto com base no permissivo contido no art. 102, III, “a”, da Constituição da
República, à luz do entendimento já consolidado pela jurisprudência dessa Suprema
Corte:
[…] 4. No que guarda pertinência com a possibilidade de recurso
extraordinário em sede de ADIN estadual, esta Corte tem precedentes que admitem a
interposição, mas apenas nas hipóteses de decisões dos Tribunais locais em que há
alegação de ofensa, pela legislação ou ato normativo estadual ou municipal, a preceito
da Constituição estadual que reproduza norma constitucional federal de observância
obrigatória pelos Estados. Precedentes.1
Nesse sentido, as normas que
fundamentam a causa de pedir deste Recurso – arts. 30, I e V, 125, § 2º,
173, § 4º e 175, caput, da Constituição da República – devem ser
entendidas como de reprodução obrigatória, porque tratam de questões
atinentes à autonomia municipal, à prestação de serviços públicos, aos
princípios da ordem econômica e à delimitação das competências do
Poder Judiciário. Assim já decidiu o STF:
Segundo o magistério de Raul Machado Horta, são normas centrais, assim normas
que constituem a Constituição total, as normas dos direitos e garantias fundamentais, as normas
de repartição de competências, as normas de Direitos Políticos, as normas de pré-ordenação
dos poderes do Estado-membro, as normas dos princípios constitucionais enumerados - forma
republicana, sistema representativo, regime democrático, autonomia municipal -, as normas da
administração pública, as normas de garantia do Poder Judiciário e do Ministério Público, as
normas-princípios gerais do Sistema Tributário, as normas de limitação e de instituição do poder
tributário, as normas princípios gerais da atividade econômica, as normas da ordem social
(Raul Machado Horta."Normas Centrais da Constituição Federal", Ver. de Informação Legislativa,
135/175).2
Ademais, é preciso ressaltar que não deve incidir à hipótese o
enunciado das Súmulas 279 e 280 do STF, uma vez que a análise da
inconstitucionalidade dos dispositivos questionados se dá em nível
eminentemente abstrato – e, portanto, sem necessidade de referência a
elementos de fato – e não se alega violação a direito local, mas ofensa
direta ao texto da Constituição Federal, na esteira do entendimento
jurisprudencial já citado.
1 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 599633 AgR-AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 2/4/2013, DJe-
077 de 25/4/2013.
2 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 2076, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 15/8/2002, DJ 8/8/2003,
p. 223.
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Ainda nessa linha, registre-se que, pelo menos em duas oportunidades, o
STF já enquadrou sob o rito da repercussão geral discussões havidas em processos
originados em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual proposta em
face de leis municipais, como no caso dos Temas n. 670 [sem grifo no original] e 970
Satisfeitos
os requisitos de admissibilidade postos pela jurisprudência do STF, deve o presente
reclamo ser conhecido por força do permissivo do art. 102, III, 'a', da Constituição da
República.
3 DA REPERCUSSÃO GERAL
A questão constitucional versada no Recurso Extraordinário ora interposto
ultrapassa os interesses subjetivos da ação, além de possuir inegável relevância
jurídica.
A sua relevância jurídica, econômica e social poderá interferir diretamente
na aplicação e interpretação das normas constitucionais violadas, pois a presente
postulação refere-se à impossibilidade de prorrogação de contratos de concessão
de serviço público de transporte urbano realizados sem o prévio procedimento
licitatório, com potencial impacto nos mais de cinco mil municípios brasileiros.
A demanda por transportes públicos de qualidade, nesse contexto, integra
a ordem do dia das preocupações da sociedade brasileira e esteve na origem de
grandes manifestações populares, a exemplo das ocorridas em junho de 2013, e
que resultaram, inclusive, na inserção do direito social fundamental ao transporte no
corpo da Constituição da República.
É de se destacar, ainda, que o STF possui jurisprudência consolidada no
sentido da obrigatoriedade de licitação prévia às concessões de serviços públicos de
transporte coletivo e da inconstitucionalidade de normas que estatuam prorrogações
automáticas de contratos vigentes, na linha do que se decidiu nos seguintes
precedentes: RE n. 422.591, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 11/3/11; ADI n. 3.521, Rel.
Min. Eros Grau, DJ de 16/3/07; RE 140.989, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ de
[sem grifo no original] "Nulidade de acórdão, proferido em controle abstrato de constitucionalidade estadual, por falta
de fundamentação quanto à compatibilidade dos cargos em comissão, criados por lei municipal, com as atribuições de direção,
chefia e assessoramento"
e 970 “Análise das inconstitucionalidades formal e material de lei municipal que dispõe sobre o meio ambiente”
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27/8/1993; e AI 825.568 ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 17/12/12.
Daí que, não bastasse a relevância social e jurídica da matéria, está-se
diante de hipótese a que a legislação processual confere presunção de repercussão
geral, dada a existência de jurisprudência dominante acerca da questão (art. 1.035,
§ 3º, I, do CPC), como se reforçará adiante.
Além disso, a subsistência da decisão recorrida – veiculadora, na
compreensão aqui ventilada, de inadequada interpretação sobre o comando dos
dispositivos constitucionais mencionados – constitui arriscado precedente
jurisprudencial, pois permite relativização do princípio constitucional da licitação,
conferindo indesejável margem de discricionariedade aos administradores públicos
no tocante à possibilidade de se manter, por período de tempo irrazoável, a vigência
de contratos de concessão de serviços públicos celebrados sem a devida
precedência de certame licitatório.
4 PRELIMINARMENTE – DOS FUNDAMENTOS INSUFICIENTES PARA
RESPALDAR, POR SI SÓS, A MANUTENÇÃO DO JULGADO
Do voto condutor do julgado é possível anotar dispositivos
infraconstitucionais (arts. 1º, 2º, I a IV, 42, §§ 1º e 2º e 43 da Lei n. 8.987/95) e
constitucionais (art. 30 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de Santa
Catarina) de que se valeu a Corte para apoiar a decisão, que não constituem, no
entanto, fundamentos autônomos suficientes para a manutenção do julgado.
No que toca aos dispositivos da Lei n. 8.987/95, que dispõe sobre
concessões de serviços e obras públicas, sua incidência se afasta do espectro da
demanda originária, uma vez que, em se tratando de Ação Direta de
Inconstitucionalidade, buscou-se apontar a violação direta a normas da Constituição
de Santa Catarina que correspondem a preceitos de reprodução obrigatória hauridos
do texto da Constituição da República.
O art. 30 do ADCT/SC, por sua vez, dispõe tão somente sobre a
prorrogação de contratos vigentes em momento anterior à promulgação da Carta
Estadual e não é fundamento suficiente para manter as conclusões do acórdão
recorrido, uma vez que, independente do prazo lá previsto, a prorrogação por lei
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municipal dispôs frontalmente contra normas das Constituições local e Federal.
Ademais, por ausente parâmetro de repetição obrigatória em relação a tal
dispositivo, seria inviável a interposição de Recurso Extraordinário quanto ao ponto.
Por corolário, tendo em vista que os dispositivos mencionados nesta
preliminar não são fundamentos suficientes, por si sós, para respaldar o julgado
quanto à impossibilidade de prorrogação de contratos de concessão de serviço
público de transporte urbano realizados sem o prévio procedimento licitatório, a
ausência de impugnação não autoriza a incidência do enunciado da Súmula 283 do
STFão recursal.
5 PREQUESTIONAMENTO
Para demonstrar o cumprimento do requisito do prequestionamento
quanto aos arts. 30, I e V, 125, § 2º, 173, § 4º e 175, caput, da Constituição da
República (arts. 83, XI, "f", 112, I e V, 135, § 4º e 137, § 1º, da Constituição do
Estado de Santa Catarina), destacam-se trechos da fundamentação do acórdão, nos
quais ficou clara a argumentação em torno desses dispositivos:
Os dispositivos da Constituição Estadual, que teriam sido violados, estão assim redigidos:
"Art. 135 - O Estado só intervirá na exploração direta da atividade econômica por motivo de
interesse público, expressamente definido em lei.
"[...]
"§ 4º - A lei estimulará a livre iniciativa e a livre concorrência, reprimindo os abusos do poder
econômico".
"[...]
""Art. 137 Ao Estado incumbe a prestação dos serviços públicos de sua competência, diretamente
ou mediante delegação.
"§ 1º - A delegação, se for o caso e nos termos da legislação vigente, será precedida de licitação".
O art. 30, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), da Constituição Estadual,
que também teria sido contrariado, tem a seguinte redação:
"Art. 30 - Os contratos de concessão de serviços de transporte de passageiros, em vigor, terão
assegurado o direito de prorrogação por novo período, adaptando-se automaticamente à
Constituição.
"§ 1º - A prorrogação fica condicionada à qualidade dos serviços.
"§ 2º - As permissões e autorizações de serviços de transporte de passageiros, em operação,
ficam transformadas em concessões".
Os dispositivos da legislação municipal questionados (arts. 9º e 10, da Lei n. 3.806/1998; e 15, da
Lei n. 3.877/1998), ao contrário do que sustenta o autor desta ação direta, não violaram o art. 137,
ão recursal. Súmula 283 do STF: É inadmissível o Recurso Extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de
um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.
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e seu § 1º, da Constituição Estadual, haja vista que se referem à prestação de serviços públicos
de incumbência do Estado, e não do Município que tem competência exclusiva para dispor sobre o
transporte coletivo de passageiros, conforme previsto no art. 112, incisos I e V, da Carta Política
Estadual, assim redigidos:
"Art. 112 - Compete ao Município:
"V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local".
A Constituição Federal, do mesmo modo, ao tratar da competência dos Municípios e da prestação
de serviços públicos pelo Poder Público, prevê o seguinte:
"Art. 30. Compete aos Municípios:
"I - legislar sobre assuntos de interesse local; [...]
"V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
"[...]
"Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
"Parágrafo único. A lei disporá sobre:
"I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter
especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade,
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
"II - os direitos dos usuários;
"III - política tarifária;
"IV - a obrigação de manter serviço adequado".
[...]
Não se discute que o art. 175, da Constituição Federal exige que os serviços públicos prestados
sob o regime de concessão ou permissão sejam precedidos de licitação, assim como também
determina a Lei Federal n. 8.987, de 13/02/1995.
[...]
Portanto, não compete a este Tribunal de Justiça, no controle concentrado, processar e julgar ação
direta de inconstitucionalidade em que se questionam leis municipais, tendo como parâmetro de
controle constitucional normas da Constituição Federal, mas apenas "as ações diretas de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais contestados em face desta
Constituição" (art. 83, inciso XI, alínea "f", da CE).
A ação direta de inconstitucionalidade também não é a via processual própria para discutir ofensa
à Lei Federal n. 8.987, de 13/02/1995, que, eventualmente, tenha sido causada pelos dispositivos
da leis do Município de Joinville, questionados nesta ação direta porque, nesse caso, a questão
deve ser resolvida no âmbito da ilegalidade, e não da inconstitucionalidade.
De outro lado, este Órgão Especial já decidiu que as normas municipais que autorizam a
prorrogação de contratos de concessão de transporte coletivo, em virtude da competência
atribuída aos Municípios para legislar sobre assunto de interesse local (art. 112, incisos I e V, da
CE; art. 30, incisos I e V, da CF), não contrariam o disposto nos arts. 135, § 4º, 137, § 1º, e do art.
30, do ADCT, da Constituição Estadual: [...] (fls. 407/410-411/411-412)
Devidamente perfectibilizado, portanto, o referido pressuposto de
admissibilidade extraordinária, afigura-se viável o conhecimento do presente
Recurso Extremo, com base na alínea "a" do art. 102, III, da Constituição da
República.
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10. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
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6 CONTRARIEDADE AOS ARTS. 30, I E V, 125, § 2º, 173, § 4º E 175, CAPUT, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
No presente caso, o julgado do Órgão Especial do TJSC, ao declarar a
constitucionalidade da prorrogação das concessões de ônibus municipais sem a
precedência de certame licitatório, prevista pelos arts. 9º e 10 da Lei n. 3.806/98 e
pelo art. 15 da Lei n. 3.877/98, ambas do Município de Joinville, contrariou, a todo
sentir, o disposto nos arts. 30, I e V, 125, § 2º, 173, § 4º e 175, caput, da
Constituição da República, replicados pelos arts. 83, XI, "f", 112, I e V, 135, § 4º e
137, § 1º, da Constituição do Estado de Santa Catarina, assim enunciados:
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
[...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
[...]
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta
Constituição.
[...]
§ 2º Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da
legitimação para agir a um único órgão.
[...]
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
[...]
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios
fiscais não extensivos às do setor privado.
[...]
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Art. 83. Compete privativamente ao Tribunal de Justiça:
[...]
XI - processar e julgar, originariamente:
[...]
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11. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
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Art. 112. Compete ao Município:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
[...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços
públicos de interesse local;
[...]
Art. 135. O Estado só intervirá na exploração direta da atividade econômica por motivo de
interesse público, expressamente definido em lei.
[...]
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios
fiscais não extensivos as do setor privado.
[...]
Art. 137. Ao Estado incumbe a prestação dos serviços públicos de sua competência, diretamente
ou mediante delegação.
§ 1º A delegação, se for o caso e nos termos da legislação vigente, será precedida de licitação.
De partida, importa transcrever o teor das normas impugnadas por meio
desta Ação Direta de Inconstitucionalidade e que constituem o objeto deste Recurso:
LEI N. 3.806, DE 16 DE JULHO DE 1998, DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE (DISPÕE SOBRE O
SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS NO MUNICÍPIO DE JOINVILLE,
APROVA O CÓDIGO DISCIPLINA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS)
Art. 9º. O prazo de delegação para exploração dos serviços regulares será de 15 (quinze anos),
podendo ser prorrogado pelo Executivo Municipal caso a permissionária qualificada ou a
concessionária tenha cumprido as suas obrigações, venha prestado serviços adequado e exerça o
direito de opção com antecedência mínima de 06 (seis) meses da fluência do prazo previsto no
contrato.
Art. 10. O Poder Executivo poderá também, a qualquer tempo, por conveniência ou oportunidade,
através de autorização legislativa, prorrogar o contrato de concessão ou oportunidade, através de
autorização legislativa, prorrogar o contrato de concessão ou o termo de permissão em
decorrência de investimentos planejados e prestes a serem executados pelas permissionárias ou
concessionárias em material rodante, equipamentos, instalações, obras civis ou de infraestrutura
do sistema, visando a ampliação ou a modernização do seu serviço.
LEI N. 3.877, DE 21 DE DEZEMBRO DE 1998, DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE (DISPÕE SOBRE
O PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO E REAPARELHAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO
URBANO DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE)
Art. 15. Fica o Poder Executivo autorizado, nos termos do disposto no art. 9º, combinado com o
art. 10, da Lei n. 3.806/98, a prorrogar, pelo prazo de 15 (quinze) anos, as concessões e
permissões que estiverem em plena atividade, preservadas as respectivas linhas e áreas de
operação praticadas nesta data".
§ 1º Nos termos do disposto no caput deste artigo e em consequência da vinculação dos
instrumentos em vigor ao Programa de Modernização e Reaparelhamento do Sistema de
Transporte Coletivo Urbano de Joinville, com implantação da passagem única, fica o Poder
Executivo autorizado a celebrar os respectivos contratos, na forma de concessão.
§ 2º Aos contratos de concessão fica assegurado o direito de opção, nos termos do art. 9º, da Lei
n. 3.806/98.
Isso posto, cumpre afastar o ponto da decisão que rechaçou a ADI por
não ser meio adequada para aferir violação ao texto da Lei Federal n. 8.987/95.
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Por evidente, não se desconhece que as ações diretas de
inconstitucionalidade tem sua fundamentação vinculada à demonstração de ofensa
direta a preceitos constitucionais.
Justamente por isso, como se colhe dos pedidos formulados pelo autor
(fls. 18-19), não houve qualquer requerimento de cotejo entre as normas
impugnadas e o texto da Lei Federal n. 8.987/95, que só foi referida na inicial em
caráter de obiter dictum e com finalidade meramente ilustrativa.
Em segundo lugar – e aqui exsurge a violação ao art. 125, § 2º, da
Constituição da República –, também não merece prosperar o argumento de que a
ação seria incabível por não competir "a este Tribunal de Justiça, no controle
concentrado, processar e julgar ação direta de inconstitucionalidade em que se
questionam leis municipais, tendo como parâmetro de controle constitucional
normas da Constituição Federal" (fl. 420).
Novamente, a simples remissão às pretensões deduzidas na ADI (fls. 18-
19) é suficiente para caracterizar o intento do autor, que se circunscreveu à
alegação de ofensas a dispositivos específicos da Constituição Catarinense – o que,
frise-se, não afasta o cabimento do Recurso Extraordinário quando os textos
normativos inquinados expressarem dispositivos de reprodução obrigatória,
conforme já se demonstrou no tópico 2 destas razões.
Em terceiro lugar, quanto ao mérito da questão propriamente dito, toda a
fundamentação lançada na origem gravitou em torno de um único argumento: a
exigência de licitação prévia à concessão de serviços públicos (art. 173, § 2º e 175,
caput, da CR) se restringe aos serviços prestados pelo Estado-membro, sendo
legítimo aos Municípios, no exercício de sua competência legislativa local (art. 30, I e
V, da CR), dispensar o procedimento.
Esse raciocínio, contudo, é rigorosamente incompatível com o regime
constitucional da prestação dos serviços públicos, uma vez que estes não são
classificados conforme o ente federado que lhes presta, mas conforme a sua
natureza material.
Assim, admitir que a autonomia legislativa dos municípios fosse
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13. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
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abrangente a ponto de cancelar a exigência de licitação para a outorga de serviço
público essencial feriria os mais essenciais princípios da ordem econômica e da
organização dos serviços públicos.
Ressalvas ao mandamento constitucional podem ser feitas, por evidente,
a algumas regras pontuais de transição, instituídas a bem do interesse coletivo e do
princípio da continuidade dos serviços públicos.
A hipótese sob análise, contudo, não pode ser compreendida no marco de
tais situações excepcionalíssimas, visto que concessões vigentes podem ter sua
outorga prorrogada, sem licitação, por longos 15 (quinze) anos.
Com esteio em precedentes dessa Corte Suprema, observa-se que a
solução adotada pelo Tribunal de origem não encontra ressonância, como se denota
do julgamento, por unanimidade, da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3521,
relatada pelo então Ministro Eros Roberto Grau. De se ver:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 42 E 43 DA LEI COMPLEMENTAR N.
94/02, DO ESTADO DO PARANÁ. DELEGAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS.
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO POR AGÊNCIA DE
"SERVIÇOS PÚBLICOS DELEGADOS DE INFRA-ESTRUTURA". MANUTENÇÃO DE
"OUTORGAS VENCIDAS E/OU COM CARÁTER PRECÁRIO" OU QUE ESTIVEREM EM VIGOR
POR PRAZO INDETERMINADO. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 37, INCISO XXI; E
175, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, INCISOS I E IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
1. O artigo 42 da lei complementar estadual afirma a continuidade das delegações de prestação de
serviços públicos praticadas ao tempo da instituição da agência, bem assim sua competência para
regulá-las e fiscalizá-las. Preservação da continuidade da prestação dos serviços públicos.
Hipótese de não violação de preceitos constitucionais.
2. O artigo 43, acrescentado à LC 94 pela LC 95, autoriza a manutenção, até 2.008, de "outorgas
vencidas, com caráter precário" ou que estiverem em vigor com prazo indeterminado. Permite,
ainda que essa prestação se dê em condições irregulares, a manutenção do vínculo estabelecido
entre as empresas que atualmente a ela prestam serviços públicos e a Administração estadual.
Aponta como fundamento das prorrogações o § 2º do artigo 42 da Lei federal n. 8.987, de 13 de
fevereiro de 1.995. Sucede que a reprodução do texto da lei federal, mesmo que fiel, não afasta a
afronta à Constituição do Brasil.
3. O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 175, caput, da CB/88
--- "[i]ncumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos".
4. Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos administrativos além do
prazo razoável para a realização dos devidos procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não
pode ser confundida com conservação do ilícito.
5. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucional o
artigo 43 da LC 94/02 do Estado do Paraná. Anota-se, por oportuno, excerto obtido
do voto condutor do julgamento em referência:
10. O texto da Constituição do Brasil é claro: “incumbe ao poder público, na forma
da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 3521, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 28/9/2006, DJ 16/3/2007.
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14. MINISTÉRIO PÚBLICO DE SANTA CATARINA
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prestação de serviços públicos". Não obstante, a lei paranaense permite que o vínculo que
relaciona as empresas que atualmente prestam serviços públicos com a Administração estadual
seja mantido, ainda que essa prestação se dê em condições irregulares. As permissões ou
autorizações exauridas devem ser extintas e as irregulares revogadas. Poder-se-ia dizer que o
preceito busca garantir a segurança jurídica e a continuidade do serviço público. Mas não há
respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos administrativos além do prazo
razoável para a realização dos devidos procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser
confundida com conservação do ilícito. Não é para tanto que ela se presta. Tal entendimento,
esposado em sede de controle concentrado e abstrato de
constitucionalidade, também pode ser visto em demais julgados oriundos
de processos subjetivos decididos pelo STF, como exposto a seguir:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVERSÃO EM AGRAVO
REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. PERMISSÃO OU CONCESSÃO DE TRANSPORTE PÚBLICO.
NECESSIDADE DE LICITAÇÃO APÓS O ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRATAÇÃO
DE SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. NECESSIDADE DE LICITAÇÃO. ARTIGO 37 DA
CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO IMPRÓVIDO.
I - O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que a
partir da vigência da Constituição de 1988, a licitação passou a ser indispensável à Administração
Pública, consoante art. 37, da mesma Carta, por garantir a igualdade de condições e
oportunidades para aqueles que pretendem contratar obras e serviços com a Administração.
II – Agravo regimental impróvido.3
Embargos de declaração em agravo de instrumento. 2. Decisão
monocrática do relator. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Exploração
de transporte urbano. Concessão. Necessidade de prévia licitação. Precedentes. 4. Agravo
regimental a que se nega provimento.4
AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CAUTELAR. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DEU EFEITO SUSPENSIVO NA ORIGEM. PEDIDO DE
CONTRACAUTELA PARA QUE SE PERMITA A OPERAÇÃO DE PROLONGAMENTO DE LINHA
DE TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. ART. 175 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL.
Decisão agravada que negou seguimento à ação cautelar, ao entendimento de que
o Tribunal de origem não usurpou a competência do Supremo Tribunal Federal, ante as Súmulas
634 e 635. De toda forma, ainda que se considere inaugurada a jurisdição cautelar desta egrégia
Corte, a decisão recorrida extraordinariamente está em sintonia com a jurisprudência da Casa, no
sentido de que a exploração de transporte coletivo de passageiros há de ser precedida de
processo licitatório. Precedentes: Recursos Extraordinários nºs 140.989, 214.383, 264.621 e
412.978. Agravo regimental a que se nega provimento.5
Exploração de transporte urbano, por meio
de linha de ônibus. Necessidade de previa licitação para autoriza-la, quer sob a forma de
permissão quer sob a de concessão. Recurso extraordinário provido por contrariedade do art. 175
Idem, p. 347-348
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 825568 ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em
27/11/2012, DJe-246 de 17/12/2012.
3 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 792149 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, julgado em
19/10/2010, DJe-218 de 16/11/2010.
4 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 637782 ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 30/9/2008, DJe-
222 de 21/1/2008.
5 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AC 1066 AgR, Rel. Min. Ayres Britto, Primeira Turma, julgado em 15/5/2007, DJe-112
de 28/9/2007.
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da Constituição Federal.6
Nesse mesmo sentido caminha a doutrina de JOSÉ
AFONSO DA SILVA, para quem a submissão ao regime das licitações é
verdadeiro “pressuposto de validade”7
Se, de fato, o texto constitucional
atribui aos Municípios a organização dos serviços de transporte coletivo,
essa disposição não autoriza os entes locais a, fundados nessa
competência, contrariar a Constituição Federal ou mesmo leis federais.
Como adverte, a propósito do tema, MARTONIO MONT'ALVERNE
BARRETO LIMA, o Município “não poderá ir aonde não foram legislação federal,
estadual, no limite de suas competências”úblicos.
Visto dessa forma, observa-se que a
Corte Estadual, ao julgar improcedente a Ação Direta no que tange aos arts. 9º e 10
da Lei n. 3.806/98 e ao art. 15 da Lei n. 3.877/1998, ambas do Município de
Joinville, violou os arts. 30, I e V, 125, § 2º, 173, § 4º e 175, caput, da Constituição
da República, reprisados pelos arts. 83, XI, "f", 112, I e V, 135, § 4º e 137, § 1º, da
Constituição do Estado de Santa Catarina, razão pela qual deve ser provido o
presente Recurso Extraordinário, com a consequente reforma do acórdão
impugnado.
7 PEDIDO
Posta assim a questão, por entender que o aresto recorrido contrariou os
arts. 30, I e V, 125, § 2º, 173, § 4º e 175, caput, da Constituição da República, que
veiculam normas de reprodução obrigatória replicadas pelos arts. 83, XI, "f", 112, V,
135, § 4º e 137, § 1º, da Constituição do Estado de Santa Catarina, o MINISTÉRIO
PÚBLICO DE SANTA CATARINA, por sua Coordenadoria de Recursos Cíveis, requer
o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário, a fim de que seja
reformado o acórdão recorrido, declarando-se a inconstitucionalidade dos arts. 9º e
10 da Lei n. 3.806/98 e do art. 15 da Lei n. 3.877/1998, do Município de Joinville.
Florianópolis, 05 de setembro de 2018
6 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 140989, Rel. Min. Octavio Gallotti, Primeira Turma, julgado em 16/03/1993, DJ
27/8/1993.
7 SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. P. 741.
úblicos. LIMA, Martonio Mont'Alverne Barreto. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET,
Ingo Wolfgang; STRECK, Lênio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 787.
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COORDENADORIA DE RECURSOS CÍVEIS
Rogê Macedo Neves
Procurador de Justiça
Coordenador de Recursos Cíveis
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