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POLÍTICAS E GESTÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL: LIMITES E PERSPECTIVAS LUIZ FERNANDES DOURADO Ana Paula Moreira de Sousa MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DA GRANDE DOURADOS FACULDADE DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO  2010
Sobre o autor Graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Goiás (1983); Mestrado em Educação pela Universidade Federal de Goiás (1990); Doutorado em Educação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1997).  Atualmente é professor titular da Universidade Federal de Goiás, Ex-Secretário Adjunto da ANPEd, membro do conselho editorial das Revistas Brasileira de Educação (RBE) , Linhas Críticas (UnB) e Educação e Sociedade (cedes), Editor da Revista Retratos da Escola.  Tem experiência na área de Educação, com ênfase em política educacional, atuando principalmente nos seguintes temas: política educacional, gestão educacional, universidade, políticas de expansão e interiorização da educação superior.
Objetivo do artigo :  Situar as políticas direcionadas à gestão da educação básica  por meio da análise da  proposição de ações, programas e estratégias articulados  pelo governo federal. Trata de buscar apreender no feixe dessas proposições,  os limites e possibilidades à gestão das políticas , de modo a propiciar elementos para a compreensão dos  processos de regulação e financiamento , bem como os  arranjos institucionais  que contribuem para a materialidade das  políticas de gestão e organização educacionais  no Brasil. O artigo objetiva discutir a  lógica presente na proposição e os limites interpostos à sua materialização no âmbito dos sistemas de ensino , especialmente no que concerne aos diferentes pressupostos que norteiam os programas:  Plano de Desenvolvimento da Escola  (PDE),  Programa Dinheiro Direto na Escola  (PDDE) e  Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
Introdução A discussão de políticas e gestão da educação tem sido objeto de vários estudos e pesquisas em âmbito nacional e internacional, pois é uma temática com várias perspectivas, concepções e cenários complexos em disputa; Destaca a influência de marcos regulatórios fruto de orientações, compromissos e perspectivas em escola nacional e mundial preconizados  por agências e organismos multilaterais  e que são fortemente assimilados ou naturalizados pelos  gestores de políticas públicas ; Considera que  o processo educativo  é mediado pelo contexto sociocultural, pelas condições de ensino-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e pela dinâmica com que se constrói o projeto político-pedagógico e se materializam os processos de organização e gestão da educação básica.
Utiliza-se do  conceito de regulação  que Barroso (2006a) concebe, que seria neste caso, descrever dois tipos de fenômeno interdependentes, sendo eles: de um lado,  os modos como são produzidas e aplicadas as regras que orientam a ação dos atores  e de outro,  os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as transformam. Finaliza esse tópico afirmando que a partir dessa análise a intenção seria buscar apreender  as concepções político-pedagógicas que norteiam a ação do governo federal  no que se refere a  proposição de ações e programas implementados , visando à  materialização das políticas na área , considerando também que várias outras medidas interferem nesse processo.
A gestão como objeto de investigação e ação política Como é entendido a concepção de educação de modo geral e para efeito de análise desse artigo; A concepção de gestão educacional; O entendimento do papel escolar ou sistemas de ensino; Formação pedagógica; Papel das políticas de financiamento e regulação da educação, sendo resultante da caracterização do Estado e da articulação entre as esferas pública e privada. Políticas e gestão da educação básica no Brasil: descontinuidade e centralização A lógica da descontinuidade por carência de planejamento de longo prazo entre as políticas de Estado e as políticas conjunturais de governo,  tem favorecido a desarticulação dessa dinâmica com os sistemas de ensino , em especial, no que se refere  à gestão e organização, formação inicial e continuada, estrutura curricular e processos de participação ;
Constituição Federal de 1988 –  garantia de concepção ampla de educação, como direito social inalienável  e também como  partilha de responsabilidade entres os entes federados e a vinculação constitucional de recursos para a educação ; Década de 1990 – com a  reforma do Estado  e a busca pela sua “modernização”,  implementaram novos modelos de gestão , cujo norte político-pedagógico objetivava, segundo Oliveira (2000, p. 331), “introjetar na esfera pública  as noções de eficiência, produtividade e racionalidade  inerentes à lógica capitalista”. E também a influência dos  organismos multilaterais na formulação de políticas educacionais ; Hibridismo no plano de concepções e práticas, resultando em uma realidade educacional excludente e seletiva; Governo FHC (1995-1998;1999-2002) – políticas  focalizadoras ,em especial ao ensino fundamental (EF), tendo como justificativa  o princípio de equidade  como se este fosse o  substituto da igualdade . Com isso houve a disseminação de alguns programas e ações emergentes, como:  Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantação do PDE pelo Fundescola e a implementação de uma política de avaliação fortemente centralizada , em detrimento de um sistema que propiciasse a colaboração recíproca entre os entes federados;
Problema posteriormente gerado devido a não elaboração da  lei complementar  que definira o  regime de colaboração  entre os entes federados – centralização de decisões e execuções de políticas sociais subnacionalmente, gerando uma competitividade recíproca (guerra fiscal) Crítica que o autor faz do PDE; Cenário ambíguo e desigual da educação brasileira: um na direção de  políticas com caráter inclusivo e democrático  e outro, prevalece a  ênfase gerencial, com forte viés tecnicista e produtivista ; Reorientação das políticas educacionais (a partir de 2003) – alterando alguns marcos regulatórios vigentes para a educação básica e superior; Atualmente os entes federados andam se esforçando para garantir a regulamentação do FUNDEB, sendo um avanço no que diz respeito à dinâmica e lógica de financiamento da educação básica nacional; Mesmo com algumas mudanças na área da gestão educacional, alguns programas se mantiveram no formato original, como o próprio PDE.Conquanto, foram criados e implantados novos programas, para contribuir para a democratização da escola. Exemplo é o  Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
Plano e programas federais em andamento na área de gestão escolar O PDE e o FUNDESCOLA Fundescola  – programa do MEC em parceria com as secretarias de educação municipal e estadual das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Objetivo : promover um conjunto de ações voltadas para as escolas de EF. Meta : busca da eficácia, eficiência e equidade no EF. Estratégias : aperfeiçoar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e funcionários da escola com resultados educacionais. Modo de gestão : o PDE em um dos seus programas centrais, o carro-chefe. Segundo Oliveira, Fonseca e Toschi (2004),no Fundescola há ênfase para a gestão democrática, centrada numa concepção gerencialista e eficientista. PDE  – busca um consenso em torno da idéia de que a melhoria da educação estaria na adoção dos parâmetros de mercado, com a aplicação de estratégias da empresa privada na gestão pública .
É firmada sobre  princípios de gestão estratégica e do controle da qualidade total , orientada pela e para a  racionalização , a  eficiência  e a  eficácia . Concepção restrita de  autonomia  (restrita à dimensão financeira) e ao caráter diretivo e centralizador. Tem foco e ação político-pedagógica baseados em  concepção gerencial . O autor ressalta que há um distanciamento da lógica do PDE ao que a gestão democrática preconiza, seus processos de participação, importância da efetivação do projeto pedagógico das escolas. PDDE  – repasse anual de recursos por meio do FNDE às escolas públicas. Esses recursos são destinados para:  aquisição de material permanente e de consumo necessários ao funcionamento da escola; à manutenção, conservação e pequenos reparos da unidade escolar; à capacitação e ao aperfeiçoamento de profissionais da educação; à avaliação da aprendizagem;à implementação de projeto pedagógico e ao desenvolvimento de atividades educacionais .
o PDDE opta pela criação de unidades executoras (em muitos casos, tem resultado em instituição de entes privados como gestores de recursos de escolas públicas), que segundo o autor, isso é um dos limites desse programa. Pode com isso ser uma limitação para a democratização da gestão. Sua implementação tem resultado no desrespeito ao pacto federativo.  Limites : pequena participação e intervenção da comunidade escolar na operação de recursos repassados; não contribuição efetiva para a democratização dos processos de deliberação coletiva e restrição a autonomia à gestão financeira da escola. Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares  – programa criado pela Secretaria Básica do MEC, mediante portaria ministerial n. 2.896/2004. Objetivo : contribuir com a discussão sobre a importância de conselhos escolares nas instituições e ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos são espaços de participação de professores, funcionários, pais, alunos, diretores e comunidade.
Ele tem duas frentes articuladas  – de um lado: a realização de seminário estaduais e municipais de formação e internacional de gestão; de outro: oferta de curso de formação pela modalidade de educação a distância. Tem também cinco eixos iniciais  – conselhos escolares, democratização da escola e construção da cidadania, conselho escolar e o respeito e valorização do saber e da cultura do estudante e da comunidade, conselho escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedagógico, conselho escolar e a aprendizagem na escola, conselho escolar, gestão democrática da educação e escolha do diretor. Os três programas e os limites às políticas e gestão da educação no Brasil Descompasso entre os programas – tendo de um lado uma centralidade conferida à  gestão democrática  e de outro, a  concepção gerencial  como norte pedagógico; Descentralização da educação brasileira, destacando a  municipalização do ensino . Ocorrendo a transferência de competências de um ente federado para o outro.
É necessário na análise das políticas educacionais rediscutir a regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados, a fim de estabelecer novas bases de financiamento à educação básica e o incremento do percentual de recursos destinados a esse nível de ensino. Políticas e gestão da educação básica: democratizando o acesso e a permanência com qualidade Tarefa dos poderes públicos  – assegurar condições políticas e de gestão para o envolvimento e a participação da sociedade civil na formulação, implementação das ações e programas de universalização da educação básica e a melhoria da educação nos diferentes níveis e modalidades. A  democratização do ensino  se dá pela garantia do acesso, requerendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanência dos alunos e contribuir para a melhoria dos processos formativos e a participação cidadã.
Políticas e gestão para uma educação básica de qualidade: desafio nacional Pensar a qualidade social da educação requer : assegurar um processo pedagógico pautado pela eficiência, eficácia e efetividade social, de modo a contribuir com a melhoria da aprendizagem dos educandos, em articulação à melhoria das condições de vida e e formação da população. Essa educação de qualidade social é caracterizada como um conjunto de fatores intra e extra-escolares. Para haver melhoria na qualidade da educação é necessário de exigir medidas no campo do ingresso, permanência, ações que revertam a situação de baixa qualidade da aprendizagem na educação básica, identificando com isso os condicionantes da política de gestão e refletindo sobre a construção de estratégias de mudança do quadro total. Essa qualidade é definida envolvendo a relação entre os recursos materiais e humanos e também a relação que ocorre na escola e na sala de aula. Logo, é necessário assegurar um padrão de acesso, permanência e gestão na educação básica, pautado por políticas e ações que promovam a  educação democrática e de qualidade social para todos .
Referência DOURADO, Luiz Fernandes. Políticas e gestão da educação básica no Brasil: limites e perspectivas.  Educ. Soc ., Campinas, vol. 28, n. 100, p. 921-946, out. 2007. Muito obrigada pela atenção de todas!

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Políticas e Gestão da Educação Básica no Brasil - UFGD - 2010

  • 1. POLÍTICAS E GESTÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL: LIMITES E PERSPECTIVAS LUIZ FERNANDES DOURADO Ana Paula Moreira de Sousa MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DA GRANDE DOURADOS FACULDADE DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO 2010
  • 2. Sobre o autor Graduação em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Goiás (1983); Mestrado em Educação pela Universidade Federal de Goiás (1990); Doutorado em Educação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1997). Atualmente é professor titular da Universidade Federal de Goiás, Ex-Secretário Adjunto da ANPEd, membro do conselho editorial das Revistas Brasileira de Educação (RBE) , Linhas Críticas (UnB) e Educação e Sociedade (cedes), Editor da Revista Retratos da Escola. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em política educacional, atuando principalmente nos seguintes temas: política educacional, gestão educacional, universidade, políticas de expansão e interiorização da educação superior.
  • 3. Objetivo do artigo : Situar as políticas direcionadas à gestão da educação básica por meio da análise da proposição de ações, programas e estratégias articulados pelo governo federal. Trata de buscar apreender no feixe dessas proposições, os limites e possibilidades à gestão das políticas , de modo a propiciar elementos para a compreensão dos processos de regulação e financiamento , bem como os arranjos institucionais que contribuem para a materialidade das políticas de gestão e organização educacionais no Brasil. O artigo objetiva discutir a lógica presente na proposição e os limites interpostos à sua materialização no âmbito dos sistemas de ensino , especialmente no que concerne aos diferentes pressupostos que norteiam os programas: Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE), Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
  • 4. Introdução A discussão de políticas e gestão da educação tem sido objeto de vários estudos e pesquisas em âmbito nacional e internacional, pois é uma temática com várias perspectivas, concepções e cenários complexos em disputa; Destaca a influência de marcos regulatórios fruto de orientações, compromissos e perspectivas em escola nacional e mundial preconizados por agências e organismos multilaterais e que são fortemente assimilados ou naturalizados pelos gestores de políticas públicas ; Considera que o processo educativo é mediado pelo contexto sociocultural, pelas condições de ensino-aprendizagem, pelos aspectos organizacionais e pela dinâmica com que se constrói o projeto político-pedagógico e se materializam os processos de organização e gestão da educação básica.
  • 5. Utiliza-se do conceito de regulação que Barroso (2006a) concebe, que seria neste caso, descrever dois tipos de fenômeno interdependentes, sendo eles: de um lado, os modos como são produzidas e aplicadas as regras que orientam a ação dos atores e de outro, os modos como esses mesmos atores se apropriam delas e as transformam. Finaliza esse tópico afirmando que a partir dessa análise a intenção seria buscar apreender as concepções político-pedagógicas que norteiam a ação do governo federal no que se refere a proposição de ações e programas implementados , visando à materialização das políticas na área , considerando também que várias outras medidas interferem nesse processo.
  • 6. A gestão como objeto de investigação e ação política Como é entendido a concepção de educação de modo geral e para efeito de análise desse artigo; A concepção de gestão educacional; O entendimento do papel escolar ou sistemas de ensino; Formação pedagógica; Papel das políticas de financiamento e regulação da educação, sendo resultante da caracterização do Estado e da articulação entre as esferas pública e privada. Políticas e gestão da educação básica no Brasil: descontinuidade e centralização A lógica da descontinuidade por carência de planejamento de longo prazo entre as políticas de Estado e as políticas conjunturais de governo, tem favorecido a desarticulação dessa dinâmica com os sistemas de ensino , em especial, no que se refere à gestão e organização, formação inicial e continuada, estrutura curricular e processos de participação ;
  • 7. Constituição Federal de 1988 – garantia de concepção ampla de educação, como direito social inalienável e também como partilha de responsabilidade entres os entes federados e a vinculação constitucional de recursos para a educação ; Década de 1990 – com a reforma do Estado e a busca pela sua “modernização”, implementaram novos modelos de gestão , cujo norte político-pedagógico objetivava, segundo Oliveira (2000, p. 331), “introjetar na esfera pública as noções de eficiência, produtividade e racionalidade inerentes à lógica capitalista”. E também a influência dos organismos multilaterais na formulação de políticas educacionais ; Hibridismo no plano de concepções e práticas, resultando em uma realidade educacional excludente e seletiva; Governo FHC (1995-1998;1999-2002) – políticas focalizadoras ,em especial ao ensino fundamental (EF), tendo como justificativa o princípio de equidade como se este fosse o substituto da igualdade . Com isso houve a disseminação de alguns programas e ações emergentes, como: Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN), a implantação do PDE pelo Fundescola e a implementação de uma política de avaliação fortemente centralizada , em detrimento de um sistema que propiciasse a colaboração recíproca entre os entes federados;
  • 8. Problema posteriormente gerado devido a não elaboração da lei complementar que definira o regime de colaboração entre os entes federados – centralização de decisões e execuções de políticas sociais subnacionalmente, gerando uma competitividade recíproca (guerra fiscal) Crítica que o autor faz do PDE; Cenário ambíguo e desigual da educação brasileira: um na direção de políticas com caráter inclusivo e democrático e outro, prevalece a ênfase gerencial, com forte viés tecnicista e produtivista ; Reorientação das políticas educacionais (a partir de 2003) – alterando alguns marcos regulatórios vigentes para a educação básica e superior; Atualmente os entes federados andam se esforçando para garantir a regulamentação do FUNDEB, sendo um avanço no que diz respeito à dinâmica e lógica de financiamento da educação básica nacional; Mesmo com algumas mudanças na área da gestão educacional, alguns programas se mantiveram no formato original, como o próprio PDE.Conquanto, foram criados e implantados novos programas, para contribuir para a democratização da escola. Exemplo é o Programa Nacional de Fortalecimento de Conselhos Escolares.
  • 9. Plano e programas federais em andamento na área de gestão escolar O PDE e o FUNDESCOLA Fundescola – programa do MEC em parceria com as secretarias de educação municipal e estadual das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Objetivo : promover um conjunto de ações voltadas para as escolas de EF. Meta : busca da eficácia, eficiência e equidade no EF. Estratégias : aperfeiçoar o trabalho, elevar o grau de conhecimento e o compromisso de diretores, professores e funcionários da escola com resultados educacionais. Modo de gestão : o PDE em um dos seus programas centrais, o carro-chefe. Segundo Oliveira, Fonseca e Toschi (2004),no Fundescola há ênfase para a gestão democrática, centrada numa concepção gerencialista e eficientista. PDE – busca um consenso em torno da idéia de que a melhoria da educação estaria na adoção dos parâmetros de mercado, com a aplicação de estratégias da empresa privada na gestão pública .
  • 10. É firmada sobre princípios de gestão estratégica e do controle da qualidade total , orientada pela e para a racionalização , a eficiência e a eficácia . Concepção restrita de autonomia (restrita à dimensão financeira) e ao caráter diretivo e centralizador. Tem foco e ação político-pedagógica baseados em concepção gerencial . O autor ressalta que há um distanciamento da lógica do PDE ao que a gestão democrática preconiza, seus processos de participação, importância da efetivação do projeto pedagógico das escolas. PDDE – repasse anual de recursos por meio do FNDE às escolas públicas. Esses recursos são destinados para: aquisição de material permanente e de consumo necessários ao funcionamento da escola; à manutenção, conservação e pequenos reparos da unidade escolar; à capacitação e ao aperfeiçoamento de profissionais da educação; à avaliação da aprendizagem;à implementação de projeto pedagógico e ao desenvolvimento de atividades educacionais .
  • 11. o PDDE opta pela criação de unidades executoras (em muitos casos, tem resultado em instituição de entes privados como gestores de recursos de escolas públicas), que segundo o autor, isso é um dos limites desse programa. Pode com isso ser uma limitação para a democratização da gestão. Sua implementação tem resultado no desrespeito ao pacto federativo. Limites : pequena participação e intervenção da comunidade escolar na operação de recursos repassados; não contribuição efetiva para a democratização dos processos de deliberação coletiva e restrição a autonomia à gestão financeira da escola. Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares – programa criado pela Secretaria Básica do MEC, mediante portaria ministerial n. 2.896/2004. Objetivo : contribuir com a discussão sobre a importância de conselhos escolares nas instituições e ao fortalecimento dos conselhos existentes. Os conselhos são espaços de participação de professores, funcionários, pais, alunos, diretores e comunidade.
  • 12. Ele tem duas frentes articuladas – de um lado: a realização de seminário estaduais e municipais de formação e internacional de gestão; de outro: oferta de curso de formação pela modalidade de educação a distância. Tem também cinco eixos iniciais – conselhos escolares, democratização da escola e construção da cidadania, conselho escolar e o respeito e valorização do saber e da cultura do estudante e da comunidade, conselho escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedagógico, conselho escolar e a aprendizagem na escola, conselho escolar, gestão democrática da educação e escolha do diretor. Os três programas e os limites às políticas e gestão da educação no Brasil Descompasso entre os programas – tendo de um lado uma centralidade conferida à gestão democrática e de outro, a concepção gerencial como norte pedagógico; Descentralização da educação brasileira, destacando a municipalização do ensino . Ocorrendo a transferência de competências de um ente federado para o outro.
  • 13. É necessário na análise das políticas educacionais rediscutir a regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados, a fim de estabelecer novas bases de financiamento à educação básica e o incremento do percentual de recursos destinados a esse nível de ensino. Políticas e gestão da educação básica: democratizando o acesso e a permanência com qualidade Tarefa dos poderes públicos – assegurar condições políticas e de gestão para o envolvimento e a participação da sociedade civil na formulação, implementação das ações e programas de universalização da educação básica e a melhoria da educação nos diferentes níveis e modalidades. A democratização do ensino se dá pela garantia do acesso, requerendo sua oferta com qualidade social, para otimizar a permanência dos alunos e contribuir para a melhoria dos processos formativos e a participação cidadã.
  • 14. Políticas e gestão para uma educação básica de qualidade: desafio nacional Pensar a qualidade social da educação requer : assegurar um processo pedagógico pautado pela eficiência, eficácia e efetividade social, de modo a contribuir com a melhoria da aprendizagem dos educandos, em articulação à melhoria das condições de vida e e formação da população. Essa educação de qualidade social é caracterizada como um conjunto de fatores intra e extra-escolares. Para haver melhoria na qualidade da educação é necessário de exigir medidas no campo do ingresso, permanência, ações que revertam a situação de baixa qualidade da aprendizagem na educação básica, identificando com isso os condicionantes da política de gestão e refletindo sobre a construção de estratégias de mudança do quadro total. Essa qualidade é definida envolvendo a relação entre os recursos materiais e humanos e também a relação que ocorre na escola e na sala de aula. Logo, é necessário assegurar um padrão de acesso, permanência e gestão na educação básica, pautado por políticas e ações que promovam a educação democrática e de qualidade social para todos .
  • 15. Referência DOURADO, Luiz Fernandes. Políticas e gestão da educação básica no Brasil: limites e perspectivas. Educ. Soc ., Campinas, vol. 28, n. 100, p. 921-946, out. 2007. Muito obrigada pela atenção de todas!