O documento discute os desafios do planejamento governamental brasileiro, identificando problemas no atual modelo de Plano Plurianual (PPA) como sua abrangência excessiva, falta de priorização e desconexão com a gestão. Também reflete sobre como construir um sistema de planejamento estratégico que promova maior participação democrática e esteja alinhado aos novos paradigmas tecnológicos e produtivos.

1. O Planejamento do Atual Cenário
Brasileiro
Sistema de Planejamento e Gestão
Estratégica - SEPEGE.
Reflexões sobre o
planejamento governamental
e os desafios para a gestão
pública brasileira
I Encontro da Rede de Planejamento do Estado da
Bahia
Secretaria do Planejamento do Estado - SEPLAN
1
Jackson De Toni
jackson.detoni@gmail.com
https://jacksondetoni.wordpress.com/
Salvador, Dezembro de 2016

2. Roteiro
1. Estado, planejamento e capacidade de governo
2. Trajetória recente do planejamento público
3. O PPA, problemas e desafios
4. Refletindo sobre a participação no planejamento
5. O planejamento e os novos paradigmas
6. O problema da metodologia
7. O tema da avaliação de políticas
8. Os modelos de gestão pública
9. Impacto nos Estados e Municípios
10.Uma tentativa de síntese
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 2

3. De qual planejamento público se trata?
• Impossível discutir um conceito sem
posicionamento ontológico prévio sobre o Estado
• Capacidade de Governar + Projeto Estratégico de
Nação
• Essência do ato de governar, conduzir, antecipar-se
• Resulta de uma totalidade concreta e contraditória
• É sempre uma estratégia em disputa, com tensões
e luta política permanente: o Plano não é um livro!
• O plano deveria ser um instrumento de liberdade
• Nenhum governo pode ser melhor que o sistema de
planejamento que adota
3Jackson De Toni, Dezembro de 2016

4. Que Estado nos interessa ?
• Além do Estado necessário: um Estado que funcione. Como?
• Funcionar para quem? Como conciliar duas dimensões:
garantias ao capital financeiro e incremento de políticas
(re)distributivas
• 2/3 do orçamento federal comprometido com o serviço da
dívida
• Organizações finalisticas sem carreiras estruturadas
• Emaranhado de marcos regulatórios disfuncionais: elevado
custo de transação institucional
• Quantidade de veto players intra-governo eleva o custo de
coordenação que compromete a eficácia dos projetos
• O PPA não resulta num modelo de gestão, e o gerenciamento
depende de soluções ad hoc
• Padrão perverso de relacionamento Executivo-Parlamento
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 4

5. Que funcionário público nos interessa?
• É impossível e inútil pretender transformar o Estado
brasileiro sem (ou contra) o funcionalismo
• Há um “déficit democrático” no funcionamento do Estado
brasileiro: gerencialismo elitista e autoritário, visão predatória
da máquina estatal, baixa qualificação dos quadros
políticos e uma cultura de resignação e complacência dos
quadros técnicos
• O problema não é o excessivo perfil weberiano, mas a falta
dele !
• Mudança de perfil: centralidade dos processos de seleção
pública e formação das carreiras
• Novos sujeitos sociais e novas demandas exigem um novo
tipo de servidor público
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 5

6. • Como avaliar a qualidade de um
governo?
• Como avaliar a capacidade de governar?
• Como refletir sobre o nexo entre
planejamento, gestão e estratégia?
• Como construir um sistema de
planejamento que subsidie a formulação
da estratégia?
• Como conectar a estratégia com as
ações do cotidiano?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 6

8. Jackson De Toni, Dezembro de 2016 8

9. A trajetória recente do planejamento
• Origem do planejamento governamental
associada à formação do Estado e ao
processo de industrialização
• Essa condição muda com a crise econômica
no final da ditadura: falência do planejamento
econômico
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 9
No pós ditadura o planejamento
governamental ressurge como
instrumento formal pós
Constituição de 1988 e Plano Real

10. A trajetória recente do planejamento
• Na democracia presidencialista o plano é formal
e fica prisioneiro da lógica fiscal-orçamentária
• Dubiedade teleológica: não é plano, não é
orçamento...
• A dimensão tática domina a estratégica
• Plano e estratégia se divorciam: as “Listas de
obras” e “Salas de Situação” manifestam as
prioridades sem um plano
• Enquanto isso o PPA se converte num plano
sem prioridades!
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 10

11. O que mudou com Lula/Dilma ?
• O eixo da narrativa ideológica: mercado de
massas e inclusão social
• Um discurso que se preocupa em alargar
mecanismos participativos
• A proliferação de planejamentos setoriais,
ainda que heterogêneamente desconectados
pela baixa coordenação
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 11
Tentativa de construir
um projeto nacional
estruturado

12. Como está o Planejamento de
Governo hoje ?
• Desprestígio e perda de espaço político
• Isolamento entre técnicos e dirigentes políticos
• Processo setorializado e fragmentado
• Tempos diferentes: imediatismo X “futurismo”
• Rigidez de métodos, técnicas ultrapassadas e
ferramentas ineficazes
• Os órgãos de planejamento tornam-se
“depósitos de formulários” (geralmente inúteis)
• Os planejadores são “dispensáveis”
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 12

13. Jackson De Toni, Dezembro de 2016 13
O Planejamento tradicional...

14. Problemas do “modelo” atual do PPA
• O PPA contempla toda programação do governo,
isto reduz seu manejo e operacionalidade
• Relação bipolar entre planejamento e orçamento
• O aumento constante da vinculação orçamentaria
reduz a discricionaridade do planejamento
• O ambiente fiscal tem tornado imprevisível o fluxo
da execução financeira, dificultando a cultura da
contratualização de resultados
• A não inclusão de ações não-orçamentárias
(incentivos fiscais, subsídios, normas,…) limitam o
escopo do Plano (Pol. Industrial, p.ex.)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 14

15. Problemas do “modelo” atual do PPA
• Cultura de “baixa responsabilidade” no setor
público
• Níveis críticos de participação social e controle
social
• Desarticulação com o planejamento sub-nacional
• “Cegueira territorial” como variável organizadora
do Plano
• Baixo grau de integração entre o PPA e a “lógica
palaciana” (sistemas ad hoc de monitoramento)
• Proliferação de “Planos” setoriais desconexos
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 15

16. Problemas do “modelo” atual do PPA
• Não é só um “problema de modelagem”, é um
problema essencialmente ligado à nossa cultura
política autoritária e elitista (planejar é
governar!)
• Orientada pelo curto-prazismo dos ciclos
eleitorais e pela permanência de clientelas
rentistas no aparelho de Estado
• Restringido pela lógica fiscalista e pelo
dissociação entre planejamento formal e
condução real do governo
• O planejamento se converte num evento ex post
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 16

17. Problemas do “modelo” atual do PPA
Estudo IPEA PPA 2015
• Metodologias e procedimentos que mudam a
cada governo
• A falta de institucionalização dos
Planejamentos Estratégicos fragiliza o
processo de implementação
• A falta de uma definição formal do que é
prioritário pelo governo
• A indefinição de indicadores em cada
programa de forma tempestiva e hábil
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 17

18. Então, o que fazer ?
• Qual é de fato o nosso modelo conceitual de
planejamento estratégico governamental ?
• É o modelo chinês ?
• É o modelo europeu ?
• É o modelo norte-americano ?
• O que nos torna diferentes ? Singulares ?
• De fato será viável um tipo de planejamento
público que combine participação, democracia
e inclusão social ?
• Há espaço para construção de um projeto
nacional/regional de desenvolvimento ?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 18

19. 19
Porque planejar ?

20. Então, o que fazer ?
1. Insistir na dimensão estratégica das grandes
escolhas pactuadas – PPA mais longo e seletivo
2. Planejamento Nacional não só “federal”
3. A agenda do presidente / governador e o Plano
não podem ser “eventos” politicamente
competidores e rivais
4. Radicalizar na dimensão territorial do PPA
5. Repensar o modelo de gestão da estratégia e
do processo decisório de alto nível
6. Radicalizar a dimensão participativa e
democrática (controle social)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 20

21. Planejamento participativo: que conceito
nos interessa ?
1. A participação assistencialista, filantrópica
ou solidária ?
2. A participação corporativa ?
3. A participação eleitoral ?
4. A participação política se relaciona
diretamente com o Estado
– Como gestão coletiva de conflitos
– Como arena de declaração e competição de
projetos
– Como manifestação de poder político
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 21

22. Participação é um conceito em disputa
• Visão hegemônica (à la Burke, Michels, Schumpeter, Downs,
Huntigton, Dahl, Olson, Lipset,...)
1. É qualidade do indivíduo isolado
2. É relegada a micro-espaços (escola, igreja, etc...)
3. Recai quase totalmente sobre a dimensão técnica
4. Despolitizando os cidadãos que serão vistos agora
como clientes e consumidores
5. No limite é prejudicial à democracia
6. A representação só ocorre através de eleições
(competição pelo voto)
7. A desigualdade é natural e inevitável
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 22

23. 23
Patologias participacionistas...

24. • “Quanto mais gente envolvida mais participação...!”
• “No meu Ministério todos podem dar a sua opinião...!”
• “Na minha secretaria fizemos 45 reuniões para discutir as
metas do ano...!”
• Planos desconectados da gestão, que engessam a
organização!
• Planos que não debatem questões de estratégia!
• Planos que são “encomendados” pela direção!
• Planos que se dizem participativos mas não envolvem
beneficiários e alvos das políticas públicas!
• Planejamento Participativo NÃO é terapia em grupo, reunião
para dar informações ou forum para mera consulta! (Sherry
Arnstein, 1969)
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 24

25. A vida nem sempre espera pelas teorias...
• O Brasil transformou-se radicalmente nos últimos quinze anos
• 153 municípios com O. Participativos, reunindo 200 mil pessoas
• Entre 2002 e 1996 o número de fundações privadas e
associações sem fins lucrativos cresceu 157%
• Mais de 70% das ONGs atuais foram criadas na década de
noventa e representavam 17% do universo associativo não-
estatal brasileiro em 2002, num universo de 276 mil
organizações
• 6.000 conselhos na área da saúde, 3.000 na área da criança e
adolescente e 4.671 conselhos no setor de assistência social
• 44% no sudoeste e 23% na região sul => forte correlação entre
nível de desenvolvimento e grau de associativismo
• Dezenas de Conferências Nacionais temáticas com milhões de
pessoas
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 25

26. Participação é um conceito em disputa!
• Visão contra-hegemônica (à la Coleman, Pitkin, Manin, McPherson,
Young, Bohman, Held,...):
1. Ajuda a resolver a crise de representação,
2. A dimensão eleitoral é insuficiente,
3. Cria responsividade e accoutability,
4. É fator de aumento da igualdade e equidade,
5. Aumenta o controle social sobre os governantes e
representantes,
6. Processo educativo e gerador de auto-consciência,
7. Capaz de construir o interesse comum, um acordo
• O problema é (de novo!): “Como fazer isso ?”
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 26

27. Vivemos uma outra conjuntura... Novos
paradigmas tecnológicos e produtivos
• Nova revolução tecnológica / economia digital: robôs
automatizados, manufatura aditiva, simulação digital, internet das
coisas, big data e analytics, computação na nuvem, realidade
aumentada,...
• Princípios: interoperabilidade, virtualização / desmaterialização,
descentralização, capacidade de coletar e analisar dados,
orientado a serviços, modularidade
• Perda total de 7,1 milhões de postos de trabalho e 2 milhões de
novos empregos em computação e matemática e arquitetura e
engenharia (2015-2020); cargos mais afetados: atividades
administrativas e de rotina em escritórios
• A taxa na qual as empresas trocam de posição de liderança em
um setor desde o microchip aumentou 39%
• Revolução no sistema educacional !
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 27

28. Tipos de tecnologia digital + relevantes
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 28

29. “Papel do Governo” Pesquisa CNI, 2016
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 29

30. • O que isso tem a ver com a gente ?
• A forma como governamos e organizamos o
Estado vai ser afetada pela revolução da
economia digital ?
• Será possível repaginar / reinventar o papel
do Estado e do Governo sem planejamento ?
• Que tipo de planejamento público pode
operar essa revolução na gestão pública?
• Como fazer isso ? Qual é nossa estratégia?
• O futuro já não é mais como era
antigamente...
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 30

31. Novos paradigmas, novas perguntas...
• Como conciliar dinâmicas de mobilização coletiva, fundadas
no conceito de “bem comum”, com a valorização da
liberdade individual em sociedades multiculturais,
fragmentadas politicamente e com sistemas complexos de
socialização?
• Como lidar com a espetacularização e midiatização das
relações sociais e políticas?
• Podem existir agendas comuns entre as centenas de
organizações, redes e foruns sociais, religiosos, ambientais,
culturais, feministas, de gênero, de etnias, etc.?
• Como estão os atores tradicionais sociais hoje?
• De que sociedade civil estamos falando?
• Como reformar o Estado sem reformar a sociedade?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 31

32. Há uma questão metodológica neste
debate?
• Sim ! Mas métodos não são receitas, nem dogmas !
• Eles podem estimular e viabilizar processos de
participação política e melhoria dos serviços?
• Questão-chave: regras procedimentais que regulem os
processos: + sustentáveis, mais previsíveis e
sitemáticos
• Problema cenral: tradição é autoritária: planejamento
como comando e controle !
• Mudamos rapidamente: reformando o Estado (de forma
desigual) e inovando nas organizações sociais
• A crise atual vai interromper definitivamente essa
trajetória?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 32

33. A utilidade de um método depende da
sua finalidade
• Métodos corportativos: BSC, PMI, SWOT, ...
• PES (Planejamento Estratégico e Situacional)
• ZOPP (Planejamento de Projetos Orientado por
Objetivos)
• Modelo Lógico
• Desde que... exista de fato:
1. Empoderamento dos participantes e das arenas de
disputa e pactuação
2. Comunicação e transparência de procedimentos
3. Mecanismos de monitoramento e avaliação de
resultados auto - constituídos e regulados
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 33

34. Momentos “desejáveis” de um
método útil...
1. Momento Explicativo: “foi, é, tende
a ser...”
2. Momento Normativo: “deve ser...”
3. Momento Estratégico: “deve ser e
pode ser...”
4. Momento Tático-Operacional:
“onde tudo se decide...”
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 34

35. 35

36. Métodos ágeis e colaborativos
• Design Thinking: pensamento crítico,
multidisciplinar e criativo, tomada de decisões e
aprendizado
• 5 elementos/momentos: 1. Empatia, 2.
Entendimento, 3. Ideação, 4. Protótipo e 5. Teste
• Novas ferramentas: Canvas, prototipagem
• + experimentalismo
• + gestão de risco
• + cenários e projeções
• + colaboração/participação
• + estratégia e aprendizagem
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 36

37. E o que falar dos sistemas de
avaliação de políticas públicas ?
• Nossa cultura gerencial identifica o “erro”
como “derrota” e o gerente como “culpado”
• Nossa elite política é hostil a processos de
transparência e accountability
• Nossas estratégias não são construídas
participativamente
• A nossas metodologias nem sempre são as
mais amigáveis
• Em muitos casos o processo de
monitoramento é descolado da avaliação

38. • Nós não aprofundamos o debate sobre as experiências de
avaliação no âmbito do planejamento governamental
• Muitas vezes o debate cai no viés do “metodologismo”
• Não temos lidado com a dimensão politica e institucional dos
processos avaliativos
• Quais foram os avanços na adoção de “Programas
Temáticos”? (caso federal)
• As “Orientações Estratégicas” alguma vez orientaram de fato
a estratégia ?
• O Presidente (ou Governador) alguma vez leu os relatórios de
avaliação dos programas?
• Se leu, entendeu ?
• Se entendeu, usou para tomar decisões ?
A avaliação como reflexão epidérmica

40. Avaliação: onde erramos?
• Planejamento do monitoramento e da
avaliação é frágil e pouco consistente ?
• Resultados não relevantes, inúteis e
tecnocráticos?
• Não aprendemos institucionalmente?
• Nossas estratégias não são suficientes para
neutralizar o senso comum e os
preconceitos políticos hostis à avaliação ?
• Avaliação para os órgãos de controle, não
para “aprender a governar” ?

41. Avaliação: há solução?
• Mudança provável/desejável nos
mecanismos de competição política
democrática
• A aceleração no uso de novas tecnologias
(big data, cloud, data mining, etc.)
• Maior formalização de procedimentos
(mesmo via controle)
• Novas gerações de burocratas (e talvez
gestores) com mindset mais criativo,
experimentalista e inovador

42. Uma dimensão
operacional ou tática
Como fazer a travessia de um modelo de
baixa governança e governabilidade
para um modelo de gestão eficiente e
democrática?
Num contexto de baixa capacidade de investimento, dominância de
conflitos corporativos e grupos de pressão e um perfil
conservador/convencional do servidor público?
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 42

43. O Modelo Gerencialista
– Tem origem numa tendência mundial (USA,
GB)
– Privilegia a dimensão administrativa e
financeira (eficiência)
– No Brasil foi implementado por partidos +
conservadores
– Está mais sistematizado
– Apoia-se em ampla literatura e pesquisa social
Há dois modelos de gestão

44. Há dois modelos de gestão
O Modelo Societal ou Participativo
– Tem origem difusa nos movimentos sociais e
gestões participativas em administrações
municipais
– Valoriza a dimensão sócio-política e teleológica
– Prioriza a participação social e democratização
do Estado
– No Brasil foi implementado por governos +
progressistas, em particular, em gestões locais
e regionais
– Está menos sistematizado

45. Gerencialista
resultados
eficiência
menos despesa
cliente
centralização
gestão de meios
controle adm.
servidor é
tolerado
45
Societal-Participativo
política importa
participação
direitos
cidadão
Poder federativo
planejamento
controle social
servidor é um aliado

46. Implicações para Estados e Municípios
1. Qualificar a relação federativa, repactuar direitos,
obrigações e o modelo de financiamento dos serviços
públicos
2. Aprofundar a ênfase territorial e espacial do sistema de
planejamento, avaliação e participação social
3. Construção de um sistema nacional de planejamento
plurianual
4. Com mais ênfase na aprendizagem baseada na avaliação
de resultados e no monitoramento
5. Com maior relevância para a uma estratégia de
comunicação (marcas & simbologias do governo)
6. Mais investimento na formação dos servidores
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 46

47. • O capital político se esvai rapidamente. Não
esperar o cronograma do PPA ou a aprovação do
orçamento para começar a agir
• Escolher prioridades mais estruturantes ou de maior
capacidade de alavancagem
• Métodos de gerenciamento intensivo são
indispensáveis. Gerentes empreendedores e
capacitados juntamente com um sistema de
informações gerenciais em tempo real são os fatores
críticos
• Os melhores talentos gerenciais disponíveis devem
ser designados para conduzir os projetos
prioritários do Governador
Pontos de atenção no sistema de planejamento

48. • A carteira de projetos prioritários deve ativar
recursos de uma rede de parcerias públicas e
privadas
• Envolvimento pessoal do governante na
cobrança da execução das prioridades, durante
todo o seu mandato
• A administração das expectativas da sociedade
é crítica: estratégia de comunicação deve
compensar perda previsível de capital político na
fase de transição
• A principal restrição é a capacidade de gestão!
Implicações para Estados e Municípios

49. 49
Síntese?

50. 1. Reposicionar o tema da Reforma do Estado na agenda
política nacional, superando sua natureza gerencialista
2. É preciso insistir na formação de novos dirigentes no
campo não-estatal e revisar a política de RH pública
3. Burocracia profissional e meritocrática, MOTIVADA !
4. Recuperar a capacidade estatal de planejamento
estratégico e a construção de um sistema nacional de
planejamento
5. Radicalizar profundamente os processos participativos
e de controle social externo
6. Democratizar as relações internas no aparelho de
Estado: processos decisórios e esquemas hierárquicos
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a
gestão democrática e inclusiva do Estado

51. 7. Aumentar a capacidade de governar:
formulação e implementação das políticas
públicas (Reforma nos Serviços Públicos)
8. Reforma Federativa: reforma tributária
federativa, reordenamento de competências,
fortalecimento do municipalismo e regionalização
das políticas publicas
9. Repensar a estratégia de comunicação Estado-
Sociedade: novas tecnologias, regulação
econômica do mercado, inovações institucionais
10.Construir uma estratégia nacional de gestão do
conhecimento e da informação
Resumindo em 10 tarefas: a eficiência para a
gestão democrática e inclusiva do Estado

52. Recomenda-se!

53. 53
"O Planejamento Estratégico
Governamental: reflexões
metodológicas e implicações
na gestão pública", 394
páginas, Editora InterSaberes,
Série Gestão Pública, Curitiba.
1ª edição, 2016.
ISBN 978-85-5972-009-9
PEDIDOS:
Karina Almenda Marques
Departamento Comercial
(41) 2106-4501
Editora Intersaberes, Rua Clara
Vendramin, 58 – Mossunguê
CEP 81200-170 - Curitiba/PR

54. Obrigado pela atenção!
Jackson De Toni, Dezembro de 2016 54