O agravo de instrumento nº 2014.020268-3 trata da ação civil pública contra o município de Chapecó, que foi instado a regularizar um loteamento irregular por não atender a exigências legais. A decisão confirma a responsabilidade do município em promover a regularização, com a prorrogação do prazo para cumprimento da obrigação de 120 para 180 dias. A conciliação do Ministério Público é destacada como legitimidade ativa e passiva no processo, evidenciando a urgência na regularização em favor dos moradores.

1. Agravo de Instrumento n. 2014.020268-3, de Chapecó
Relator: Des. Subst. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO QUE
DETERMINA QUE O MUNICÍPIO PROMOVA A
REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO. PODER-DEVER DO
ENTE PÚBLICO. EXEGESE DO ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979.
PRECEDENTES. ASTREINTE IMPOSTA EM DESFAVOR DA
AUTORIDADE RESPONSÁVEL PELA CONSECUÇÃO DAS
MEDIDAS. AUSÊNCIA DE INTERESSE RECURSAL DO
MUNICÍPIO. AGRAVO CONHECIDO EM PARTE, E, NESTE
PONTO, PARCIALMENTE PROVIDO APENAS PARA DILATAR
O PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE 120
PARA 180 DIAS.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Agravo de Instrumento n.
2014.020268-3, da comarca de Chapecó (1ª Vara da Fazenda Acidentes do Trab e
Reg Público), em que é agravante Município de Chapecó e agravado Ministério
Público do Estado de Santa Catarina:
A Primeira Câmara de Direito Público decidiu, à unanimidade, conhecer
parcialmente o recurso, para, nesta parte, dar-lhe parcial provimento. Custas legais.
Participaram do julgamento, realizado nesta data, os Excelentíssimos
Senhores Desembargadores Jorge Luiz de Borba (Presidente) e Paulo Bruschi.
Florianópolis, 25 de novembro de 2014.
Paulo Henrique Moritz Martins da Silva
RELATOR

2. RELATÓRIO
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina propôs ação civil
pública em face do Município de Chapecó.
Alegou que em 2-5-2006 recebeu ofício do ente público noticiando que:
1) moradores do bairro Esplanada compareceram à Prefeitura para comunicar que
haviam adquirido imóveis no Loteamento São Marcos, mas não obtiveram êxito em
efetuar o respectivo registro em seus nomes; 2) por meio dos arquivos da Prefeitura,
constatou-se que o loteamento não foi aprovado pela falta de espaço destinado à
área institucional e 3) em vistoria in loco foi aferido que a infra-estrutura básica foi
parcialmente implantada.
Assim, o Ministério Público instaurou inquérito civil para adoção de
medidas visando a regularização do loteamento, em especial reuniões com os
responsáveis pelo parcelamento do solo e com o Município, nas quais o principal
entrave consistia na ausência de espaço destinado à área institucional no imóvel.
Resolvida esta pendência, o órgão ministerial aguardou que o ente
promovesse a regularização do loteamento espontaneamente. Como não o fez, foi
encaminhado minuta de Termo de Ajustamento de Conduta, o qual não foi
respondido.
Ressaltou que:
[...] pelo menos desde o ano de 2006 diversas pessoas residem no local sem
que lhes tenha sido garantido o direito à moradia digna, não possuindo sequer um
endereço propriamente dito (rua, número de casa, etc), e não se pode aceitar que a
referida situação perdure por mais tempo sem qualquer justificativa plausível para
tanto.
[...].
Destaque-se, ainda, que a perpetuação da clandestinidade do referido
loteamento fomentaria a comercialização dos imóveis a terceiros adquirentes de
boa-fé – redundando na multiplicação de ações individuais nesse Juízo (v.g.
Usucapião) – como também ao correto desenvolvimento de todo o território,
possivelmente com subdivisões dos lotes em frações ainda menores, além de tornar
irreversível e prejudicado o objeto da ação diante da consolidação de construções e
ocupação irregular de áreas especialmente protegidas, contribuindo sobremaneira
para insustentabilidade do desenvolvimento urbano, com sérios prejuízos a toda a
sociedade.
Postulou liminar para que o réu seja compelido a regularizar o
loteamento com a obtenção das licenças ambientais pertinentes, aprovação do
empreendimento no setor competente da Prefeitura, registro na serventia imobiliária e
execução de todas as obras de infraestrutura no imóvel (f. 28/35v), o que foi deferido
(f. 366/382).
O requerido interpõe agravo de instrumento sustentando que: a) não há
periculum in mora que autorize o deferimento da liminar; b) as obrigações imputadas
a si são de responsabilidade do loteador; c) as providências são impossíveis de
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3. serem efetivadas em 120 dias e d) a multa diária imposta é excessiva.
Subsidiariamente, requer a concessão de prazo para apresentação de cronograma
possível de execução.
A medida urgente foi deferida apenas em relação ao prazo para
cumprimento da obrigação (f. 388/393).
Com as contrarrazões (f. 399/409), a d. Procuradoria-Geral de Justiça,
em parecer da lavra do Dr. Paulo Cézar Ramos de Oliveira, pronunciou-se pelo
desprovimento do recurso (f. 424/428).
VOTO
A decisão proferida pelo MM. Juiz Selso de Oliveira merece ser
confirmada por seus próprios fundamentos, os quais adoto como razão de decidir,
exceto quanto ao prazo para cumprimento da obrigação:
I - Da legitimidade ativa e passiva
O Ministério Público detém legitimidade ativa no caso em apreço, ex vi dos
artigos 1º, VI, e 5º, I da Lei 7.347/85. A propósito:
ADMINISTRATIVO - LOTEAMENTO IRREGULAR APROVADO PELO
MUNICÍPIO - LEI MUNICIPAL - EFEITOS - RETROAÇÃO - PROCESSUAL - AÇÃO
CIVIL PÚBLICA - LEGITIMIDADE - MINISTÉRIO PÚBLICO - HONORÁRIOS
ADVOCATÍCIOS. 1. "O Ministério Público é parte legítima para a defesa dos
interesses dos compradores de imóveis loteados, em razão de projetos de
parcelamento de solo urbano, face a inadimplência do parcelador na execução de
obras de infra-estrutura ou na formalização e regularização dos loteamentos" (REsp
n.º 108.249, Min. Peçanha Martins). (TJSC, Apelação Cível n. 1996.009585-3, de
Canoinhas, rel. Des. Newton Trisotto, j. 20/11/2001).
Outrossim, o município é parte legítima passiva, consoante orienta o STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
LOTEAMENTO PARA FINS SOCIAIS IRREGULAR. RESPONSABILIDADE DO
MUNICÍPIO. PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI N. 6.766/79. LEGITIMIDADE
PASSIVA DO MUNICÍPIO.
1. As exigências contidas no art. 40 da Lei n. 6. 766/99 encerram um
dever da municipalidade de, mesmo que para fins sociais, regularizar
loteamento urbano, visto que, nos termos do art. 30, VIII, da Constituição Federal,
compete-lhe promover o adequado ordenamento territorial mediante planejamento,
controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
2. Recurso especial parcialmente conhecido e não-provido. (Resp 131.697/SP,
rel. Ministro João Otávio de Noronha, 2ª Turma, 7/4/2005).
A observar que o Ministério Público adotou, neste feito, o entendimento quanto
a não inclusão dos empreendedores, anotando ser desnecessária a formação de
litisconsórcio porquanto "mesmo havendo 'múltiplos agentes poluidores, não existe
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4. obrigatoriedade na formação do litisconsórcio', abrindo-se ao autor a possibilidade de
'demandar qualquer um deles, isoldamente ou em conjunto, pelo todo' (Resp
880.160/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe
27.5.2010)".
Válido observar que os loteadores responderam à ação penal nº
018.02.010561-1 perante a 2ª Vara Criminal de Chapecó e restaram condenados à
pena de reclusão por incursos ao artigo 50, parágrafo único, inciso I, da Lei nº
6.766/79 (vide sentença às fls. 239/251).
Contudo, porquanto não promoveram os demais atos tendentes a sanar as
irregularidades pendentes, revela-se de fato a responsabilidade objetiva do município
nessa regularização. Cabendo-lhe, a tempo e modo, a competente ação de regresso
contra os loteadores, nos termos do artigo 40 da Lei 6.766/79:
Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se
desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou
desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações
do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de
desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
§ 1º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, que
promover a regularização, na forma deste artigo, obterá judicialmente o levantamento
das prestações depositadas, com os respectivos acréscimos de correção monetária
e juros, nos termos do § 1º do art. 38 desta Lei, a título de ressarcimento das
importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias
para regularizar o loteamento ou desmembramento.
§ 2º As importâncias despendidas pela Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito
Federal quando for o caso, para regularizar o loteamento ou desmembramento, caso
não sejam integralmente ressarcidas conforme o disposto no parágrafo anterior,
serão exigidas na parte faltante do loteador, aplicando-se o disposto no art. 47 desta
Lei.
§ 3º No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no parágrafo anterior, a
Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, poderá receber as
prestações dos adquirentes, até o valor devido.
§ 4º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, para
assegurar a regularização do loteamento ou desmembramento, bem como o
ressarcimento integral de importâncias despendidas, ou a despender, poderá
promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados.
§ 5o A regularização de um parcelamento pela Prefeitura Municipal, ou
Distrito Federal, quando for o caso, não poderá contrariar o disposto nos arts. 3o e
4o desta Lei, ressalvado o disposto no § 1o desse último.
Ainda que quando do julgamento do REsp 859.905/RS (Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Rel. p/ acórdão Ministro Cesar Asfor Rocha, julgado em
1/9/2011, DJe 16/3/2012) a 2ª Turma do STJ tenha decidido que "o art. 40 da Lei n.
6.766/1979 confere ao município a faculdade de promover a realização de obras de
infra-estrutura em loteamento, sob seu o critério de oportunidade e conveniência", a
verdade é que o entendimento que prevalece naquela Corte Superior é no sentido de
que essa responsabilidade encerra um poder-dever do município em regularizar
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5. loteamento irregular. Nesse sentido:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. NÃO OCORRÊNCIA DE CERCEAMENTO
AO DIREITO DE AMPLA DEFESA E AO CONTRADITÓRIO. ALEGAÇÃO DE
VIOLAÇÃO AOS ARTS. 302, III, 331, § 2º, 332, 333, I E II DO CÓDIGO DE
PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA N. 211 DO
STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO.
PODER-DEVER. ART. 40 DA LEI 6.766/79. PRECEDENTES DO STJ.
1. Hipótese em que o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação
civil pública contra o Município, a Associação de Ocupantes e dois sócios,
objetivando a regularização do loteamento, que foi julgada procedente para condenar
os requeridos à realização de obras necessárias à infra-estrutura do loteamento
irregular, dentre outras cominações.
2. A ausência de prequestionamento dos dispositivos legais tidos como
violados (302, III, 331, § 2º, 332, 333, I e II do Código de Processo Civil) torna
inadmissível o recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ.
3. É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem
o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o
responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa
que é vinculada, e não discricionária.
Precedentes: REsp 432.531/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de
25.4.2005; REsp 448.216/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 17.11.2003; REsp
131.697/SP, 2ª Turma, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJ de 13.6.2005.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, não provido.
(Resp 1170929/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe
27/05/2010).
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR.
DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N.
6.766/79. PODER-DEVER. PRECEDENTES.
1. O art. 40 da Lei 6.766/79, ao estabelecer que o município "poderá
regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem
observância das determinações do ato administrativo de licença", fixa, na verdade,
um poder-dever, ou seja, um atuar vinculado da municipalidade. Precedentes.
2. Consoante dispõe o art. 30, VIII, da Constituição da República, compete ao
município "promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano".
3. Para evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano, o Município não
pode eximir-se do dever de regularizar loteamentos irregulares, se os loteadores e
responsáveis, devidamente notificados, deixam de proceder com as obras e
melhoramentos indicados pelo ente público.
4. O fato de o município ter multado os loteadores e embargado as obras
realizadas no loteamento em nada muda o panorama, devendo proceder, ele próprio
e às expensas do loteador, nos termos da responsabilidade que lhe é atribuída pelo
art. 40 da Lei 6.766/79, à regularização do loteamento executado sem observância
das determinações do ato administrativo de licença.
5. No caso, se o município de São Paulo, mesmo após a aplicação da multa e
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6. o embargo da obra, não avocou para si a responsabilidade pela regularização do
loteamento às expensas do loteador, e dessa omissão resultou um dano ambiental,
deve ser responsabilizado, conjuntamente com o loteador, pelos prejuízos dai
advindos, podendo acioná-lo regressivamente.
6. Recurso especial provido. (Resp 1113789/SP, Rel. Ministro Castro Meira,
Segunda Turma, DJe 29/06/2009).
II - Da possibilidade de liminar initio litis
Há previsão legal para concessão de medida liminar inaudita altera pars em
sede de Ação civil Pública:
Art. 12. Poderá o Juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação
prévia, em decisão sujeita a agravo.
Cujos requisitos estão sobremaneira presentes no caso concreto, conforme
assegura a farta documentação de fls. 10/331, a informar da manifesta urgência.
Valendo citar José dos Santos Carvalho Filho:
O mandado liminar pode ser concedido pelo juiz, com ou sem justificação
prévia. A idéia central da lei consiste em se admitir que o juiz, para decidir sobre a
concessão do mandado liminar, possa satisfazer-se com os elementos já trazidos
com a inicial, ou, caso contrário, pretenda ter outros elementos de avaliação,
inclusive conduzidos pela parte contrária. (Ação Civil Pública. 4. Ed. Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2004, p. 382).
III - Do parcelamento irregular do solo urbano
Com a petição inicial, juntou-se os seguintes documentos:
- Portaria nº 0006/2012/09PJ/CHA, instaurando Inquérito Civil Público para
apurar indícios de parcelamento irregular de solo urbano objeto da matrícula
imobiliária nº 58.861 (fls. 11/14);
- Ofício PGM nº 254/06 (fls. 18/159), firmado em 2/5/2006 pelo então
procurador-geral do município de Chapecó, Antonio Marcos Gavazzoni, noticiando,
em síntese, que no dia 14 de março daquele ano o Poder Público Municipal foi
procurado por moradores do bairro Esplanada, os quais comunicaram que haviam
adquirido, por meio de contratos de compra e venda, imóveis no "Loteamento São
Marcos", contudo não conseguiram promover o competente registro imobiliário em
seus nomes, encaminhando ainda documentação relativa ao cadastramento dos
possuidores, fotocópias dos respectivos contratos de compra e venda e cópia do
projeto geométrico;
- Termo de Reunião (fl. 160), realizada em 2/7/2007 (onde estiveram presente
o promotor de justiça Alexandre Piazza, a consultora jurídica do município de
Chapecó Susana F. Miogott, o funcionário público do município Gilmar Seara, os
loteadores Marcos Antonio Sass e José Clair Stakonski, o presidente da Associação
dos Moradores do Loteamento São Marcos Sandro Luiz Fortes dos santos e o
morador Irineu Spncersky), ocasião em que o município de Chapecó
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7. comprometeu-se a apresentar relatório de vistoria da infra-estrutura do loteamento
em questão, e os loteadores comprometeram-se a apresentar proposta de doação de
área institucional ao município;
- Proposta de doação de área institucional do loteamento São Marcos (fl. 164)
e documentos referentes à negociação da área institucional (fls. 165/216);
- Ofício PGM nº 1765/2011 (fls. 217/221 e documentos de fls. 222/238), firmado
em 23/3/2011 pelo então procurador-geral do município, relatando o histórico do
loteamento, a infra-estrutura existente no local e informando que:
[...] finalmente os proprietários apresentaram ao município a proposta a seguir
demonstrada, a qual o Município entende ser viável para resolver s situação de
irregularidade existente no Loteamento São Marcos. Veja-se:
Conforme demonstram os documentos anexos – Alvará de Aprovação de
Parcelamento do Solo nº 2821/09 e mapas -, em 04 de março de 2009 foi autorizado
pelo município a implantação do loteamento denominado de 'Morada do Valle', de
propriedade de Oriente Participações e Empreendimentos Ltda., loteamento, este,
que confronta com o Loteamento São Marcos, ora sob análise.
Deste modo, visando solucionar a questão da falta de Área Institucional no
Loteamento São Marcos, os proprietários deste loteamento acordaram com os
proprietários do Loteamento supracitado acerca da reserva de parte da área daquele
loteamento para suprir a pública necessária à aprovação do Loteamento São
Marcos, o que efetivamente ocorreu, visto que restou destinado ao Loteamento São
Marcos o lote 09 da quadra 4361 com área total de 2.100,58m², suprindo, assim,
área institucional necessária à aprovação do parcelamento do solo em comento.
Ainda, em função dos lotes do Loteamento São Marcos possuírem área inferior
ao mínimo permitido atualmente pelo Plano Diretor, o Município promoveu o gravame
da área ocupada pelo loteamento como Área Especial de Interesse Social – AEIS,
segundo comprova a cópia do Decreto nº 23.153 de 10 de janeiro de 2011, anexa.
Concluindo, o Município entende que a regularização do loteamento em
questão além de viável é necessária e imprescindível, porquanto a situação está
consolidada há mais de 10 anos, sendo este o momento de por fim às
irregularidades ocorridas no passado e atender aos anseios dos moradores que lá
residem.
- Cópia da sentença proferida na Ação Penal nº 018.02.010561-1 (fls. 239/251),
condenando os loteadores à pena de reclusão por incursão ao artigo 50, parágrafo
único, inciso I da Lei nº 6.766/79;
- Manifestação da promotora de justiça Diana Spalding Lessa Garcia, datada
de 30/3/2011, favorável à regularização imobiliária do loteamento (fls. 254/255);
- Resposta ao ofício 0050/2012/09PJ/CHA (fl. 259), onde o Diretor de
Planejamento, Sergio Mosele Gallina Bertaso, informa à 9ª PJ que "solucionou-se a
questão da destinação da área institucional referente ao Loteamento São Marcos,
devendo os responsáveis pelo mesmo regularizarem as pendências existentes
quanto ao projeto de parcelamento do solo. A despeito de já terem contatado o
Município pretendendo regularizar o loteamento, até a presente data não foi dado
andamento ao projeto".
- Proposta de ajustamento de conduta feita pelo Ministério Público (vide Ata de
Reunião de fl. 322), recusada pelo município de Chapecó, conforme ofícios de fls.
325 e 333 (o teor deste último está transcrito no relatório supra).
Gabinete Des. Subst. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva

8. Pois bem.
A Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispõe sobre o parcelamento
do solo urbano, estabelece que o "parcelamento do solo urbano poderá ser feito
mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e
as das legislações estaduais e municipais pertinentes" (artigo 2º). Vedando
expressamente no seu artigo 37 "vender ou prometer vender parcela de loteamento
ou desmembramento não registrado", exigindo prévio projeto de parcelamento, a sua
aprovação pelo poder público e o subsequente registro. Prevendo que" constitui
crime contra a Administração Pública, dar início, de qualquer modo, ou efetuar
loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos sem autorização do
órgão público competente, ou em desacordo com as disposições desta Lei ou das
normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municípios" (artigo 50, inciso I).
A prova é cristalina e ampla, no que diz com o descumprimento dos requisitos
legais mínimos necessários para que se pudesse cogitar da comercialização dos
terrenos localizados no Loteamento São Marcos.
A propósito, cito, da Lei nº 6.766:
Art. 6º. Antes da elaboração do projeto de loteamento, o interessado deverá
solicitar à Prefeitura Municipal, ou ao Distrito Federal quando for o caso, que defina
as diretrizes para o uso do solo, traçado dos lotes, do sistema viário, dos espaços
livres e das áreas reservadas para equipamento urbano e comunitário,
apresentando, para este fim, requerimento e planta do imóvel contendo, pelo menos:
I - as divisas da gleba a ser loteada;
II - as curvas de nível à distância adequada, quando exigidas por lei estadual
ou municipal;
III - a localização dos cursos d'água, bosques e construções existentes;
IV - a indicação dos arruamentos contíguos a todo o perímetro, a localização
das vias de comunicação, das áreas livres, dos equipamentos urbanos e
comunitários existentes no local ou em suas adjacências, com as respectivas
distâncias da área a ser loteada;
V - o tipo de uso predominante a que o loteamento se destina;
VI - as caracteristicas, dimensões e localização das zonas de uso contíguas.
Art. 7º. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, indicará,
nas plantas apresentadas junto com o requerimento, de acordo com as diretrizes de
planejamento estadual e municipal:
I - as ruas ou estradas existentes ou projetada, que compõem o sistema viário
da cidade e do município, relacionadas com o loteamento pretendido e a serem
respeitadas;
II - o traçado básico do sistema viário principal;
III - a localização aproximada dos terrenos destinados a equipamento urbano e
comunitário e das áreas livres de uso público;
IV - as faixas sanitárias do terreno necessárias ao escoamento das águas
pluviais e as faixas não edificáveis;
V - a zona ou zonas de uso predominante da área, com indicação dos usos
compatíveis.
Gabinete Des. Subst. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva

9. Parágrafo único. As diretrizes expedidas vigorarão pelo prazo máximo de
quatro anos.
[...]
Art. 12. O projeto de loteamento e desmembramento deverá ser aprovado pela
Prefeitura Municipal, ou pelo Distrito Federal quando for o caso, a quem compete
também a fixação das diretrizes a que aludem os arts. 6º e 7º desta Lei, salvo a
exceção prevista no artigo seguinte.
[...]
Art. 18. Aprovado o projeto de loteamento ou de desmembramento, o loteador
deverá submetê-lo ao registro imobiliário dentro de 180 (cento e oitenta) dias, sob
pena de caducidade da aprovação, acompanhado dos seguintes documentos:
[...]
Art. 38. Verificado que o loteamento ou desmembramento não se acha
registrado ou regularmente executado ou notificado pela Prefeitura Municipal, ou pelo
Distrito Federal quando for o caso, deverá o adquirente do lote suspender o
pagamento das prestações restantes e notificar o loteador para suprir a falta.
§ 1º Ocorrendo a suspensão do pagamento das prestações restantes, na forma
do caput deste artigo, o adquirente efetuará o depósito das prestações devidas junto
ao Registro de Imóveis competente, que as depositará em estabelecimento de
crédito, segundo a ordem prevista no inciso I do art. 666 do Código de Processo
Civil, em conta com incidência de juros e correção monetária, cuja movimentação
dependerá de prévia autorização judicial.
§ 2º A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, ou o
Ministério Público, poderá promover a notificação ao loteador prevista no caput deste
artigo.
[...]
Art. 40. A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se
desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou
desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações
do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de
desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
A prova documental antes citada informa que o loteamento em questão não
obteve aprovação do município, nem foi levado à registro.
Valendo distinguir loteamento clandestino e irregular:
Inicialmente, oportuno esclarecer a distinção existente entre loteamento
irregular e loteamento clandestino. Enquanto o primeiro diz respeito à execução de
loteamento em desacordo com projeto urbanístico aprovado pela municipalidade, o
segundo refere-se a loteamento constituído à revelia do ente municipal, diante da
inexistência de projeto ou da falta de aprovação deste.
Com relação a esta modalidade de loteamento ilegal, leciona José Carlos de
Freitas:
"Clandestino não é, apenas, o loteamento feito às ocultas. Tanto o é aquele
desconhecido oficialmente pelo Poder Público, porque inexistente solicitação de
aprovação, quanto o que deriva do indeferimento do respectivo pedido, por não
atender às exigências legais. Num e noutro caso, sempre sem a chancela oficial, ele
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10. é implantado fisicamente pelo loteador com a abertura de ruas, demarcação de
quadras e lotes, e com a edificação de casas elos adquirentes (FREITAS, José
Carlos de. Loteamento clandestinos: uma proposta de prevenção e repressão. In
Temas de direito urbanístico. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministério
Público do Estado de São Paulo, 2000, p. 335). (Apud: AC n. 2010.057956-8, relator
Des. Carlos Adilson Silva, 20/1/2012).
Como visto, estamos mesmo diante de loteamento clandestino, já que sem
qualquer aprovação, consoante informou o então procurador-geral do município no
ofício Ofício PGM nº 1765/2011 (fls. 217/221): "Não obstante o projeto de loteamento
São Marcos tenha sido encaminhado ao Município para aprovação, o mesmo
deixou de ser aprovado pelo fato dos proprietários não terem resguardado
dentro dos limites do parcelamento as denominadas Áreas Institucionais [...]
Em vista do exposto, o loteamento deixou de ser aprovado à época pela
municipalidade".
De acordo com o citado expediente (fl. 219), a vistoria in loco em 3/7/2007
apurou a existência da seguinte infra-estrutura implantada:
- abertura de todas as ruas, com pavimentação primária de cascalho, sendo
que a Rua Marechal Cândido Rondon está pavimentada com pedras irregulares em
meia-pista entre as quadras 1452 e 1454;
- rede de energia elétrica em todos os lotes;
- rede de iluminação pública em todo o loteamento;
- rede de água instalada (CASAN).
Carece o referido empreendimento (parcelamento de solo urbano) obter as
licenças ambientais pertinentes, a aprovação junto ao setor competente do
município, o registro na serventia imobiliária, e a execução de todas as obras de
infraestrutura ainda necessárias no imóvel, incluídas aquelas referentes aos
equipamentos urbanos e comunitários.
Sob estas premissas, passo à análise da providência liminar reclamada pelo
Ministério Público.
IV - Da obrigação de fazer
Pretende o Parquet a seguinte tutela de urgência:
A antecipação dos efeitos da tutela, inaudita altera parte, sob pena de multa
diária de R$1.000,00 (mil reais) para o caso de descumprimento, a ser destinada ao
Fundo de Reconstituição dos Bens Lesados do Estado de Santa Catarina (CNPJ:
76.276.849/0001-54, Conta corrente: 63.000-4, Agência 3582-3, do Banco do Brasil)
(arte. 12 e 13 da Lei n.° 7.347/85), para impor ao MUNICÍPIO DE CHAPECÓ a
obrigação de fazer consistente em proceder, no prazo máximo de 120 (cento e vinte)
dias, à regularização do parcelamento de solo urbano em forma de loteamento
clandestinamente implantado sobre o imóvel objeto da Matrícula Imobiliária n.°
58.861, no qual foi instituído o Loteamento São Marcos, no bairro Esplanada, em
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11. Chapecó/SC, com a obtenção das licenças ambientais pertinentes, a aprovação do
empreendimento no setor competente da Prefeitura Municipal, o registro na serventia
imobiliária e a execução de todas as obras de infraestrutura no imóvel, incluídas
aquelas referentes aos equipamentos urbanos e comunitários, bem como em pleitear
o ressarcimento das respectivas despesas dos responsáveis pelo empreendimento,
inclusive por via judicial, tudo em conformidade com a legislação vigente.
De acordo com a doutrina, "também são aplicáveis à ação civil pública e às
ações reguladas pelo CDC as disposições relativas à tutela específica da obrigação
de fazer ou não fazer (CPC, art. 461, caput §§1º a 5º)". (ALMEIDA, João Batista.
Aspectos controvertidos da ação civil pública. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2001, p. 123-124).
Rezando o CPC:
Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o
pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao
do adimplemento.
[...]
§ 3o Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio
de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou
mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou
modificada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada.
§ 4o O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor
multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou
compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do
preceito.
§ 5o Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático
equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas
necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e
apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de
atividade nociva, se necessário com requisição de força policial.
Cito a orientação da jurisprudência:
Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público objetivando compelir os réus
a regularizarem loteamento clandestino. Demanda julgada procedente. Recursos do
Município e de um dos requeridos buscando a reforma do julgado. Inviabilidade.
Loteamento clandestino e irregular, ensejando inclusive alienações "a non domino".
Município que pode validamente ser compelido à regularização, com esteio na
Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Indícios suficientes, de outra parte, de que o
parcelamento irregular foi promovido também pelo co-requerido apelante. Apelo da
Municipalidade provido apenas em parte, mantida quanto ao essencial a sentença.
(TJSP, AC nº 9154984-47.2004.8.26.0000, relator Aroldo Viotti, 4/7/2011).
No caso, o pleito dirigido ao município de Chapecó justifica-se no fato de que
se lhe acomete não somente o poder-dever de fiscalizar e impedir o parcelamento
irregular do solo, sua ocupação irregular, edificações sem licença, etc, mas
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12. igualmente o de realizar por si as obras necessárias à infra-estrutura de
loteamento/parcelamento que permitiu implantar-se de forma irregular e ilegítima em
seu território.
Assim é que tenho presentes os requisitos legais, e impositivo o deferimento da
liminar.
V - Dito isto, CONCEDO A LIMINAR, impondo ao MUNICÍPIO DE
CHAPECÓ/SC a obrigação de fazer consistente em proceder por si a regularização
desse parcelamento do solo urbano do seu território (loteamento São Marcos),
porquanto clandestina e irregularmente implantado sobre a matrícula imobiliária nº
58.861, no bairro Esplanada. Devendo para tanto providenciar: - a execução de
todas as obras de infraestrutura, incluídas as referentes a equipamentos urbanos e
comunitários; - os atos necessários à obtenção das licenças ambientais pertinentes; -
a aprovação do empreendimento junto ao setor competente da própria
municipalidade; - o registro do loteamento junto à serventia imobiliária.
Em relação ao prazo para cumprimento da obrigação, é razoável a
ampliação para 180 dias, considerando a complexidade das providências a serem
tomadas e que a dilação não irá agravar de forma significativa os prejuízos
suportados, pelo menos desde 2006, pelos moradores do loteamento.
Quanto ao requerimento para apresentação de cronograma exequível,
este deveria ser juntado no ato da interposição do recurso. Todavia, nada obsta o
peticionamento neste sentido ao juízo de origem, que, se for o caso, poderá conceder
nova dilação do prazo (art. 273, §4º, do CPC).
Quanto à multa, o agravo não pode ser conhecido, pois o Município não
tem interesse recursal para buscar o afastamento de multa imposta aos agentes
públicos, de forma pessoal.
Apenas os responsáveis pela execução da decisão é que poderiam
interpor recurso para afastar a astreinte:
[...] De acordo com Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, o
interesse recursal "Consubstancia-se na necessidade que tem o recorrente de obter
a anulação ou reforma da decisão que lhe for desfavorável" (Código de Processo
Civil comentado e legislação extravagante. 9ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2006. p. 705). [...] (AC n. 2011.070236-6, de Tubarão, rel. Des. Carlos Adilson Silva,
Terceira Câmara de Direito Público, j. 18-3-2014).
É certo que a jurisprudência tem entendido ser inviável a fixação de
multa contra o agente político:
PROCESSUAL CIVIL. ASTREINTES. ART. 461, § 4º, DO CPC.
REDIRECIONAMENTO A QUEM NÃO FOI PARTE NO PROCESSO.
IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
[...]
2. Na esteira do entendimento pacífico do Superior Tribunal de Justiça,
admite-se a aplicação da sanção prevista no art. 461, § 4º do CPC à Fazenda
Pública para assegurar o cumprimento da obrigação, não sendo possível, todavia,
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13. estendê-la ao agente político que não participara do processo e, portanto, não
exercitara seu constitucional direito de ampla defesa. Precedentes.
3. In casu, a Ação Civil Pública fora movida contra o Estado de Sergipe - e não
contra o Secretário de Estado -, de modo que, nesse contexto, apenas o ente público
demandado está legitimado a responder pela multa cominatória.
4. Recurso Especial provido. (grifou-se) (REsp 1315719 / SE, rel. Min. Herman
Benjamin, Segunda Turma, j. 27-8-2013)
Todavia, não há como afastar a penalidade de ofício, pois estão em jogo
exclusivamente os interesses de particular.
Voto pelo conhecimento parcial do recurso, para, neste ponto, dar-lhe
parcial provimento, apenas para dilatar o prazo para 180 dias.
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