Acp loteamento ravena

EstedocumentoécópiadooriginalassinadodigitalmenteporFERNANDABROERINGDUTRA.Paraconferirooriginal,acesseositehttp://www.mpsc.mp.br,informeoprocesso
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1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna
R. Arcangelo Bianchini, 69, Fórum de Laguna, Centro, Laguna, SC, 88790-000
EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO
DA 2ª VARA CÍVEL DA COMARCA DE LAGUNA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA, por
meio da 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Laguna, com atribuição na Defesa do
Meio Ambiente e da Ordem Urbanística, com fundamento no artigo 129, III, da
Constituição da República, artigo 5º da Lei n. 7.347/85, artigo 82, inciso VI, da Lei
Complementar Estadual n. 197/2000, e, ainda, com base nos Inquéritos Civis n.
06.2014.00000380-7 e n. 06.2015.00001348-6, vem, à presença de V. Exa., propor
AÇÃO CIVIL PÚBLICA DECLARATÓRIA,
C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER, COM PEDIDO LIMINAR CAUTELAR E
DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA, contra
MUNICÍPIO DE LAGUNA, pessoa jurídica de direito público interno,
inscrito no CNPJ n. 82.928.706/0001-82, representado pelo Prefeito Municipal, Sr. Mauro
Candemil, com sede localizada na Rua Voluntário Carpes, n. 155, Centro, Laguna – SC,
e
RAVENA CASSINO HOTEL LTDA., pessoa jurídica de direito privado,
CNPJ n. 84.904.79/0001-05, com a matriz estabelecida na Rua Riachuelo, n. 27,
Conjuntos 801/802, Curitiba – PR, e filial na Avenida Rio Grande do Sul, n. 700, Bairro
Mar Grosso, Laguna, representada por Antonio César Chede, residente na Rua
Jornalista Rubens de Arruda Ramos, 2368, apto 1002, Centro, Florianópolis, endereço
este último a ser utilizado para a citação da Empresa, pelas razões de fato e de direito
que passa a expor.

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1. INTRÓITO:
"O Judiciário não deseja, constrói ou administra cidades, o que não quer
dizer que nada possa fazer em seu favor. Nenhum juiz, por maior que seja seu interesse,
conhecimento ou habilidade nas artes do planejamento urbano, da arquitetura e do
paisagismo reservará para si algo além do que o simples papel de engenheiro do
discurso jurídico. E, sabemos, cidades não se erguem, nem evoluem, à custa de
palavras. Mas palavras ditas por juízes podem, sim, estimular a destruição ou legitimar a
conservação, referendar a especulação ou garantir a qualidade urbanístico-ambiental,
consolidar erros do passado, repeti-los no presente ou viabilizar um futuro sustentável"
(Ministro Herman Benjamin, STJ, Resp. 302906/SP, julgado em 26/8/2010).
2. DOS OBJETIVOS DA PRESENTE AÇÃO CIVIL PÚBLICA E DA
POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO:
Pretende a presente ação civil pública desconstituir a doação de terras
feita pelo Município de Laguna à Empresa Ravena Cassino Hotel, por meio da Lei
Municipal n. 204/1955, de forma a reverter as terras que ainda se encontram em nome
do donatário e que não possuem ocupação ao patrimônio público municipal, diante do
descumprimento dos encargos da doação. Em adendo, a presente ação civil pública
pretende declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e
institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou deixaram de ser
implementadas quando do parcelamento da terra original, a título de compensação, e
declarar as áreas de preservação permanente. Ainda, a presente ação pretende obrigar o
Município de Laguna na obrigação de fazer o loteamento, com observância da Lei de
Licitações no caso de alienação da gleba a terceiro, e com a realização de todas as
obras de infraestrutura.
Como pleito subsidiário, caso o Poder Judiciário entenda pela
impossibilidade de reverter as terras ao Município de Laguna, de forma a permanecer

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sob o domínio da Empresa Ravena Cassino Hotel Ltda., a presente ação civil pública
pretende declarar as áreas de terra referentes à doação à Empresa Ravena Cassino
Hotel e as áreas de terra dos acrescidos de marinha, de propriedade do Município de
Laguna. Nesse caso do deferimento do pedido subsidiário, a ação pretende declarar as
áreas públicas do loteamento, referentes à área verde e institucional, inclusive daquelas
que foram suprimidas e/ou deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da
terra original, a título de compensação, e declarar as áreas de preservação permanente.
Em adendo, no caso do deferimento do pedido subsidiário, a ação pretende obrigar a
Empresa Ravena Cassino Hotel e o Município de Laguna na obrigação de terminarem o
loteamento, com todas as obras de infraestrutura.
Vide abaixo a área de terras em comento, no Bairro Mar Grosso,
conforme última imagem constante do Google Earth:

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Ressalte-se que apesar de o art. 3º da Lei n. 7.347/85 prever que "a ação
civil terá por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer", conforme bem assentou Marcelo Buzaglo Dantas, ao comentar
mencionado dispositivo legal, "é cediço que esse rol é meramente exemplificativo, não se
podendo admitir que as ações coletivas promovidas em defesa do meio ambiente
estejam limitadas às hipóteses ali referidas"1.
É também o que se colhe do art. 83 do Código de Defesa do
Consumidor, aplicável subsidiariamente à ação civil pública, conforme art. 21 da Lei n.
7.347/85: "Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este código são
admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva
tutela". Assim, conforme complementou Dantas, "são cabíveis ações civil públicas
ambientais declaratórias, constitutivas (positivas ou negativas), condenatórias,
mandamentais e executivas"2.
3. HISTÓRICO DOS FATOS:
No ano de 1955, o Município de Laguna requereu, à União, a ocupação
de duas áreas de terras de marinha, de 40 (quarenta) e 25 (vinte e cinco) hectares, com
benfeitorias de urbanização, com fundamento no Decreto-Lei n. 9.760/46, tendo em vista
que exercia a posse no local. Tal requerimento foi deferido em 31/3/1955, nos processos
administrativos n. 0768.023384/79 e 252/55. Essas terras foram registradas no Cartório
de Registro de Imóveis sob os números 12.480 e 12.481. A primeira matrícula tinha a
seguinte divisa: frente com o mar, fundos com terreno ocupado pelo aeroporto, laterais
com o oceano e Administração do Porto de Laguna. Já a segunda matrícula tinha a
seguinte divisa: frente para o mar, laterais com Morro do Iró e terras do aeroporto.
Por meio da Lei Municipal n. 204/1955, publicada em julho de 1955, a
Empresa Ravena Cassino Hotel recebeu esses 65 hectares de terras registrados nas
matrículas n. 12.480 e 12.481, localizadas no Bairro Mar Grosso, como doação do
1 DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 219.
2
DANTAS, Op. Cit., p. 219.

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Município de Laguna, para o fim de realizar, na área, loteamento, mediante o
cumprimento de algumas condicionantes. Veja-se o teor da mencionada Lei:
Lei n. 204 – Autoriza doação ao Ravena Cassino Hotel S.A. e dá outras
providências.
O Dr. Paulo Carneiro, Prefeito Municipal de Laguna, faço saber a todos os
habitantes do Município que a Câmara Municipal decretou e eu sanciono a
seguinte lei:
Art. 1º. Fica o Executivo Municipal autorizado a transferir, por doação, a
Ravena Cassino Hotel S.A., ou a Empresa semelhante, que se organiza
para a construção de um hotel balneário na praia do Mar Grosso, nesta
cidade, os direitos de ocupação sobre as terras devolutas do Patrimônio
da União, cedidas ao Município, ou de patrimônio municipal, situadas
entre a Avenida Beira-Mar e a praia, do aeroporto de Iró, e entre o
aeroporto, o porto marítimo e a praia, compreendendo aproximadamente
65 (sessenta e cinco) hectares.
Art. 2º. O Ravena Cassino Hotel S.A., ou empresa semelhante, deverá
dentro do prazo de 2 (dois) anos:
a) iniciar a urbanização de toda a área doada;
b) iniciar a construção, em alvenaria, de um balneário em linhas
modernas, com todos os requisitos de técnica e higiene para a
acomodação de no mínimo 200 (duzentos) hóspedes e em prédios de
pelo menos 2 (dois) pavimentos.
§1º Ficarão reservados, e de plena propriedade do Município, as áreas de
terras necessárias às seguintes obras de utilidade pública:
a) para a construção de um grupo escolar;
b) para a construção de um parque infantil;
c) para a construção de um posto médico;
d) para a construção de um mercado.
§2º As benfeitorias especificadas pelas alíneas "b" e "c" deste art. 2º
passarão a pertencer automaticamente ao patrimônio municipal,
independentemente de qualquer ressarcimento ou indenização por parte
do governo municipal.
§3º O Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante não poderá
iniciar a venda dos lotes antes do início das obras do hotel balneário.
Art. 3º. Não se efetivando a incorporação da Ravena Cassino Hotel S.A.
ou empresa semelhante que a substitua dentro do prazo de 2 (dois) anos,
todos os terrenos, bem como as benfeitorias de que trata a presente lei,
reverterão ao domínio e Patrimônio do Município, sem direito a qualquer
ressarcimento ou indenização à Empresa.
Parágrafo único – No caso de não cumprimento do disposto no art. 2º
alíneas "a", "b" e "c", reverterão igualmente ao Município, incorporando-se
ao seu patrimônio, as áreas de terra por esta lei doada, bem como as
benfeitorias nelas executadas, sem direito a Empresa de qualquer
ressarcimento ou indenização, por parte do Governo Municipal.
Art. 4º. O prazo de 2 (dois) anos estabelecido no artigo 2º e 3º entende-se

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a partir da aceitação das condições estabelecidas nesta lei por parte da
Ravena Cassino Hotel S.A.
§1º A transferência eventual dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. a
Empresa semelhante não implica na interrupção a que se referem os
artigos 2º e 3º desta lei, salvo por consentimento expresso do Executivo e
Legislativo Municipais.
§2º A transferência dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. para outra
empresa só se fará mediante prévio consentimento do Governo Municipal,
na forma da lei.
Art. 5º. Na doação das áreas de terra de que trata a presente lei, ficam
ressalvados os direitos dos legítimos proprietários dos lotes porventura
existentes.
Art. 6º. As áreas de terras compreendidas na presente doação, uma vez
verificado a não efetivação desta urbanização, ficarão reservadas para
futuras urbanizações, vedado ao Executivo concedê-las no todo ou em
parte, sem prévio e expresso consentimento da Câmara Municipal.
Art. 7º. Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as
disposições em contrário.
Prefeitura Municipal de Laguna, em 30 de julho de 1955.
Publicada a presente lei nesta Secretaria, em 30 de julho de 1955.
De posse de tais terras, referentes às matrículas n. 12.480 (40 hectares)
e 12.481 (25 hectares), o Ravena Cassino Hotel apresentou, à Prefeitura Municipal de
Laguna, o projeto do Loteamento da Praia do Ravena, que continha 573 (quinhentos e
trinta e sete) lotes e 41 (quarenta e uma) quadras, sendo inscrito no Cartório de Registro
de Imóveis em 9/7/1956. No ano de 1974, agregou-se, ao loteamento, uma nova área de
18.220 m², na qual se implantaram mais 73 (setenta e três) lotes dispostos em 13 (treze)
quadras, que passaram a fazer parte da matrícula n. 12.481.
Em um novo momento, mediante a Portaria n. 045, de 28/01/1985, e
Contrato de Cessão sob regime de Aforamento, assinado em 18/08/1986, a União cedeu
duas outras áreas, constituídas de acrescidos de marinha3, ao Município de Laguna, com
47.710,10 m² e 46.937,50 m², situadas na confluência da Rua Imarui até a Avenida São
Joaquim, para implantação do prolongamento da Avenida Beira Mar e a execução de
projeto de loteamento. Tais áreas foram inscritas na matrícula n. 13.204 do Cartório do
Registro de Imóveis de Laguna e tinham as seguintes descrições:
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Segundo o art. 2º do Decreto-Lei nº 3.438/41 e o art. 3º do Decreto-Lei nº 9.760/46, “São terrenos
acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios
e lagoas, em seguimento nos terrenos de marinha”.

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Avenida Rio Grande do Sul - a) extensão: 1.463,50 metros; b)
confrontações: Norte – Av. Rio Grande do Sul; Sul – Av. São Joaquim;
Leste – Oceano Atlântico; Oeste – da estaca PP = 0 à Est. 33+10 –
Loteamento Ravena. Da estaca 33+10 à estaca 73+3 – área
remanescente; c) área total: 47.710,10 m², sendo pista 23.416,00 m²;
passeio 17.562,00 m² e canteiros – 6.732,10 m²; d) largura total Estrada –
32.60 metros, sendo passeio-lateral direita 7,50 metros e lateral esquerda
4,5 metros; canteiro central 4,60 metros; pista lado direito e esquerdo 8
metros.
Área remanescente – a) confrontaçãos Norte – Loteamento Ravena; Sul –
Avenida São Joaquim; Leste – Avenida Rio Grande do Sul a ser
implantada; Oeste – Loteamento Ravena e Nilton Batista.
Essa área dos acrescidos de marinha, conforme declaração da Delegacia
do Patrimônio da União datada de 2/5/1996, foram decorrentes "da construção dos
molhes da barra da Laguna, na década de 1940", quando "houve um processo natural de
aterramento da praia com acréscimo na área de marinha". O objetivo da obtenção
desses acréscimos era construir a Avenida e lotear a área adjacente a esta. A área
cedida à Prefeitura seria comercializada por meio de Convênio firmado com o Ravena
Cassino Hotel, que fora submetido à aprovação da Delegacia do Patrimônio da União
(fls. 187/188 do IC n. 06.2015.00001348-6).
Transcrevem-se abaixo as cláusulas destacadas do mencionado contrato
entre a União e o Município de Laguna:
PRIMEIRA – que a União Federal é senhora e legítima possuidora dos
terrenos de acrescidos de marinha, constituídos de uma área de
47.710,10 m e outra remanescente de 46.937,50 m, situados na
confluência da Rua Imaruí até a Av. São Joaquim, na Cidade de Laguna,
neste Estado, na forma do disposto nos artigos 1º, "a" e 3º do Decreto-lei
nº 9.760/46.
[...]
QUARTA – que, tendo em vista a autorização concedida na Portaria n. 45,
de 28/01/85 do Secretário Geral do Ministério da Fazenda, publicada no
D.O.U. de 29/01/85, e, com fundamento no art. 1º do Decreto-lei n. 178,
de 16 de fevereiro de 1967, feita a cessão sob o regime de aforamento,
dos imóveis, antes descritos e caracterizados, que se destinam à
implantação do prolongamento da Av. Beira-Mar e, bem assim, à
execução de projeto de loteamento, no prazo de 2 (dois) anos, a contar da
data da assinatura deste contrato.
[...]

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SÉTIMA – considerar-se-á rescindido o presente contrato de cessão,
independentemente de ato especial, retornando o imóvel à outorgante
cedente, sem direito o outorgado cessionário a qualquer indenização,
inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: a) se o imóvel,
no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi
destinada; b) se houver inobservância do prazo previsto no ato
autorizativo da cessão; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula
contratual.
OITAVA – responderá o cessionário judicial ou extrajudicialmente, por
quaisquer reivindicações, que venham a ser invocadas por terceiros,
objetivando os terrenos de que trata o presente contrato, ou parte deles,
inclusive em caso de aforamentos já concedidos ou ocupação
reconhecida.
NONA – que, finalmente, o outorgado cessionário deverá obter o prévio
assentimento do Serviço do Patrimônio da União, para transmissão do
domínio útil.
Após, já de posse dos acrescidos de marinha, em 13 de outubro de 1987
o Município de Laguna procedeu à notificação judicial do Ravena Cassino Hotel Ltda.,
tendo em vista o descumprimento parcial das condições da doação referente às
matrículas n. 12.480 e 12.481, pela inexecução de parte das obras de infraestrutura na
gleba. Isso para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, fossem iniciados os trabalhos de
urbanização (infraestrutura) na parte da área doada pelo notificante ainda sem
cumprimento das exigências, com prazo de conclusão de 12 (doze) meses, podendo ser
prorrogado em caso de necessidade comprovada, sob pena de ser aplicada a condição
de retorno dessas áreas ao domínio do Município, conforme termos da Lei Municipal n.
204/55.
No entanto, em resposta à notificação, o Ravena Cassino Hotel aforou a
Ação Ordinária n. 12.467/87 na Justiça Federal, com o objetivo de anular e cancelar as
outras áreas de terra cedidas pela União ao Município de Laguna, conforme matrícula n.
13.204, alegando sobreposição de áreas. A demanda foi julgada improcedente, em
21/11/1995.
Não obstante, durante o trâmite daquela ação na Justiça Federal, que
impedia a urbanização do Bairro Mar Grosso, em 06 de novembro de 1989 o Município
de Laguna firmou Convênio com o Ravena Cassino Hotel, depois referendado pelo

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Decreto-Legislativo n. 04/89, para a "urbanização e comercialização de um
remanescente do loteamento de propriedade de RAVENA CASSINO HOTEL LTDA., [...]
totalizando 23 (vinte e três) quadras e compreendendo duzentos e setenta e note (279)
lotes", abrangendo "a área de domínio útil do Município de Laguna, adquirida através de
aforamento e destinada à comercialização e que se encontra em litígio comercial" (I – Do
objeto). Pelo apurado, sobre a área dos acrescidos de marinha, foi construída a Avenida
Rio Grande do Sul e demarcados 45 (quarenta e cinco) lotes. Sobre a área do Ravena
Cassino Hotel, foram demarcados 234 (duzentos e trinta e quatro) lotes, totalizando os
279 (duzentos e setenta e nove) lotes.
Veja-se que o convênio firmado não abrangeu a totalidade do
Loteamento Ravena, já inscrito no Cartório de Registro de Imóveis desde o ano de 1956
e que continha, na sua concepção, mais de 500 (quinhentos) lotes. O convênio envolveu
o remanescente do Loteamento, ou seja, aquela parte ainda sem infraestrutura e sem a
venda a terceiros, e que abrangia as quadras 10 (dez) a 13 (treze) e 16 (dezesseis) a 27
(vinte e sete). Ainda, o Convênio criou mais quadras, referentes às terras do Município
dos acrescidos de marinha: 28A a 31A, A1 e Q3 a Q4 – vide explicações do Cartório de
Registro de Imóveis.
Pelo convênio, que uniu as matrículas n. 13.204 (acrescidos de marinha
do Município) e parte da matrícula n. 12.480 (terreno de marinha doado pelo Município
ao Ravena Cassino Hotel, que perfez o antigo Loteamento Ravena, criado em 1955), que
foi desmembrada em área de 244.044,20 m², perfez-se a matrícula n. 16.596 – Novo
Loteamento Ravena Cassino Hotel.
Destaca-se que o Cartório de Registro de Imóveis nunca averbou, na
Matrícula n. 13.204, a realização do convênio, ou qualquer parcelamento de solo. No
entanto, pela descrição da área abrangida pelo Convênio, resta claro que, de fato, a área
inserida na matrícula n. 13.204 também fez parte do Novo Loteamento Ravena Cassino
Hotel.
Conforme cláusulas do Convênio, as obras de urbanização ficariam ao
encargo do Município de Laguna, sem qualquer ônus para a Empresa. As despesas com

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a comercialização dos lotes seriam também de incumbência única do Município. O valor
da venda dos lotes reverteria ao Município e a Empresa, em 50% para cada um. O
Município teria o prazo de 36 (trinta e seis) meses para concluir as obras de
infraestrutura, sob pena de rescisão do Convênio e perda de qualquer direito sobre o
produto das vendas dos lotes, não obstante ainda persistisse a obrigação de concluir as
obras de infraestrutura. Ainda, com o Convênio, foram suprimidas as áreas verdes e
duas importantes partes do Loteamento Ravena, referentes ao parque infantil e área de
utilidade pública (quadras 22 e 23).
No entanto, o Convênio foi anulado por meio da Ação Popular n.
0000014-36.1991.8.24.0040, cuja decisão de primeira instância datou de 31 de março de
1999 e foi publicada em 22 de abril de 1999. Além da nulidade do Convênio, declarou-
se a nulidade do registro do Novo Loteamento Ravena e de todos os atos dele
decorrentes. O acórdão que confirmou a sentença datou de 16 de novembro de 2004.
Após muitos recursos, a ação transitou em julgado em 23 de novembro
de 2010, e atualmente é objeto de execução na 2ª Vara Cível da Comarca de Laguna,
com três vertentes pendentes de execução: honorários advocatícios, perdas e danos ao
Município, que englobam, principalmente, a falta do pagamento do IPTU pelo Ravena,
em montante que hoje é estimado em R$10.000.000,00 (dez milhões de reais), e
demolição das obras construídas tendo como base a matrícula mãe n. 16.596.
O histórico acima transcrito demonstra que a celeuma que envolve as
terras conhecidas como o remanescente do Loteamento Ravena é de longa data e
envolve muitos interessados. Tendo em vista que essas terras estão localizadas na área
mais nobre da cidade e, como tal, com grande valor imobiliário, diversos Prefeitos
Municipais, de vários partidos, já tentaram vender/doar partes da gleba sem atendimento
aos ditames de ordem pública da Lei n. 6.766/79.
No entendimento do Ministério Público, diante da sentença proferida nos
autos da Ação Popular, que anulou o Novo Loteamento Ravena formado a partir da
matrícula n. 16.596 e todos os atos dele decorrentes, para a finalização da urbanização
das terras remanescentes do Loteamento Ravena, bem como para a venda de lotes, é

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necessário que o proprietário da gleba apresente novo pedido de loteamento no Cartório
de Registro de Imóveis, em corretivo ao loteamento outrora lançado e depois anulado.
Nesse procedimento, deverão ser verificados diversos requisitos, dentre os quais se
destaca a destinação de parte da gleba ao uso público, na forma de áreas verdes e
institucionais, as quais, juntamente com as áreas referentes às vias públicas, devem
somar o montante mínimo de 35% da gleba, excluindo-se as áreas de preservação
permanente.
Ainda, diante da supressão de áreas públicas quando da implementação
da urbanização no Loteamento original, na área pendente de urbanização deverão ser
compensadas essas áreas, de forma que a área pública terá de ser maior do que os 35%
da gleba.
Destaca-se que, no Laudo Pericial feito no bojo da Ação Popular que
anulou o Convênio existente entre o Município e o Ravena Cassino Hotel Ltda., os
expertos deixaram claro que, com o mencionado Convênio, houve a supressão de áreas
verdes, bem como duas áreas destinadas a parque infantil e área de utilidade pública. À
mesma conclusão chegou o engenheiro cartógrafo Fábio Rogério Matiuzzi, ao analisar a
documentação cartográfica existente sobre a área do Loteamento Ravena (Relatório n.
03/2010 da Coordenadoria de Assessoramento Técnico do Ministério Público do Estado
de Santa Catarina): "nos anexos 5 e 6 estão representadas as áreas públicas destinadas
à elaboração de praças ou parques infantis, segundo o projeto da Planta 04. Tal projeto
não foi realizado e parte das áreas públicas atualmente encontram-se destinadas ao uso
de particulares" (fl. 907 do IC n. 06.2015.00001348-6).
No que tange à área de preservação permanente existente naquele local,
o Ministério Público possui o Inquérito Civil n. 06.2014.00000380-7 que bem demonstra a
sua existência e necessária preservação, não podendo ser objeto, dessa forma, de
parcelamento do solo. Extrai-se da conclusão do Laudo Técnico n. 18/2015/GAM/CIP,
inserido no Inquérito Civil n. 06.2014.00000380-7:
Existem dunas fixadas por vegetação de restinga (Bioma Mata Atlântica)
no conjunto de terrenos ainda vazios da praia do Mar Grosso. Tais feições
devem ser consideradas como APP nos termos da Lei n. 12.651/2012 e

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apresentam restrições quanto ao uso, definidas nos termos da Lei n.
11.428/2006.
No conjunto de terrenos desabitados, foco da vistoria, ainda ocorre a
presença de dunas permeáveis recobertas, em grande parte, por
vegetação de restinga e com presença de fauna diversificada,
configurando relevante interesse ecológico em sua preservação. Dentre
os benefícios, pode-se citar a preservação dos recursos hídricos, da
paisagem, do solo e estabilidade geológica, da biodiversidade, facilitar o
fluxo gênico da fauna e flora e assegurar o bem-estar das populações
humanas.
O grau de degradação da área é muito incipiente e pode ser facilmente
revertido, bastando atuar sobre alguns pontos específicos que não exigem
esforços de grande monta.
O campo de dunas não se estende por toda a área ainda desabitada, que
ainda é constituída por lagoas e banhados, também passíveis de
preservação nos termos da legislação ambiental brasileira e fazem parte
do sistema geológico e ecológico que constitui o campo de dunas,
devendo ser preservados.
A celeuma também se agrava tendo em vista que há imprecisão a
respeito dos limites de terras do Ravena Cassino Hotel e do Município de Laguna.
Enquanto este defende que possui parte das terras da área remanescente do
Loteamento, notadamente a parte que fica de frente para o mar e é a mais valorizada,
aquele entende que o Município não possui terra a parcelar, eis que os acrescidos de
marinha seriam referentes às terras que sobraram, no caso as vias públicas que ficam de
frente para a gleba e o mar.
Ao analisar as plantas referentes à matrícula n. 13.204 do Cartório de
Registro de Imóveis de Laguna, que se refere aos acrescidos de marinha pertencentes
ao Município, assim concluiu o engenheiro cartógrafo Fábio Rogério Matiuzzi (Relatório
n. 03/2010 da Coordenadoria de Assessoramento Técnico do Ministério Público do
Estado de Santa Catarina – fls. 900/922 do IC n. 06.2015.00001348-6):
A falta de elementos obrigatórios (segundo o Capítulo III do Decreto
nº 89.817, de 20 de junho de 1984) reduz em muito a possibilidade de
utilização de tais documentos, e, ainda mais grave, pode impedir a
identificação unívoca dos lotes representados.
[...]
Partindo-se da inferência de que a estaca 73+3,5m encontra-s eem algum
ponto no cruzamento das avenidas São Joaquim e Rio Grande do Sul,

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bem como que a estaca PP=0 encontra-se em algum ponto do
cruzamento da Avenida Imaruí com a Rua Luiz Severiano Duarte, foi
possível reconstruir-se a poligonal do estaqueamento, com erro posicional
compatível com a escala 1:50.000 (10m) para as estacas PP=0 e
73+3,5m. Os Anexos 7 e 8 representam essa reconstrução. A posição
relativa entre a área do Hotel Ravena e a estaca 33+10 (representada na
Planta 05) vem a corroborar a interpretação da Prefeitura Municipal
de que a área ao sudeste do prédio do hotel, representada no Anexo
3 por um polígono na cor verde, é de fato área pública.
Finalizando, ressalta-se que em ambiente urbano a escala de 1:50.000
pode ser utilizada para identificar a ocorrência de um determinado
fenômeno, mas não para quantificá-lo ou posicioná-lo com exatidão
cadastral. Ocorre que devido ao valor do metro quadrado de solo urbano
ser relativamente alto, o Cadastro Imobiliário de lotes Urbanos requer
maiores acurácias, as quais são obtidas em escalas grandes, como 1:500
(erro gráfico da ordem de 0,1 metros). A não ser que os órgãos envolvidos
com a confecção da Matrícula 13.204 sejam capazes de encontrar alguma
maneira de definir em campo, com erro posicional menor que 1 metro, as
coordenadas das estacas PP=0, 33+10, 38+10 e 73+3, não será
possível quantificar com precisão as áreas de sobreposição entre
lotes públicos e lotes privados, ao menos com base nos documentos
cartográficos disponibilizados (grifou-se).
Em parecer técnico da Secretaria de Patrimônio da União, ao tratar de
terras vendidas a INCAPE, localizadas de frente para a via pública e o mar, e que são
objeto de ação civil pública própria (autos n. 0005770-64.2007.8.24.0040), considerou-se
que essa área está inserida nos acrescidos de marinha, sendo consequentemente de
propriedade do Município de Laguna. Veja-se (fls. 409/410 do IC 06.2015.00001348-6):
A despeito do constatado, a área registrada em nome da INCAPE sob o
RIP 8185.000645-12 ainda é aquela oriunda da transferência do Ravena
para a INCAPE (com 3216,25 m²). Anote-se que a conceituação desta
área, antes toda da União, foi revista posteriormente (com base nas novas
cartas da LPM/1831, homologadas em 2000), passando a ser parte de
marinha e parte alodial (fl. 70-71 do Processo 0986.001673-78). Todavia,
até mesmo esta locação não está de acordo com a planta da fl. 79 deste
último, que mostra o imóvel inteiramente contido em acrescidos de
marinha. Faça-se aqui uma observação importante: a GRPU tem
encontrado dificuldades no saneamento das inscrições de ocupação do
loteamento Ravena, principalmente por falta de plantas, enquanto nos
referidos processos há plantas do loteamento e a referida planta da f. 79
mostra o desenho atual do loteamento nas cartas da LPM/1831 (último
grifo é nosso).

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Impende ressaltar que os acrescidos de marinha justificam-se na medida
em que foram decorrentes "da construção dos molhes da barra da Laguna, na década
de 1940", quando "houve um processo natural de aterramento da praia com acréscimo
na área de marinha", conforme citação já transcrita da Delegacia do Patrimônio da União,
datada de 2/5/1996 (fls. 187/188 do IC n. 06.2015.00001348-6). Diante disso, a via
pública foi realocada para as proximidades do mar, havendo nova área de terras
passível, em tese, de ocupação urbana.
Desse modo, não encontra sustentação a alegação da Empresa Ravena
Cassino Hotel, no sentido de que todas as terras restantes do Loteamento lhe
pertencem. Efetivamente não pode haver sobreposição de terras de marinha com as de
acrescidos de marinha, eis que esta área veio a posteriori, mas isso não significa que
todas as terras pertencem ao Ravena Cassino Hotel. Os acrescidos, até por terem se
formado a partir de uma intervenção humana na natureza, encontram-se na parte frontal
do Loteamento que fica de frente para o mar, diante do assoreamento decorrente da
construção dos Molhes.
De qualquer forma, havendo a reversão das terras sem ocupação que se
encontram em nome do donatário, nem há mais que questionar possível sobreposição de
terras, eis que todas pertenceriam ao Município de Laguna.
Em suma, a falta de urbanização da área remanescente do Loteamento
Ravena, a falta de delimitação das áreas públicas e das áreas de preservação
permanente e a imprecisão a respeito do efetivo proprietário dessas terras tem causado
o seu abandono, o acúmulo de lixo e algumas invasões. Ademais, essa indefinição tem
acarretado grande especulação imobiliária.
Atualmente tramita a Ação Civil Pública n. 0900045-54.2016.8.24.0040,
que visa a impedir que o Município de Laguna altere gabaritos de construção daquela
área sem a prévia realização de um loteamento, e sem a realização de um estudo mais
acurado que indique que não haverá sombreamento na praia com a construção de
grandes edifícios. Tendo em vista que as ações possuem a mesma causa de pedir, e
para não haver decisões conflitantes, pugna-se que os feitos tramitem conjuntamente,

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pela conexão.
4. DA COMPETÊNCIA:
Apesar de a presente demanda tratar de terras que, na sua originalidade,
eram da União, a competência para a análise da ação é da Justiça Comum, eis que não
há debate sobre a propriedade da União e ela nunca manifestou interesse na reversão
dessas terras.
A respeito do tema, colhe-se de julgados do Superior Tribunal de Justiça:
CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. JUSTIÇA COMUM E
FEDERAL. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE DISPUTADA ENTRE
PARTICULARES EM TERRENO DE MARINHA. AUSÊNCIA DE
INTERESSE DA UNIÃO RECONHECIDA PELO JUÍZO FEDERAL.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. Afastada da relação processual,
pelo juízo competente, sem qualquer recurso, a pessoa jurídica de direito
público que ensejaria a incidência do art. 109, I, Constituição, a
competência para processar e julgar a ação só pode ser do Juízo de
Direito em virtude da decisão proferida, não sendo o caso de se suscitar o
conflito, mas tão-somente de devolver os autos à justiça estadual. Conflito
não conhecido4.
CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE.
TERRENO DE MARINHA. DESINTERESSE DA UNIÃO.
PARTICULARES. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Não
havendo interesse da União na ação possessória em que litigam
particulares, ausente em discussão sobre o domínio, a competência para
processar e julgar o feito é da Justiça Estadual. 2. Conflito conhecido para
declarar competente o Juízo de Direito da Vara Cível de Maraú/BA, o
suscitado5.
CONFLITO DE COMPETENCIA. UNIÃO. AÇÃO POSSESSORIA.
TERRENO DA MARINHA. E DA JUSTIÇA ESTADUAL A
COMPETENCIA PARA PROCESSAR E JULGAR A AÇÃO
POSSESSORIA SOBRE TERRENO DE MARINHA, NÃO ESTANDO EM
4
STJ - CC 17.510/PA, Rel. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA SEÇÃO, j. 26/08/1998, DJ
26/10/1998, p. 13. Grifou-se.
5 STJ - CC 41.902/BA, Rel. Ministro FERNANDO GONÇALVES, SEGUNDA SEÇÃO, j. 11/05/2005, DJ
18/05/2005, p. 158. Grifou-se.

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CAUSA O DOMINIO DA UNIÃO6.
CONFLITO DE COMPETENCIA. AÇÃO DE CARATER POSSESSORIO.
TERRENO DE MARINHA. COMPETENCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.
CUIDANDO-SE DE AÇÃO DE CARATER NITIDAMENTE
POSSESSORIO, SEM INTERFERENCIA NO RECONHECIMENTO DO
DOMINIO DA UNIÃO, AUTARQUIA OU EMPRESA PUBLICA FEDERAL -
ENTIDADES ESTRANHAS AO FEITO - A COMPETENCIA PARA
JULGAR A CAUSA E DA JUSTIÇA COMUM DO ESTADO7.
No mesmo sentido colhem-se os seguintes julgados do egrégio Tribunal
de Justiça de Santa Catarina:
APELAÇÃO CÍVEL. SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA. COMPETÊNCIA CIVIL.
REGISTO DE IMÓVEIS. ESCRITURA PÚBLICA DE COMPRA E VENDA
ENVOLVENDO EDIFICAÇÃO SOBRE TERRENO DE MARINHA.
QUESTIONAMENTOS A RESPEITO DA NECESSIDADE DE
APRESENTAÇÃO DE CERTIDÃO DE AUTORIZAÇÃO DE
TRANSFERÊNCIA PELA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
(SPU), INCLUINDO O PAGAMENTO DO LAUDÊMIO. ALEGADO
INTERESSE DA UNIÃO E CONSEQUENTE COMPETÊNCIA DA
JUSTIÇA FEDERAL. TESES AFASTADAS. QUESTIONAMENTOS A
RESPEITO DA EVENTUAL NECESSIDADE DE PROCESSO
DEMARCATÓRIO APROPRIADO PARA CONFIGURAÇÃO DA TERRA
DE MARINHA, BEM COMO SOBRE A REGULARIDADE DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA TAL FIM, PARA
POSTERIOR CUMPRIMENTO DAS EXIGÊNCIAS FORMULADAS PELA
SERVENTIA EXTRAJUDICIAL, QUE DEVEM SER OBJETO DE
QUESTIONAMENTO PELA PARTE INTERESSADA POR VIA
ADEQUADA. REGISTRO DA ESCRITURA PÚBLICA DE CONTRATO DE
COMPRA E VENDA QUE DEVE ATENDER ÀS EXIGÊNCIAS DO
REGISTRO IMOBILIÁRIO EM RELAÇÃO AO LAUDÊMIO E À CERTIDÃO
NECESSÁRIA EMITIDA PELA SPU PARA VIABILIZAR A
TRANSFERÊNCIA DO BEM, COM BASE NA LEGISLAÇÃO VIGENTE.
SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Em
6
STJ - CC 16.967/AL, Rel. Ministro RUY ROSADO DE AGUIAR, SEGUNDA SECAO, j. 25/11/1996, DJ
09/12/1996, p. 49200. Grifou-se.
7
STJ - CC 10.918/PB, Rel. Ministro HÉLIO MOSIMANN, PRIMEIRA SECAO, j. 25/10/1994, DJ 21/11/1994,
p. 31692. Grifou-se.

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se tratando de escritura pública de contrato de compra e venda de bem
imóvel em terras de marinha, ou seja, em área pertencente à União, deve
a parte interessada cumprir as exigências promovidas pela serventia
extrajudicial, entre elas aquela consistente em apresentação de certidão
de transferência de ocupação emitida pela Secretaria do Patrimônio da
União (SPU), autorizando a transmissão do bem e atestando o pagamento
ou isenção do respectivo laudêmio. Ademais, eventuais
questionamentos a respeito do procedimento demarcatório realizado
pela União para caracterização do imóvel como "terra de marinha"
devem ser objeto de insurgência via procedimento próprio8.
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE MANUTENÇÃO DE POSSE. PRELIMINAR
DE INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO. DISCUSSÃO QUE,
MALGRADO ENVOLVA TERRENO DE MARINHA, NÃO AFETA OS
INTERESSES DA UNIÃO. INEXISTÊNCIA DE DISCUSSÃO SOBRE O
DOMÍNIO, MAS TÃO SOMENTE SOBRE A POSSE EXERCIDA POR
PARTICULARES. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.
PRECEDENTES. MÉRITO. DOCUMENTO COMPROVANDO QUE
HOUVE UMA CESSÃO, PELO RÉU, DOS DIREITOS DE POSSE SOBRE
O IMÓVEL. APELANTE QUE DEIXAVA SEU BARCO NO LOCAL POR
TOLERÂNCIA DO POSSUIDOR. PROVA TESTEMUNHAL QUE REVELA
A POSSE EXERCIDA PELO APELADO. ESBULHO COMPROVADO.
PROTEÇÃO POSSESSÓRIA CONCEDIDA. SENTENÇA DE
PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO9.
AÇÃO RESCISÓRIA. SENTENÇA RESCINDENDA PROLATADA EM
AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. ALEGAÇÃO DE DOLO DA
PARTE VENCEDORA EM DETRIMENTO DA VENCIDA. IRRELEVÂNCIA.
QUESTÃO DE FUNDO ATINENTE À INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO.
IMÓVEL LITIGIOSO LOCALIZADO EM TERRENO DE MARINHA.
AUSÊNCIA DE DISCUSSÃO DO DOMÍNIO DA UNIÃO SOBRE O BEM.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM ESTADUAL. AUSÊNCIA DE
INTIMAÇÃO PESSOAL PARA REGULARIZAÇÃO DA REPRESENTAÇÃO
PROCESSUAL. DESNECESSIDADE. NULIDADE INEXISTENTE.
IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO RESCISÓRIO10.
APELAÇÃO CÍVEL. COISAS E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE
8
TJSC, Apelação Cível n. 2014.036741-5, de Balneário Camboriú, rel. Des. Saul Steil, j. 30-09-2014. Grifou-
se.
9
TJSC, Apelação Cível n. 2012.053233-9, de Balneário Camboriú, rel. Des. Jorge Luis Costa Beber, j.
12-12-2013. Grifou-se.
10 TJSC, Ação Rescisória n. 2009.062378-8, de Laguna, rel. Des. Joel Figueira Júnior, j. 11-12-2012. Grifou-
se.

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REINTEGRAÇÃO DE POSSE. COLOCAÇÃO DE BARCOS SOBRE
IMÓVEL. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO NA ORIGEM. -
TERRENO DE MARINHA. POSSE. DISPUTA ENTRE PARTICULARES.
DESINTERESSE DA UNIÃO. PRECEDENTE DO STJ. - BEM E ATO
ESPOLIATIVO DEVIDAMENTE INDICADOS. PEDIDO FACILMENTE
EXTRAÍDO DA CAUSA PETENDI. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À DEFESA.
PRESSUPOSTOS DE CONSTITUIÇÃO E DESENVOLVIMENTO VÁLIDO
E REGULAR DO PROCESSO VERIFICADOS. - INTERESSE DE AGIR.
TEORIA DA ASSERÇÃO. CONDIÇÃO DA AÇÃO PRESENTE.
EXERCÍCIO DA POSSE. CIRCUNSTÂNCIA RELEVANTE SOMENTE
PARA FINS DE PROCEDÊNCIA OU IMPROCEDÊNCIA OU PLEITO
REINTEGRATÓRIO. - JULGAMENTO IMEDIATO. ART. 515, § 3º, DO
CPC. IMPOSSIBILIDADE, SOB PENA DE CERCEAMENTO DE DEFESA.
- SENTENÇA DESCONSTITUÍDA. RECURSO PROVIDO. - Mesmo em
se tratando de terreno de marinha, de propriedade da União, não há
"interesse da União na ação possessória em que litigam particulares,
ausente discussão sobre o domínio, a competência para processar e
julgar o feito é da Justiça Estadual". (STJ. Conflito de competência n.
41902/BA, Segunda Seção. Rel. Min. FERNANDO GONÇALVES, j. em
11.05.2005)11.
5. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO:
De acordo com a Constituição da República:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
[...].
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos (grifou-se).
A Lei n. 7.347/85, que disciplina a Ação Civil Pública, estabelece:
Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação
popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais
causados:
I – ao meio ambiente;
11 TJSC, Apelação Cível n. 2009.056238-7, de Araquari, rel. Des. Henry Petry Junior, j. 19-04-2012. Grifou-
se.

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[...]
VI – à ordem urbanística;
[...]
VIII – ao patrimônio público e social.
Assim, o Ministério Público é órgão legitimado para propor ação civil
pública, em prol da defesa do meio ambiente ligado à ordem urbanística, e inclusive para
a proteção do patrimônio público. Ora, o descumprimento das normas que regulam a
ocupação do solo urbano não atinge apenas as pessoas que estão morando no local;
afeta toda a comunidade. No caso dos autos, a falta da realização das condicionantes da
doação feita pelo Município de Laguna ao Ravena Cassino Hotel causa danos ao erário,
eis que a inércia do loteador gera a obrigação do Município em realizar as obras de
infraestrutura; a indefinição da área da gleba remanescente do Loteamento Ravena que
pertence ao Município de Laguna afeta o patrimônio público; e a falta do resguardo das
áreas verdes e institucionais, bem como da área de preservação permanente lá
existente, e a falta da implementação de todas as obras de infraestrutura, gera danos
diretos ao meio ambiente e à ordem urbanística.
Acerca do tema, colhe-se dos ensinamentos de Paulo Affonso Leme
Machado:
Há um inegável interesse público para os cidadãos em fiscalizar a
qualidade do loteamento. A ausência de condições sanitárias e a
ação dos elementos poluentes terão consequencias não só sobre os
compradores de lotes, mas sobre toda a comunidade. Por isso,
qualquer cidadão, individualmente, ou através de associações (espera-se
a abertura de nossos Tribunais para esse tipo de ação) poderá propor
ação ordinária de anulação do ato administrativo, quando se configure o
desvio da finalidade pública.
Caberá ação popular ou ação civil pública se os Municípios não obrigarem
o respeito da faixa non edificandi ou se executarem obras que cabem ao
loteador. Haverá lesão ao bem público, considerando-se a ação de
incorporação de áreas indiscutivelmente vocacionadas a serem públicas
ou a serem servientes do interesse público12.
Nesse sentido tem-se a seguinte jurisprudência do Superior Tribunal de
12 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 442. Grifou-
se.

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Justiça, que assegura a legitimidade do Ministério Público para a propositura de ação
civil pública em defesa do meio ambiente ligado à ordem urbanística:
PROCESSUAL CIVIL. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO
CONFIGURADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA
211/STJ. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO
PÚBLICO EM MATÉRIA AMBIENTAL E URBANÍSTICA. LOTEAMENTO
IRREGULAR POR AUSÊNCIA DE LICENÇA E ENCONTRAR-SE SOBRE
DUNAS. INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO.
[...]
3. O Ministério Público tem legitimidade para propor Ação Civil
Pública para a defesa do meio ambiente e da ordem urbanística.
4. Loteamento sem registro e projetado sobre dunas, o que caracteriza
violação frontal da legislação urbanística e ambiental.
5. Irrelevância da apuração do número exato de consumidores
lesados, pois a legitimidade do Ministério Público, na hipótese dos
autos, estabelece-se na linha de frente, por ofensa a genuínos
interesses difusos (ordem urbanística e ordem ambiental).
6. Na análise da legitimação para agir do Ministério Público no campo da
Ação Civil Pública, descabe a utilização de critério estritamente aritmético.
Nem sempre o Parquet atua apenas em razão do número de sujeitos
vulnerados pela conduta do agente, mas, ao contrário, intervém por conta
da natureza do bem juríídico tutelado e ameaçado13.
A respeito da legitimidade do Ministério Público para aforar demanda em
defesa do patrimônio público, há a Súmula n. 329 do Superior Tribunal de Justiça,
segundo a qual "O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em
defesa do patrimônio público".
Por todo o exposto, não restam dúvidas acerca da existência de direitos
ou interesses a serem legitimamente defendidos pelo Ministério Público.
6. DA LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE LAGUNA E DA
EMPRESA RAVENA CASSINO HOTEL LTDA.:
A execução de parcelamento do solo em desacordo com a legislação
caracteriza ato danoso gerador de prejuízos aos adquirentes incautos, bem como aos
13
STJ, AgRg no Ag 928652/RS, Rel. Des. Herman Benjamin, j. 21/02/2008, DJe 13/11/2009. Grifou-se.

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demais cidadãos que passam a conviver com a desordenação urbana e, consequente,
desrespeito ao bem-estar público. Por isso o Poder Público Municipal tem o papel de
fiscalizar todas as áreas urbanas do seu território, agindo preventivamente e/ou
coercitivamente para evitar e determinar a correção de parcelamentos clandestinos e
irregulares.
Então, em razão do exercício desse controle urbanístico, o Município, no
exercício das suas prerrogativas, em consonância com o art. 30, inciso VIII14, e art. 22515,
ambos da Constituição da República, tem o poder-dever de garantir a regularidade no
uso, no parcelamento e ocupação do solo, que compõe o meio ambiente artificial, de
forma a assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e ao bem-estar da população.
Por estas razões, bem como por conta da obrigação prevista no art. 40
da Lei n. 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano)16, o requerido Município de
Laguna tem o poder-dever de regularizar o parcelamento do solo referente ao
remanescente do Loteamento Ravena, que até hoje permanece pendente de execução
de todas as obras de infra-estrutura e de destinação das áreas públicas necessárias.
Ainda, cabe ao Município de Laguna zelar pelo seu patrimônio público e pelas áreas de
preservação permanente.
No caso dos autos, o Município de Laguna não só permaneceu inerte
nessa regularização do Loteamento Ravena como adotou, durante anos, postura
predatória em relação a esse remanescente de terras. Preocupou-se, tão somente, em
tentar vender as terras que lhe pertenciam, muitas vezes para quitar despesas correntes,
o que é vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Outras vezes, tentou doar as terras,
mesmo sem loteamento válido para o parcelamento do solo.
Por sua vez, a Empresa Ravena Cassino Hotel Ltda. por evidente possui
14 Art. 30. Compete aos Municípios: [...] VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; [...].
15
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito,
incumbe ao Poder Público: [...].
16
Art. 40 da Lei n. 6.766/79: A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida
pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou
executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus
padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.

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legitimidade passiva, eis que, ao menos no Cartório de Registro de Imóveis de Laguna, é
proprietária de grande parte da área remanescente do loteamento. Ademais, é a principal
responsável pela falta de urbanização da área, e pelo descaso com que a vem tratando,
sem zelar pela manutenção da área de preservação permanente, o que permite a
diuturna colocação de lixo no local. Ainda, a Empresa vem entabulando negócios com
Empresários para a urbanização do local, e tem interesse no deslinde da causa, que
busca, primordialmente, reverter as suas terras remanescentes e sem ocupação ao
Município de Laguna.
7. DO DIREITO:
7.1. PARCELAMENTO DO SOLO E A FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE:
O parcelamento do solo urbano consiste em um dos principais aspectos
relacionados ao uso e ocupação do solo urbano. Em geral, o parcelamento do solo é feito
por iniciativa privada, mas assume verdadeiros contornos de direito público na sua
implementação, diante das repercussões sociais e do interesse público que acarreta.
A atual Constituição da República de 1988 consagrou, em seu art.
182, a função social da cidade. Veja-se:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no
plano diretor.
[...]
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal,
do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,

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sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de
emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais (grifou-se).
Destarte, com a nova ordem constitucional, o direito de propriedade,
anteriormente visto como de cunho privado e absoluto, passou a ser revestido de caráter
social, de forma a consagrar a função social da propriedade (artigos 5º, XXIII17, 170,
III18 e 182, §2º, todos da Constituição da República, este último artigo acima transcrito).
O próprio Código Civil (Lei n. 10.406/2002), em seu art. 1228, §1º, determina que a
propriedade deve cumprir com sua função social e ambiental.
Tais preceitos foram repisados pela Lei n. 10.257/01 (Estatuto das
Cidades):
Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183
da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto
da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na
17
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e
aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes: [...] XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.
18
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciatica, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios: [...] III – função social da propriedade; [...].

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formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao
interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição
espacial da população e das atividades econômicas do Município e do
território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e
serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população
e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou
inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-
estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua
subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres naturais;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e
do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de
influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e
financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano,
de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a
fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e
construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com
efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou

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construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo
e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na
promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanização, atendido o interesse social.
XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações
urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes
tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a
economia de recursos naturais (grifou-se).
Nessa toada, o Poder Público deve aprovar previamente qualquer
empreendimento de parcelamento do solo. Ademais, cabe-lhe acompanhar todas as
intervenções para implantação de loteamentos e desmembramentos, com a finalidade de
assegurar o fiel cumprimento das normas urbanísticas.
Segundo a Lei de Parcelamento de Solo – Lei n. 6.766/79 –, o
parcelamento do solo urbano pode ser feito mediante loteamento ou desmembramento.
O art. 2º, §1º, da Lei Federal n. 6.766/79, define loteamento como:
[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura
de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento,
modificação ou ampliação das vias existentes.
Por sua vez, o art. 2º, §2º, da mesma Lei, define desmembramento
como:
[...] a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com
aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na
abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento,
modificação ou ampliação dos já existentes.
Cabe ressaltar a necessidade de que todo loteamento tenha área
pública mínima de 35% (trinta e cinco por cento) da gleba, o que é exigência da Lei
Estadual n. 6.063/82, in verbis:

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Art.8º Os projetos de loteamento de que trata a presente Lei deverão
atender aos seguintes requisitos:
I - as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de
equipamento urbano e comunitário e espaços livres de uso público, não
poderão ser inferiores a 35% (trinta e cinco por cento) da gleba;
No caso do Município de Laguna, assim dispõe a Lei n. 1.653/2013, que
"Define os procedimentos relacionados com o parcelamento e remembramentos de lotes
urbanos e demais requisitos urbanísticos no Município":
Art. 49. Os parcelamentos devem atender ao disposto nesta Lei, bem
como à ordem urbanística expressa em leis municipais como a Lei do
Plano Diretor Municipal, Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano, e aos
seguintes requisitos:
I – a áreas destinadas ao sistema de circulação, à implantação de
equipamento urbano e comunitário, bem como, áreas verdes de uso
público, deverão ser proporcionais à gleba e nunca inferiores a 35%
(trinta e cinco por cento) da área loteável, dos quais:
II – máximo de 20% (vinte por cento) poderá destinar-se à
implantação do sistema viário;
III – áreas verdes públicas deverão ser, no mínimo, iguais a 8% (oito
por cento) da área loteável;
IV – o restante, até completar os 35% (trinta e cinco por cento),
deverá ser destinado à implantação de equipamentos públicos e
comunitários tais como caixa d'água, subestação de energia elétrica,
educação, cultura, esporte e lazer, igrejas, templos, creches, postos
de saúde;
V – as áreas públicas destinadas a equipamentos urbanos e comunitários
a serem entregues ao Município deverão possuir no mínimo, 30% (trinta
por cento) de seu total em um só perímetro, onde possa ser inscrito um
círculo com raio mínimo de 10,00 m (dez metros), e em terreno com
declividade inferior a 30% (trinta por cento);
VI – a localização das áreas verdes públicas e das áreas destinadas à
implantação de equipamentos urbanos ou comunitários será definida de
acordo com o interesse coletivo, pela Prefeitura Municipal não podendo
estar situadas em faixas "non edificandi";
VII – não serão computados como áreas verdes públicas os canteiros
centrais ao longo das vias;
VIII – não serão computadas como áreas verdes públicas as áreas de
§1º. Quando for do interesse do Poder Público Municipal, as áreas verdes
públicas e destinadas á implantação de equipamentos urbanos poderão
ser definidas fora do perímetro da gleba onde for realizado o loteamento.

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[...] (grifou-se).
Destarte, conforme a Lei Estadual e a Lei Municipal, o conjunto das áreas
de uso comum deve alcançar o mínimo de 35% da gleba. No mesmo norte segue
orientação doutrinária de José Afonso da Silva:
As regras, mais ou menos, são do seguinte teor: da área total do plano de
arruamento e loteamento serão destinados, no mínimo: I – 20% para vias
de circulação; II – 15% para áreas verdes; III – 5% para áreas
institucionais19.
Destaca-se que apesar de o Loteamento Ravena ter sido originalmente
registrado no Cartório de Registro de Imóveis antes da existência da Lei n. 6.766/79, é
certo que foram previstas áreas públicas. Ademais, quando da realização do Convênio
entre o Município de Laguna e o Ravena Cassino Hotel, houve a previsão de diversas
áreas públicas para a construção de um grupo escolar, para a construção de um parque
infantil, para a construção de um posto médico e para a construção de um mercado,
áreas essas que foram suprimidas ao longo da implantação das ocupações.
Diante da anulação do Convênio, a matrícula n. 16.596 foi anulada,
retornando a matrícula n. 13.204 ao Município de Laguna e as Matrículas n. 12.480 e n.
12.481 ao Ravena Cassino Hotel. Desse modo, para a urbanização do restante da área,
o correto é a realização de um novo Loteamento, mediante compensação das áreas
públicas suprimidas, mantendo-se as áreas públicas previstas na Lei n. 6.766/79 e ainda
mantendo-se a área de preservação permanente.
Efetivamente, com o advento da Lei n. 6.766/79, não somente os
processos futuros de parcelamento do solo passaram a ser regidos pela nova Lei como
também os procedimentos em curso, iniciados e não concluídos. Assim, os loteamentos
e desmembramentos, quando estiverem em desacordo com a nova norma vigente –
portanto ainda não concluídos – devem se adequar aos requisitos da nova Lei.
O art. 54 da Lei n. 6.766/79 dispôs que a Lei entraria em vigor na data de
sua publicação. Sobre o dispositivo, assim enunciou Toshio Mukai:
19
SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico Brasileiro. 4. Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 337.

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Assim, em face de sua incidência imediata e geral, sobre todos os
processos de loteamento e desmembramento urbanos, a Lei n.º 6.766/79,
desde 20 de dezembro de 1979, aplica-se aos parcelamentos para fins
urbanos ainda não aprovados, aos aprovadas mas ainda não registrados
e aos contratos de compromisso, de cessão ou promessa de cessão
ainda não exauridos em seus efeitos. Aplica-se também ao caso de
loteamento registrado sob a égide da lei antiga, mas cujas obras de
infra-estrutura urbana, a cargo do loteador não se tenham iniciado ou
se encontrem ainda em execução20.
Por versar sobre direito urbanístico, a Lei n. 6.766/79 constitui
regramento de ordem pública e caráter cogente. Assim, mesmo respeitando o ato jurídico
perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido, possui aplicabilidade imediata, por ocasião
de sua vigência. Suas normas, destarte, são aplicáveis a todos os loteamentos existentes
e não concluídos, em prol do correto ordenamento urbanístico. Nesse sentido colhe-se
dos ensinamentos de Diógenes Gasparini:
A Lei Federal n. 6.766/79 foi publicada em 20 de dezembro de 1979.
Desde essa data, está em vigor. Consequentemente, passou a incidir não
só de imediato, mas também de modo geral, sobre todas as situações e
atos relacionados com o parcelamento de imóveis para fins urbanos,
localizados nas zonas urbanas e de expansão urbana, alcançando,
portanto, os processos iniciados e não concluídos. Apesar disso, respeitou
o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, como é do
nosso sistema. É Lei que independe de regulamentação. É, portanto, auto-
aplicável21.
Nessa linha, do teor do art. 22 da Lei n. 6.766/79, colhe-se a função
pública subsidiária do parcelamento do solo, por intermédio do qual o parcelador, uma
vez realizado o registro do loteamento, é obrigado a entregar ao domínio público, para
uso comum do povo, as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a
edifícios e a outros equipamentos urbanos, constantes do memorial descritivo do projeto.
Trata-se de obrigação de ordem pública em sintonia com a função social
20
MUKAI, Toshio. ALVES, Alaôr Caffé. LOMAR, Paulo José Villela. Loteamentos e desmembramentos
urbanos. Sugestões literárias s/a. 1ª ed. São Paulo: 1980. p. 294. Grifou-se.
21
GASPARINI, Diógenes. O Município e o parcelamento do solo. São Paulo: Saraiva, 1988. p. 183.

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da cidade, prevista no art. 182 da Constituição da República. É a releitura que deve ser
feita da Lei do Parcelamento do Solo Urbano, seguindo a métrica da Lei Federal n.
10.257/01, alcançável prioritariamente mediante a execução e alinhamento às diretrizes
do Plano Diretor, inclusive incidindo tais disposições para as áreas urbanas pendentes de
regularização que tenham se iniciado antes de sua vigência.
Diante desse quadro, considerando que se busca tutelar parte do
Loteamento Ravena que ainda está pendente de execução das obras de infraestrutura e
de ocupação, é plenamente exigível, para sua regularização, da realização de novo
Loteamento, seguindo todos os ditames da Lei n. 6.766/79 e Leis Estaduais e Municipais
aplicáveis à espécie.
7.2. REVERSÃO DA DOAÇÃO FEITA À EMPRESA RAVENA CASSINO
HOTEL PARA O MUNICÍPIO DE LAGUNA:
Da Lei Municipal que efetuou a doação de terras do Município de Laguna
para a Empresa Ravena Cassino Hotel (Lei Municipal n. 204/1955, publicada em julho de
1955), verifica-se que o negócio jurídico foi entabulado mediante encargos ao donatário,
sob pena de reversão da doação ao Poder Público, veja-se:
Art. 3º. Não se efetivando a incorporação da Ravena Cassino Hotel S.A.
ou empresa semelhante que a substitua dentro do prazo de 2 (dois)
anos, todos os terrenos, bem como as benfeitorias de que trata a presente
lei, reverterão ao domínio e Patrimônio do Município, sem direito a
qualquer ressarcimento ou indenização à Empresa.
Parágrafo único – No caso de não cumprimento do disposto no art. 2º
alíneas "a", "b" e "c", reverterão igualmente ao Município,
incorporando-se ao seu patrimônio, as áreas de terra por esta lei
doada, bem como as benfeitorias nelas executadas, sem direito a
Empresa de qualquer ressarcimento ou indenização, por parte do
Governo Municipal.
Art. 4º. O prazo de 2 (dois) anos estabelecido no artigo 2º e 3º entende-se
a partir da aceitação das condições estabelecidas nesta lei por parte da
Ravena Cassino Hotel S.A.
§1º A transferência eventual dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. a
Empresa semelhante não implica na interrupção a que se referem os
artigos 2º e 3º desta lei, salvo por consentimento expresso do Executivo e

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Legislativo Municipais.
§2º A transferência dos direitos da Ravena Cassino Hotel S.A. para outra
empresa só se fará mediante prévio consentimento do Governo Municipal,
na forma da lei.
Por sua vez, o art. 2º da mencionada Lei Municipal listou os encargos do
donatário:
Art. 2º. O Ravena Cassino Hotel S.A., ou empresa semelhante, deverá
dentro do prazo de 2 (dois) anos:
a) iniciar a urbanização de toda a área doada;
b) iniciar a construção, em alvenaria, de um balneário em linhas
modernas, com todos os requisitos de técnica e higiene para a
acomodação de no mínimo 200 (duzentos) hóspedes e em prédios de
pelo menos 2 (dois) pavimentos.
§1º Ficarão reservados, e de plena propriedade do Município, as áreas de
terras necessárias às seguintes obras de utilidade pública:
a) para a construção de um grupo escolar;
b) para a construção de um parque infantil;
c) para a construção de um posto médico;
d) para a construção de um mercado.
§2º As benfeitorias especificadas pelas alíneas "b" e "c" deste art. 2º
passarão a pertencer automaticamente ao patrimônio municipal,
independentemente de qualquer ressarcimento ou indenização por parte
do governo municipal.
§3º O Ravena Cassino Hotel S.A. ou empresa semelhante não poderá
iniciar a venda dos lotes antes do início das obras do hotel balneário.
A reversão de uma doação com encargos é prevista no Código Civil:
Art. 553. O donatário é obrigado a cumprir os encargos da doação, caso
forem a benefício do doador, de terceiro, ou do interesse geral.
Parágrafo único. Se desta última espécie for o encargo, o Ministério
Público poderá exigir sua execução, depois da morte do doador, se este
não tiver feito.
[…]
Art. 562. A doação onerosa pode ser revogada por inexecução do
encargo, se o donatário incorrer em mora. Não havendo prazo para o
cumprimento, o doador poderá notificar judicialmente o donatário,
assinando-lhe prazo razoável para que cumpra a obrigação assumida.
(grifou-se).
A mora referida no art. 562 incide automaticamente quando registrado

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um prazo para o cumprimento dos encargos, e engloba o descumprimento referente ao
tempo, ao local e à forma ajustados, conforme se extrai da doutrina:
Se o doador fixou um prazo para o cumprimento do encargo pelo
donatário, a mora é automática – mora ex re –, aplicando-se o
brocardo dies interpellat pro homine, pois é dispensada qualquer
forma de interpelação (art. 397 do CC).
[…]
Por fim, é sempre bom lembrar que a mora é a inexecução da
obrigação no tempo, local ou forma ajustados (art. 934 do CC). Apesar
de a dicção do artigo sugerir que na doação com encargo ela será apenas
apreciada no aspecto temporal, prevalece a visão abrangente do instituto,
possibilitando o ajuizamento da ação quando, exemplificadamente, o
donatário construir um cômodo de pequenas dimensões, quando o doador
havia ajustado que o quarto seria amplo22.
A reversão sempre foi largamente aceita pela jurisprudência pátria, até
mesmo quando constatado o descumprimento parcial do encargo, conforme decisão do
Tribunal Regional Federal da 1ª Região:
CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. DOAÇÃO. PRESCRIÇÃO E
ILEGITIMIDADE DOS HERDEIROS. AFASTADAS. CÓDIGO DE 1916.
DESCUMPRIMENTO PARCIAL DO ENCARGO. ABANDONO DO BEM
DOADO CARACTERIZADO. PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA
EFICIÊNCIA DESRESPEITADOS. PRINCÍPIO DA BOA
ADMINISTRAÇÃO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. 1.
Preliminarmente, destaco que, a Sexta Turma deste Tribunal Regional, em
20 de abril de 2007, deu provimento à apelação da parte autora, por
maioria, para afastar a preliminar de prescrição arguida, e determinar o
retorno dos autos ao juízo de origem, para exame do mérito da questão.
2. "Entendo, todavia, com a devida vênia, que o dispositivo legal invocado
pelo eminente Relator refere-se aos casos de revogação por ingratidão,
previstos no art. 557 do atual Código Civil, o que não me parece ser o
caso em questão. Trata-se aqui de pedido de revogação por
inexecução de encargo, o que afasta a incidência da prescrição
anual. A jurisprudência é pacífica no sentido de ser aplicável, em
caso como o dos autos, o prazo prescricional geral para as ações
pessoais, estabelecido no art. 177 do Código Civil de 1916 como
22 PELUSO, Cezar (Coord.). Código civil comentado: doutrina e jurisprudência. 6ª ed. rev. e atual. Barueri,
SP: Manole, 2012, p. 606. Grifou-se.

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sendo de 20 (vinte) anos. Nesse sentido, verifiquem-se os seguintes
julgados dos diversos tribunais do país." (Do voto-vencedor, lavrado pelo
Juiz Federal Convocado David Wilson de Abreu Pardo) 3. Os Embargos
Infringentes interpostos pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos -
ECT foram rejeitados pela Terceira Seção, confirmando o acórdão que
afastou a prescrição e determinou o retorno dos autos à vara de origem
para o regular prosseguimento do feito. 4. Nova sentença foi prolatada,
em 18/03/2011, agora, reconhecendo a ilegitimidade ativa do autor,
Marcílio Frederico Carvalho Avelar, ao fundamento de que "nenhum
herdeiro de Antônio Carvalho e Odete de Melo Carvalho possui
legitimidade para requerer a revogação da doação por eles feitas". 5. Na
hipótese em reexame, não se trata de pedido de revogação por
ingratidão do donatário, mas por descumprimento do encargo. E
neste caso, não há óbice para que os herdeiros possam pleitear em juízo
a revogação da doação. É este o entendimento já manifestado pelo
Superior Tribunal de Justiça, verbis: "Doação com encargo.
Revogação. A disposição do art. 1.185 do CC, estabelecendo que
personalíssimo o direito de pedir a revogação da doação, só se
aplica quando isso se pleitear em virtude de ingratidão do donatário
e não quando o pedido se fundar em descumprimento de encargo".
(REsp 95.309/SP, Rel. Ministro Eduardo Ribeiro, Terceira Turma, DJ de
15/06/2998, p. 114) 6. "[¿] A doação modal, onerosa ou com encargo é
aquela na qual a liberalidade vem acompanhada de incumbência
atribuída ao donatário, em favor do doador ou de terceiro, ou no
interesse geral (art. 553; antigo, art. 1.180). Será doação onerosa, por
exemplo, aquela na qual se doa prédio para instalação de escola, nela
colocando-se o nome do doador; doa-se terreno à Municipalidade, para
construção de espaço esportivo ou área de lazer, etc. Se o doador não
fixar prazo para conclusão do encargo, o donatário deve ser
constituído em mora. O doador, o terceiro ou o Ministério Público têm
legitimidade para exigir o cumprimento do encargo. Se o modo é instituído
em benefício da coletividade, o Ministério Público terá legitimidade para
exigir sua execução, após a morte do doador, se este não o tiver feito (art.
553, parágrafo único; antigo, art. 1.180, parágrafo único). Os sucessores
do doador também possuem ação para exigir o cumprimento do modo.
Não há ônus, contudo, se o interesse é exclusivamente do donatário ou se
o doador se limita a dar conselho, sugestão ou exortação ao donatário.
[...]." (Sílvio de Salvo Venosa, Direito civil: contratos em espécie. 8.ed.
São Paulo: Atlas, 2008. (Coleção direito civil; v.3, p. 124-137). (negritei) 7.
A Escritura Pública de Doação de imóvel que fizeram o Sr. Antônio
Carvalho e sua esposa, a Sra. Odete de Mello Carvalho, à Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos, em 03/05/1972, dispôs que a doação

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será "feita gratuitamente e sem qualquer ônus para a outorgada donatária,
a não ser de usá-lo para o fim acima declarado", ou seja, a construção do
prédio e dependências do Entreposto de Malas Postais. 8. É sabido que o
Entreposto de Malas Postais foi construído e funcionou aproximadamente
por 15 anos. Todavia, as fotos anexadas aos autos comprovam a situação
de abandono e descaso em que se encontra o prédio, que foi construído
pela ECT, no terreno que recebeu em doação, sem qualquer ônus. 9.
Portanto, quer me parecer que a disposição constante da escritura
pública de doação, que tinha por objetivo atender ao interesse
público (construção do Entreposto de Malas Postais), foi cumprida
apenas parcialmente. O prédio foi edificado e funcionou por
aproximadamente de 15 anos, todavia, encontra-se abandonado, e sem
qualquer manutenção. 10. Apenas o fato de construir o Entreposto de
Malas Postais é suficiente para cumprir o encargo imposto pela doação?
Sabe-se que quem constrói/edifica qualquer prédio/imóvel também deve
zelar por sua manutenção, pois caso contrário o imóvel se deteriora, em
razão da passagem inexorável do tempo. 11. In casu, restou caracterizado
o descaso da administração pública (ECT) para com o bem recebido em
doação, sem qualquer ônus. Não houve interesse de resguardar o bem
público. Entendo que a ECT descumpriu parcialmente o encargo, como
também descumpriu princípios constitucionais importantíssimos,
como o princípio da moralidade e da eficiência, uma vez que feriu o
princípio da boa administração. A Administração Pública deve buscar
sempre o melhor emprego dos recursos e meios para melhor satisfazer às
necessidades coletivas num regime de igualdade entres os administrados.
O que não se verificou na hipótese. 12. Recurso conhecido e parcialmente
provido, para revogar a doação, e determinar a devolução do terreno à
parte autora, após a apuração, em liquidação de sentença, das
benfeitorias realizadas pela ECT, se for o caso. Fixo os honorários
advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais), nos termos do artigo 20, §
4º, do CPC23.
No caso, não há que falar em prescrição, eis que a revogação da doação
de um bem público se regula pela Lei da doação, que previu os encargos e o prazo de
cumprimento, ou seja, criou uma condição resolutiva. É o que já decidiu o egrégio
Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
PROCESSUAL CIVIL - PRESCRIÇÃO - DOAÇÃO MODAL PREVISTA
23 TRF1 - APELAÇÃO 0003485-13.2010.4.01.3809 , DESEMBARGADOR FEDERAL KASSIO NUNES
MARQUES - SEXTA TURMA, e-DJF1. j. 26/10/2016. Grifou-se.

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EM LEI - DESCUMPRIMENTO DO ENCARGO ASSUMIDO - REVERSÃO
DO BEM AO DOADOR - INEXISTÊNCIA DE DIREITO À INDENIZAÇÃO
1 "Se a lei diz que a doação resolve-se de pleno direito, caso o imóvel
não seja utilizado para os fins que justificaram a alienação, e defeso
ao donatário inadimplente invocar as regras do art. 178 do Código
Civil, para alegar prescrição da ação" (STJ, REsp n. 56.612/RS, Min.
Humberto Gomes de Barros). 2 Estando a doação condicionada à
construção e utilização do imóvel como instituto educacional, a
paralisação dos serviços educacionais configura o descumprimento do
encargo e dá ensejo à reversão do imóvel24.
Com efeito, extrai-se do corpo do acórdão:
[…]
1 Da preliminar de prescrição
Não merece prosperar a referida proemial, porquanto ao contrário do
sustentado pela apelante, o lapso temporal teve início a partir do
descumprimento da obrigação, ocorrido no início do ano de 2012,
quando a requerida encerrou as atividades educacionais no Município de
São Lourenço do Oeste.
Não parece lógico iniciar-se a contagem do prazo prescricional em
1967, quando foi perfectibilizada a doação modal feita pelo Município
à Campanha Nacional de Escolas da Comunidade - CNEC, por meio da
Lei Municipal n. 85, de 29 de novembro daquele ano.
Ademais, é questionável até mesmo a aplicação da prescrição no
caso em apreço, porquanto em se tratando de doação modal
resolúvel, essa se resolve mediante o inadimplemento da condição
imposta, não havendo que se falar em prazo prescricional previsto
no Código Civil. Aplica-se o previsto na legislação que efetuou a
doação.
Nesse sentido, destaca-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:
"Administrativo - doação resoluvel de bem publico - descumprimento de
encargo - desconstituição - prescrição (art. 178, par. 6. do CC) -
inaplicabilidade -art. 67 do Código Civil.
I - A doação de imóvel público obedece, unicamente, aos preceitos
contidos na lei que o desafetou (C. Civil, art. 67);
II - Se a lei diz que a doação resolve-se de pleno direito, caso o
imóvel não seja utilizado para os fins que justificaram a alienação, e
defeso ao donatário inadimplente invocar as regras do art. 178 do
Código Civil, para alegar prescrição da ação" (Resp n. 56.612/RS, Min.
Humberto Gomes de Barros).
Esta Corte de Justiça, ao apreciar o tema, em feito da relatoria da
Desembargadora Sônia Maria Schmitz, sustentou que "nessa tessitura,
revela distinguir que a escritura de doação dispõe a respeito da
24 TJSC, Apelação Cível n. 2012.088284-9, de São Lourenço do Oeste, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j.
24-09-2013. Grifou-se.

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fls. 35
possibilidade de reversão do imóvel ao Patrimônio Público, ante a
inobservância da incumbência explicitamente imposta, particularidade
que, como se vê, contempla condição resolutiva a que estava
subordinado o negócio (fl. 12 v).[...] Tratando-se, portanto, de doação
de imóvel público com cláusula resolúvel, não se há falar em prazo
prescricional para o exercício da ação em que se pretende ver
reconhecido o inadimplemento do encargo em questão" (AC n.
2008.029848-9).
Da Corte Catarinense ainda se extraem os seguintes precedentes:
PRESCRIÇÃO. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. ANÁLISE DO
MERITUM CAUSAE. ART. 515, § 3.º DO CPC. Em se tratando de doação
de imóvel público com cláusula resolúvel, não se há falar em prazo
prescricional para o exercício da ação em que se pretende ver
reconhecido o inadimplemento do encargo em questão. "O art. 515, §
3º do Diploma Processual Civil, autoriza que o Tribunal, após afastar a
prescrição, prossiga no exame do mérito, sem que isso importe em
supressão de instância." (STJ - REsp n. 722.410, de São Paulo, rela.
Ministra Eliana Calmon). Descumprimento do ENCARGO. REVERSÃO. A
legislação de regência autoriza a revogação de doação modal ante a
inobservância de encargo imposto e comprovadamente
descumprido, gerando, por consequência, a reversão do imóvel,
outrora doado, para o patrimônio do doador25.
PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO.
ANÁLISE DO MERITUM CAUSAE. ART. 515, § 3.º DO CPC. Em se
tratando de doação de imóvel público com cláusula resolúvel, não se
há falar em prazo prescricional para o exercício da ação em que se
pretende ver reconhecido o inadimplemento do encargo em questão.
"O art. 515, § 3º do Diploma Processual Civil, autoriza que o Tribunal,
após afastar a prescrição, prossiga no exame do mérito, sem que isso
importe em supressão de instância." (STJ - REsp n. 722.410, de São
Paulo, rela. Ministra Eliana Calmon). Descumprimento do ENCARGO.
REVERSÃO. A legislação de regência autoriza a revogação de
doação modal ante a inobservância de encargo imposto e
comprovadamente descumprido, gerando, por conseqüência, a
reversão do imóvel, outrora doado, para o patrimônio do doador26.
No mesmo sentido colhe-se de recentes julgados do Tribunal de Justiça
do Estado de São Paulo:
25
TJSC, Apelação Cível n. 2008.021772-6, de Joinville, rel. Des. Sônia Maria Schmitz, j. 07-03-2013. Grifou-
se.
26 TJSC, Apelação Cível n. 2008.029848-9, de Joaçaba, rel. Des. Sônia Maria Schmitz, j. 08-06-2010. Grifou-
se.

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RECURSO DE APELAÇÃO EM AÇÃO ORDINÁRIA. ADMINISTRATIVO.
MUNICÍPIO DE BEBEDOURO. 1. PRESCRIÇÃO. Inocorrência da
prescrição quinquenal, nos termos do Decreto-Lei n° 20.910/32. Doação
com encargo de bem imóvel realizada no âmbito administrativo para
atender ao interesse público. Hipótese em que a inexecução do
encargo resulta em evidente prejuízo ao Erário. Imprescritibilidade da
ação que por meio da anulação da doação objetiva o ressarcimento
de prejuízo ao Erário, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição
Federal. 2. INEXECUÇÃO DE ENCARGO EM DOAÇÃO DE IMÓVEL
PÚBLICO. EDIFICAÇÃO DE PRÉDIO A SER UTILIZADO PARA
EDUCAÇÃO BÁSICA. Incontroverso nos autos a hipótese de inexecução
do encargo, consistente no início da edificação de prédio no prazo de 02
anos, nos termos da Lei Municipal n° 2.926/99. Conjunto probatório que
demonstra que o particular apenas instalou cerca e muro no perímetro do
imóvel doado, após decorridos 08 anos da doação. Ausente qualquer
justificativa para a inexecução do encargo. Hipótese em que o acréscimo
patrimonial ao particular se caracteriza em evidente enriquecimento sem
causa em detrimento do interesse público e prejuízo ao Erário.
Determinação de reversão do bem imóvel ao Poder Público Municipal. 3.
HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. Corretamente arbitrados por equidade e
respeitando os ditames previstos no art. 20, §4º, do Código de Processo
Civil então vigente, não merecendo reforma. 4. Sentença mantida.
Recurso desprovido27.
BEM PÚBLICO. Doação com encargo. Revogação. Imóvel
municipal doado, em 1995, para construção de centro de
atendimento oncológico, no prazo de dois anos, prorrogável por um
ano. Reconhecida prescrição da pretensão de desconstituir a
doação por descumprimento do encargo. Doação que se resolveu
de pleno direito, por descumprimento do encargo no prazo
estabelecido. Lei Municipal 3918/1995, artigo 3º. Precedente do
Superior Tribunal de Justiça. Prescrição afastada, com anulação
da sentença para prosseguimento do feito e apreciação dos
demais aspectos da demanda em primeiro grau. Recurso
provido28.
O Superior Tribunal de Justiça não discrepa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DOAÇÃO DE BEM
PÚBLICO. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE COM DISPENSA DE
27
TJ/SP, Ap. Cív. 0006172-92.2007.8.26.0072, Relator(a): Marcelo Berthe; Comarca: Bebedouro; Órgão
julgador: 7ª Câmara Extraordinária de Direito Público; j. 10/11/2016. Grifou-se.
28 TJ/SP, Ap. Cív. 0035232-40.2012.8.26.0071, Relator(a): Edson Ferreira; Comarca: Bauru; Órgão julgador:
12ª Câmara de Direito Público; j. 07/03/2016. Grifou-se.

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PROVA PERICIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADO PELO
TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME. SÚMULA 7/STJ. PRESCRIÇÃO.
MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. PRECLUSÃO PRO JUDICATO.
INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. RESSARCIMENTO
AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. DOAÇÃO
COM ENCARGO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. INTERESSE PÚBLICO.
SÚMULA 7/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE
COTEJO ANALÍTICO. [...] 6. Verifica-se que o acórdão recorrido encontra-
se no mesmo sentido do entendimento desta Corte, qual seja, não há falar
em prescrição, pois a pretensão de ressarcimento dos prejuízos causados
ao erário é imprescritível, "mesmo se cumulada com a ação de
improbidade administrativa (art. 37, § 5º, da CF)" (AREsp 79.268/MS, Rel.
Ministra ELIANA CALMON). 7. Demais disso, a orientação desta Corte é
no sentido de que "não há prescrição para os bens públicos. Nos termos
do art. 183, §3 º, da Constituição, ações dessa natureza têm caráter
imprescritível e não estão sujeitas a usucapião (Súmula 340/STF, art. 200
do DL 9.760/1946 e art. 2º do CC). Construção feita também com base na
imprescritibilidade de atos nulos, de ações destinadas ao ressarcimento
do Erário e de ações de declaração de inexistência de relação jurídica -
querela nullitatis insanabilis. Precedentes do STJ" (REsp 1.227.965/SC,
Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em
02/06/2011, DJe 15/06/2011.). [...] Agravo regimental impróvido29.
Em suma, a doação do imóvel feita pelo Município de Laguna à Empresa
Ravena Cassino Hotel realizou-se com encargo, para atender a interesse público
existente à época, de lotear e urbanizar a gleba de terras recebidas da União na área do
Mar Grosso.
Na Lei Municipal de doação, prévia à Lei n. 6.766/79, foram
estabelecidas áreas que deveriam ser destinadas ao uso público, e a obrigação do
donatário em urbanizar toda a área loteada. No entanto, o que se verifica, na atualidade,
é que grande parte das obras de infraestrutura foram realizadas às custas do erário, que
parte das áreas públicas foram loteadas pelo donatário e que parte da gleba nem sequer
se encontra urbanizada. A área remanescente do Loteamento Ravena, que ainda se
encontra em nome do donatário e sem ocupação, trata-se, na verdade, de área
abandonada, desfigurada do loteamento original.
No caso, não há que falar em prescrição da pretensão de reversão da
29 STJ, AgRg no REsp 1517891/ES, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em
06/08/2015, DJe 17/08/2015.

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anulação. Ora, a inexecução do encargo resulta em enriquecimento sem causa da
Empresa Ravena em detrimento do Município de Laguna, já que a Administração Pública
dispôs de patrimônio sem a contrapartida correspondente. É caso, destarte, de aplicar-se
a imprescritibilidade da pretensão da anulação da doação em relação à gleba de terra
ainda sem ocupação e urbanização, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição da
República30.
Em conclusão, evidenciado que a donatária deixou de atender, no
tocante a uma parte da área doada a ela pelo Município de Laguna, às finalidades e aos
encargos impostos no ato da doação do imóvel, notadamente a urbanização e realização
das obras de infraestrutura, apossando-se, por outro lado, de áreas públicas previstas
originariamente no Loteamento, privando a Municipalidade, nesse tocante, de dar ao
imóvel destinação que o bem da coletividade exige, evidencia-se o desvio de finalidade a
justificar a reversão do imóvel ao patrimônio público.
8. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA:
Muito embora os danos ambientais, à ordem urbanística e ao patrimônio
público estejam comprovados pelas provas encartadas aos autos, o Ministério Público
entende pela necessidade de inversão do ônus da prova.
Há muito vem sendo discutido acerca da distribuição do ônus da prova
em matéria ambiental, diante de seu caráter de direito difuso.
Conforme a Lei da Ação Civil Pública, o Código de Defesa do
Consumidor tem parte de seus preceitos, notadamente o Título III da mencionada Lei,
aplicáveis na defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais (art. 21 da
Lei n. 7.347/85). Colhe-se do Código de Defesa do Consumidor:
Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
[...]
VIII - a facilitação da defesa de seus direitos, inclusive com a inversão do
30 § 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou
não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento (grifou-se).

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ônus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critério do juiz, for
verossímil a alegação ou quando for ele hipossuficiente, segundo as
regras ordinárias de experiências;
Luiz Guilherme Marinone e Sérgio Cruz Arenhart defendem que a
inversão do ônus da prova relaciona-se com a necessidade de se viabilizarem as
transformações previstas pelo Direito material, como no caso do Direito Ambiental, de
forma que não se limita às hipóteses de proteção do consumidor:
A idéia de que somente as relações de consumo reclamam a inversão do
ônus da prova não tem sustentação. Considerada a natureza das relações
de consumo, é certo que ao consumidor não pode ser imputado o ônus de
provas certos fatos [...]. Porém, isso não quer dizer que não existam
outras situações de direito substancial que exijam a possibilidade de
inversão do ônus da prova ou mesmo requeiram uma atenuação do rigor
na aplicação da sua regra, contentando-se com a verossimilhança.
Basta pensar nas chamadas atividades perigosas, ou na responsabilidade
pelo perigo, bem como nos casos em que a responsabilidade se relaciona
com a violação de deveres legais, quando o juiz não pode aplicar a regra
do ônus da prova como se estivesse frente a um caso "comum", exigindo
que o autor prove a causalidade entre a atividade e o dano e entre a
violação do dever e o dano sofrido. Ou seja, não há razão para forçar uma
interpretação capaz de concluir que o art. 6º, VIII, do CDC pode ser
aplicado, por exemplo, nos casos de dano ambiental, quando se tem a
consciência de que a inversão do ônus da prova ou a redução das
exigências de prova têm a ver com as necessidades do direito material e
não com uma única situação específica ou com uma lei determinada.
Além disso, não existe motivo para supor que a inversão do ônus da prova
somente é viável quando prevista em lei. Aliás, a própria norma do art.
333 não precisaria estar expressamente prevista, pois decorre do bom
senso ou do interesse na aplicação da norma de direito material [...]. Da
mesma forma que a regra do ônus da prova decorre do direito material,
algumas situações específicas exigem o seu tratamento diferenciado31.
Dessa forma, a inversão do ônus da prova é plenamente cabível na
presente demanda, que trata de interesse difuso de defesa do meio ambiente, da ordem
urbanística e do patrimônio público, na defesa de bem comum do povo que, por ser de
todos, não pertence a ninguém em particular. Nesse sentido, colhe-se da jurisprudência
do Superior Tribunal de Justiça:
31 MARINONE, Luiz Guilherme, ARENHART, Sérgio Cruz. Processo de Conhecimento. 7. Ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2008. p. 272.

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PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. DEGRADAÇÃO DA MATA
ATLÂNTICA POR PASTAGEM DE ANIMAIS. ART. 333 DO CÓDIGO
DE PROCESSO CIVIL. ÔNUS DINÂMICO DA PROVA. CAMPO DE
APLICAÇÃO DOS ARTS. 6º, VIII, E 117 DO CÓDIGO DE DEFESA DO
CONSUMIDOR. CONCEITO DE HIPOSSUFICIÊNCIA. POSSIBILIDADE
DE INVERSÃO DO ONUS PROBANDI NO DIREITO AMBIENTAL,
INCLUSIVE QUANDO A AÇÃO FOR PROPOSTA PELO MINISTÉRIO
PÚBLICO. 1. Trata-se, originariamente, de Ação Civil Pública ambiental.
Em saneamento, o juízo de primeiro grau, entre outras providências,
determinou a inversão do ônus da prova, decisão reformada pelo
Tribunal de origem. 2. Para o acórdão recorrido, não é possível a
inversão do ônus da prova nas ações ambientais e, se o for, exige-se a
comprovação de hipossuficiência do autor, o que, de pronto, a afasta nas
demandas em que for demandante o Ministério Público. Esse
entendimento opõe-se ao esposado pelo Superior Tribunal de Justiça,
seja no particular âmbito das Ações Civis Públicas ambientais, seja,
mais amplamente, na perspetiva da aplicação da teoria do ônus dinâmico
da prova. POSSIBILIDADE DE INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA EM
QUALQUER MODALIDADE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA 3. A inversão do
ônus da prova, prevista no art.6º, VIII, do Código de Defesa do
Consumidor, contém comando normativo estritamente processual, o
que a põe sob o campo de incidência do art. 117 do mesmo
estatuto, fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da
Ação Civil Pública, e não só nas relações de consumo (REsp
1.049.822/RS, Rel. Min. Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe
18.5.2009). 4. Justifica-se a inversão do ônus da prova "a partir
da interpretação do art. 6º, VIII, da Lei 8.078/1990 c/c o art. 21 da Lei
7.347/1985, conjugado ao Princípio Ambiental da Precaução" (REsp
972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.9.2009). 5.
Inúmeros precedentes do STJ admitem distribuição dinâmica do ônus
probatório: REsp 69.309/SC, Rel. Ministro Ruy Rosado de Aguiar,
Quarta Turma, DJ 26.8.1996; AgRg no AREsp 216.315/RS, Rel. Ministro
Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 6.11.2012; REsp
1.135.543/SP, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, DJe
7.11.2012; REsp 1.084.371/RJ, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira
Turma, DJe 12.12.2011; REsp 1.189.679/RS, Rel. Ministra Nancy
Andrighi, Segunda Seção, DJe 17.12.2010; REsp 619.148/MG, Rel.
Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, DJe 1º.6.2010. A
inversão do ônus da prova não é regra estática de julgamento, mas
regra dinâmica de procedimento/instrução (EREsp 422.778/SP,
Rel.Ministro João Otávio de Noronha, Rel. p/ acórdão Ministra Maria
Isabel Gallotti, Segunda Seção, DJe 21.6.2012). CONCEITO E
ABRANGÊNCIA SUBJETIVA DE HIPOSSUFICIÊNCIA 6. Equivocado, nos
litígios coletivos ou difusos, reduzir a hipossuficiência exclusivamente
ao "necessitado" de recursos financeiros, pressuposto para a assistência

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judiciária, mas não para a inversão do ônus da prova. Na litigisiosidade
supraindividual, hipossuficiente é tanto o pobre (= carente material)
como aquele que, "segundo as regras ordinárias de experiência" e as
circunstâncias do caso concreto, não dispõe de mecanismos aptos a
fazer valer seu direito (= carente processual). Um e outro encontram-se,
com base em transcedente valor de isonomia real, abrigados e protegidos
pelo regime solidarista dos arts. 6º, VIII, e 117 do Código de Defesa do
Consumidor. 7. Na relação jurídica em que há substituição
processual, a hipossuficiência deve ser analisada na perspectiva
do substituto processual ou dos sujeitos-titulares do bem jurídico
primário, qualquer uma das duas hipóteses bastando para legitimar
a inversão do ônus da prova. 8. Recurso Especial provido32.
Ante o exposto, o Ministério Público requer a declaração da inversão do
ônus da prova, de forma a imputar, aos requeridos, se nesse sentido for a tese defensiva,
a obrigação de provarem que o dano ambiental e ao patrimônio público não existem ou
que, caso este sejam existentes, que eles não são de sua responsabilidade.
9. DAS MEDIDAS LIMINARES CAUTELARES E DE ANTECIPAÇÃO
DE TUTELA:
Ante a relevância da fundamentação expedida, e diante da possibilidade
de danos aos interesses da coletividade, com desrespeito da Lei n. 6.766/79 e afetação
aos moradores do local, na qualidade de vida destes e à ordem urbanística, indiscutível a
presença dos requisitos de admissibilidade de concessão de medidas liminares
cautelares e de antecipação de tutela, quais sejam, a relevância da fundamentação
(fumus boni iuris) e o receio de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in
mora).
Há a necessidade de afastar os riscos na demora do processo. Segundo
José Carlos Barbosa Moreira, a medida cautelar liminar:
[...] resulta da possibilidade de ocorrerem situações em que a ordem
jurídica se vê posta em perigo iminente, de tal sorte que o emprego de
outras formas de atividade jurisdicional provavelmente não se revelaria
32 STJ, REsp 1235467/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/08/2013,
DJe 17/11/2016. Grifou-se.

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eficaz, seja para impedir a consumação da ofensa, seja mesmo para
repará-la de modo satisfatório, Isso explica o caráter urgente de que se
revestem as providências cautelares, e simultaneamente o fato de que,
para legitimar-lhes a adoção, não é possível investigar previamente, de
maneira completa, a real concorrência dos pressupostos que autorizariam
o órgão judicial a dispensar ao interessado a tutela satisfativa: ele tem de
contentar-se com uma averiguação superficial e provisória, e deve
conceder a medida pleiteada desde que os resultados dessa pesquisa lhe
permitam formular um juízo de probabilidade acerca da existência do
direito alegado, a par da convicção de que, na falta do pronto socorro, ele
sofreria lesão irremediável ou de difícil reparação33.
Ainda segundo o art. 300, caput, do Código de Processo Civil: "A tutela
de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade
do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo".
Ao falar dos requisitos que o artigo 300 do Código de Processo Civil
prevê, o Professor Fredie Didier Júnior, que compôs a comissão de juristas que revisou o
anteprojeto do novo Código de Processo Civil na Câmara dos Deputados, esclareceu:
A probabilidade do direito a ser provisoriamente satisfeito/realizado ou
acautelado é a plausibilidade de existência desse mesmo direito. O bem
conhecido fumus boni iuris (ou fumaça do bom direito). O magistrado
precisa avaliar se há “elementos que evidenciem” a probabilidade de ter
acontecido o que foi narrado e quais as chances de êxito do demandante
(art. 300, CPC).
[...]
A tutela provisória de urgência pressupõe, também, a existência de
elementos que evidenciem o perigo que a demora no oferecimento da
prestação jurisdicional (periculum in mora) representa para a efetividade
da jurisdição e a eficaz realização do direito (art. 300, CPC)34.
Ressalte-se, outrossim, que o fato de o Município de Laguna ser réu na
presente Ação Civil Pública não impede a concessão da medida sem sua prévia oitiva. O
próprio art. 9º, parágrafo único, I, do Código de Processo Civil, estabelece, a contrario
sensu, que poderá ser proferida decisão contra uma das partes sem que ela seja
previamente ouvida nos casos de tutela provisória de urgência. Ainda, o §2º do art. 300
33 MOREIRA, José Carlos Barbosa. O Novo Processo Civil Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1990. p. 410.
34 DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol. 2. Salvador: Ed. Jus Podivm, 2016. p.
608-610.

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do Código de Processo Civil prevê que a tutela de urgência pode ser concedida
liminarmente.
Nem mesmo a vigência da Lei n. 8.437/9235 impede a medida. É o que
se colhe dos ensinamentos de Marcelo Buzaglo Dantas:
Ainda, a propósito da Lei n. 8.437/92, importante assinalar que toda vez
que a ação civil pública for dirigida contra órgão da Administração Pública
deverá ser determinada a prévia ouvida do representante do respectivo
órgão, a fim de que se manifeste, querendo, no prazo de setenta e duas
horas (art. 2º). Contudo, se a urgência da medida postulada não puder
aguardar o referido prazo, tem-se entendido ser possível ao juiz
deixar de aplicá-la, em homenagem ao bem jurídico tutelado, como
ocorre muitas vezes em sede de defesa ambiental.
Acerca das restrições impostas à concessão de liminares contra a
Fazenda Pública pelo art. 1º da Lei n. 8.437/92, é de se salientar que,
além de serem consideradas ofensivas à CF/88, o seu rigor vem sendo
abrandado quando estão em jogo valores fundamentais. Como o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado faz parte desse rol de valores,
o conteúdo da norma há de ser mitigado nesta seara36.
No mesmo sentido já decidiu o egrégio Tribunal de Justiça de Santa
Catarina:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DIREITO
URBANÍSTICO - LOTEAMENTO CLANDESTINO - MUNICÍPIO - PODER-
DEVER DE REGULARIZAÇÃO - CONCESSÃO DE LIMINAR - AUSÊNCIA
DE PRÉVIA MANIFESTAÇÃO DO ENTE PÚBLICO - ART. 2º DA LEI N.
8.473/92 - REGRA NÃO ABSOLUTA EM RAZÃO DA MATÉRIA - MEIO
AMBIENTE - URGÊNCIA QUE SE SOBREPÕE PARA PREVENIR DANO
MAIOR - IDENTIFICAÇÃO DOS LOTES E IMÓVEIS CONSTRUÍDOS -
CADASTRO DOS ATUAIS MORADORES E POSSUIDORES - PRAZO
DE 30 DIAS - TEMPO EXÍGUO - DILAÇÃO PARA 90 DIAS - RECURSO
PARCIALMENTE PROVIDO37.
O fumus boni juris está evidenciado nos seguintes fatos, data venia,
35 Art. 2º da Lei Federal n. 8.437/92: No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar
será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito
público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
36
DANTAS, Marcelo Buzaglo. Ação Civil Pública e Meio Ambiente. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 172. Grifou-
se.
37 TJSC, Agravo de Instrumento n. 2008.057123-5, de São José, Rel. Des. José Volpato de Souza, j.
19/02/2009.

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público e notórios, e devidamente tratados nesta Ação Civil Pública, em relação à área
remanescente do Loteamento Ravena, em nome do Ravena Cassino Hotel e do
Município de Laguna e ainda sem qualquer infraestrutura:
Ÿ As áreas públicas do Loteamento, quando de sua concepção, foram
suprimidas para a colocação de novos lotes, em prol dos interesses econômicos do
donatário, sem qualquer contrapartida pública;
Ÿ As condições da doação não foram totalmente cumpridas, eis que
parte da gleba está abandonada e sem a mínima infraestrutura;
Ÿ O descumprimento das condições da doação acarreta a reversão
dessas terras ao Município de Laguna, conforme previsão da própria Lei da doação, e
diante do princípio da imprescritibilidade dos danos causados ao erário;
Ÿ Ainda que se entenda que não há como reverter essas terras ao
Município, cabe ao donatário cumprir as condições da doação, para a realização das
obras de infraestrutura, e reservando as áreas públicas mínimas previstas na Lei n.
6.766/79 (aplicável aos loteamentos feitos anteriormente em sua vigência mas ainda não
concluídos), inclusive as áreas que ocupou e loteou irregularmente;
Ÿ Há necessidade de proteção da área de preservação permanente
existente no restante dessa gleba, conforme já demonstrado em estudo ambiental feito;
Ÿ Hoje não há Loteamento válido para o pronto parcelamento de terra,
diante da anulação do Convênio outrora feito entre o Município de Laguna e o Ravena
Cassino Hotel na Ação Popular n. 0000014-36.1991.8.24.0040;
Ÿ Há necessidade da realização de novo Loteamento, com a
observância das regras da Lei n. 6.766/79, e ainda com a compensação das áreas
públicas suprimidas quando do parcelamento original de terras;
Ÿ Há grande especulação imobiliária dessas terras, sendo certo que a
Empresa Ravena Cassino Hotel as está negociando, sem qualquer participação efetiva
do Município de Laguna.
Ademais, resta evidente o periculum in mora, consistente na
possibilidade de o Ravena Cassino Hotel negociar essas terras com terceiros, utilizando-

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se de toda gleba sem separar as áreas públicas (verdes e institucionais) e as áreas de
Destaca-se que o maior interesse de todos, inclusive dos demandados, é
a realização da urbanização dessas terras, eis que o abandono é o que leva à colocação
de lixo no local, às invasões de áreas públicas, com a degradação ambiental. Nesse
ponto tanto o Município de Laguna quanto o Ravena Cassino Hotel convergem: querem
realizar a urbanização desse restante de terras. Todavia, há necessidade de intervenção
judicial para que essa urbanização, a ser feita mediante a realização de novo loteamento,
com compensação das áreas públicas outrora suprimidas e das áreas públicas previstas
na Lei n. 6.766/79, amolde-se ao interesse público.
No entender do Ministério Público, diante de sua inércia, e pelo
descumprimento das condicionantes da doação, o Ravena Cassino Hotel não deve mais
receber nenhum dividendo dessas terras abandonadas, até porque muito já lucrou com
aquelas em que foi feita a urbanização e a venda de lotes a terceiros. Esta ação civil
pública não pretende reverter toda a doação, referente às terras já transmitidas a
terceiros, ou àquelas terras do Ravena que tenham ocupação, a exemplo do Hotel que lá
se encontra situado. Pretende, sim, dar correto destino às terras do Loteamento Ravena
que estão em nome do donatário e abandonadas, pelo descumprimento das
condicionantes da doação, e porque há muitas áreas públicas a serem compensadas
(verdes e institucionais).
De qualquer maneira, como é unânime a vontade de realizar o
loteamento do restante de terras do Ravena Cassino Hotel que se encontram sem
ocupação, bem como das áreas que eventualmente sejam do Município nos acrescidos
de marinha, é cabível, e não trará prejuízo a terceiros ou aos próprios demandados,
medida de antecipação de tutela, para que seja feita perícia, no local, por meio de perito
nomeado por este juízo, a fim de verificar quais as áreas públicas precisam de
compensação no que tange ao Loteamento na sua concepção original, quais as áreas
públicas referentes a esse restante de terras em nome do donatário e do Município sem
ocupação e qual a área de preservação permanente. Para o acompanhamento da

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perícia, as partes devem ser instadas a indicarem assistente técnico, se quiserem.
Finda a perícia, e verificadas as áreas que podem ser utilizadas para
novas construções de casas e prédios, busca-se nova medida de antecipação de tutela,
para que seja nomeado administrador por este juízo, para a realização de licitação dessa
área de terras, para que um empreendedor possa realizar o loteamento e urbanizar o
local, com todas as condicionantes legais (apresentação de projeto à Prefeitura
Municipal, licenciamento ambiental, etc).
A necessidade e urgência dos pedidos de realização de perícia e de
lançamento de licitação justificam-se na medida em que a doação foi feita há décadas e
a inércia do donatário em realizar a urbanização tem causado graves problemas
ambientais, como invasões, diminuição das áreas das vias públicas e colocação de lixo
no local. O arrastamento da demanda por longos anos agravará essa situação ambiental,
e não se justifica na medida em que todas as partes afetadas, Município de Laguna e
Ravena Cassino Hotel, têm interesse que essa área seja urbanizada por empreendedor,
que obviamente pagará pela aquisição dessas terras.
Enquanto a demanda tramita, os dividendos dessa futura licitação
poderão ser depositados em juízo, discutindo-se tão somente seu(s) proprietário(s). A
natureza e a sociedade, a seu turno, em muito ganharão, com o resguardo das áreas
públicas, a realização das obras de infraestrutura e a ocupação ordenada da área.
Diante desse quadro é que se busca o deferimento das medidas
liminares de tutela antecipada e cautelares adiante descritas nos pedidos abaixo.
10. DOS PEDIDOS:
Ante o exposto, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina requer:
A) o recebimento da presente petição inicial, instruída com a
documentação anexa, e o apensamento da Ação Civil Pública n.
0900045-54.2016.8.24.0040, para utilização dos documentos nela inseridos e para
julgamento conjunto, diante da conexão das demandas, que possuem a mesma causa de

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pedir, conforme previsão do art. 55 do Código de Processo Civil;
B) a concessão de medida liminar cautelar, sem a oitiva prévia dos
requeridos, para que:
B.1. Ravena Cassino Hotel Ltda. e Município de Laguna não
realizem qualquer ato de disposição e/ou negociação das terras do
Loteamento Ravena que se encontram em nome do donatário ou do
ente público e que estejam sem ocupação, sob pena de multa no
valor do negócio jurídico entabulado, ou no valor de R$100.000,00
(cem mil reais) por negócio, se não for atribuído valor a ele;
B.2. Seja oficiado ao Cartório de Registro de Imóveis, para que
insira cláusula de indisponibilidade das matrículas n. 12.480, 12.481
e 13.204, bem como das que delas advieram, como a matrícula n.
16.596, que estejam em nome dos demandados, até que
sobrevenha nova ordem judicial;
C) a concessão de medida liminar de antecipação de tutela, sem a oitiva
prévia dos requeridos, para que:
C.1. Seja nomeado perito por este juízo para a realização de perícia
no local objeto da demanda (área do Loteamento Ravena que se
encontra em nome do donatário e do Município de Laguna, e que
ainda se encontra sem ocupação), a fim de verificar quais as áreas
que precisam ser resguardadas para compensar as áreas públicas
suprimidas no que tange ao Loteamento na sua concepção original,
quais as áreas públicas precisam ser resguardadas referentes a
esse restante de terras para atendimento da Lei n. 6.766/79 e qual
a área de preservação permanente no local, com a indicação, ao
final, da área de terras passível de ocupação por novos prédios e
casas;
C.2. Ao término da perícia, seja nomeado administrador por este
juízo, para a realização de licitação dessa área de terras, para que
um empreendedor as adquira pelo preço de mercado e possa
realizar o loteamento e urbanizar o local, com todas as
condicionantes legais (apresentação de projeto à Prefeitura
Municipal, licenciamento ambiental, etc), e atentando-se ao
resultado da perícia;
D) como pleito final principal, requer a presente Ação Civil Pública, em
relação às terras do Loteamento Ravena que ainda se encontram em nome do donatário
e do Município de Laguna e sem ocupação:
D.1. Declarar a desconstituição da doação feita pelo Município de
Laguna à Empresa Ravena Cassino Hotel, por meio da Lei
Municipal n. 204/1955, de forma a reverter essas terras ao

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patrimônio público municipal, diante do descumprimento dos
encargos da doação;
D.2. Declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área
verde e institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou
deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da terra
original, a título de compensação, conforme perícia realizada em
juízo;
D.3. Declarar as áreas de preservação permanente, conforme
perícia realizada em juízo;
D.4. Obrigar o Município de Laguna na obrigação de fazer o
loteamento, com observância da Lei de Licitações no caso de
alienação da gleba a terceiro e da Lei n. 6.766/79, e com a
realização de todas as obras de infraestrutura;
E) como pleito final subsidiário, caso o Poder Judiciário entenda pela
impossibilidade de reverter as terras do Loteamento Ravena que ainda se encontram em
nome do donatário e sem ocupação ao Município de Laguna:
E.1. Declarar as áreas de terra referentes à doação à Empresa
Ravena Cassino Hotel e as áreas de terra dos acrescidos de
marinha, de propriedade do Município de Laguna, conforme perícia
realizada em juízo;
E.2. Declarar as áreas públicas do loteamento, referentes à área
verde e institucional, inclusive daquelas que foram suprimidas e/ou
deixaram de ser implementadas quando do parcelamento da terra
original, a título de compensação, conforme perícia realizada em
juízo;
E.3. Declarar as áreas de preservação permanente, conforme
perícia realizada em juízo;
E.4. Obrigar a Empresa Ravena Cassino Hotel e o Município de
Laguna na obrigação de terminarem o loteamento, com observância
da Lei n. 6.766/79 e da perícia realizada em juízo, em relação às
terras que cada qual possui, com todas as obras de infraestrutura;
F) requer-se que os valores das multas eventualmente aplicadas sejam
revertidas em prol do Fundo para Reconstituição dos Bens Lesados e do Fundo
Municipal do Meio Ambiente, em 50% para cada um;
G) a citação do Município de Laguna e do Ravena Cassino Hotel Ltda.,
por meio de seus representantes, para que, caso queiram, contestem a presente ação,
sob pena de revelia;
H) após a concessão ou não da medida liminar cautelar e de antecipação
de tutela, a designação de audiência de conciliação;

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I) a produção de todos os meios de provas necessários, em especial a
oitiva de testemunhas, juntada de documentos, realização de perícia e inspeção judicial;
J) a inversão do ônus da prova;
K) a condenação dos requeridos em custas e ônus de estilo, revertendo-
se os valores em prol do Fundo para Reparação dos Bens Lesados - art. 13 da Lei n.
7.347/85;
L) requer-se a isenção de que trata o art. 18 da Lei n. 7.347/85.
Atribui-se, à causa, o valor de R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).
Laguna, 30 de janeiro de 2017.
Fernanda Broering Dutra
Promotora de Justiça
(documento assinado digitalmente, conforme Lei n. 11.419/2006)

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