Este documento trata de uma ação civil pública movida pelo Ministério Público contra o Estado do Rio de Janeiro, Município do Rio de Janeiro e uma empresa privada para anular uma permissão de uso do Estádio de Remo da Lagoa sem licitação. O documento resume a ação e as defesas apresentadas, rejeitando preliminares e concluindo que o Ministério Público tem legitimidade para a ação.

1. Ni j. U4
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ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PODER JUDICIÁRIO
CONCLUSAO
FACO ESTES AUTOS CONCLUSOS AO PIM. DR. JUIZ
DA OITAVA VARA DA FAZENDA PUBLICA DA CAPITAL
DR. EDUARDO BUSNAO ALVES DE BRITO NETO
RIO, e fog/2005 PROCESS00093.001. 05-4(r021-
DESPACHO EM SEPARADO
EM4/5/2005
EDU D US LVES DE BRITO NETO
JUIZ DE DIREITO
sl„ 41) ,
*MO C o A 70 1-
7535-651-0253

2. ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PODER JUDICIÁRIO
COMARCA DA CAPITAL
JUÍZO DE DIREITO DA 8a VARA DE FAZENDA PÚBLICA
Processo n°2003.001.054921-8
Autor: Ministério Público
Réus: Estado do Rio de Janeiro e outros
SENTENÇA
O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
propôs a presente ação civil pública em face do Estado do Rio de Janeiro, do
Município do Rio de Janeiro e da Empresa Gen Entertaiment Comércio
Representações e Participações Ltda., com o pedido final de que seja declarada a
nulidade da permissão de uso do Estádio de Remo da Lagoa e seus termos
aditivos, ante a inexistência de licitação, condenando-se a terceira ré a devolver a
área do Estádio ao patrimônio público independentemente de qualquer
indenização, pena de multa diária para o caso de descu-mprimento.
Contemporaneamente requer a condenação da
mesma ré ao pagamento de indenização ao Estado do Rio de Janeiro, que deve
ter por base a remuneração prevista no instrumento da permissão.
1

3. /-
Os fatos que deram origem à presente começgrnY
em 1994, quando o Estado do Rio de Janeiro firmou com o Município do Rio de
Janeiro termo de cessão de uso do imóvel situado na Avenida Borges de
Medeiros, compondo o denominado Estádio de Remo da Lagoa. Tinha a cessão
por escopo a instauração de uma Escola de Música, visando ao ensino e
preservação da memória de diversos gêneros históricos da música popular do Rio
de Janeiro.
Do referido termo constava, na cláusula 11, a
proibição de que o cessionário cedesse, transferisse, arrendasse ou emprestasse
a terceiros o imóvel objeto da cessão.
Ocorre que a despeito desta última vedação,
houve por bem o Município do Rio de Janeiro, em dezembro de 1995, transferir a
posse do imóvel, mediante termo de permissão de uso, à terceira ré, o que foi
feito, diga-se de passagem, sem prévia autorização do Estado do Rio de Janeiro.
Tal permissão se fez a fim de que o bem fosse utilizado como complexo de
diversões, integrado de restaurante, pequeno shopping center, casa de
espetáculos e espaço para reuniões.
Violadas as condições da cessão feita pelo Estado
ao Município, houve por bem o primeiro ajuizar ação de reintegração de posse, na
• qual obteve liminar em 12 de setembro de 1996. E já reintegrado na posse do
velho Estádio, houve por bem celebrar com a terceira ré, em 22 de setembro de
1997, instrumento particular de transação, cujo escopo era justamente o de pôr
cobro ao litígio possessório em curso perante a 5a Vara de Fazenda Pública,
acordo este que veio a ser homologado em 22 de setembro de 1997, por sentença
aparentemente transitada em julgado.
Ao ver do Parquet, e estas as razões da
irresignação inicial, a transação celebrada atentou contra o artigo 175 da
Constituição Federal, segundo o qual "Incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos.", regra esta que seria extensível à
permissão de uso de bens públicos, também ela condicionada ao prévio
procedimento licitatório onde garantida a todos os interessados ampla
oportunidade de participação.
Reforçando a tese de que a permissão de uso do
Estádio de Remo da Lagoa deveria ter sido precedida de procedimento licitatório,
traz à balha o artigo 2° da Lei 8666/93, no sentido de que "As obras, serviços,
inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões permissões e
locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão
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necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previslás----- ---
nesta Lei,"
Além da invalidade do contrato como
conseqüência da falta da licitação, traz o autor um segundo argumento para a
procedência do pedido. A cláusula 15 do termo de permissão de uso previa o
pagamento pela terceira ré, a título de contraprestação, da importância mensal
correspondente ao faturamento obtido no mês, assegurando-se um pagamento
mínimo de R$ 25.000,00 mensais.
Considerando que a referida taxa de ocupação
jamais foi paga, conclui que além de nulo o contrato por falta de licitação, está a
merecer este sua rescisão por inadimplemento do contratante.
A primeira contestação trazida aos autos, às
fls.44/72, foi apresentada pela terceira ré, Glen Entertaiment Comércio e
Participações, peça da qual constam algumas preliminares. A primeira constituiria
na falta de interesse processual, ao argumento de que a matéria objeto do conflito
já foi apreciada pelo Poder Judiciário por oportunidade da homologação do acordo
celebrado entre o Estado e a contestante, sendo certo que naquela oportunidade o
próprio Ministério Público interveio e aquiesceu com os termos do instrumento de
transação.
- Ainda no plano das preliminares sustenta que
inadequado o procedimento utilizado pelo Ministério Público, qual seja a
propositura de ação civil pública fundada na Lei 7347/85. Pelo que se depreende
desta segunda argüição, parece sustentar a ré que o tema atacado pelo Ministério
Público é privativo de impugnação por meio de ação popular, a seu turno de
legitimidade exclusiva dos cidadãos.
Sustenta esta ré, ainda, tese de prescrição,
considerando que firmado ó contrato em 22 de setembro de 1997, já haviam
transcorrido seis anos quando deflagrada a presente ação civil pública, a justificar
a incidência do Decreto 20910/32, aplicável também às hipóteses de nulidade.
Adentrando finalmente o mérito da causa sustenta
a ré ser desnecessária a realização de procedimento licitatório para a permissão
de bem público. Mas mesmo que assim não fosse, na forma de jurisprudência que
transcreve, não se pode invalidar o ajuste quando feito na presença de justificável
interesse público, hipótese dos autos, vez que a remodelação do Estádio do Remo
trará a cidade e a todas as áreas adjacentes inegáveis vantagens, por qualquer
que seja a ótica a se analisar a questão.
Na mesma toada, refere a diversos precedentes
no sentido de que para a propositura de ação civil pública não basta a alegação de
a)

5. /f4S)P.
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ilegalidade do ato, sendo necessária a comprovação de efetiva lesivid
patrimônio público.
Enfrentando agora o pedido de rescisão contratual
por inadimplemento da contraprestação prevista, diz que tal pleito não procede
porquanto o encargo financeiro somente deveria ser pago por oportunidade da
inauguração do complexo, a partir do que passaria ele a gerar efetivas receitas,
coisa que ainda não ocorreu até mesmo em virtude da propositura da ação civil
pública.
A primeira intervenção do Estado no processo, às
fls.246, foi no sentido de que fosse admitido como litisconsorte ativo, por aderir ao
pedido formulado pelo autor. Posteriormente, às fis.3541363, peticionou em réplica
no mesmo sentido. Às fls.423/429, contudo, retrata-se de suas manifestações
anteriores e impugna a ação civil pública pleiteando sua improcedência.
' Contestou o Município às fis.298/313. Inicialmente
argúi sua ilegitimidade passiva, tendo em vista ser estranho ao contrato de
transação cuja invalidade agora se pretende. Entrando no mérito, reforça a
contestação da terceira ré no sentido de que inexiste qualquer dano em relação ao
bem cujo uso foi permitido. Também no mérito alinha-se o contestante à
orientação de ser desnecessária a realização de citação para que se outorgue
permissão de uso de bem público.
' Réplica oferecida pelo Ministério Público às
fls.4381472.
A antecipação de tutela foi indeferida em i a
Instância e deferida em 2a Instância, achando-se atualmente com sua eficácia
suspensa por decisão do Egrégio Superior Tribunal de Justiça.
1.4
É o relatório, decido.
DA LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Principio rechaçando a tese levantada pela
terceira ré no sentido de que para propositura da presente ação civil pública
faleceria ao Parquet legitimidade, porquanto se trata de tutela da moralidade
pública, de iniciativa exclusiva do cidadão, por intermédio de outro veículo
constitucional, a saber, a ação popular.
4

6. Etnbora não haja na Lei 7347, artigo 1°, q
referência à moralidade administrativa, chega-se sem risco de erro à legitimi
do Ministério Público por dois'outros caminhos inquestionáveis. O primeiro deles é
o próprio artigo 129, inciso til, da Constituição Federal, dispondo ser função
institucional daquela entidade a propositura de ação civil pública para proteção do
patrimônio público, hipótese que se amolda perfeitamente àquela tratada nos
autos.
•'Não bastasse a clareza da Constituição, conta-se
ainda com o artigo 25, inciso IV, da Lei 8625/93, no sentido de ser função
institucional do Parquet a propositura de ação civil pública "para anulação ou
declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade
administrativa do Estado ou de Município, de suas administrações indiretas ou
fundacionais ou de entidades privadas de que participem."
1 Pois não se tem como negar, em tese ao menos,
que a celebração de contrato com a Administração Pública sem prévio
procedimento licitatório pode atentar contra a moralidade administrativa,
conquanto esta violação, concretamente, somente vá se apurar por oportunidade
da análise do mérito.
• Ajustando-se perfeitamente como a mão e a luva,
decidiu o Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial 403153, julgado em
09/09/2003 que "O Ministério Público é parte legítima para propor ação civil
pública visando resguardar a integridade do patrimônio público (sociedade de
economia mista) atingido por contratos de efeito?, financeiros firmados sem
licitação."
Rejeito, destarte, a primeira preliminar.
DA LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO
Não se pode acolher, tampouco, a argüição
contida na defesa do Município no sentido de lhe falte legitimidade para figurar no
pólo passivo. Argumenta-se que legitimados são apenas aqueles que, no contrato
cujo reconhecimento de nulidade se deseja, assumiram obrigações, coisa que não
se pode dizer do Município, chamado a integrar o acordo pro forma.
A ponderação é equivocada. De fato nenhuma
obrigação foi atribuída ao Município por força do instrumento de transação. Há de
se convir, porém, que a ação possessória proposta pelo Estado do Rio de Janeiro
em face da terceira ré, em cujo curso foi celebrada a transação, partia justamente
5

7. PO
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da premissa de ter sido irregular o termo de cessão outorgado pelo segundo ráu-,
vez que a tanto proibiam as cláusulas contratuais do termo original, do qual
participantes o Estado e o próprio Município. Inegável a repercussão, nas relações
jurídicas titularizadas pelo Município, da eventual anulação pretendida pelo
Ministério Público, vez que prevalecendo esta termina-se por recolocar em
discussão a validade ou invalidade do termo de cessão de interesse da
Municipalidade.
A LESIVIDADE COMO CONDIÇÃO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Oportunamente será enfrentada a argüição feita
pela terceira ré no sentido de ser inexistir, no comportamento atacado, qualquer
lesividade ao patrimônio público, que não pode ser vislumbrado, de forma
automática, como uma simples conseqüência da falta de licitação na permissão de
uso de bem público.
Por ora basta dizer que se houve ou não houve
lesividade, isto é, a meu sentir, matéria que se prende ao mérito da causa e que
não pode ser, portanto, enfrentada no plano das condições da ação.
A FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL CONSEQUENTE À HOMOLOGAÇÃO
DA TRANSAÇÃO
Proclama a terceira ré, novamente no plano
preliminar, a falta de interesse ou a impossibilidade jurídica de se propor ação civil
pública com o objetivo de invalidar transação homologada pelo Poder Judiciário
com a chancela do próprio Ministério Público que interveio na causa.
A crítica não procede. Com todas as divergências
doutrinárias a respeito, acha-se hoje assentada no Superior Tribunal de Justiça a
orientação de que uma coisa é a impugnação da sentença como ato continente, o
que se deve fazer por meio, exclusivamente, da ação rescisória. Diferente é o que
se passa com os atos jurídicos celebrados pelas partes, que não tem conteúdo
processual, mas material. Para estes serve a ação anulatória do artigo 486 do
Código de Processo Civil, que tem a finalidade de impugnar qualquer ato jurídico
homologado pelo juízo, assim como ocorreria se tal homologação inexistisse.
Esta homologação não encobre ou convalida
eventuais defeitos próprios dos atos jurídicos, como dolo, coação, erro, etc, que

8. continuarão a ser impugnáveis, e impugnáveis até mesmo pelo próprio Mi
Público.
- Sobre a finalidade da ação anulatória observem-
se os precedentes que seguem abaixo:
"Direito Processual Civil. Transação homologada.
Desconstituição do negócio jurídico. CPC, art.
486. 1 É cabível a ação do art. 486 do Código de
Processo Civil quando a parte, alegando vícios
que invalidariam os atos jurídicos em geral,
procura desconstituir o próprio ato homologado,
não a sentença homologatória. No caso concreto,
a sentença é simplesmente homologatória de
transação, não a prevista no art 485, VIII, do
CPC, que regula a desconstituição de decisão
cujas conclusões se baseiam em transação.
Recurso especial conhecido e provido." (REsp
151870, julgado em 19/0512005, pela Terceira
Turma do STJ, Relator o Ministro Antônio de
Pádua Ribeiro).
"AÇÃO ANULATORIA. TRANSAÇÃO.
SENTENÇA MERAMENTE HOMOLOGATORIA.
ARTS. 485, VIII, E 486 DO CPC. O AVENÇADO
PELAS PARTES EM ACORDO JUDICIAL,
HOMOLOGADO PELO JUIZ SEM NENHUM
CONTEUDO DEMORO, E DESCONSTITUIVEL
COMO OS ATOS JURIDICOS EM GERAL, NA
FORMA DO ART. 486 DO CPC. RECURSO
ESPECIAL NÃO CONHECIDO." (REsp 143059,
julgado em 16/09/97, pela Quarta Turma do STJ,
Relator o Ministro Barros Monteiro).
• DA PRESCRIÇÃO
' Não há dúvida de que a transação cuja
invalidação pretende ver o Ministério Público declarada foi celebrada no dia 22 de
setembro de 1997. Partindo desta premissa, argúi a terceira ré preliminar de
prescrição ao argumento de que o prazo qüinqüenal previsto no Decreto 20910
deveria ser aplicável também à invalidação de atos jurídicos dos quais tenha
participado a Administração Pública.
7

9. Bem de ver que, a rigor, não se trataria
prescrição porquanto esta, consoante se sabe, prende-se à violação dos assim
chamados direitos subjetivos. O que poderia ter ocorrido, mas não ocorreu, como
se verá, seria a consumação de prazo decadencial, vez que em jogo, aqui, o
direito potestativo de invalidação do contrato.
Feita esta consideração teórica, devo reconhecer
que a matéria não é pacífica, sequer em jurisprudência. As mais modernas
decisões do Superior Tribunal de Justiça, contudo, parecem expressar novo
sentimento daquele sodalicio no sentido de que, ao menos no plano federal, não
havia prazo para a decretação pela Administração Pública da nulidade de seus
atos administrativos, na forma dos verbetes 346 e 473 da Súmula do Supremo
Tribunal Federal.
No sentido acima podem ser observados os
Mandados de Segurança 9112/DF, 9157 e 9115, todos julgados pela Corte
Especial do Superior Tribunal de Justiça, no dia 16 de fevereiro de 2005, e sequer
publicados. O conteúdo dos acórdãos pode ser divisado no Agravo Regimental
nos Embargos de Divergência em Recurso Especial 571.450/RS. E esta
orientação foi no sentido de que, sempre no plano federal, não havia prazo para
que a Fazenda Pública anulasse seus próprios atos, prazo que somente surgiu
com o advento da Lei 9784/99, cujo artigo 54 preceitua: "O direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos /
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé."
' Antes desta Lei, a qual não se pode atribuir
eficácia retroativa, na forma dos mesmos precedentes, prevalecia a lógica do
artigo 114 da Lei 8112, no sentido de que "A Administração deverá rever seus
atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade."
A regra da imprescritibilidade das nulidades era,
até então, a prevalente, e resultava dos próprios verbetes do Supremo Tribunal
Federal acima mencionados. Sendo isto correto, e considerando que não há lei
estadual disciplinando o prazo decadencial para a invalidação dos atos
administrativos do Estado, é aleatório o recurso ao prazo qüinqüenal. E mesmo
que se queira recorrer, por analogia, à legislação federal, não se encontra base
firme para sustentar a tese de que transcorreu o prazo decadencial se este, de
cinco anos, somente pode ser contado a partir da publicação da Lei 9784/99, o
que definitivamente não aconteceu no caso concreto, tendo em vista a distribuição
da ação civil pública em abril de 2003 e a citação da primeira ré em 13 de junho de
2003 (fis.40).
II
8

10. Rejeito a preliminar de "prescrição"
decadência.
MÉRITO — A LICITAÇÃO E A PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO
Também bastante polêmica é a questão relativa à
necessidade ou não de prévia licitação para a outorga de permissão ao particular
para uso de bem público.
Vista a permissão em sua fisionomia tradicional,
de ato desprovido de natureza contratual, como normalmente faz a doutrina, não é
equivocado afirmar a dispensa de licitação para outorga ao particular de bem
público. Com esta feição as permissões são precárias, revogáveis a qualquer
tempo e não impõem ao Estado ou ao particular maiores contraprestações. E o
caso da permissão outorgada para realização de uma quermesse, de uma feira
pública, para instalação de um circo ou para festival de música.
Ocorre que não raro a permissão, é na prática,
assemelhada a uma verdadeira concessão, vez que assume forma contratual,
prazo certo e contraprestação elevada, importando para o particular investimentos
de monta no sentido de viabilizar a atividade que possivelmente deseja concluir no
imóvel objeto da cessão.
. Quanto a este último tipo de permissão, que a
rigor permissão não é, vem destacando a doutrina mais avisada a necessidade de
se proceder à prévia licitação que seja capaz de permitir a eleição, dentre os
possíveis candidatos, daquele de melhor proposta, em obséquio aos princípios
constitucionais da moralidade e impessoalidade da Administração.
Os argumentos em prol da licitação são válidos. O
primeiro deles resulta do próprio artigo 2° da Lei 8666, segundo o qual "As obras,
serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões
e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão
necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na
Lei."
A alusão a permissões, bem como o destaque,
feito pelo artigo 10 da Lei 8666, para a necessidade de se impor a licitação em
todos os contratos envolvendo a Administração, sinalizam seguramente no sentido
de ser esta fundamental nos atos jurídicos de que estamos a cuidar. Contudo há
mais, conforme pode ser observado do erudito parecer do culto Procurador Luiz
Alberto Miranda Garcia de Souza, cuja cópia se acha às fls.3671392 dos autos.
9

11. )
Pondera ali o parecerista que a Lei 8666 prevê em seu artigo 17, inciso I, a
que a licitação poderá ser dispensada nas hipóteses de "permissão de uso
bens imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de
programas habitacionais, de interesse social, por ordem ou entidades da
Administração Pública especificamente criados para este fim". E esta previsão,
continua o parecerista de forma cirúrgica, somente se explica se em outras
circunstâncias, e como regra geral, for a licitação obrigatória sempre que em jogo
a permissão de bens imóveis, pelo menos, acrescento eu, quando tais permissões
ser revestirem desta natureza contratual e atípica, corrente no Estado do Rio de
Janeiro.
Coisa diversa não diz o Tribunal de Contas da
União, consoante o acórdão proferido no julgamento do processo TC-005.752/04-
0, publicado no Boletim de Licitações e Contratos em maio de 2005. Em seu voto
destaca o Ministro Benjamin Zymler, Relator do referido feito que: "Permissões de
uso de bem público, em regra, manifestam-se por meio de ato administrativo
unilateral, discricionário e precário. Desta sorte, não há falar em
procedimento licitatõrio. Tais permissões não são abarcadas pelo artigo 2°
da Lei de Licitaçõès. Entretanto, desviando-se da regra geral, existem as
permissões de uso qualificadas. Estas, eis que caracterizadas pela
existência da realização de benfeitorias por parte do permissionário e de
prazo de término, aproximam-se do instituto da concessão de uso. A
existência de prazo e também da realização das ditas benfeitorias faz com
que a precariedade do ato diminua, de modo que, como dito, a permissão
passe a assemelhar-se à concessão de uso. Estas permissões qualificadas,
ao contrário das outras, devem ser precedidas de procedimento licitatório.
Sofrem, portanto, a incidência do artigo 2° da Lei de Licitações."
Na mesma linha do que vem sendo defendido até
aqui, vale referir ainda ao artigo publicado pela Procuradora Vera Helena Caldas
Francisco na Revista de Direito da Procuradoria Geral do Município do Rio de
Janeiro, n° 2, 2001, páginas 181 e seguintes, onde se alcança a seguinte
conclusão: "As permissões de uso de caráter contratual, ou sejam, aquelas
sujeitas a prazo contra a Administração, ou a outros termos e condições que
desfigurem a precariedade ou a unilateralidade da outorga, estão sujeitas às
regras adicionais do artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
expressas nas normas gerais da Lei Federal 8666/93." E dentre os
fundamentos trazidos em apoio de sua opção doutrinária, transcreve a nobre
articulista escólio de Maria Sylvia Zanella di Pietro, publicado em Temas
Polêmicos sobre Licitações e Contratos. São Paulo: Malheiros, 1994, pgs 19 e 20:
"A permissão de uso, quando dada precariamente (como é de sua natureza), ou
seja, sem prazo estabelecido, não cria obrigações para a Administração Pública,
que concede a permissão e a retira disaic.ionariamente, independentemente do
consentimento do permissionário, segundo razões exclusivamente de interesse
público. Nesses casos, a permissão não tem natureza contratual e, portanto, não
10

12. ' .0
está sujeita à licitação ( a não ser em hipótese em que outras leis específica
exigem expressamente). No entanto, existem verdadeiras concessões de uso
que são disfarçadas sob a denominação de permissão de uso, tendo a
natureza contratual; isto ocorre especialmente quando ela é concedida com
prazo estabelecido, gerando para o particular direito à indenização em caso
de revogação da permissão antes do prazo estabelecido. Nesse caso, a
permissão de uso está sujeita à licitação."
- Não tenho, portanto, a mais mínima e remota
dúvida de que a outorga pelo Poder Público a uma empresa privada, de área
nobre da Cidade do Rio de Janeiro, para fins de exploração comercial, por longo
prazo, e por mais meritórias que sejam as eventuais finalidades na base desta
permissão, deve ser necessariamente precedida de procedimento licitatório, que
permita a escolha do melhor projeto e da melhor proposta, de forma transparente,
sem favorecimentos aos amigos do poder, tenha ou não sido esta a hipótese dos
autos.
O Estádio de Remo da Lagoa pertence a todos os
cidadãos fluminenses, e qualquer um deles que dele deseje tirar proveito
econômico deve, na forma da Lei 8666, provar, em concurso com os demais
interessados, que ostenta as melhores condições e, sobretudo, as mais lucrativas
para o Poder Público.
A LESIVIDADE
Descartada inicialmente a idéia de que a
lesividade possa constituir condição para propositura da ação civil pública, resta
agora examinar se este dado é essencial ao acolhimento do pedido anulatório
eventualmente formulado, ou se ao contrário basta a imoralidade ou a
impessoalidade autonomamente consideradas
A idéia de que a invalidação dos atos
administrativos somente poderia ser decretada pelo Poder Judiciário se provado
que aquele se mostrou lesivo ao patrimônio público, a despeito de ter sido ou não
ilegal, gozou de enorme prestígio na jurisprudência até recentemente. Neste
sentido diversos são os acórdãos tratando, particularmente, das ações populares,
de onde se irradiou este entendimento até alcançar as ações civis públicas. Na
linha desta orientação observem-se os julgados da APC n° 10690, do Tribunal de
Justiça do Rio de Janeiro, e dos RESP 185.835 e 400.075, ambos do Superior
Tribunal de Justiça, citados por Hely Lopes Meirelles (Mandado de Segurança, 27a
Edição, 2004, pgs.131, atualizado por Amoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes).
11

13. A matriz desta interpretação está provavelm
no artigo 1° da Lei da Ação Popular, de n°4717, onde se preceitua que "Qualquer
cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade
de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados
Parecia que o legislador havia descartado a moralidade e os demais valores
constitucionais como causas, por si sós e dissociadas da lesividade, para a
propositura de ação que buscassem a desconstituição do ato administrativo.
Sucede que a Constituição Federal de 1988, ao
prever a ação popular em seu artigo 5 0, inciso LXXIII, alargou as hipóteses de
cabimento, dizendo agora que "qualquer cidadão é parte legitima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, a moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada a má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;"
Note-se que além de atacar os atos lesivos ao
patrimônio público, pode o cidadão buscar também a anulação daqueles
atentatórios à moralidade administrativa, o que a meu sentir já era inerente ao
sistema antes mesmo da modificação. O favorecimento de parentes ou amigos,
por exemplo, não é necessariamente lesivo ao patrimônio público, se /
considerarmos que o preço exigido pelo serviço pode ser rigorosamente idêntico
àquele que seria cobrado pelo particular. Mas nem por isto repugna menos à
moderna consciência popular a percepção de que a coisa pública está sendo
utilizada para favorecer pessoas determinadas e próximas do poder. Esta a
verdadeira dimensão do controle da Administração Pública deferido ao cidadão e,
como mencionamos anteriormente, ao Ministério Público.
Mesmo que com alguma demora, esta percepção
conquistou os Tribunais e hoje parece ter sepultado por completo a linha
interpretativa anterior. Do Supremo Tribunal Federal temos o acórdão proferido no
Recurso Extraordinário 170.768-2, onde ficou assentado que "O entendimento
sufragado pelo acórdão recorrido no sentido de que, para o cabimento da
ação popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por
contrariar normas específicas que regem a sua prática ou por se desviar dos
princípios que norteiam a Administração Pública, dispensável a
demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é ofensivo ao
inciso L.XXIII do artigo 50 da Constituição Federal, norma esta que abarca não
só o patrimônio material do Poder Público, como também o patrimônio
moral, o cultural e o histórico."
No mesmo sentido os mais recentes acórdãos do
Superior Tribunal de Justiça.
12

14. "PROCESSUAL. ADMINISTRATIVO.
POPULAR. PRESSUPOSTOS. ILEGAL!
LESIVIDADE. 1. A ação popular é meio
processual constitucional adequado para impor a
obediência ao postulado da moralidade na prática
dos atos administrativos. 2. A moralidade
administrativa é valor de natureza absoluta que
se insere nos pressupostos exigidos para a
efetivação do regime democrático. 3. Contrato
de risco sem autorização legislativa e sem estudos
aprofundados de viabilidade do êxito que foi
assumido por administrador público para
pesquisar petróleo em área não tradicionalmente
vocacionada para produzir esse combustível. 4.
Ilegalidade do ato administrativo que, por si
só, conduz a se ter como ocorrente profunda
lesão patrimonial aos cofres públicos. 5. A lei
não autoriza o administrador público a atuar, no
exercício de sua gestão, com espírito aventureiro,
acrescido de excessiva promoção pessoal e
precipitada iniciação contratual sem comprovação,
pelo menos razoável, de êxito. 6. Os contratos de
risco para pesquisar petróleo devem ser
assumidos pelo Estado em níveis de razoabilidade
e proporcionalidade, após aprofundados estudos
técnicos da sua viabilidade e autorização
legislativa. 7. A moralidade administrativa é
patrimônio moral da sociedade. Os Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário devem
proteger esse patrimônio de modo
incondicional, punindo, por mínima que seja, a
sua violação. 8. "Na maioria das vezes, a
lesividade ao erário público decorre da própria
ilegalidade do ato impugnado" (STF, RE
160381/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 12.08.94,
p. 20052). 9. "O entendimento sufragado pelo
acórdão recorrido no sentido de que, para
cabimento da ação popular, basta a ilegalidade do
ato administrativo a invalidar, por contrariar
normas específicas que regem a sua prática ou
por se desviar dos princípios que norteiam a
administração pública, dispensável a
demonstração de prejuízo material aos cofres
públicos, não é ofensivo ao inciso L)0(111 do art. 50
da Constituição Federal, norma que abarca não só
I D
13

15. os
tiwt•
o patrimônio material do Poder 'bico, "omó
também o patrimônio moral, o cultura NefhistOtir
(STF, RE 120.768/SP, Rel. Min. Ilma?"Galvao,
DJU de 13.08.99, p. 16). 10. "... o entendimento
de que, para o cabimento da ação popular, basta
a demonstração da nulidade do ato administrativo
não viola o disposto no artigo 153, parágrafo 31,
da Constituição, nem nega vigência aos arts. 1° e
2° da Lei 4.717/65, como já decidiu esta Corte ao
julgar caso análogo (RE 105.520)" (RE
113.729/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de
25.08.89, pg. 13558). 11. "Antes mesmo de
promulgada a vigente Carta, o STF orientou-se no
sentido de que para cabimento da ação popular
basta a demonstração da nulidade do ato ,
dispensada a da lesividade, que se presume (RTJ
118, p. 17 e 129, p. 1.339" (Milton Floks, in
"Instrumentos Processuais de Defesa Coletiva",
RF 320, p. 34). 12. "... ultimamente a
jurisprudência têm se orientado no sentido de
que basta a demonstração da ilegalidade,
dispensada a da lesivklade, que se presume"
(Luis Roberto Barroso, "Cadernos de Direito
Constitucional e Ciência Política - Ação Popular
e Ação Civil Pública. Aspectos comuns e
distintivos". Jul - set. 1993, n° 4, p. 236). 13.
Invalidação do contrato firmado em 11.09.79,
entre a PETROBRÁS e a PAULIPETRO.
Ilegalidade reconhecida. Lesividade presumida.
14. Embargos de divergência conhecidos, porém,
rejeitados." (EREsp 14868/RJ, julgado em
09/03/2005, pela Primeira Seção, Relator o
Ministro JOSÉ DELGADO).
"PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL.
LITISPENDÊNCIA. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. DEFICIÊNCIA NA
FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. SÚMULA N°
282. AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE
LESIVIDADE MATERIAL. ILEGALIDADE.
POSSIBILIDADE. ART. 5', LXXIII DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TUTELA
ANTECIPADA. PRESENÇA DOS REQUISITOS
DO ART. 273, DO CPC. 1. A interposição do
recurso especial impõe que o dispositivo de Lei
14

16. 4 1 II
*
Federal tido por violado, como meio de se afe
admissão da impugnação, tenha sido ventilado no
acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso
do prequestionamento, requisito essencial à
admissão do mesmo, o que atrai a incidência do
enunciado n° 282 da Súmula do STF. Falta de
prequestionamento quanto à existência de
fitispendência. 2. Hipótese em que a Universidade
Federal de Juiz de Fora - UFJF - divulgou uma
lista incorreta de aprovados no Vestibular 2000,
decorrente de erro no gabarito usado para a
correção das provas, o que proporcionou que
alunos que haviam obtido nota suficiente para
terem acesso à segunda fase do vestibular fossem
considerados reprovados, enquanto aqueles que
não tinham nota suficiente puderam realizar a
segunda prova, como se tivessem sido aprovados.
3. A Ação Popular regulada pela Lei n° 4.717/65,
art. 1 0, limitava o cabimento da ação às hipóteses
de lesividade ao patrimônio público, por isso que
restava suficiente, à anulação do ato por via da
ação popular, a mera ilegalidade. 4. Alegação de
inadequação da ação popular para este fim, mercê
de valorados anomalamente os pressupostos do
art. 273 do CPC. 5. Restando evidenciada a
importância da cidadania no controle dos atos
da administração, com a eleição dos valores
imateriais do art. 37, da CF, como tuteláveis
judicialmente, coadjuvados por uma série de
instrumentos processuais de defesa dos
interesses transindividuais, criou-se um
microssistema de tutela de interesses difusos
referentes ã probidade da administração
pública, nele encartando-se a ação popular, a
ação civil pública e o mandado de segurança
coletivo, como instrumentos concorrentes na
defesa desses direitos eclipsados por
cláusulas pétreas. 6. Consectariamente, a
partir da Constituição de 1988 tomou-se
possível a propositura da ação popular com o
escopo de anular, não só atos lesivos ao
patrimônio econômico do Estado, como
também ao patrimônio histórico, cultural,
ambiental e moral. 7. Precedente do STF: "o
entendimento no sentido de que, para o cabimento
15

17. da ação popular, basta a ilegalidade
administrativo a invalidar, por contrariar normas
específicas que regem a sua prática ou por se
desviar de princípios que norteiem a
Administração Pública, sendo dispensável a
demonstração de prejuízo material aos cofres
públicos, não é ofensivo ao inciso L I do art. 5
0 da
Constituição Federal, norma esta que abarca não
só o patrimônio material do Poder Público, como
também o patrimônio moral, o cultural e o
histórico." (RE n° 170.768/SP, Rel. MM. limar
Gaivão, DJ de 13.08. /999). 8. A tutela antecipada
pressupõe direito evidente (líquido e certo) ou
direito em estado de periclitação. É líquido e certo
o direito quando em consonância com a
jurisprudência predominante do STJ, o guardião
da legislação infraconstitucional. 9. O exame do
preenchimento dos pressupostos para a
concessão da tutela antecipada previstos no artigo
273, deve ser aferido pelo juiz natural, sendo
defeso ao STJ o reexame desse juízo de
admissibilidade, sob pena de violação do
enunciado da Súmula 7 do STJ. Precedentes
desta Corte: REsp 505729/RS; REsp 190686/PR;
MC 2615/PE; AGA 396736/MG; Resp 3737751RS;
REsp 165339/MS; AGA 199217/SP. 10. Recurso
especial parcialmente conhecido e, nesta parte,
improvido." (REsp 552691 / MG, julgado em
03105/2005, pela Primeira Turma, Relator o
Ministro Luiz Fux).
Em síntese, a moderna consciência que se tem da
necessidade de se proteger os bens públicos contra investidas de quem pretende
utilizá-los em benefício particular afasta por completo a antiga crença de que não
basta a moralidade em si mesma. Impor, com efeito, a demonstração de que em
1997 haveria uma oferta melhor significa constranger o cidadão ou o Ministério
Público a uma prova verdadeiramente diabólica, quando é evidente que qualquer
proposta eventualmente mais proveitosa somente surgiria se naquela
oportunidade tivesse sido franqueado a todos os interessados o concurso
licitatório que hoje simplesmente não pode ser mais reproduzido nas mesmas
condições.
Ademais, a antiga jurisprudência nada mais fazia
do que estimular o administrador público a pôr de lado a exigência de licitação,
16

18. ,
convicto que estava do fardo insuperável lançado sobre os ombros de quem
pretendesse discutir seu comportamento, constrangido a demonstrar uma
lesividade que decorria da própria natureza das coisas.
DA REPARAÇÃO DE PERDAS E DANOS
O pedido lançado no item 2.2.3 da petição inicial,
como reproduzido no relatório, é no sentido de que seja a terceira ré condenada
ao pagamento de indenização ao Estado do Rio de Janeiro no valor que poderá
ser fixado em função da remuneração prevista no contrato. Isto se explica porque
esta ré reconhece nada ter pago pela ocupação do Estádio de Remo da Lagoa
desde que recebeu a posse do Estado em 1997, malgrado os termos do contrato
cuja cópia acha-se às fis.21 do inquérito civil público, onde se dispõe na cláusula
n° 5 que a contraprestação pela permissão de uso corresponde a 10% do
faturamento obtido com a exploração do Estádio no mês anterior, assegurando-se
de todo modo uma remuneração mínima de R$ 25.000,00 por mês.
Para se escusar do pagamento sustenta a ré, às
fls.61, que o pagamento da contraprestação somente poderia ser cobrado a partir
do momento em que concluídas as instalações das quais extrairia seu lucro, e que
foram previstas na cláusula 2° do termo de cessão. Se isto não ocorreu, há de ser
imputada a responsabilidade a "atos da Administração Pública (entraves
urbanísticos) que impediram, e vem impedindo, a consecução dos objetivos
almejados no termo de permissão de uso."
Destacam-se a respeito duas considerações. A
primeira é que o termo de cessão não fixa nenhuma condição para que seja paga
a importância ajustada, e muito menos atrela este pagamento à realização das
obras, o que por si só já seria suficiente ao descarte absoluto da exceção agora
levantada. Não suficiente, contudo, note-se que a ré simplesmente não
minudenciou os entraves a que teria sido submetida, alegados de forma
simplesmente genérica.
Disto resulta que a empresa ré deve pagar pelos
aluguéis a que se obrigou. E não tem a ré direito a se ressarcir pelas obras
eventualmente feitas, o que somente surgiria se houvesse ela demonstrado culpa
do próprio cedente na frustração das modificações das quais, segundo alega,
retiraria o proveito econômico com o qual recompensar o Estado pela utilização de
seu próprio.
Isto posto, julgo procedente o pedido para
decretar a nulidade da permissão de uso do Estádio de Remo da Lagoa,
17

19. celebrada entre o Estado do Rio de Janeiro e a Empresa Glen Entertaiment
Comércio e Participações Ltda bem como seus aditivos, que fica ainda condenada
ao pagamento de R$ 25.000,00 por mês desde a celebração do contrato,
importância que deve ser corrigida monetária e mensalmente, além de acrescida
de juros de mora de 6% ao ano até a entrada em vigor do Código Civil de 2002 e
de 12% a partir daí.
Condeno a ré à devolução do Estádio de Remo.
no prazo de 10 dias contados da intimação para cumprimento da presente, pena
de multa diária de R$ 10.000,00.
Julgo extinto o processo com base no artigo 269,
inciso I, do Código de Processo Civil e condeno o Município do Rio de Janeiro e a
terceira ré a pagarem ao Fundo Especial do Ministério Público honorários
advocatícios, pro rata, que arbitro em R$ 10.000,00, considerando a complexidade
da causa e o trabalho desempenhado pelos integrantes do Ministério Público.
Condeno ainda a terceira ré ao pagamento de
todas as custas processuais.
Aplicando aqui, por analogia o artigo 19, da Lei
4717, não está esta sentença sujeita a duplo grau obrigatório de jurisdição.
P.R.I.
12—DUAR—D0--G-)
Rio de Janeiro, 09 de novembro de 2005.
•
MÃO ALVES DE BRITO NETO
Juiz de Direito
18

20. CERTIFICO E DOU PEQUE A SENTENCA RETRO FOI REGIS
TRADA NO LIVRO N.,agk-s- AS FLS,/ovh-vo SOB O N. t/ 1
CONFORMEPROVIMENTO N. 254/91.
EM 13 /1 I0S- P/ ESCRIVÃ
etAIMA-(-e> - 1441139-
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21. entre
ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO
JUIZO DE DIREITO DA 8* VARA DE FAZENDA PÚBLICA
TERMO DE ENCERRAMENTO
Nesta data, encerro a folha c) 2/ o re volume dos
autos n° 001. OS-II C1 o? 1 - g da
ação
CODIGO7535-652-5265-1