NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO - PF

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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO - PF

  1. 1. Neon Concursos Ltda Atividade Econômica: educação continuada, permanente e aprendizagem profissional Diretora: Maura Moura Dortas Savioli Empresa fundada em janeiro de 1998 ANO XVII – Av. Mato Grosso, 88 – Centro – Campo Grande – Mato Grosso do Sul Fone/fax: (67) 3324 - 5388 www.NeonOnline.com.br NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO MATERIAL CONTENDO TEORIA E QUESTÕES PROFESSOR: Alexandre Gomes Equipe Técnica: Arlindo Pionti John Santhiago Johni Santhiago Mariane Reis AGENTE - PF - 2014 Aluno(a): ______________________________________________________________________ Período: _______________________________ Fone: __________________________________
  2. 2. SUMÁRIO 1. Introdução .......................................................................................................................... 4 2. Orçamento Público ........................................................................................................... 5 3. Princípios Orçamentários ................................................................................................. 13 4. Diretrizes Orçamentárias .................................................................................................. 18 5. Receita Pública ................................................................................................................ 30 6. Despesa Pública .............................................................................................................. 41 7. SIDOR, SIAFI, Suprimento de Fundos, Restos a Pagar, DEA, Conta Única do Tesouro .. 54 8. Abordagens Clássica, Burocrática e Sistêmica da Administração. ............................ 70 9. Evolução da administração pública no Brasil após 1930; reformas administrativas; a nova gestão pública. ......................................................................................................... 78 10. Princípios e Sistemas de Administração Federal. ...................................................... 107 11. Funções da administração: planejamento, organização, direção e controle. ...... 115 12. Estrutura Organizacional .............................................................................................. 132 13. Comportamento Organizacional ............................................................................... 146 14. Ética no serviço público: comportamento profissional, atitudes no serviço, organização do trabalho, prioridade em serviço ........................................................... 149
  3. 3. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO  Ementa do curso em tópicos de acordo com o último edital: 1 Noções de administração. 1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da administração. 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930; reformas administrativas; a nova gestão pública. 1.3 Princípios e sistemas de administração federal. 2 Processo administrativo. 2.1 Funções da administração: planejamento, organização, direção e controle. 2.2 Estrutura organizacional. 2.3 Cultura organizacional. 3 Administração financeira e orçamentária. 3.1 Orçamento público. 3.2 Princípios orçamentários. 3.3 Diretrizes orçamentárias. 3.4 SIDOR, SIAFI. 3.5 Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa. 3.6 Despesa pública: categorias, estágios. 3.7 Suprimento de fundos. 3.8 Restos a pagar. 3.9 Despesas de exercícios anteriores. 3.10 Conta única do Tesouro. 4 Ética no serviço público: comportamento profissional, atitudes no serviço, organização do trabalho, prioridade em serviço. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 3
  4. 4. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 1- Introdução O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurídica de toda a atividade financeira do Estado e abrange receitas, despesas e créditos públicos. Já o Direito Tributário tem por objeto específico a disciplina jurídica de uma das origens da receita pública: o tributo. As normas básicas referentes ao Direito Financeiro encontram-se na Constituição Federal de 1988; na Lei 4.320 de 1964; na Lei Complementar 101 de 2000 - LRF; e no Decreto nº 93.872 de 1986. Essa é a base principal do estudo, porém, há vários outros normativos que serão tratados durante o curso que se fazem necessários para o aprendizado. O Direito Financeiro é um ramo do Direito público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o particular. O objeto de estudo é a atividade financeira do Estado. Inclui-se no campo de atuação o estudo da despesa pública, da receita originária, do orçamento público e do crédito público. Para o autor Aliomar Baleeiro, “(...) é a atividade através da qual o Estado capta, gere e despende recursos públicos com o objetivo de atender as necessidades públicas e de prover os serviços tipicamente estatais. Em outras palavras, consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público."  Resumindo: a atividade financeira do Estado se caracteriza pelo instrumental necessário à obtenção de recursos, visando ao atendimento e a satisfação das necessidades públicas. O Estado necessita: OBTER Receitas Públicas, CRIAR Crédito Público (endividamento), PLANEJAR E GERIR Orçamento Público e DESPENDER Despesa Pública.  Obter receita: é necessária a obtenção de recursos pelo Estado para financiar seus gastos, por meio de receitas originárias (provêm do próprio patrimônio do Estado, como venda de produtos e cessão de bens) e derivadas (obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva, como tributos e multas).  Criar crédito público: é uma das formas que o Estado dispõe para obter ingressos financeiros visando cobrir as despesas de sua responsabilidade. No entanto, os recursos deverão ser devolvidos, acrescidos de juros e encargos correspondentes. Aqui temos o endividamento público.  Planejar e gerir recursos: é o planejamento, a execução e o controle da aplicação de recursos por meio do orçamento público.  Despender recursos: é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 4
  5. 5. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 1.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2OO8) A atividade financeira do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua exclusiva responsabilidade. 02. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da atuação das diversas instituições governamentais. 03. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2OIO) A atividade financeira do Estado somente está completa quando são consideradas as atividades de obtenção, dispêndio, gerenciamento e criação de recursos públicos. 04. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) A atividade financeira do Estado, em sua maior parte, compreende o desenvolvimento das atividades políticas, sociais, econômicas e administrativas, que constituem sua finalidade precípua. 05. (CESPE/ANALISTA/ANAC/2012) As finanças públicas voltam-se à gestão das operações relacionadas à receita, à despesa, ao orçamento e ao crédito público, bem como se orientam à obtenção, à distribuição, à utilização e ao controle dos recursos financeiros. 1.2- GABARITO 01 02 03 04 05 E E C C C 2- Orçamento Público Pode ser definido como um instrumento de planejamento da ação governamental, onde fixa as despesas e estima as receitas. Dito de outra forma, o orçamento é uma prévia autorização do Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e execute as despesas num período determinado. Logo, Orçamento Público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo. Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal - STF, que o orçamento é uma lei formal. Porém, deixa de possuir essa característica essencial de coercibilidade, pois nem sempre obriga o poder público de realizar uma certa despesa autorizada pelo Legislativo. Sendo assim, é um instrumento de planejamento autorizativo e não impositivo. Porém, importantes alterações aconteceram ao final do ano de 2013 com a introdução na Lei de Orçamento de emendas parlamentares IMPOSITIVAS. A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma novidade para disciplinar a programação e execução orçamentária, o orçamento impositivo, que torna obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais inseridas na Lei Orçamentária Anual - LOA 2014. A execução obrigatória deve corresponder a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, sendo que metade deste percentual será destinada a serviços públicos de saúde (art. 52). A implantação do orçamento impositivo demandará o estabelecimento de um novo fluxo de trabalho que envolverá, na esfera federal, os Poderes Legislativo e Executivo, além de Estados, Municípios e Organizações da Sociedade Civil - OSC, nos casos de execução descentralizada. A Lei orçamentária possui as seguintes características: É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto, mesmo que autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal. Não é lei material: uma lei material é todo ato normativo emanado por órgão do Estado tendo abstração e generalidade que deve ser seguido (coercitivo). A LOA não é lei material pela falta de abstração e generalidade. É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano). Porém, nem sempre coincide com o exercício financeiro. É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias. É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se trata de matéria específica (receitas e despesas). O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 5
  6. 6. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Quanto ao objetivo do Orçamento Público, temos que o Estado é um instrumento de organização política da sociedade para atingir a plena satisfação das necessidades da população. É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes constituídos devam organizar e exercer suas atividades com ação planejada, transparente e responsável, objetivando ao desenvolvimento econômico, social e bem estar de seu povo. Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar planejamento. Esse planejamento, conforme as normas atuais (Constituição Federal – CF/88) será concretizado através dos instrumentos de planejamento da administração pública: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e Setoriais. Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante do que o outro, porém, é através do orçamento público (lei orçamentária anual) que o governo prevê a arrecadação de receitas e fixa as despesas para o período de um ano. Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do orçamento público é a realização do controle da arrecadação de receitas e dos gastos do poder público. Dito de outra forma, é através do orçamento público que o governo põe em prática as ações políticas para o cumprimento das demandas da sociedade, tais como segurança, educação, saúde, assistência social etc. As administrações públicas federal, estadual e municipal, para cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à sociedade e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou seja, receitas. Esses recursos são necessários para a realização dos gastos, as denominadas despesas públicas. Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos necessita ser efetivada de forma planejada, ou seja, é semelhante a uma família ou uma pessoa, que, em princípio, não poderia gastar mais do que o que ganha. Para arrecadar receitas e realizar despesas de forma planejada a administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos instrumentos de planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses Instrumentos de Planejamento estão previstos na Constituição Federal. Os instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal de 1988 (CF/88) estão regulamentados em diversas normas, em especial, na Lei nº. 4.320/64, Lei Complementar n° 101/2000 – LRF e ainda em diversas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. Haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano Plurianual – PPA, a Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, todos são instrumentos de planejamento da Administração Pública previstos na CF/88. Devemos lembrar que, doutrinariamente e para fins de concursos públicos, quando empregamos os termos plano e planejamento, geralmente a referência é o Plano Plurianual (PPA) e quando se menciona a palavra orçamento, estamos nos referindo à Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira, previsto na Constituição Federal de 1988 e elaborado para viger por quatro anos. O instrumento jurídico do PPA é a Lei do Plano Plurianual. O Orçamento (LOA) é a concretização do planejamento de médio prazo (PPA), denominado de “planejamento operacional”. Seu instrumento jurídico é a Lei Orçamentária Anual – LOA que possui vigência de um ano. 2.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/AJAA/TJ-ES/2011) O orçamento público do Espírito Santo é um documento formal que expressa física e financeiramente o planejamento governamental e, anualmente, o conjunto de ações que visam alcançar os maiores níveis de eficiência e eficácia do governo estadual. 02. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial. 03. (CESPE/Técnico Judiciário/TRE-Alagoas/2012) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido. 04. (CESPE/Técnico Judiciário/CNJ/2013) Os esforços para a integração entre planejamento, programação e orçamentação marcam a evolução da integração do planejamento no orçamento público. 05. (CESPE/Analista Judiciário/CNJ/2013) As áreas de planejamento e coordenação da ação governamental devem analisar as alternativas de intervenção, caso o número de objetivos e papéis desempenhados pelo Estado aumente, uma vez que, à medida que aumenta o número de objetivos, aumenta a possibilidade de ocorrência de conflitos de função. 06. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) O orçamento moderno, produto da evolução do orçamento público, consiste no demonstrativo de autorizações do legislativo e tem como finalidade a rigidez da gestão administrativa e a redução da despesa pública. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 6
  7. 7. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 07. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) Com a evolução do orçamento como instrumento de planejamento, ampliaram-se às atribuições econômicas governamentais voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de recursos, na distribuição de renda e na manutenção da estabilidade econômica. 08. (CESPE/Analista em Geociências/CPRM/2013) O orçamento não se restringe a um documento de caráter contábil e administrativo, se for elaborado e executado de acordo com técnicas orçamentárias modernas amplamente referendadas. 09. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) No Brasil, a Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, visto que, entre suas características, não consta a coercibilidade. 10. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Com relação aos propósitos, dimensões, características e natureza jurídica do orçamento público, assinale a opção correta. Nesse sentido, considere que as siglas PPA, LOA e LDO, sempre que empregadas, se referem, respectivamente, plano plurianual, lei orçamentaria anual e lei de diretrizes orçamentárias. a) Em sua dimensão legal, o orçamento público abrange a elaboração e a execução de três leis — o PPA, a LDO e a LOA — que, em conjunto, formalizam o planejamento e a execução das políticas públicas federais. b) A LOA tem natureza jurídica de lei material, pois ela cria direitos subjetivos relacionados aos programas de governo e altera a estrutura tributária do respectivo exercício financeiro. c) No Brasil, o orçamento público tem caráter impositivo, razão por que compete ao Poder Executivo executar as despesas aprovadas pelo Poder Legislativo. d) O orçamento público, um instrumento de planejamento da ação governamental, é proposto pelo Poder Legislativo conforme as diretrizes e os programas estabelecidos pelo Poder Executivo. e) O orçamento público é o instrumento em que se quantificam as despesas e as receitas para determinado exercício financeiro, sendo formalizado por meio da LDO, que exprime as propostas do Poder Executivo. 2.1.1- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 C C C C C E C C E A 2.2-Tipos de Orçamento Sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil vivenciou os três tipos: • Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. • Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. • Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo à votação e o controle. Histórico no Brasil: 1891 – Orçamento Legislativo (elaborado e aprovado); 1934 – Orçamento Misto (elaborado pelo executivo e aprovado pelo legislativo); 1967 – Orçamento Executivo (elaborado e aprovado); 1988 – Orçamento misto (elaborado pelo executivo e aprovado pelo legislativo). 2.2.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) No Brasil, adota-se o orçamento misto, visto que sua elaboração é competência do Poder Executivo, e sua votação e controle são competências do Poder Legislativo. 02. (CESPE/Analista Judiciário/STF/2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 7
  8. 8. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 2.3- Origens Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante”. Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. A ideia permanece a mesma do nosso conceito atual. No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Assim, o aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle. Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração. 2.4 – Espécies De Orçamentos  TRADICIONAL ou CLÁSSICO – aspecto principal de não enfatizar o planejamento da ação governamental, constituindo-se num mero instrumento contábil e baseando-se no orçamento do exercício anterior (predomina o incrementalismo). A ênfase é no GASTO; controle político; meios - Compras. Instrumento de CONTROLE. A partir desse panorama, podemos citar as seguintes características do orçamento clássico ou tradicional:  Surgiu na Inglaterra em 1217, uma peça simples, tendo o aspecto apenas de previsão da receita e fixação da despesa;  Refletia apenas os meios, desvinculado do planejamento;  Critério de classificação por UA e elemento;  Decisões baseadas nas necessidades das unidades e ausência de acompanhamento;  Avaliação só da honestidade dos governantes, pois representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo, para arrecadação tributária suficiente à manutenção do aparato de Estado;  Servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ação do Estado. 2.4.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 03. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a proposta do Poder Executivo. 04. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no que ela gasta. 05. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício. 06. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a segundo plano.  DESEMPENHO – também conhecido como Funcional ou de Realizações, preocupa-se com o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. Enfatizava as realizações governamentais de cada programa – OBJETO de gasto e um PROGRAMA de trabalho contendo as ações desenvolvidas. O gestor começa a se preocupar com os benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Representou um salto na evolução do orçamento tradicional/clássico. Instrumento de ADMINISTRAÇÃO. Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma "lista de compras", o orçamento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de desempenho já apresentava programas de trabalho para organizar a ação governamental. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 8
  9. 9. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Programa de trabalho significa a organização da atuação do governo para resolução de um problema. Isso envolve etapas como: detecção do problema; verificação de possibilidades de ação; custos do programa; medição dos resultados; avaliação do programa. Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante. Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o planejamento, considera-se que a aproximação entre esses dois instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de desempenho. A preocupação do orçamento de desempenho se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para comprar certos bens e contratar certos serviços (característica do orçamento tradicional); era necessário articular esses pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração do orçamento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um só agregado. 2.4.2- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 07. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 08. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento. 09. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública. 10. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho está dirigido mais para os produtos gerados pela administração pública que pelos resultados propriamente ditos.  BASE ZERO (OBZ) – é uma abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969, e foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Objetiva atuar no controle e na avaliação dos custos indiretos; que todas as despesas sejam justificadas ano a ano; objetivo principal é ser realista. Abandona series históricas, referências passadas, ou seja, inicia-se com valor ZERO. Pacote de decisões justificando a alocação de recursos; níveis de recursos mínimo, atual e de expansão. Modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos, adotando como procedimento básico o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. Combate o incrementalismo (que usa bases anteriores, inflação) e a inércia orçamentária (manter o orçamento que perdeu a importância). Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício. Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário, em pé de igualdade. Daí o nome "base-zero". Para a adoção do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de programas seja feita com critérios técnicos. Polo seu escopo mais abrangente, o OBZ torna-se uma técnica muito demorada e custosa para os cofres públicos. 2.4.3- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 11. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) O orçamento base zero (OBZ) visa especialmente instrumentalizar as ações gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho. 12. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a grande vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos públicos. 13. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos. 14. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações dos resultados do orçamento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 9
  10. 10. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO  PROGRAMA – implementado no final da década de 50 nos USA (1965) sob o nome de Planning Programning Budgeting System (PPBS). Foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e do decreto/lei 200/67. Hoje, sua concepção está diluída no Brasil. O orçamento–programa pode ser entendido como um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação do governo, através da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previsão dos custos relacionados. A CF/88 implantou definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do constituinte para com o planejamento das ações do governo. É a técnica orçamentária vinculada ao planejamento econômico-social; atribui responsabilidade ao administrador e identifica duplicidades de esforços; visa avaliar a eficiência, eficácia e a consecução dos objetivos e metas; contêm o programa de trabalho da administração pública; ênfase aos fins, objetivos e realizações e não aos meios. Elenca os problemas inicialmente para corrigi-los e depois estuda a melhor alternativa estimando a receita. Instrumento de PLANEJAMENTO. O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas. Logo, por meio do orçamento programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. É o tipo atual de orçamento utilizado no Brasil. A definição para "programa", no Brasil, está firmada na Portaria 42/99 do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão: "o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual". As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional: "integração planejamento-orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos". A estrutura atual do orçamento no programa no Brasil foi delineada pelo Decreto nº 2.829/98. Logo, com o valor dado à mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento-programa, uma nova dimensão levada em conta na avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos programas, na técnica do orçamento-programa, é uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de "aquisições a fazer", "compras do governo", é típica do orçamento tradicional. O orçamento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de medir os resultados. O programa utilizou uma classificação funcional-programática (especificava a área de atuação através de programas de trabalho) no início da década de 70 (portaria nº 9, de 28 de janeiro de 1974). Porém, com a portaria 42/99 tal classificação passou por uma atualização pois havia uma excessiva centralização de informações em torno da Lei Orçamentária tornando necessária uma estrutura mais flexível para classificar ações de tão variada procedência, e , principalmente, que não representasse um classificador prévio. O que a portaria no 42/99 pretendeu foi eliminar essa mistura de informações, separando a classificação funcional da estrutura programática. A primeira, retomando a sua concepção original da lei no 4.320/64, como classificador que é, com validade para todos os entes da federação e assumindo o papel de consolidar as áreas de despesas de todas as ações públicas. E as estruturas programáticas foram remetidas para o âmbito dos planos, em que seriam definidas de acordo com as necessidades de cada ente. Teríamos, assim, uma classificação funcional e várias estruturas programáticas definidas ad hoc (para esta finalidade). 2.4.4- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 15. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos. 16. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental. 17. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento governamental. 18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo gastará e quem será responsável pela execução de seus programas. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 10
  11. 11. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 19. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução. 20. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) O orçamento-programa fornece subsídios ao planejamento, visto que possibilita a ligação entre o controle da execução orçamentária e a elaboração orçamentária. 21. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) O orçamento-programa, que passou a integrar a legislação a partir da Constituição Federal de 1988 (CF), consolidou a vinculação do orçamento ao planejamento constante do plano plurianual. 22. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) A elaboração do orçamento com ênfase nas necessidades das unidades organizacionais e nos aspectos contábeis caracteriza o orçamento-programa. 23. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCU/2013) De acordo com a legislação em vigor, toda ação finalística do governo federal deve ser estruturada em programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do plano. Os programas serão estabelecidos em atos próprios de cada ente da Federação, mas deverão privilegiar a descentralização, a integração com estados e municípios e a formação de parcerias com o setor privado.  PARTICIPATIVO – criado na gestão pública é um contínuo ajuste crítico, baseado no princípio de autorregulação do poder público, com intuito de aperfeiçoar seus conteúdos democráticos, assegurando a sua não-estagnação. Definição veiculada no Portal da Transparência (www.portaldatransparencia.gov.br): “O orçamento participativo é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a coresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade." O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade. Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais implementadores do processo. Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos. 2.4.5- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 24. (CESPE/Administrador/MPS/2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações. 25. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da administração direta e alguns da administração indireta têm a prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias. 26. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal. 27. (ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos. 28. (CESPE/UNIPAMPA/Administrador/2013) No orçamento base zero, salvo os casos especificados em lei, os programas devem ser justificados a cada exercício financeiro, respeitando-se os direitos adquiridos sobre verbas anteriormente outorgadas. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 11
  12. 12. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 29. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Assinale a opção correta no que se refere às técnicas orçamentárias e aos tipos de orçamento. a) O orçamento base-zero caracteriza-se como o instrumento empregado para o planejamento de ações dos programas de médio e de longo prazo. b) O orçamento incremental caracteriza-se pela admissão de emendas que, ao longo do exercício financeiro, ampliam determinadas despesas, conforme as necessidades dos agentes públicos. c) O orçamento tradicional ou clássico explicita duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e as suas fontes de financiamento. d) O orçamento desempenho, denominado orçamento funcional, enfatiza o desempenho organizacional. e) O orçamento programa destaca os gastos relacionados à execução de cada programa governamental. 30. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) A respeito da experiência brasileira com a utilização do orçamento- programa, assinale a opção correta. a) A quantificação de metas do orçamento-programa deverá ser feita apenas quando a relação custo-benefício for justificável. b) O orçamento-programa foi implementado imediatamente após a aprovação da legislação que o instituiu. c) A União e os estados, quando passaram a usar o orçamento- programa, utilizavam classificações uniformes de receitas e despesas. d) A classificação funcional-programática, implementada pelo governo federal a partir da década de 70 do século passado, não mais é utilizada. e) O orçamento-programa tem como preocupação básica o tipo de gasto utilizado no plano de trabalho do governo. 2.5– Evolução Dos Orçamentos No Brasil Antes de 1964 1964 – Lei 4.320 Década de 70 1988 1998 – decreto 2.829 Orçamento tradicional Introdução da ideia de orçamento-programa Orçamento de desempenho Sistema de planejamento PPA, LDO e LOA Início efetivo do orçamento-programa 2.6- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 C E E E E C E E E E E E C E E C C C C C 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 E E C E E C E E D D O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 12
  13. 13. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 3- Princípios Orçamentários São premissas, linhas norteadoras a serem observadas na concepção e execução da lei orçamentária. Visam a aumentar a consistência e estabilidade do sistema orçamentário. São as bases que orientam o processo orçamentário, sendo impositivos nos orçamentos públicos. Alguns princípios são explícitos, por estarem incorporados à legislação, principalmente na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) e na Lei 4.320/1964. Outros são implícitos, porque são definidos apenas pela doutrina, mas também são importantes para fins de elaboração, execução e controle do orçamento público. Objetivam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe o orçamento.  LEGALIDADE > ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade aplicado à administração pública, segundo o qual cabe ao Poder Público fazer ou deixar de fazer somente aquilo que a lei expressamente autorizar, ou seja, se subordina aos ditames da lei. A CF/1988, no art. 37 estabelece os princípios da administração pública, dentre os quais o da legalidade e, no seu art. 165 estabelece a necessidade de formalização legal das leis orçamentárias: “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.”  ANUALIDADE > Periodicidade anual do orçamento; o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, geralmente um ano. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/1964: “Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.” Observa-se, entretanto, que os créditos especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do exercício podem ser reabertos, se necessário, e, neste caso, serão incorporados ao orçamento do exercício subsequente, conforme estabelecido no § 3º do art. 167 da Carta Magna. Assim, tais créditos, denominados créditos plurianuais, são exceções ao Princípio da ANUALIDADE ou da PERIODICIDADE.  UNIDADE ou UNIDADE DE TESOURARIA (ou de Caixa) ou TOTALIDADE > Uma única lei orçamentária considerando cada ente da federação. De acordo com este princípio previsto no art. 2º da Lei nº 4.320/1964, cada ente da federação (União, Estado, Distrito Federal ou Município) deve possuir apenas um orçamento – UNO –, estruturado de maneira uniforme. Tal princípio é reforçado pelo princípio da “unidade de caixa”, previsto no art. 56 da referida Lei, segundo o qual todas as receitas e despesas convergem para um fundo geral (conta única), com o objetivo de se evitar as vinculações de certos fundos a fins específicos. O objetivo é apresentar todas as receitas e despesas numa só conta, a fim de confrontar os totais e apurar o resultado: equilíbrio, déficit ou superávit. Com relação a TOTALIDADE, tal princípio era consagrado pela DOUTRINA. Porém, atualmente, costa no Manual Técnico do Orçamento como UNIDADE, tendo a obrigatoriedade da CONSOLIDAÇÃO dos orçamentos que fazem parte da LOA – Orçamento Fiscal + Orçamento da Seguridade Social + Orçamento de Investimentos. O art. 165 da Constituição Federal define em seu parágrafo 5º o que deverá constar em cada desdobramento do orçamento: “§ 5º – A lei orçamentária anual compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.”  UNIVERSALIDADE ou GLOBALIZAÇÃO > preceitua que o orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. OBS: Empresas não-dependentes não aparecem nesse orçamento/princípio. Segundo os artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320/1964, a Lei Orçamentária deverá conter TODAS as receitas e despesas. Isso possibilita controle parlamentar sobre todos os ingressos e dispêndios administrados pelo ente público. “Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 13
  14. 14. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no art. 2°.”  ORÇAMENTO BRUTO > que todas receitas e despesas devem constar da lei orçamentária pelos seus valores brutos, vedadas deduções. Este princípio é corolário ou consequente do princípio orçamentário da UNIVERSALIDADE, ou seja, tal princípio complementa-se pela “regra do orçamento bruto”, definida no art. 6º da Lei nº 4.320/1964: “Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.” Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público. Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas. O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos. Exemplo: Não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 100.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social, e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 150.000,00).  PROGRAMAÇÃO > obrigatoriedade de especificar gastos por meio de programas de trabalho, que permitirão uma identificação dos objetivos e metas a serem atingidos. Vincula as normas orçamentárias à consecução e à finalidade do Plano Plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.  EQUILÍBRIO > Esse princípio estabelece que o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período. Havendo reestimativa de receitas com base no excesso de arrecadação e na observação da tendência do exercício, pode ocorrer a abertura de crédito adicional. Conforme o caput do art. 3º da Lei nº 4.320/1964, a Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Assim, o equilíbrio orçamentário pode ser obtido por meio de operações de crédito. Entretanto, conforme estabelece o art. 167, III, da CF/1988 é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, dispositivo conhecido como “regra de ouro”. De acordo com esta regra, cada unidade governamental deve manter o seu endividamento vinculado à realização de investimentos e não à manutenção da máquina administrativa e demais serviços. OBS: A contratação de Operações de Crédito, já na própria LOA, e a inclusão da Reserva de Contingência na LOA constituem instrumentos que vão manter o equilíbrio orçamentário.  EXCLUSIVIDADE > deve conter apenas matérias exclusivas quanto da previsão da receita e a fixação das despesas. Tal princípio tem por objetivo impedir a prática, muito comum no passado, da inclusão de dispositivos de natureza diversa de matéria orçamentária, ou seja, previsão da receita e fixação da despesa. Previsto no art. 165, § 8º da CF/1988, estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição (exceção ao princípio da exclusividade) a autorização para abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita orçamentária - ARO, nos termos da lei. As bancas costumam usar o termo “cauda orçamentária” – cuidado!  ESPECIFICAÇÃO ou ESPECIALIZAÇÃO ou DISCRIMINAÇÃO > veda as dotações globais não especificadas. As despesas devem ser classificadas e discriminadas. Segundo este princípio, as receitas e despesas orçamentárias devem ser autorizadas pelo Poder Legislativo em parcelas discriminadas e não pelo seu valor global, facilitando o acompanhamento e o controle do gasto público. Esse princípio está previsto no art. 5º da Lei nº 4.320/1964: “Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.” As exceções do art. 20 se referem aos programas especiais de trabalho, como os programas de proteção à testemunha, que se tivessem especificação detalhada, perderiam sua finalidade. São também chamados de investimentos em regime de execução especial. O princípio da especificação confere maior transparência ao processo orçamentário, possibilitando a fiscalização parlamentar, dos órgãos de controle e da sociedade, inibindo o excesso de flexibilidade na alocação dos recursos pelo Poder Executivo. Além disso, facilita o processo de padronização e elaboração dos orçamentos, bem como o processo de consolidação de contas. Determina que as receitas e despesas devam ser especificadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. Tem o objetivo de facilitar a função de acompanhamento e controle do gasto público. A exceção a este princípio, também, é a Reserva de Contingência. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 14
  15. 15. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Reserva de Contingência foi criada como uma dotação global não especificamente destinada a determinado programa ou unidade orçamentária, ou seja, é uma exceção ao Princípio Orçamentário da Especificação.  PUBLICIDADE > deve ser de conhecimento de toda comunidade e em todas as fases do ciclo, para gerar seus efeitos e promover a eficácia de seus atos, torna-se fundamental a sua publicação. O princípio da publicidade está previsto no art. 37 da CF e também se aplica às peças orçamentárias. Justifica-se especialmente no fato de o orçamento ser fixado em lei, e esta, para criar, modificar, extinguir ou condicionar direitos e deveres, obrigando a todos, há que ser publicada. Portanto, o conteúdo orçamentário deve ser divulgado nos veículos oficiais para que tenha validade.  CLAREZA > O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas as pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo. Dispõe que o orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completa. Embora diga respeito ao caráter formal, tem grande importância para tornar o orçamento um instrumento eficiente de governo e administração.  UNIFORMIDADE ou CONSISTÊNCIA > aspecto formal do orçamento que deve apresentar e conservar ao longo dos diversos exercícios financeiros uma estrutura uniforme que permita uma comparação ao longo dos diversos mandatos, possibilitando uma análise de cunho mais gerencial.  NÃO AFETAÇÃO (OU NÃO VINCULAÇÃO) DAS RECEITAS > veda a vinculação da receitas de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstas na lei (recursos da saúde, ensino, administração tributária, prestação de garantia para operações de crédito por ARO). Tal princípio encontra-se consagrado, como regra geral, no inciso IV do art. 167 da CF/1988, quando veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa: “Art. 167. São vedados: (...) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os artigos 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos artigos 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003); (...) § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contra-garantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993).” As ressalvas são estabelecidas pela própria Constituição e estão relacionadas à repartição do produto da arrecadação dos impostos – Fundos de Participação dos Estados (FPE), dos Municípios (FPM) e Fundos de Desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste – à destinação de recursos para as áreas de saúde e educação, além do oferecimento de garantias às operações de crédito por antecipação de receitas. Trata-se de medida de bom-senso, uma vez que possibilita ao administrador público dispor dos recursos de forma mais flexível para o atendimento de despesas em programas prioritários. No âmbito federal, a Constituição reforça a não-vinculação das receitas por meio do art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, ao criar a “Desvinculação das Receitas da União – DRU”.  É desvinculado = até 31/12/2016 20% da arrecadação da União de impostos, contribuições sociais e de intervenção de domínio econômico. Ressalva: arrecadação da contribuição social do salário-educação. OBS: A NÃO VINCULAÇÃO É EM RELAÇÃO A RECEITA DE IMPOSTOS.  PROIBIÇÃO DO ESTORNO > determina que o administrador público não pode transpor, remanejar ou transferir recursos sem autorização. Quando houver insuficiência ou carência de recursos, deve o Poder Executivo recorrer à abertura de crédito adicional ou solicitar a transposição, remanejamento ou transferência, o que deve ser feito com autorização do O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 15
  16. 16. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO  Poder Legislativo. Art. 167. São vedados: (...) VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.  PRINCÍPIO DA QUANTIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS > Está consubstanciado no inciso VII do art. 167 da CF/1988, o qual veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados: Art. 167. São vedados: (...) VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados. Assim, não são admitidas dotações ilimitadas, sem exceções. 3.1 EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Se a lei for omissa em relação a determinado procedimento de natureza orçamentária, este não poderá ser utilizado. 02. (CESPE/ANALISTA/TRE-ES/2011) Em matéria orçamentária, o princípio da legalidade refere-se à legalidade estrita aplicável aos atos da administração pública. 03. (CESPE/Analista Área 5/BACEN/2013) É vedada a vinculação de receita de qualquer espécie a órgão, fundo ou despesa, ressalvados os casos autorizados na Constituição Federal. 04. (CESPE/Analista Judiciário/TRT 10° Região DF/TO/2013) Para que seja realizada operação de crédito por antecipação da receita, para resolver insuficiências de caixa poderá conter autorização ao executivo, na lei de orçamento vigente. 05. (CESPE/Analista Judiciário/Administrativo/CNJ/2013) O princípio do equilíbrio orçamentário, segundo algumas escolas de pensamento, deve ser ignorado em situações de crise, devendo o governo intervir ativamente na economia para estimular a demanda. No Brasil, os debates sobre equilíbrio orçamentário restringem-se a discussões genéricas no PPA. 06. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade. 07. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional. 08. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O conceito de exercício financeiro deriva do princípio da anualidade e, no Brasil, esse exercício coincide com o ano civil. 09. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O endividamento do Estado, por meio da contração de empréstimos, atende ao princípio do equilíbrio orçamentário. 10. (CESPE/ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade, universalidade e anualidade. 11. (CESPE/ANALISTA/DPU/2010) O princípio da anualidade ou da periodicidade estabelece que o orçamento obedeça a determinada periodicidade, geralmente um ano, já que esta é a medida normal das previsões humanas, para que a interferência e o controle do Poder Legislativo possam ser efetivados em prazos razoáveis, que permitam a correção de eventuais desvios ou irregularidades verificados na sua execução. No Brasil, a periodicidade varia de um a dois anos, dependendo do ente federativo. 12. (CESPE/ACE/TCE/AC/2009) O cumprimento do princípio da anualidade impede a inclusão, na lei orçamentária, de autorização para abertura de crédito adicional. 13. (CESPE/ACE/TCE/AC/2009) O princípio do equilíbrio determina que a receita fixada não deve ultrapassar a despesa prevista. 14. (CESPE/Analista Judiciário/Administrativo/CNJ/2013) Caso uma prefeitura crie, por meio da vinculação de receitas de impostos, uma garantia de recursos para a colocação de asfalto em todas as vias municipais, ela violará o princípio da não afetação de receitas. 15. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Embora a não afetação da receita constitua um dos princípios orçamentários, há várias exceções a essa regra previstas na legislação em vigor. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 16
  17. 17. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 16. (CESPE/Analista Administrativo/ANP/2013) Todas as parcelas da receita e da despesa devem figurar no orçamento em seus valores brutos, sem apresentar qualquer tipo de dedução. 17. (CESPE/Analista Administrativo/ANP/2013) Regendo-se pelo princípio da legalidade, as entidades públicas somente poderão adotar classificações orçamentárias com grau de discriminação fixado pela lei. 18. (CESPE/Analista/MMA/2008) A apuração e a divulgação dos dados da arrecadação líquida, sem a indicação das deduções previamente efetuadas a título de restituições, fere o princípio da discriminação. 19. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias. 20. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional. 21. (CESPE/Analista Área 5/BACEN/2013) O princípio do orçamento bruto, que é decorrente da evolução das funções orçamentárias relacionadas com a implantação do orçamento-programa, fundamenta-se na obrigatoriedade de se especificarem os gastos por meio de programas de trabalho que permitem a identificação dos objetivos e metas a serem atingidos. 22. (CESPE/Auxiliar em Administração/FUB/2013) O princípio da unidade orçamentária é reforçado pelo princípio da unidade de caixa, segundo o qual todas as receitas e despesas convergem para um fundo geral, denominado conta única. 23. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) O orçamento deve atender ao requisito de uniformidade no que se refere ao aspecto formal para permitir a comparabilidade ao longo dos exercícios financeiros. 24. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) O princípio da universalidade, incorporado à legislação orçamentária, possibilita ao Poder Legislativo impedir que o Poder Executivo realize despesas sem a prévia autorização parlamentar. 25. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) O princípio da unidade ou totalidade orienta que cada unidade governamental deve elaborar orçamentos múltiplos integrados pelos orçamentos fiscais, monetários e das estatais. 26. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) A autorização para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito são excepcionalidades ao princípio da exclusividade no que se refere à lei orçamentária. 27. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) O princípio do equilíbrio é uma importante ferramenta de controle dos gastos e da dívida pública por estabelecer que o total da despesa orçamentária tenha como limite a receita orçamentária prevista para o exercício financeiro. 28. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) Apesar de o princípio da não afetação proibir as vinculações das receitas de impostos às despesas, a CF vincula algumas dessas receitas a determinadas despesas. 29. (CESPE/Auxiliar em Administração/FUB/2013) O princípio da universalidade permite que o Poder Legislativo exerça um controle mais eficaz sobre todos os ingressos e dispêndios a serem administrados pelo ente público. 30. (CESPE/Auxiliar em Administração/FUB/2013) O princípio da uniformidade determina a existência de um único orçamento para cada ente da Federação, que contemple todas as receitas previstas e despesas fixadas das entidades da administração direta e indireta. 3.2- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 C C E C E C C C C C E E E C C C C E C C 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 E C C C E C C C C E O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 17
  18. 18. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 4- Diretrizes Orçamentárias O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estadual e municipal. Essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um planejamento estrutural das ações governamentais. Na seção denominada “Dos Orçamentos” na CF/1988 tem-se essa integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de iniciativa do Poder Executivo. Segundo o art. 165 da CF/1988: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. A Constituição Federal de 1988 recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, com a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias. O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da CF/1988. Antes do PPA e da CF/1988, existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com três anos de duração, o qual não se confunde com o PPA, que possui quatro anos de duração. O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA). Sua relevância reside no fato de ter conseguido ADMI NI diminuir STRAÇÃO a distância FI entre NANCEI o plano estratégico RA ORÇAMENTÁRI e as LOAs, as quais A dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos TEORI existentes A E EX ERCÍ antes da CI CF/OS 1988. AGENTE e ESCRI VÃO – POLÍ CI A FEDERAL A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio de diversos programas. Promoção da gestão empreendedora; 4.1-Plano Plurianual (PPA) Garantia da transparência;  E de médio prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar – DIRETRIZES (orientações da Estímulo às parcerias; ação que norteará), OBJETIVOS (discriminação dos resultados) e METAS (quantificação física dos objetivos). Estabelece de forma regionalizada o DOM da administração pública federal para as despesas de capital e para outras delas decorrentes, mas não existe um modelo legalmente instituído para organização, metodologia e conteúdo dos PPAs. Gestão orientada para resultados; Segundo o § 1.º do art. 165 da CF: Organização das ações de Governo em programas. § 1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Encaminhamento do PPA É competência do Chefe do Poder Executivo encaminhar ao Legislativo no prazo máximo de quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato, o PPA, ou seja, o Executivo deve cumprir tal obrigação legal em até 31 de agosto. o Vigência de 4 anos; duração continuada; de iniciativa do chefe do Poder Executivo; o Deverá ser encaminhado para aprovação até 31/08 e devolvido até o final da segunda sessão legislativa – 22/12; Exemplif icando: Em outras palavras, a vigência da lei que instituir o Plano Plurianual é quadrienal, iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. Exemplo: Suponha-se que o Presidente da República tenha sido eleito em X-1 e sua posse ocorreu em 1º de janeiro de X0. Mandat o presidencial atual: 4 anos Ano de X0 O Presidente eleito cumpre um ano de PPA de seu antecessor. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 18 Ano de X0 Enquanto o governo cumpre um ano de seu antecessor, elabora-se o seu PPA. 1º ano de mandato: o Chefe do Executivo governa com a proposta – PPA, de seu antecessor e elabora e encaminha o seu PPA para os próximos 4 anos. 2º ano de mandato: o Chefe do Executivo trabalha com seu PPA aprovado pelo Poder Legislativo. 1º ano de prática de seu planejamento. 3º ano de mandato. 2º ano de execução de seu PPA. 4º ano de mandato. 3º ano de execução de seu PPA. o Em outras palavras, a vigência da lei que instituir o Plano Plurianual é quadrienal, iniciando-se no segundo ano do mandato presidencial e encerrando-se no primeiro ano do mandato presidencial subsequente. o Pode ter revisões anuais – Programação deslizante; o Englobará: DESPESAS DE CAPITAL (despesas da administração pública com intenção de adquirir bens de capital); DESPESAS CORRENTES (despesas de custeio ou com manutenção das atividades governamentais); PROGRAMAS de duração continuada (conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum).  As diretrizes são normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos quatros anos.
  19. 19. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO  Os objetivos correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo Federal no período do Plano para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize. Devem ser passíveis de mensuração, sendo assim acompanhados de indicadores e metas que permitam o monitoramento e a avaliação dos resultados alcançados por meio das políticas e programas a eles associados.  As metas correspondem à quantificação física dos objetivos.  As despesas de capital são aquelas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a pavimentação de uma rodovia. Despesas correntes são as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção, etc.  Os programas de duração continuada são aqueles cuja duração seja prolongada por mais de um exercício financeiro. Se o programa é de duração continuada, deve constar do PPA. Logo, as ações cuja execução esteja restrita a um único exercício financeiro estão dispensadas de serem discriminadas no PPA do governo federal, porque não se caracterizam como de duração continuada. Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF: § 1.º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Como atualmente o planejamento é determinante para o orçamento, o PPA assume um papel de protagonismo no que diz respeito à execução do orçamento. Todas as leis e atos de natureza orçamentária, incluindo as emendas parlamentares, deverão ser compatíveis com o conteúdo do Plano. Outro trecho da CF/88 interessante para nosso estudo é o seguinte: Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Dessa forma, vê-se que a atividade de planejamento foi eleita pela CF/88 como de extrema importância, alcançando os setores público e privado. A dimensão que o planejamento público deve assumir é tal que o próprio setor privado é "aconselhado" a observar as ações governamentais para basear seu próprio comportamento. Para a esfera pública, a vinculação é óbvia: o planejamento realizado pelas unidades e condensado na lei do PPA é determinante para a execução das ações dos órgãos e entidades. Na Constituição, ainda se fazem referências a outros tipos de planos. Art. 21. Compete à União: (...) IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; Art. 165, § 4° - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. Os "planos de desenvolvimento econômico e social" estão previstos no art. 21, inc. IX, da CF/88, como atribuições reservadas exclusivamente à União. É importante ressaltar, entretanto, que quaisquer planos (inclusive os de duração mais extensa) deverão ter consonância com o PPA, conforme visto no art. 165, § 4°, transcrito acima. Ressalta-se também que a lei do PPA deve estabelecer critérios de regionalização para realização das despesas, lá mesmo no art. 165, § 1°, da CF/88 (... de forma regionalizada...). A ideia é transformar o PPA num propulsor de desenvolvimento econômico e social, alocando recursos nas diferentes regiões do país, em busca de um crescimento mais harmônico entre elas. Esse aspecto também está presente no art. 43 da CF/88: Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. Para os Estados, DF e Municípios, pode ser mais difícil, ou até não aplicável, a regionalização dos programas do PPA. Entretanto, essa é a orientação da CF/88. O PPA deve ser elaborado de forma regionalizada. Um grande desafio do planejamento é promover, de maneira integrada, oportunidades de investimentos que sejam definidas a partir das realidades regionais e locais, levando a um desenvolvimento mais equilibrado entre as diversas regiões do país. O desenvolvimento do Brasil tem sido territorialmente desigual. As diversas regiões brasileiras não possuem as mesmas condições para fazer frente às transformações socioeconômicas em curso, especialmente aquelas associadas ao processo de inserção do país na economia mundial. Tais mudanças são estruturais e demandam um amplo horizonte de tempo e perseverança para se concretizarem, motivo pelo qual devem ser tratadas na perspectiva do planejamento de longo prazo. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 19
  20. 20. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO O papel do Plano Plurianual nesse contexto é o de implementar o necessário elo entre o planejamento de médio prazo e os orçamentos anuais. Assim, o planejamento de longo prazo encontra-se nos sucessivos planos plurianuais e nas condições para sua materialização. Com isso, o planejamento constitui-se em instrumento de coordenação e busca de sinergias entre as ações do Governo Federal e os demais entes federados e entre a esfera pública e a iniciativa privada. Ao caracterizar e propor uma estratégia para cada um dos agrupamentos territoriais (macrorregiões de referência), a expectativa é que ocorra um processo de convergência das políticas públicas ao nível dos territórios.  Programa instrumento de organização da ação governamental que articula um conjunto de ações visando à concretização do objetivo nele estabelecido, mensurados por indicadores. É o módulo integrador entre o plano e o orçamento.  Ação representa a realização de uma atividade orçamentária vinculada a um programa que viabilizará a geração de um produto final. Instrumento de programação que contribui para atender ao objetivo de um programa, podendo ser orçamentária ou não-orçamentária, sendo a orçamentária classificada, conforme a sua natureza, em: Projeto, Atividade e Operação Especial. Tipos de Ação Primeiro Dígito Tipo Definição 1, 3, 5 ou 7 Projeto É um Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, da quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo. Exemplo: “Implantação da rede nacional de bancos de leite humano”. 2, 4, 6 ou 8 Atividade É um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, da quais resulta um produto ou serviço necessário á manutenção da ação de Governo. Exemplo: “Fiscalização e Monitoramento das Operadoras de Planos e Seguros Privados de Assistência à Saúde”. 0 Operação Especial Despesas que não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não gera contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Exemplo: “Precatórios”. 4.1.1- Novo Plano Plurianual (PPA) 2012/2015 O Projeto de Lei do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 – Plano Mais Brasil – prevê um dispêndio total de R$ 5,4 trilhões até 2015, 38% superior ao PPA 2008-2011, incluindo recursos extra-orçamentários. O Plano Mais Brasil incorporou mudanças significativas em relação aos planos plurianuais anteriores. A mais importante é o deslocamento do foco da gestão pública em favor dos resultados que beneficiam o cidadão. A partir de agora, cada área do governo mostra no PPA qual o benefício que entregará à população. Exemplo: um dos indicadores para avaliar os resultados do Sistema Único de Saúde (SUS) era o valor repassado a estados e municípios. Agora o indicador não é mais o recurso orçamentário e sim a rede de equipamentos e serviços instalados e o maior número de atendimentos prestados. O PPA 2012-2015 prevê 11 Macrodesafios e 65 Programas Temáticos no valor total de R$ 4,5 trilhões. Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado atingem a marca de R$ 890 bilhões. Os Macrodesafios e Programas Temáticos estão associados a uma Visão de Futuro que define como o Brasil quer ser reconhecido: pelo Desenvolvimento Sustentável; Igualdade Regional e Igualdade Social; Educação de qualidade com produção de conhecimento e inovação tecnológica; sustentabilidade ambiental; ser uma nação democrática e soberana, que defende os direitos humanos, a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo. Destaques do PPA para o período 2012-2015: • Retirar 16 milhões de brasileiros da condição de extrema pobreza, no Plano Brasil sem Miséria • Construir 2 milhões de moradias no Minha Casa, Minha Vida, das quais 60% para famílias com renda mensal até R$1,6mil • Construir 6 mil creches e pré-escolas • Oferecer 8 milhões de vagas para a educação profissional e tecnológica • Oferecer 75 mil bolsas de graduação e pós-graduação pelo Ciência sem Fronteiras • Criar 4 novas universidades e 47 campi federais em todo o país • Atingir a produção de 3,1 milhões de barris de petróleo/dia • Construir e adequar 14,7 mil km de rodovias • Construir 4,5 mil km de ferrovias • Construir e reformar mais de 11 mil unidades básicas de saúde • Levar internet banda larga a 40 milhões de domicílios O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 20
  21. 21. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Os Macrodesafios definidos para o Plano Mais Brasil são os seguintes: 1) Projeto Nacional de Desenvolvimento: dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento apoiado na redução das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano e na continuidade da transformação produtiva ambientalmente sustentável, com geração de empregos e distribuição de renda; 2) Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais; 3) Ciência, Tecnologia e Inovação: consolidar a ciência, tecnologia e inovação como eixo estruturante do desenvolvimento econômico brasileiro; 4) Conhecimento, Educação e Cultura: propiciar o acesso da população brasileira à educação, ao conhecimento, à cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorização da diversidade; 5) Saúde, Previdência e Assistência Social: promover o acesso universal à saúde, à previdência e à assistência social, assegurando equidade e qualidade de vida; 6) Cidadania: fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gênero e étnico-racial, respeitando a diversidade das relações humanas e promovendo a universalização do acesso e elevação da qualidade dos serviços públicos; 7) Infraestrutura: expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integração do Território Nacional e do país com a América do Sul; 8) Democracia e Participação Social: fortalecer a democracia e estimular a participação da sociedade, ampliando a transparência da ação pública; 9) Integridade e Soberania Nacional: preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da promoção e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo; 10) Segurança Pública: promover a segurança e integridade dos cidadãos, através do combate à violência e do desenvolvimento de uma cultura de paz; 11) Gestão Pública: aperfeiçoar os instrumentos de gestão do Estado, valorizando a ética no serviço público e a qualidade dos serviços prestados ao cidadão. Prioridades do PPA 2012-2015: Art. 19. São prioridades da administração pública federal o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, o Plano Brasil sem Miséria - PBSM e as definidas nas leis de diretrizes orçamentárias. Diretrizes do PPA 2012-2015: Art. 4º O PPA 2012-2015 terá como diretrizes: I – a redução das desigualdades sociais e regionais; II – a ampliação da participação social; III – a promoção da sustentabilidade ambiental; IV – a valorização da diversidade cultural e identidade nacional; V - a excelência na gestão para garantir o provimento de bens e serviços; e VI – a garantia da soberania nacional. No PPA 2012-2015, as categorias foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos (com Objetivos e Iniciativas) e a Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado (sem as categorias Objetivos e Iniciativas). ANTES  Programas Finalísticos;  Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais AGORA  Programas Temáticos:  Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. É papel do Plano, além de declarar as escolhas do Governo e da sociedade, indicar os meios para a implementação das políticas públicas, bem como orientar taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 21
  22. 22. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Nesse sentido, o Plano estrutura-se nas seguintes dimensões:  Dimensão Estratégica: é a orientação estratégica que tem como base os Macrodesafios e a visão de longo prazo do Governo Federal;  Dimensão Tática: define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política pública tratada. Vincula os Programas Temáticos para consecução dos Objetivos assumidos, estes materializados pelas Iniciativas expressas no Plano;  Dimensão Operacional: relaciona-se com o desempenho da ação governamental no nível da eficiência e é especialmente tratada no Orçamento. Busca a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade dos produtos entregues. Com as categorias redesenhadas e com o binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá-se lugar a Programas Temáticos (com Objetivos e Iniciativas) e a Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado (sem as categorias Objetivos e Iniciativas). NOVOS CONCEITOS Programas Temáticos: retrata no PPA a agenda de governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas. Objetivos: expressa o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas pela implementação de um conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território. Iniciativas: declara as entregas à sociedade de bens e serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e outras: ações institucionais e normativas, bem como da pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e da integração de políticas públicas. Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado: são instrumentos do Plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas. Por fim, na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e estarão em vigor enquanto não for editada a Lei Complementar prevista na CF/1988 para: I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Segundo o ADCT, a vigência do PPA é de quatro anos, iniciando-se no segundo exercício financeiro do mandato do chefe do executivo e terminando no primeiro exercício financeiro do mandato subsequente. Ele deve ser encaminhado do Executivo ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício, ou seja, até 31 de agosto. A devolução ao Executivo deve ser feita até o encerramento do segundo período da sessão legislativa (22 de dezembro) do exercício em que foi encaminhado. 4.1.2- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 01. (CESPE/Inspetor de Controle Externo/TCE-RN/2009) Em nenhuma hipótese um investimento com duração superior a um exercício financeiro poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no PPA. 02. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Na lei que instituir o PPA constarão despesas de capital e outras delas decorrentes. 03. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2009) As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não podem ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 04. (CESPE/ANALISTA/ANTAQ/2008) Os programas de duração continuada, constantes dos planos plurianuais (PPAs), compreendem despesas de capital destinadas tipicamente à realização das atividades-meio dos órgãos e entidades integrantes do orçamento público. 05. (CESPE/TRT 10º Região DF/TO/2013) Além de programas destinados exclusivamente a operações especiais, o PPA integra as políticas públicas e organiza a atuação governamental, por meio de programas temáticos e de gestão, manutenção e serviços ao Estado. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 22
  23. 23. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO 06. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O plano plurianual deve compatibilizar-se com os planos nacionais, regionais e setoriais. 07. (CESPE/Gestão de orçamento e finanças/IPEA/2008) Os objetivos básicos do PPA incluem a organização em programas das ações que resultem em incremento de bens ou serviços que atendam demandas da sociedade. 08. (CESPE/Contador/MTE/2014) O projeto de lei do plano plurianual é de iniciativa do chefe do Poder Executivo e deve ser enviado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial. 09. (CESPE/Analista Administrativo/CADE/2014) A regionalização do plano plurianual fornece informações relacionadas à distribuição das metas estipuladas para cada objetivo especificado, podendo também ser a expressão regional do quadro atual a ser modificado pelo objetivo e deve ser expressa em macrorregiões ou estados. 10) (CESPE/Auditoria Governamental/TCU/2011) A exigência de compatibilidade entre o PPA e a LOA não se aplica ao primeiro ano de mandato do chefe do Poder Executivo, quando os respectivos projetos são analisados simultaneamente pelo Poder Legislativo. (CESPE/Analista Judiciário/TRT 10° Região DF/TO/2013) Considerando que, entre outros instrumentos, a integração entre planejamento e orçamento no Brasil se serve do tripé composto pelo plano plurianual (PPA), pela lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e pela lei orçamentária anual (LOA), julgue os itens seguintes. 11. Sendo os três poderes da República independentes e as leis orçamentárias iniciativa do Poder Executivo, há, naturalmente, uma relação polêmica quanto ao encaminhamento das propostas remuneratórias dos Poderes Legislativo e Judiciário. Para que eventuais litígios e ingerências nesse âmbito sejam minimizados, a legislação determina que os parâmetros para a fixação da remuneração no Poder Legislativo, assim como os limites para a proposta orçamentária do Poder Judiciário e do Ministério Público, sejam incluídos no PPA. 12. Em virtude das fortes diferenças regionais existentes no país, a CF impôs a regionalização do PPA com base na divisão tradicional das cinco regiões brasileiras. 13. (CESPE/Auditoria Governamental/TCU/2011) O plano plurianual (PPA), como uma das etapas do ciclo orçamentário, inclui os programas destinados a operações especiais — como, por exemplo, aqueles que agregam as ações referentes à Copa do Mundo de 2014 — entre seus programas finalísticos. 14. (CESPE/Analista Técnico/SUFRAMA/2014) A avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual é atribuição conjunta e integrada dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 15. (CESPE/Analista Judiciário/BACEN/2013) O programa temático, orientando a ação governamental, desdobra-se em objetivos e iniciativas e deve retratar, no âmbito do plano plurianual, a agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas. 4.1.3- GABARITO 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 E C C E E E C C E E E E E C C 4.2-Lei De Diretrizes Orçamentárias (LDO) A LDO também é uma criação da CF/88, que tem como função principal fazer a intermediação entre o PPA e a LOA. Antes, não existia qualquer instrumento "pacificador" entre o planejamento (caracterizado pelo PPA) e o orçamento (a LOA). Ao passo que o PPA estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras, a LDO indica as metas e prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital, para o exercício a que ela se refere. Desse modo, enquanto o PPA traça os programas para serem executados em sua vigência, e que, virtualmente, levarão ao alcance dos objetivos do governo, a LOA indica qual a parcela desses programas que será executada num exercício. Pois bem, para que essa parcela anual do PPA seja definida, não se faz apenas uma distribuição igualitária de "X parcelas para X anos". As prioridades do governo, a cada ano, podem mudar, de maneira que, para atender a essas mudanças de rumo, certos programas devem passar por uma aceleração, enquanto outros ficam mais "na geladeira". Assim, a LDO é o instrumento que a Administração utiliza para executar o PPA, por meios das LOAs, de forma mais sintonizada com as condições sociais, econômicas, políticas, que venham a alterar as prioridades do governo. O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 23
  24. 24. PROF. ALEXANDRE GOMES AGENTE  PF NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO Vejamos:  instrumento de conexão entre o planejamento e o orçamento;  orientará a elaboração da LOA.  compreende as METAS E PRIORIDADADES da administração pública;  disporá sobre as alterações na legislação tributária;  estabelecerá a política de aplicação das agencias oficiais de fomento; e  autorizará a concessão de aumento de qualquer vantagem ou aumento de remuneração dos servidores. A sessão legislativa não se interrompe sem a sua aprovação. Possui uma estrutura orgânica definida pela LRF, ou seja, um rol ampliado. É um ELO de ligação entre a LOA é o PPA. Sua vigência é anual, todavia, a LDO extrapola o exercício financeiro, uma vez que ela é aprovada até o encerramento da 1ª sessão legislativa e orienta a elaboração da LOA no segundo semestre, bem como estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo do exercício financeiro subsequente. Por exemplo, a LDO elaborada em 2013 terá vigência já em 2013 para que oriente a elaboração da LOA e também durante todo o ano de 2014, quando ocorrerá a execução orçamentária. Deverá ser encaminhado até 15/04 (8 meses e meio antes do final do exercício) e aprovado até o final do primeiro período da sessão legislativa – 17/07; a sessão legislativa não será interrompida até a aprovação da LDO. Artigo 165 da CF: § 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Definição das metas e prioridades da administração pública federal: as disposições que constarão do orçamento devem ser comparadas com as metas e prioridades da administração pública. Assim, pode-se verificar se as metas e prioridades podem ser concretizadas a partir da alocação de recursos na LOA. Orientação à elaboração da lei orçamentária anual: reforça a ideia que a LDO é um plano prévio à Lei Orçamentária, assim como o Plano Plurianual é um plano prévio à LDO. É o termo mais genérico, pois incluem também as metas e prioridades da administração pública, as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências oficiais de fomento. Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento: objetiva o controle dos gastos das agências que fomentam o desenvolvimento do país. Sua presença na LDO justifica-se pela repercussão econômica que ocasionam. Exemplos: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), Banco do Brasil (BB), Caixa Econômica Federal (CEF). Disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tributos têm diversas funções. A mais conhecida é a função fiscal, aquela voltada para arrecadação. No entanto, uma outra importante função é a reguladora, em que o governo interfere diretamente na economia por meio dos tributos, incentivando ou desestimulando comportamentos para alcançar os objetivos do Estado. Assim, verifica-se a importância das alterações na legislação tributária e se justifica sua presença na LDO. De pronto, uma observação importante: a tarefa de "dispor sobre alterações na legislação tributária" não torna a LDO uma lei de natureza tributária. Não serão feitas, por ela, mudanças na legislação tributária, instituição de tributos, alteração de alíquotas etc. A ideia é, simplesmente, assinalar os efeitos que potenciais alterações tributárias (por meio de outras leis) podem ter sobre a previsão de arrecadação, a constar da LOA. Portanto, não há influência direta da LDO sobre as alterações da legislação tributária. Além dos dispositivos referentes à LDO previstos na CF/1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 4.º, I, a, b, e e f, para incrementar as iniciativas referentes a seu tema principal - a responsabilidade na gestão das finanças públicas -, estabeleceu normas em várias áreas da temática orçamentária, aumentando o rol de funções da LDO: Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2.o do art. 165 da Constituição e: I – disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.º e no inciso II do § 1.º do art. 31; (...) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Obs.: As alíneas c e d não foram citadas porque foram vetadas O CURSO PERMANENTE que mais APROVA! 24

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