1. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Administração Financeira e Orçamentária & Noções de Finanças Públicas
INTRODUÇÃO
No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao
Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo
Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário
fiscal do país apontava para os seguintes problemas:
• déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse
déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração;
• ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais;
• inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse
respostas imediatas às diretrizes da política econômica.
O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos
avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo,
no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de
compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as
operações de endividamento do setor público.
Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido
entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP,
sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e
Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal
do país.
Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a
necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do
déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo.
Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que
contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e
transparência das contas públicas, destacam-se:
• criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e
contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;
• criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento
mantida no Banco do Brasil;

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• implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – SIAFI;
• eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral
da União - OGU;
• transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para
o OGU;
• incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais,
inclusive as das autarquias, fundações e fundos;
• transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional
e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com
submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento.
Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento
do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria
do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as
informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes
econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos
relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da
previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal
dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção
de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de
metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país.
Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de
04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo
de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal,
estabelecendo os seguintes postulados:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;
• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e
inscrição em restos a pagar.
A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças
públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados
apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal.
Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos
de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.

3. O nosso objetivo é a sua Aprovação
TÓPICOS DE FINANÇAS PÚBLICAS
Teoria das Finanças Públicas
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de
mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo,
da teoria da tributação e do gasto público.
As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do
livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
 existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente.
Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo
também;
 existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho
de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a
assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
 as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos.
Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e
a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e
diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que
causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades
positivas;
 desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho
e da buscar a estabilidade econômica.
Intervenção do Governo na Economia
Política Econômica
As medidas adotadas pelo governo para controle da economia. As relativas ao orçamento,
por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipo
macroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo,
o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a um
setor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criam
a base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gere
injustiças sociais. O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômico
existente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau de
intervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que o
governo deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deve
eliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico,

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melhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandes
empresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a política
macroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado.
No entanto, a política econômica pode tornar-se contraproducente, caso o diagnóstico dos
problemas econômicos for errôneo e as diretrizes políticas não forem adequadas ao
problema que se pretende resolver. Em tempos de guerra, nas economias planificadas ou
centralizadas, essa política é mais rígida e maior a intervenção do Estado. O êxito de uma
política econômica dependerá da reação dos agentes econômicos, da sua execução e da
confiança na administração.
Nas relações comerciais entre dois países devem ser considerados os tipos de câmbio, as
taxas alfandegárias e os problemas da dupla imposição, uma vez que a mudança em um
desses fatores repercutirá sobre a economia nacional.
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da
política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor
choques na oferta ou restringir a demanda.
Os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia são:
 Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento
de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação,
distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal,
aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
 Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias,
etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a
economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a
criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
 Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do
crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de
produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação,
preços, restringir a demanda, etc.
O Orçamento Público também funciona como um balizador na Economia. Se temos
elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de
empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um
orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e
decréscimo no produto interno bruto.
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.
Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-se:
 Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos
pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar
condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco,
custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no
sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de
externalidades.

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 Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e
riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais,
alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.
 Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas
de intervenção econômica (controles por leis, limites).
Política Fiscal
Política Fiscal é a manipulação dos tributos e dos gastos do governo para regular a atividade
econômica. Ela é usada para neutralizar as tendências à depressão e à inflação.
a) Política Fiscal Expansiva : é usada quando há uma insuficiência de demanda agregada
em relação à produção de pleno - emprego. Isto acarretaria o chamado "hiato deflacionário",
onde estoques excessivos se formariam, levando empresas a reduzir a produção e seus
quadros de funcionários, aumentando o desemprego. As medidas nesse caso seriam:
aumento dos gastos públicos; diminuição da carga tributária, estimulando despesas de
consumo e investimentos; estímulos às exportações, elevando a demanda externa dos
produtos; tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção nacional.
b) Política Fiscal Restritiva: é usada quando a demanda agregada supera a capacidade
produtiva da economia, no chamado "hiato inflacionário", onde os estoques desaparecem e
os preços sobem. As medidas seriam: diminuição dos gastos públicos; elevação da carga
tributária sobre os bens de consumo, desencorajando esses gastos; elevação das
importações, por meio da redução de tarifas e barreiras.
Política Monetária
A Política Monetária representa a atuação das autoridades monetárias, por meio de
instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de se controlar a liquidez global
do sistema econômico.
a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir o
crescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos:
 Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de parcela dos
depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é ativo, pois
atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito multiplicador e,
consequentemente, a liquidez da economia.
 Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos bancos
comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é reduzido
e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia
aumenta, causando uma diminuição na liquidez.
 Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele retira
moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos
meios de pagamento e da liquidez da economia.

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b) Política Monetária Expansiva: é formada por medidas que tendem a acelerar a
quantidade de moeda e a baratear os empréstimos (baixar as taxas de juros). Incidirá
positivamente sobre a demanda agregada. Instrumentos:
 Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores que
toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito
multiplicador, e da liquidez da economia como um todo.
 Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro aos
bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas
medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez.
 Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos há uma
expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com isso,
ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez.
Inflação
Inflação é o contínuo, persistente e generalizado aumento de preços. Consideramos quatro
tipos principais:
a) Inflação de demanda: refere-se ao excesso de demanda agregada em relação à
produção disponível de bens e serviços na economia. É causada pelo crescimento dos
meios de pagamento, que não é acompanhado pelo crescimento da produção. Ocorre
apenas quando a economia está próxima do pleno-emprego, ou seja, não pode aumentar
substancialmente a oferta de bens e serviços a curto prazo.
b) Inflação de custos: tem suas causas nas condições de oferta de bens e serviços na
economia. O nível da demanda permanece o mesmo, mas os custos de certos fatores
importantes aumentam, levando à retração da oferta e provocando um aumento dos
preços de mercado.
c) Inflação inercial: é a aquela em que a inflação presente é uma função da inflação
passada. Se deve à inércia inflacionária, que é a resistência que os preços de uma
economia oferecem às políticas de estabilização que atacam as causa primárias da
inflação. Seu grande vilão é a "indexação", que é o reajuste do valor das parcelas de
contratos pela inflação do período passado.
d) Inflação estrutural: a corrente estruturalista supunha que a inflação em países em vias
de desenvolvimento é essencialmente causada por pressões de custos, derivados de
questões estruturais como a agrícola e a de comércio internacional.
Teoria da Tributação
Tributação e Equidade
Desde a Idade Média, os reis exigiam de seus cidadãos determinados valores em troca da
simples proteção ou da extensão de algumas prerrogativas da Corte. Daí se originou o
conceito do jus imperis estatal, da compulsoriedade no pagamento de tributos, sem nada
efetivamente em troca, ou apenas a mera prestação de algum serviço.
Muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os princípios que deveriam
alicerçar a tributação ou a cobrança de tributos. Discute-se, até mesmo, em dias atuais,

7. O nosso objetivo é a sua Aprovação
sobre quais os métodos mais eficientes ao Estado para que este efetivamente arrecade
mais, sem sacrificar a população com onerosas cargas tributárias, que comprometam a
produção ou o PIB e, consequentemente, a própria arrecadação de tributos.
Alguns princípios são aplicáveis na cobrança de tributos. Outros, entretanto, carecem de
uma razão mais lógica ou coerente que permita sua aplicação efetiva. Os estudiosos
convergem, entretanto, para um ponto em comum: a eqüidade no tratamento tributário.
A eqüidade impõe o que poderia chamar de justeza tributária ou tributação com a máxima
justiça entre os cidadãos. Neste sentido, haveria igualdade de tratamento tributário para
aqueles que se encontrassem em condições iguais (eqüidade horizontal) e desigualdade de
tratamento tributário para aqueles considerados em situação de desigualdade (eqüidade
vertical). Ou seja, aos iguais, tratamento igual, com alíquotas ou faixas de tributação iguais.
Aos desiguais, tratamento desigual, com alíquotas diferenciadas, na mesma medida de
suas diferenças.
Princípios Teóricos da Tributação
O princípio do benefício é o princípio que teoriza que cada contribuinte pagaria um valor
correspondente ao seu próprio benefício pelo bem ou serviço gerado pelo Estado, conforme
a proporção que faria uso.
Sob este princípio, os impostos seriam vistos apenas como preços pagos por serviços
públicos utilizados. Se usasse o serviço, pagaria. Do contrário, estaria isento.
O valor total do gasto seria financiado com recursos de todos os contribuintes beneficiados.
Se determinado gasto não influenciasse a vida do cidadão, ele não precisaria pagar. Os
impostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos pelos
cidadãos, mas proporcionais a estes. Ou seja, não se deve cobrar, segundo a ótica, o custo
total de uma ponte ou obra, em valores idênticos para cada cidadão, mas na medida
proporcional ao uso do bem por cada um deles.
Os impostos deveriam ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos, ou
seja, de acordo com a potencialidade para uso do bem ou obra, neste caso.
Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem meios práticos que permitam
operacionalizar o princípio do benefício. É um princípio de difícil aplicação na prática,
devido ao princípio da exclusão, pois há pessoas que se beneficiam do bem ou serviço,
mesmo não pagando nada em tributos.
Dando um exemplo trivial, se fosse construída uma ponte, não se poderia assegurar quantos
atravessariam a ponte ou seriam beneficiados com a sua construção. Não se poderia
impedir, também, que alguém que não tivesse contribuído, atravessasse a ponte, pois tal
prática revelar-se-ia inconstitucional.
Além do mais, o princípio, se aplicado, estaria em rota de colisão com outros dois princípios
mais amplos aplicados às finanças públicas, como o princípio da distribuição de riquezas
ou da alocação de recursos, que arrazoam pelo privilégio na distribuição do orçamento às
pessoas com piores condições de renda ou menor capacidade de pagamento.

8. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Segundo o princípio mais comum na teoria das finanças públicas, o princípio da
capacidade econômica, as pessoas devem contribuir segundo a sua capacidade real de
pagamento, ou seja, quem recebe mais ou detém maior patrimônio, paga mais. Caso
contrário, paga menos.
A preferência moderna é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento, pois ele
representa uma maior justiça tributária, num sentido mais aproximado de eqüidade de
tratamento entre iguais e desiguais. A renda é preferencialmente o indicador da capacidade
econômica, mas o patrimônio também pode servir para se aplicar o princípio.
Sobre o princípio da progressividade, as maiores alíquotas seriam aplicadas às camadas
mais favorecidas ou em classes de renda mais altas da população.
Sobre o princípio da regressividade, quanto maior a renda, menor seria o percentual da
alíquota.
O princípio da neutralidade ou proporcionalidade implica dizer em tributos proporcionais
aos ganhos, ou seja, alíquotas iguais e únicas em qualquer faixa. Resultariam em maiores
valores arrecadados, conforme a situação individual de renda de cada um.
Os modernos sistemas fiscais consagram a progressividade na tributação. A incidência
progressiva leva a coletividade ao mínimo sacrifício agregado. O rico deve pagar
proporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos.
Este princípio também baseia-se na hipótese de que a renda é sujeita a lei de utilidade
marginal decrescente, ou seja, quanto maior os acréscimos de renda dados ao consumidor,
menor será a utilidade daquela renda. Exemplificando, se um consumidor ganha o suficiente
apenas para se manter, a utilidade que dará a sua renda será maior do que aquele que
ganha muito, cuja renda permite até mesmo uma aplicação financeira. Para o menos
favorecido, a renda é essencial para a sobrevivência e ele tentará maximizar o consumo,
devido a sua restrição orçamentária e ao grau de utilidade que dá a sua renda.
Tipos de Tributos
O Código Tributário Nacional – CTN define tributo como sendo:
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.
Os tributos podem ser separados em dois grupos: Fiscais e Parafiscais.
a) Tributos com características fiscais
 Imposto – É um tributo independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao
contribuinte ou independente da contraprestação de um serviço. Decorre do jus imperis
estatal, de exigir-se compulsoriamente um tributo com a finalidade de financiar os gastos
do Orçamento.

9. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A competência, segundo a CF/88 é privativa da União, Estados, DF e Municípios, ou seja,
cada ente detém uma competência própria de impostos já definidos e elencados na
Constituição. Por exemplo, aos Estados, compete o ICMS, à União, o IPI, aos Municípios, o
ISS, etc. Cada ente possui um conjunto de impostos específicos já previamente
determinados. Não pode o Estado instituir ou cobrar imposto de competência da União, ou
do Município, por isso dizemos que a competência é privativa para cada ente, ou seja, só o
ente determinado na CF pode cobrar o imposto que lhe é atribuído.
Assim, como se pode observar o imposto é conceituado como uma obrigação genérica
exigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o Código
Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situação
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto
possui as seguintes características:
a) é reclamado de forma geral;
b) não possui sentido contra-prestacional; e
c) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.
O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte
(imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindo
coisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtos
industrializados).
 Taxa – É um tributo cobrado tendo em vista a prestação de serviços públicos específicos
e divisíveis, efetivamente prestados ou potencialmente colocados à disposição do
contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do poder de polícia.
Os serviços tem que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente definidos
na lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não podem
ser serviços genéricos nem indivisíveis, como a cobrança da taxa de iluminação pública, por
exemplo, repetidamente argüida como inconstitucional pelos cidadãos, pela sua não
divisibilidade entre os contribuintes beneficiados.
O poder de polícia vem definido no CTN e corresponde a uma série de atividades de
fiscalização, não se aplicando apenas à polícia federal ou fardada, mas a todas as formas de
repressão de atividades nocivas ao interesse público, como a própria vigilância sanitária, por
exemplo.
A competência de instituir taxas é comum da União, Estados, DF, Municípios, ou seja, tanto
a União, como Estados, DF ou Municípios, podem instituir taxas com o mesmo nome em
suas esferas (nunca sobre a mesma base de cálculo dos impostos).
 Contribuição de melhoria – É um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor de
imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União,
Estados, DF e Municípios.
Assim, a contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que se
beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel em
decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. A
contribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que

10. O nosso objetivo é a sua Aprovação
produzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obra
resultar para cada imóvel beneficiado.
Alguns tributos apresentam característica de extrafiscalidade, ou seja, o objetivo não é
arrecadar, mas sim, coibir uma atividade ou regular o próprio mercado. Exemplo disto é o
imposto de importação, não destinada propriamente à arrecadar, mas sim, coibir a entrada
de produtos estrangeiros com preços mais baratos que os nacionais, reduzindo as chances
da produção própria e conseqüentemente a oferta de empregos no país.
b) Tributos com características parafiscais (atuam paralelamente aos fiscais)
 Empréstimo Compulsório – É exigido a partir de investimento relevante efetuado pela
União (princípio da anterioridade da lei) ou por motivo de guerra externa ou iminência de
guerra, ou, ainda, por calamidade pública. No caso de guerra ou calamidade pública, o
empréstimo compulsório não fica sujeito ao princípio da anterioridade, ou seja, da
antecedência que deve haver entre a publicação da lei e a cobrança efetiva do tributo. A
competência para a instituição do empréstimo compulsório é exclusiva da União e é
necessário Lei Complementar (maioria absoluta de parlamentares) para instituição do
tributo
 Contribuição – As contribuições previstas na Constituição Federal podem ser sociais, de
interesse de categorias profissionais ou econômicas, de intervenção no domínio
econômico ou da seguridade social, sendo que estas últimas necessitam de 90 dias de
prazo entre a lei que as instituiu e a sua efetiva cobrança. A competência para instituição
de contribuições é exclusiva da União.
Aqui cabe um comentário sobre a situação jurídica das tarifas ou preços públicos.
As tarifas ou preços públicos são valores cobrados por um bem ou serviço prestado, mas
não compulsório como a taxa, que é um tributo exigido do contribuinte, independentemente
da utilização do serviço, bastando a potencialidade de uso para a cobrança. As tarifas são
preços públicos cobrados por algum serviço efetivamente prestado ou consumido, como o
que se consome em energia elétrica ou no uso do sistema telefônico. As tarifas envolvem
um contrato entre o fornecedor (concessionário do serviço público) e um consumidor
(usuário) do serviço. O usuário paga o que consome, nada além disto.
Geralmente as tarifas de serviços vêm discriminadas para nós de alguma forma, como em
nossas eternas contas telefônicas, que mostram os diferentes períodos de consumo e o
valor cobrado. As tarifas não são tributos!!! Não tem caráter compulsório, nem podem ser
exigidas ao livre arbítrio. Ou seja, paga quem quer o serviço!
Incidência e Transferência dos Tributos
Quanto à incidência os tributos podem ser classificados em:
a)Tributos Diretos - aplicados ao contribuinte diretamente, sobre a renda e a riqueza sem
transferências tributárias. Ex. IPTU, IPVA, IR, IOF.

11. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b)Tributos Indiretos – são aqueles cobrados sobre a produção, sobre o consumo, sobre
vendas ou circulação de bens e mercadorias e repassados para o consumidor. Quem arca é
o consumidor final, não o produtor ou vendedor, que repassa o imposto. Ex. IPI, ICMS, ISS.
Caso o tributo seja majorado, podem ocorrer duas situações relativamente à transferência
de tributos. O produtor pode transferir o tributo para os consumidores ou absorver o tributo
no seu próprio negócio, diminuindo custos para compensar o aumento da alíquota. Em
termos tributários, há duas hipóteses de transferência tributária por majoração nas alíquotas:
Para frente  significa aumentar o preço do produto e onerar o consumidor.
Para trás  pagar menos pelos fatores de produção.
O processo de transferência em relação aos impostos é afetado pelo tipo de imposto, pelas
condições de oferta e demanda e pelo período de tempo envolvido nos ajustes.
Quando a oferta e a demanda são elásticas ao preço, opõem dificuldades ao repasse. Um
exemplo são os supérfluos. Qualquer aumento no preço do consumidor causado por um
repasse de impostos pode afastar de vez os consumidores, diminuindo drasticamente as
vendas. Em conseqüência, os produtores acabam absorvendo o custo e pagando o imposto.
Quando a oferta e a demanda são inelásticas, o imposto admite sua transferência tanto para
frente (demanda inelástica) como para trás (oferta inelástica). O sal de cozinha é um produto
inelástico, pois mesmo que se onere o consumidor repassando o imposto, mesmo assim, ele
não consumirá menos sal, ou seja, continuará com o mesmo consumo, tendo em vista a
necessidade fisiológica humana do consumo adequado consumo de sal. É um produto que
onde o produtor repassa na totalidade qualquer tipo de imposto adicional.
Os impostos indiretos podem ser repassados, como o IPI, por exemplo, repassado aos
compradores. Já os impostos diretos não são repassados, recaindo diretamente sobre o
dono ou possuidor do bem ou renda qualquer aumento de alíquota Um exemplo clássico é
um aumento no Imposto de Renda, que recai diretamente sobre o próprio dono da renda ou
patrimônio.
No produto de demanda elástica, é difícil repassar o imposto para frente, sendo este
absorvido pelo produtor, que tenderá a baixar seus custos. Qualquer tentativa de aumento
de preço, provocará uma drástica diminuição nas vendas. No produto inelástico, a
transferência ao consumidor fica mais fácil sob a forma de aumento de preços fica mais fácil,
pois não haverá significativa redução nas vendas do produto.
O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF
tem apresentando características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ
não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda de
competitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa.
Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e
tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por
exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um
estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços.
O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de
progressividade. Além disso, um bem com maior número de etapas de produção é mais
penalizado do que os demais.

12. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente
inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos
internacionais. Em face disso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor
adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a
neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre
outras. Toda via, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como
faz o atual ICMS.
Dívida Pública
A Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração das dívidas
públicas interna e externa, tendo por atribuição gerir a dívida pública mobiliária federal e a
dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional (Decreto nº 1.745, de 13 de
dezembro de 1995).
Do ponto de vista da estrutura institucional, o Tesouro Nacional implementou um novo
modelo de administração da dívida pública, que visa obter ganhos substanciais no processo
de administração da dívida por meio da padronização dos controles operacionais, do
monitoramento dos riscos globais e da separação das funções de planejamento de curto e
longo prazo.
A gestão da Dívida Pública subdivide-se em três áreas de atuação:
a) Controle da dívida pública - Trata do registro, controle, pagamento e contabilização das
dívidas interna e externa;
b) Planejamento estratégico da dívida pública - Compreende o gerenciamento de risco,
desenvolvimento do planejamento estratégico (médio e longo prazos) para a dívida
pública, acompanhamento da conjuntura e relacionamento institucional;
c) Operações da dívida pública - Área responsável pela estratégia de curto prazo para a
dívida pública, pelos processos de emissão de títulos nos mercados interno e externo,
pela realização de outras operações de financiamento do Governo e pelo gerenciamento
da dívida pública.
Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP
No Brasil, as necessidades de financiamento são apuradas pelo conceito de caixa, exceto
pelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competência contábil. Entretanto há
dificuldades de se obter valores precisos nas contas públicas.
O problema do cálculo das necessidades de financiamento é que não se tem certeza
absoluta dos valores de receita e despesa de todo o governo (União, Estados e Municípios).
De qualquer forma, a diferença entre receita e despesa será financiada por endividamento.
No cálculo das necessidades de financiamento do setor público, as estatísticas fiscais que
apresentam a receita e despesa são chamadas "acima da linha", enquanto a variável que
mede o desequilíbrio através do endividamento público é denominada "abaixo da linha".
As autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas de Estados e
Municípios bem como das empresas estatais, acompanham a evolução dos passivos junto
ao sistema financeiro público e privado. Assim, pela variação do endividamento (ou

13. O nosso objetivo é a sua Aprovação
conceito abaixo da linha), pode-se ter certeza de quanto foi necessário para cobrir o
déficit do governo.
No Brasil, as NFSP são medidas pelo conceito abaixo da linha, ou seja, a partir das
alterações no valor do endividamento público é que se sabe se a diferença entre receitas e
despesas aumentou ou diminuiu.
Sendo assim, temos:
•Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida líquida
do governo central e Bacen, dos Estados e Municípios e das empresas estatais;
•Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre reconhecimento de dívidas do
setor público gerado no passado e receitas decorrentes do processo de
privatização, além da transferência de dívidas para o setor privado;
•Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o ajuste
patrimonial;
•Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito nominal
(déficit ou superávit): representa o resultado da variação da dívida fiscal líquida;
•Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito
operacional (déficit ou superávit): diferença entre as NFSP nominais e a
atualização monetária (correção monetária) incidente sobre a dívida líquida do setor
público;
•Necessidades de financiamento do setor público (conceito primário):
diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais
incidente sobre a dívida líquida do setor público, calculada pelo critério de
competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas
internacionais.
O déficit nominal é usado por todos como o indicador fiscal por excelência. O Bacen
deixou de divulgar mensalmente o resultado do déficit operacional.
Resultado Primário do Governo Central
As Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultado
primário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos,
ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. As NFSP do
Governo Central podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”,
calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo
Banco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos.
Definição de Déficit Primário
Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de política
discricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variável
não discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, que
normalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou
“déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a
pagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também é
valioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para um
caminho de crescimento sustentável:

14. O nosso objetivo é a sua Aprovação
“O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram o
endividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dos
déficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, o
saldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos juros
sobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem mais
depressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. A
longo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que a
taxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56).
Economia da Dívida Pública
O déficit público é o excesso de gastos governamentais sobre a arrecadação. Fornece a
condição para a criação da dívida pública. Não é sinônimo da dívida, pois pode ser
financiado pela elevação dos tributos ou pela criação de moeda.
A dívida pública pode ser interna ou externa, e exerce efeitos diretos sobre a função
alocativa, distributiva e estabilizadora, prejudicando ou consolidando os objetivos das
políticas dessas funções.
A idéia de que a dívida interna é inflacionária encontra grande aceitação entre os
economistas. Os títulos do governo constituem ativos líquidos para seus donos, o que eleva
a propriedade no setor privado. O efeito riqueza conseqüência encoraja o consumo influindo
nos níveis de demanda agregada.
Efeitos estabilizadores da dívida
Quando há desemprego na economia, a ampliação da dívida não pressiona os preços. Os
juros pagos e o efeito riqueza podem contribuir para ampliar a demanda agregada. A
emissão de novos títulos tende a elevar a taxa de juros o que afetará a composição dos
custos na produção.
Quando a economia opera em condições de pleno emprego, a emissão de títulos causará
elevações na taxa de juros e, a menos que essa taxa contribua para reduzir o consumo
(crédito ao consumidor) ou os investimentos privados, uma elevação da demanda se somará
à elevação de custos. A tendência será o crescimento dos preços.
Dívida contraída no exterior
Na dívida contraída no exterior, não há inflação de demanda por que os recursos obtidos no
exterior convertem-se em importações, o que aumenta a disponibilidade de bens e serviços.
Há equilíbrio entre os acréscimos de dispêndio e oferta.
Também não há inflação de custos, pois a dívida não afeta a taxa de juros de mercado. Para
a dívida prevalece a taxa de juros externa.
Os empréstimos externos permitem que a economia cresça, mesmo no limite de suas
possibilidades. Ao pleno emprego dos recursos domésticos, agregam-se os recursos
contratados no exterior. A renda nacional tenderá a ser maior.
Efeitos alocativos da dívida

15. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A compra de títulos é sempre voluntária. Quando adquiridos, prejudicam os investimentos
das empresas. Se os títulos públicos visam financiar investimentos governamentais, o
volume de investimentos da sociedade não se altera.Caso o governo utilize os recursos
captados para financiar seu próprio consumo, estará destruindo poupanças da sociedade
com reflexos sobre o crescimento da economia.
Efeitos distributivos da dívida
Todo o ônus associado à dívida é imputado ao contribuinte, seja o pagamento feito por
preço ou por imposto. A dívida externa provoca efeitos distributivos do conjunto dos
residentes nacionais para o conjunto dos residentes no exterior.
Títulos de maiores prazos de vencimento pagam maiores juros, mas postergam
necessidades de desembolso ou refinanciamento, reduzindo os custos envolvidos nesses
procedimentos.Títulos de curto prazo podem ser colocados a menores taxas de juros, mas
exige maior atuação administrativa.
O procedimento genérico é a colocação de títulos de longo prazo quando a taxa de juros de
mercado encontra-se baixa e a colocação de títulos de curto prazo quando a taxa de juros
encontra-se alta. Em períodos de inflação, os prazos de vencimento devem ser maiores,
enquanto em períodos de recessão o vencimento dos títulos deve ser diminuído.
Principais Transferências para Estados e Municípios
Do produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição das
receitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte o
Tesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de um
determinado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. A
União legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formas
legalmente definidas.
Constitucionais
São parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de
impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as
desigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômico
entre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição).
No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ou
seja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas:
I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia;
II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib;
III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic;
IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic;
V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic;
VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-
II;
VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ;
VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5a .

16. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Fundos de Participação (FPM/FPE)
O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) é
a denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destina
para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Imposto
sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuais
estabelecidos na Constituição Federal.
A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a Lei
Complementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneira
geral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -,
contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própria
demanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aos
municípios das capitais.
Base de Cálculo
O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará:
"I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza
e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do
Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de
caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na
forma que a lei estabelecer."
Participação Percentual
Imposto sobre aImposto Sobre
Denominação dos Fundos Constitucionais Renda e Proventos deProdutos
Qualquer Natureza -Industrializados -
IR IPI
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal -
FPE 21,5 21,5
Fundo de Participação dos Municípios - FPM 22,5 22,5
Fundo de Financiamento do Norte - FNO 0,6 0,6
Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 1,8 1,8
Fundo de Financiamento do Centro-Oeste -
FCO 0,6 0,6
TOTAL 47,0 47,0
Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, são
retirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e as
restituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuais
destinados aos Fundos de Participação.

17. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Cálculo das Cotas
Compete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art.
161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, de
que trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº
5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de
22.12.97.
A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº
5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antes
era de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais da
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela Fundação
IBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina o
art. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Banco
do Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e
de cada Município.
Fundo de Participação dos Estados - FPE
O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, ao
transferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas
do País.
Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e do
IR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para as
unidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento)
para os estados das regiões Sul e Sudeste.
Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes:
NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE
25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48%
A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, a
entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que os
critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com base
na apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes do
seu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios.
Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendo
distribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados no
anexo único da Lei Complementar nº 62/89.
Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuais
percentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, que
envolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuais
implica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único da
LC 62/89 estar em vigor até hoje.

18. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Fundo de Participação dos Municípios - FPM
A definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração,
exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE.
O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui a
cada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com as
faixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº
38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivo
coeficiente.
DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU
FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES
EXERCÍCIO 2002
FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTE
Até 10.188 0,6
De 10.189 a 13.584 0,8
De 13.585 a 16.980 1,0
De 16.981 a 23.772 1,2
De 23.773 a 30.564 1,4
De 30.565 a 37.356 1,6
De 37.357 a 44.148 1,8
De 44.149 a 50.940 2,0
De 50.941 a 61.128 2,2
De 61.129 a 71.316 2,4
De 71.317 a 81.504 2,6
De 81.505 a 91.692 2,8
De 91.693 a 101.880 3,0
De 101.881 a 115.464 3,2
De 115.465 a 129.048 3,4
De 129.049 a 142.632 3,6
De 142.633 a 156.216 3,8
Acima de 156.216 4,0
Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81
De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintes
critérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relação
ao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % para
os municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva.
A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual de
participação, resultante do fator representativo da população e do fator representativo do
inverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto no
artigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966.

19. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de
1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas do
FPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal.
Bloqueios dos Fundos de Participação
As parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dos
Estados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias.
Estabelece o art. 160, da Constituição:
"Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos
atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos:
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias."
Pelo INSS
Os pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidades
junto à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com
envio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal de
Processamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essas
informações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal
- SIAFI.
Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro no
SIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil pelo
SERPRO.
Pela SRF
Processo semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitos
de Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor
Público.
Pela PGFN (Dívida Ativa)
O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União.
Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos de
descumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dos
Fundos de Participação.

20. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Verifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não tem
qualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades junto
à Previdência Social e à Receita Federal.
As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar os
esclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e as
providências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos.
IPI-Exportação
A Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para a
participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobre
Produtos Industrializados - IPI, relativamente às exportações.
O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e ao
Distrito Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo de
Participação.
O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal de
Contas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo.
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério -
Fundef.
O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo de
natureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituído
pela Lei 9.424, de 1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização do
magistério, bem como à municipalização do ensino fundamental.
O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal, a partir de
janeiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julho
de 1997.
Composição do FUNDEF
O FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos:
• FPE
• FPM
• IPI-EXPORTAÇÃO
• ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96.
Complementação da União
Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, no
âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimo
definido nacionalmente.
O valor mínimo anual por aluno para 2005 foi estabelecido no Decreto nº xxxx/2005

21. O nosso objetivo é a sua Aprovação
sendo de R$ YYY para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ para os alunos
matriculados da 5 a 8 série.
Desoneração do ICMS (Lei Kandir)
O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar as
exportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida os
estados exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensação
financeira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a nova
redação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios por
esta renúncia fiscal.
Imposto Territorial Rural (ITR)
O art. 158 da Constituição estabelece que:
"Art. 158. Pertencem aos Municípios
I - ......
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade
territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; "
Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre a
propriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante à
União.
O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa física
ou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o município
de localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma
ou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel.
Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro)
“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
............
§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se
exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido
na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência
do montante da arrecadação nos seguintes termos:
I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;
II - setenta por cento para o Município de origem. “
A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seu
tratamento tributário.

22. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Royalties
Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, Distrito
Federal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração de
petróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e de
plataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº
9478/1997).
O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria do
Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu a
produção (Decreto nº 2.705/1998).
A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizados
pela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende de
autorização da ANP.

23. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Finanças Públicas Brasileiras antes de 1980
As reformas de 1964/67:
No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis
de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir
práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o
governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década,
onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O
PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos
objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à
política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e
creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.
Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema
financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do
PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram
introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos
voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a
obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança,
por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de
endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da
economia.
Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do
Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de
políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e
fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como
depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de
compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas
com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias.
Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda
que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade
monetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a
tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.
Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em
relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade
monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta
provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa
conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos
sem que estes constassem no orçamento do governo.
A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser
regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de
Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12.
Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o
poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder
ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo

24. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida
pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e
restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por
exemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo.
O comportamento das contas públicas nos anos 70:
Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande
multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas
estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e
despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento
consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas
Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número
total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano
seguinte.
O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário
e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios,
linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por
uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total
desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não
bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de
forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre
através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida
interna".
Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público
sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse
o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores,
inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário.
Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.
Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de
utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de
desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com
endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga
tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a
expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo
em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e,
conseqüentemente, nas finanças públicas.
Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984
O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas.
Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam
importância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito
o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho
ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que
defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.

25. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por
economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal
brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram
sucessos duradouros na busca pela estabilização.
Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e
heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras
medias.
Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais,
situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de
1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.
Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o
governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação
anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser
"contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido
mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos à
irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.
O "problema da transferência"
A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida
externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma
maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter
recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o
"problema da transferência" com 2 componentes principais:
Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não se
elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos
governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que
apresentaram decrescentes;
Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado,
houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um
desajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não
optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal.
O diagnóstico errado
No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais.
Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, pois
grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do
cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de
títulos públicos.
Fragilidade política e mudanças institucionais
O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a
Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a

26. O nosso objetivo é a sua Aprovação
função, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio
dos deputados e senadores pemedebistas.
O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas
populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente
sufocadas pelo regime autoritário.
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a
promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do
ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção
da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU
(Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação
da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos
de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de
verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no
volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem
de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.
Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos
(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-
se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos
crescentes.
A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura
econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se
que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa
mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse
fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda
indexação das obrigações tributárias.
Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram
solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos
reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido
como "efeito-Bacha".

27. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PLANEJAMENTO
Conceito
Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação
individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas
aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância.
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente
determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária.
Base legal
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal
obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
 Planejamento
 Coordenação
 Descentralização
 Delegação de Competência
 Controle
Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as
atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu
artigo 7º:
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento
econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e
programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações)
De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são:
I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício
financeiro seguinte;
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
Alteração da Legislação Tributária;
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos
orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e
compreenderá:
a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
(parágrafo 5º, Inciso I);

28. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos
e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).
Processo integrado de planejamento e orçamento
O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo
contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia
os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao
período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.
O quadro abaixo identifica as etapas do processo de planejamento:
Elaboração/Revisão Elaboração e Aprovação Elaboração
do PPA da LDO da LOA
Controle e Avaliação da Execução Discussão, Votação e
Execução Orçamentária Orçamentária Aprovação da LOA
Prazos de encaminhamento
Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da
República :
“XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)
Das Propostas do PPA e da LDO
Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para
discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da
CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo
Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício
financeiro (15.04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro
período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser
encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).

29. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Da Proposta de Lei Orçamentária Anual
De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a
entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de
lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08) e devolvido para sanção
presidencial até o encerramento da sessão legislativa (15.12). Observe que não são
determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de
início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.
Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº
4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um
tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou
tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o
projeto de lei orçamentária anual.
Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA
Com relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988,
em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a
votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à
CF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja
alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de
diretrizes orçamentárias.
As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na
Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do
Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à
correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os
recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas,
excluídas as que incidam sobre:
Pessoal e seus encargos sociais;
Serviço da dívida; e;
Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do
Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional
apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e
senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente
aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.
Conteúdo e a forma da proposta orçamentária
De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta
orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos
estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos
especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e

30. O nosso objetivo é a sua Aprovação
justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
ii - Projeto de Lei de Orçamento :
a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir
créditos suplementares até determinado limite, e
b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a
legislação em vigor;..."
Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita
e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação
pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro
demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de
obras e prestação de serviços.
Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da
despesa de diversos exercícios financeiros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe
várias alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:
Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas
previstas no Anexo de Metas Fiscais;
Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,definido com
base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos;
Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;
OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas:
Subsistema de Planejamento
O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos – SPI com os seguintes objetivos principais:
 elaborar, supervisionar a execução, acompanhar física e financeiramente e avaliar planos
e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social;
 coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e
prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os
Poderes, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os
objetivos governamentais e os recursos disponíveis;

31. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas,
projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de
acompanhamento e avaliação da sua programação;
 manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim
como mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre
tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional;
 identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de
financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o
apoio gerencial e institucional à sua implementação;
 realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas; e
 estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.
Subsistema de Orçamento
A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistema
de orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como função
elaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais do
Governo Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos e
metas estabelecidos.
Como órgãos setoriais temos as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria de
Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares e
da Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial,
as propostas orçamentárias. A nível seccional temos os órgãos de funções equivalentes nas
Entidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista).
Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno
O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do Tesouro
Nacional - STN/MF.
O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Controladoria Geral
da União - CGU e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades,
conforme o artigo 74, da Constituição Federal:
 Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
 comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
 exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os
direitos e haveres da União; e
 apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

32. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PLANO PLURIANUAL (PPA)1
O Plano Plurianual – PPA é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no
direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. De forma
regionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública
federal, “... para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”.
Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explícita a visão do governo
quanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso
entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos
recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento tem
por finalidade intermediar as ações de longo prazo e as necessidades imediatas.
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, uma vez que
promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para
viabilização dos gastos públicos; é superior ao antigo OPI – Orçamento Plurianual de
Investimentos, pois contém diretrizes, objetivos e metas para toda administração federal,
envolvendo as despesas de capital, as despesas decorrentes das despesas de capital e as
despesas dos programas de duração continuada.
Conforme dispõe o parágrafo segundo, do artigo 35, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de Governo, devendo
o Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano. Sua vigência irá até
o dia 31 de dezembro do primeiro ano do Governo subseqüente.
Objetivos do Plano Plurianual
Constituem objetivos do PPA:
• Organização por Programas: Organizar em programas todas as ações desenvolvidas
pela administração pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação
Estratégica do Chefe do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e
Desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos
os órgãos da administração pública.
• Transparência: Tornar públicas as informações referentes à execução dos programas
de Governo possibilitando maior e melhor controle quanto à aplicação dos recursos
públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da
sociedade no processo alocativo.
• Parcerias: Estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada
como fontes alternativas ao financiamento dos programas.
1 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Márcio Bastos
Medeiros. Asa regras do PPA dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.

33. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• Gerenciamento: Dotar os administradores públicos de um sistema gerencial estruturado
e atualizado, visando facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a
aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a
administração pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a
conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o
comprometimento com resultados.
• Avaliação: Criar condições para avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos
destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a
alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de
resultados dos programas.
Conteúdo do Plano Plurianual
O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles:
a Base Estratégica; e
os Programas.
A Base Estratégica compreende:
análise da situação econômica e social;
diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Excutivo;
previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os
programas;
diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientação
estratégica do Chefe do Poder Excutivo.
Os Programas compreendem:
a definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar;
o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos
estabelecidos.
Os Programas
Programa é um conjunto articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e
outras ações4),estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Este
objetivo é concretizado num resultado (solução de um problema ou atendimento de
demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do
programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo.
O ordenamento das ações do Governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade
aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e
transparência à aplicação dos recursos públicos. Às ações que compõem o programa, estão
associados os produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados no
tempo por metas.
4 Ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários.

34. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os programas, instituídos pelo PPA, são os elementos integradores do planejamento, do
orçamento e da gestão e se expressam nos seguintes instrumentos legais:
Plano Plurianual – PPA;
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
Lei Orçamentária Anual – LOA.
A Portaria 42, de 14.04.1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
estabeleceu novos critérios para a classificação funcional concebida pela Lei 4.320, de
17.03.1964. Exigindo a organização da ação governamental em programas, visa fortalecer o
modelo gerencial de administração, enfatizando resultados pretendidos ou esperados.

35. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Constituição dos Programas
A figura acima ilustra como pode ser definido o processo de elaboração de um programa.
Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não
satisfeitas ou carências identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo,
passam a integrar a sua agenda de compromissos.
Na identificação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econômico,
espacial) afetado pelo mesmo. Nesse contexto, cabe a discussão sobre a escala mais
adequada em que se deve enunciá-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas
muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, muitas vezes
dificulta a identificação e hierarquização das possíveis soluções.
A uniformidade conceitual e metodológica para a seleção, delimitação e explicação dos
problemas é um requisito para a congruência do plano e base para o adequado desenho dos
programas e ações para enfrentá-los. É importante ressaltar que o problema será tanto
melhor compreendido quanto mais delimitada for a sua incidência. Como exemplo de
focalização tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras.
Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade é afetada por aquele
problema e, então, teremos definido o público-alvo da atuação do futuro programa.
Identificado o problema, sua solução será traduzida pelo objetivo do programa, concebido
para superá-lo ou reduzi-lo. O próximo passo seria, então, estabelecer uma forma de medir
quanto se avança na solução do problema em determinado espaço de tempo e como isso
será medido. Ou seja, o estabelecimento de um indicador ou conjunto de indicadores para
medir o estágio atual e o grau de alcance dos resultados pretendidos.
Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolver
ações que possam combatê-las, reduzi-las ou elimina-las.