Orcamento e contabilidade publica (alexandre freitas)

Apostila: Orçamento e Contabilidade Pública – por Profº Alexandre Freitas
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Apostila de Contabilidade Pública
Assunto:
ORÇAMENTO
E
CONTABILIDADE PÚBLICA
Autor:
PROF. ALEXANDRE FREITAS

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ORÇAMENTO E
Prof. Alexandre Freitas
Conteúdo
1 – Conceitos Introdutórios
2 – Administração Pública
3 – Orçamento Público
4 – Introdução à Lei de Responsabilidade Fiscal
5 – Gestão Orçamentária e Financeira (Receita e Despesa Pública).
1 – CONCEITOS INTRODUTÓRIOS

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CONTABILIDADE
Pode-se definir a Contabilidade como um Sistema de Informação e Avaliação cujo
objetivo maior é fornecer informações úteis a seus usuários, de forma a apoiá-los na tornada
de decisões de natureza econômica e financeira ou na formação de suas avaliações.
É o ramo da Contabilidade que estuda, orienta, controla e demostra a organização e
execução da Fazenda Pública; o patrimônio público e suas variações.
PATRIMÔNIO PÚBLICO
Compreende o conjunto de bens, direitos e obrigações avaliáveis em moeda corrente,
das entidades que compõem a Administração Pública.
LEGISLAÇÃO
Regida especialmente pela Lei Federal nº 4.320 de 17/03/64, cujo artigo 1° assim
descreve: “Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal, de acordo
com o disposto no artigo 5°, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.”
Já o artigo 85 da referida lei dispõe o seguinte: “Os serviços de estabilidade serão
organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o
conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços
industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros”.
No caso do Estado de RO temos a Instrução Normativa n° 05/00 TCE-RO.
O artigo 163 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei 101/00 a chamada
Lei de Responsabilidade Fiscal, que trata de normas de finanças públicas.
OBJETIVOS, ABRANGÊNCIA E SISTEMAS DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Também chamada de Contabilidade Orçamentária e Contabilidade Governamental, a
Contabilidade Pública é um dos ramos mais complexos da ciência contábil e tem por objetivo
captar, registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que afetam as situações
orçamentárias, financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno, ou seja,
União, Estados, Distrito Federal e Municípios e respectivas autarquias e fundações através
de metodologia especial, que se utiliza contas escrituradas nos seguintes sistemas:
• SISTEMA ORÇAMENTÁRIO – Evidência todas as operações que resultem nos
registros contábeis da receita e da despesa orçamentária, de acordo com as
especificações constantes da Lei de Orçamento e dos Créditos Adicionais, assim
como o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a
despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponíveis, ou seja,
no final do exercício apresenta os resultados comparativos entre a previsão e a
execução orçamentária.
• SISTEMA FINANCEIRO – Engloba todas as operações que resultem débitos e
créditos de natureza financeira, compreendidas ou não na execução orçamentária,
apresentando no final do exercício o resultado financeiro apurado.

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• SISTEMA PATRIMONIAL – Registra analiticamente todos os bens de caráter
permanente e mantém registro sintético dos bens móveis e imóveis. Constitui também
as alterações da situação líquida patrimonial que abrangem os resultados da
execução orçamentária, bem como as variações independentes dessa execução. No
final do exercício apresenta o resultado da gestão econômica.
• SISTEMA DE COMPENSAÇÃO – Registra contas de direitos e obrigações
geralmente decorrentes de contratos, convênios e ajustes. Embora seja um sistema
escriturado com elaboração de balancetes mensais, independentes, a Lei nº 4.320/64
o considerou como contas de compensação e, quando forem elaborados os balanços,
os saldos de suas contas serão incluídos no balanço do sistema patrimonial.
EXERCÍCIO FINANCEIRO
É o período de tempo durante o qual se exercem todas as atividades administrativas e
financeiras relativas à execução do orçamento. Coincide com o ano civil.
CIÊNCIA DAS FINANÇAS OU FINANÇAS PÚBLICAS
Segundo Richard Musgrave: “Finanças Públicas é a terminologia que tem sido
tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolvem o
uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos”.
O objeto das Finanças Públicas é a atividade financeira do Estado que envolve quatro
conceitos: Receita, Despesa, Orçamento e Crédito Público.
OBTER RECURSOS RECEITA PÚBLICA
DESPENDER RECURSOS DESPESA PÚBLICA
GERIR RECURSOS ORÇAMENTO PÚBLICO
CRIAR RECURSOS CRÉDITO PÚBLICO
2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONCEITO
É a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em
forma direta, contínua e permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente. O
Estado administra os serviços públicos e além de prestar os serviços, executa, dirige,
governa objetivando resultados úteis.

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TRIBUNAL DE CONTAS
É o órgão com incumbências constitucionais de auxiliar o Poder Legislativo funcionando
como Controle Externo da gestão pública nos aspectos orçamentários, financeiros,
contábil e, também, administrativo, operacional e patrimonial. Funciona como uma espécie
de auditoria independente, quando analisa as contas do Chefe do Poder Executivo, pois,
desse exame, o relator emite seu parecer conclusivo e recomendativo sobre as contas
anuais, que recebendo aprovação do plenário, é remetido ao Parlamento para o julgamento
final. Funciona também, como órgão julgador dos demais responsáveis por bens ou valores
públicos.
É constituído por quatro categorias funcionais: Conselheiros, Auditores, Procuradores de
Contas e o pessoal técnico-administrativo. O Tribunal de Contas da União é composto de 9
Conselheiros, com jurisdição em todo território nacional; nos Estados e DF é de no máximo 7
conselheiros, com jurisdição em todo território estadual. Algumas capitais (SP e RJ) são
dotadas de Corte de Contas nos moldes dos Estados, com jurisdição no âmbito municipal.
Os municípios não dotados de Tribunal próprio têm suas contas examinadas pelo Tribunal de
Contas do Estado.
ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
1 – ADMINISTRAÇÃO DIRETA OU CENTRALIZADA.
É a constituída dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência e dos
Ministérios, no âmbito federal, e do Gabinete do Governador e Secretarias de Estado, no
âmbito estadual, e na administração municipal tem estrutura semelhante do Estado.
Encontra-se integrada e ligada, na estrutura organizacional, diretamente no chefe do Poder
Executivo.
2 – ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU DESCENTRALIZADA.
Compreende os órgãos dotados de autonomia financeira e administrativa, com
patrimônio próprio, instituídos por lei para executar programas ou serviços públicos
especializados, vinculados ou jurisdicionados a um órgão do Poder Executivo. É a atividade
administrativa, caracterizada como serviço público ou de interesse público, transferida ou
deslocada do Estado, para outra entidade por ele criada ou cuja criação é por ele
autorizada.
Contempla uma série de entidades, quer de direito público (autarquias) quer de direito
privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações).
2.1 ENTIDADES QUE COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU
DESCENTRALIZADA.
2.1.1. AUTARQUIAS.
Entidades de Direito Público interno, criadas por lei, com patrimônio e receita próprios,
para executar atividades típicas da administração pública, ou seja, atribuições estatais
específicas. A autarquia é uma forma de descentralização administrativa, através da
personificação de um serviço retirado da administração centralizada e, por essa razão, à

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autarquia só deve ser outorgado serviço público típico e não atividades industriais ou
econômicas.
Características:
• Criada por lei, mas a organização e regulamentação são por decreto
• O patrimônio inicial é oriundo da entidade estatal a que se vincula
• Seus bens e rendas constituem patrimônio próprio (público)
• As despesas relativas a compra, serviços e obras estão sujeitas às normas de
licitação
• Está sujeita ao controle de vigilância, orientação e correção que a entidade
estatal a que está vinculada exerce sobre os atos e conduta dos dirigentes, bem como
ao controle financeiro, que se opera nos mesmos moldes da Administração Direta,
inclusive pelo Tribunal de Contas.
Exemplos:
- Autarquias Institucionais: aquelas que, no desempenho de suas atribuições, levam seus
serviços diretamente à comunidade: Instituto de Assistência Médica e Previdência Social;
DNER; DER; BACEN; USP; Comissão Nacional de Energia Nuclear; SAAE – Serviço
Autônomo de Águas e Esgotos de Vilhena.
- Autarquias Corporativas: prestam seus serviços especialmente a um grupo de pessoas, e
com reflexos à comunidade: CFC; CFEA; OAB; CFM; etc. São os conselhos fiscalizadores
das diversas profissões regulamentadas.
2.1.2. ENTIDADES PARAESTATAIS (EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA E FUNDAÇÕES)
São pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação é autorizada por lei, com patrimônio
público ou misto, para a realização de atividades, obras ou serviços de interesse coletivo,
sob normas e controle do Estado.
O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente disposto paralelamente,
ao lado do Estado, para executar atividades de interesse do Estado.
Características Gerais:
• É de caráter quase público; os serviços exercidos, são reconhecidos ou
organizados pelo Estado e entregues a uma administração privada, que, se não é
desmembramento do Estado, não goza de privilégios estatais, salvo quando
concedidos por lei.
• Podem ser conferidas prerrogativas estatais, como a arrecadação de taxas ou
contribuições parafiscais, destinadas à manutenção de seus serviços.
• Recebendo e passando gerir dinheiro público, deve ficar sujeito à prestação de
contas ao órgão competente da entidade estatal a que esteja vinculado.
• Organização depende de autorização legislativa, mas obedece às normas das
pessoas jurídicas de direito privado.

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• Regem-se por seus estatutos ou contratos sociais, registrados na Junta
Comercial ou Registro Civil, conforme a natureza dos seus objetivos.
• Patrimônio do poder público, de particulares, ou misto.
• Autonomia administrativa e financeira, sendo supervisionadas pela entidade
estatal a que estiverem vinculadas, através de orientação, coordenação e controle,
para ajustar-se ao Plano Geral de Governo.
• As realizações de despesas com compras, serviços ou obras sujeitam-se a
sistema licitatório.
• Não possuem privilégios tributários ou processuais, salvo quando
especialmente concedidos por lei.
Resumindo, as entidades paraestatais são entidades de personalidade de direito privado,
com finalidade de executar atividades de interesse ou entidade pública, que tanto podem ser
atividades econômicas com fins lucrativos, como sem fins lucrativos e para tanto deverá ser
escolhidas a estrutura e organização adequadas a cada finalidade.
EMPRESAS PÚBLICAS
Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e
capital exclusivamente governamental, criação autorizada por lei, para exploração de
atividade econômica ou industrial, que o governo seja levado a exercer por força de
contingência ou conveniência administrativa. Suas atividades regem-se pelos preceitos
comerciais mas, constituída, organizada e controlada pelo poder público, e por este através
da entidade a que estiver vinculada, supervisionada, com a finalidade de ajustar-se no Plano
Geral de Governo. Como característica específica das empresas públicas é o seu capital,
exclusivamente público. Exemplos:
• nível da União: Rede Ferroviária Federal, Casa da Moeda do Brasil, Caixa
Econômica Federal, Empresa Brasileira dos Correios e Telégrafos.
• nível do Estado: Impressa Oficial do Estado, Cia Metropolitana de SP.
• nível do Município: Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas –
EMDEC.
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio,
criada por lei para exploração de atividade econômica ou serviço, com participação do poder
público e de particulares no seu capital e na administração. É constituída sob a forma de
S.A., onde o Estado detém o controle acionário, ou seja, pelo menos 51% do Capital com
direito a voto. Deve realizar atividades de utilidade pública, de natureza técnica, industrial ou
econômica, outorgada pelo Estado a uma organização empresarial privada, como a sua
participação no capital e na direção, tornando-a mista.
Exemplos:
• nível da União: Petrobrás – Petróleo Brasileiro S.A.; Banco do Brasil S.A.

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• nível do Estado - CAERD-RO
• nível do Município: PRODAM – CIA de Processamento de Dados do Município
de SP.
FUNDAÇÕES
Entidades de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, criada por
lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro Civil das PJ, com objetivos de
interesse coletivo, geralmente educação, ensino, pesquisa, assistência social, etc.; com a
personalidade de bens públicos, sob o amparo e controle permanente do Estado.
Embora constituída para prestar serviço de utilidade pública, não perde sua característica
privada, mas se coloca como ente auxiliar do Estado, e deste recebe recursos para a
consecução de seus fins estatutários. Não dispensam a fiscalização institucional do
Ministério Público. Por receberem contribuições públicas, deverão prestar contas da gestão
financeira ao órgão estatal incumbido dessa fiscalização, o Tribunal de Contas.
Exemplos:
• nível da União: FUNAI – Fundação Nacional do Índio (Assistência Social);
Fundação Universidade de Brasília (Ensino); Fundação Universidade Federal de
Rondônia – UNIR (Ensino).
• nível do Estado: Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de SP (Pesquisa).
• nível do Município: Fundação de Serviços de Educação e Cultura (cultura);
município de Governador Valadares – MG.
OBRIGATORIEDADE DA CONTABILIDADE PÚBLICA
Devem, obrigatoriamente, praticar a contabilidade Pública as entidades que compõem a
chamada administração direta ou centralizada: o gabinete da Presidência da República e os
Ministérios, em nível federal; e o gabinete do Governador e as secretarias de Estado, em
nível estadual; e o gabinete dos Prefeitos e as secretarias, dependendo da organização de
cada Município, em nível municipal; bem como toda a estrutura administrativa a eles
subordinada. As Autarquias são também obrigadas, por serem regidas pelo direito público.
A nova lei (101/00) de Responsabilidade Fiscal alcança todas as esferas de governo,
UEDFM, compreendendo os órgãos da administração direta e indireta de todos os Poderes,
inclusive autarquias, fundos, fundações e empresas estatais dependentes.

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3 - ORÇAMENTO PÚBLICO
A – CONCEITOS
- É um ato de previsão de receita e fixação da despesa para um determinado período de
tempo, geralmente, um ano, e constitui o documento fundamental das finanças do Estado,
bem como da Contabilidade Pública.
- É a previsão de gastos com a manutenção das atividades estatais ou serviços de
interesse coletivo, com os investimentos destinados a execução de projetos, com aquisição
de bens patrimoniais necessários ao aprimoramento da máquina administrativa, e com as
transferências destinadas à manutenção e aprimoramento dos órgãos da administração
indireta, num determinado exercício financeiro; bem como, as prováveis fontes financiadoras
da gestão estatal.
B – CICLO ORÇAMENTÁRIO
Compreende o período desde a elaboração da proposta orçamentária até a Prestação de
Contas com a aprovação do Tribunal de Contas. Não se confunde com o exercício financeiro
que coincide como ano civil.
C – PROCESSO DE PLANEJAMENTO – ORÇAMENTO
No Brasil é também conhecido como Sistema de Planejamento Integrado. Atendendo a
mandamento constitucional (art. 165 da CF), consubstancia-se nos seguintes instrumentos:
PLANO PLURIANUAL - PPA
É um plano de médio prazo, através do qual procura-se ordenar as ações do governo que
levem ao atingimento dos objetivos e metas fixados para um período de quatro anos.
A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada. Nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO
Tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, de forma a adequá-los
às diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no plano plurianual.
Compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente; orientará a elaboração da lei orçamentária
anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária.
LEI DE ORÇAMENTOS ANUAIS - LOA
Para viabilizar a concretização das situações planejadas no plano plurianual e,
obviamente, transformá-las em realidade, obedecida a Lei de Diretrizes Orçamentárias,
elabora-se o Orçamento Anual, onde são programadas as ações a serem executadas,
visando alcançar os objetivos determinados. É a parcela do Plano Plurianual que será
desenvolvida num exercício financeiro e, que coincide com o ano civil.

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A lei orçamentária anual compreenderá:
I – O Orçamento Fiscal referente aos poderes Executivos, Legislativo e Judiciário, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo poder público;
II – O Orçamento de Investimentos das Empresas em que o Estado, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
III – O Orçamento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a eles
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos
e mantidos pelo poder público.
No final deste capítulo será aprofundado o estudo da LOA inclusive com os ditames da
LRF.
D – PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Na elaboração do orçamento, além de procedimentos recomendados por entidades
nacionais, ou mesmo internacionais; há também alguns específicos regulamentados por
legislação própria, contemplando toada a sua trajetória – elaboração, discussão, aprovação,
execução e controle, denominados de princípios orçamentários. A matéria está disciplinada
na CF – 88, Seção II (dos Orçamentos), artigos 165 e 169; e na Lei 4320/64.
1. PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação. Ocorre
da própria natureza do orçamento, que é a expressão dos programas de cada um dos órgãos
do setor público.
Programar é selecionar objetivos que procuram alcançar, assim como determinar as
ações que permitam atingir tais fins e calcular e consignar os recursos humanos, materiais e
financeiros, para a efetivação dessas ações.
2. UNIDADE : O orçamento deve ser uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir
apenas um orçamento. Os orçamentos de todos os órgãos autônomos que constituem o
setor público devem-se fundamentar em uma única política orçamentária estruturada
uniformemente e que se ajuste a um método único. É necessário que cada orçamento se a
ajuste ao princípio da unidade em seu conteúdo, metodologia e expressão.
3. UNIVERSALIDADE: O orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do
Estado. Ao elaborar o orçamento, deve-se ter o cuidado de prever todos os gastos, bem
como, todas as prováveis fontes autorizadas que constituirão o Tesouro Público.
Deverão ser incluídos no orçamento todos aspectos do programa de cada órgão,
principalmente aqueles que envolvam qualquer transação financeira ou econômica.
4. ANUALIDADE: O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período
determinado de tempo, convencionalmente de um ano.
5. EXCLUSIVIDADE: Deverão ser incluídos no orçamento, exclusivamente, assuntos que
lhe sejam pertinentes; ou seja, deve-se evitar que só incluem na lei de orçamento, normas
relativas a outros campos jurídicos e que são estranhos à previsão da receita e da fixação da
despesa para o próximo exercício.

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6. CLAREZA: O orçamento deve ser expresso em forma clara, ordenada e completa.
7. PUBLICIDADE: O orçamento público deve merecer ampla publicidade, por sua
importância e significação. Após a devida aprovação do Poder Legislativo e sanção pelo
Executivo, transforma-se em projeto de lei (Proposta Orçamentária) que deve ser publicada
na imprensa oficial.
8. EQUILÍBRIO: O orçamento deverá manter equilíbrio, do ponto de vista financeiro, entre os
valores de receita e da despesa. Procura-se consolidar uma salutar política econômica-
financeira que produza a igualdade entre valores de receita e despensa, evitando desta
forma déficit espirais, que causam endividamento congênito, isto é, déficit que obriga a
constituição de dívida, que por sua vez, causa o déficit.
E – FASES DA ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
1. PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
É a etapa preliminar da elaboração orçamentária e consiste na definição das metas e
diretrizes que o Governo pretende alcançar num determinado, período. Referindo-se apenas
a um exercício temos o Planejamento Anual; abrangendo mais de um exercício temos o
Planejamento Plurianual. Normalmente, no primeiro ano de Governo, o Chefe do Executivo
desenvolve seu planejamento plurianual para cobrir toda sua gestão (Plano de Governo).
2. PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
Com a apresentação da LDO, o Chefe do Executivo providencia, no prazo estipulado
pela CF, a elaboração de seu plano anual de governo para o exercício seguinte, que
constituirá na organização pormenorizadas das metas governamentais propostas, dos
programas a serem desenvolvidos, através da manutenção de serviços já existentes e
também da implantação de projetos destinados à ampliação e/ou melhoria dos serviços
prestados à população, a natureza dos gastos a serem realizados, bem como, as fontes de
recursos financeiros, para a apreciação do Poder Legislativo. Integram a Proposta
Orçamentária, a programação a cargo dos demais Poderes ou Órgãos integrantes da
Estrutura Orgânica do Estado, que consiste dos seguintes elementos básicos:
• Mensagem Governamental
• Projeto de Lei Orçamentária: que traz o resumo dos valores projetados para
cada órgão e das fontes de receita; as limitações, as autorizações e outros
dispositivos atinentes à fixação da despesa e estimativa da receita.
• Demonstrativo da Fixação da Despesa
• Demonstrativo da Estimativa da Receita
3. APRECIAÇÃO PARLAMENTAR
A CF estabelece os prazos para a remessa da Proposta Orçamentária, pelo Poder
Executivo, ao Legislativo. As épocas mais comumente determinadas nas Contas Magnas,
situam-se entre 31/08 a 30/09 de cada ano; e também para a sua apreciação, pelo

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Parlamento, e restituição à sanção executiva e respectiva publicação que, geralmente, é
estabelecida a data limite de 30/11; o recesso parlamentar fica condicionado à aprovação do
processo orçamentário.
4. SANCÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA
A CF fixa também o prazo máximo de 311/12 para a sanção e publicação da Lei de
Meios, pelo Chefe do Executivo.
O Processo Orçamentário como vimos, apresenta datas para que cada Poder cumpra
com sua obrigação; havendo omissão de um deles a CF define a atitude que o outro terá de
tomar para que haja orçamento no próximo exercício. Se o Executivo não encaminhar a
proposta até o último dia estabelecido, o Legislativo deverá decretar o orçamento vigente
para o exercício seguinte; por outro lado, se o Parlamento não apreciar a matéria
orçamentária e restituí-la, à sanção executiva, até a data prevista, o Chefe do Executivo
promulgará e publicará a Lei Orçamentária tal qual fora encaminhada.
F - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA
1- INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 já evidenciava a integração dos três instrumentos de
planejamento –PPA, LDO e LOA – que compõem o sistema orçamentário.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio ratificar essa integração e reforçar a necessidade
de acompanhamento da execução orçamentária, como meio de realimentar o processo de
planejamento.
Nesse contexto, qual o papel da Lei Orçamentária Anual no processo de planejamento?
O PPA expressa o planejamento de médio prazo, enquanto a LDO e a LOA o de curto
prazo. A LDO define as metas de um exercício e a LOA é o instrumento do qual se viabilizam
as ações governamentais. Portanto, é através da LOA que a Administração realiza o que foi
planejado: as ações necessárias para atingir os objetivos e metas dentro de um exercício
fiscal, através da disponibilização dos recursos financeiros necessários às realizações.
As ações definidas no PPA são traduzidas na LOA, em programas de trabalho
específicos, formulados pelos diversos órgãos/entidades que compõem a administração dos
recursos por região. Este é o papel do orçamento – proporcionar os meios para se atingirem
os fins.
A implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a conseqüente mudança de cultura
orçamentária trouxeram importantes modificações de cunho metodológico. Foram
introduzidos elementos que evidenciam a transparência das ações, permitindo que se
avaliem resultados e custos, aprimorando o processo de elaboração dos instrumentos de
planejamento.
Esta mesma Lei determina que as despesas para criação expansão ou aperfeiçoamento
da atividade governamental deverão ser compatíveis com o PPA, a LDO, além de contar, na
LOA, com dotação específica suficiente, sob pena de serem consideradas irregulares e
lesivas ao patrimônio público.
Nesse contexto, deve estar sempre presente na elaboração do orçamento o conceito de
que a expansão das ações exige a respectiva indicação da fonte financiadora, seja ela por

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aumento de recursos diretamente arrecadados ou pela substituição de outras ações, quando
a fonte de financiamento for o Tesouro Municipal.
Esse novo enfoque veio conferir maior racionalidade ao processo de alocação dos
recursos públicos e avaliação de sua aplicação, uma verdadeira reforma gerencial, com
ênfase em atribuições concretas de responsabilidades e rigorosa cobrança de resultados,
aferidos em termos de benefícios para a sociedade.
A mudança da classificação orçamentária, constante da Portaria 42/99, a ser utilizada
pelos municípios a partir de 2002, concorre para reforçar a integração dos instrumentos de
planejamento.
O Programa definido em nível local como solução específica dos problemas públicos a
que se destina, é o elo integrador entre o plano e o orçamento.
2- LEGISLAÇÃO
A elaboração e a execução do orçamento estão regulamentadas em diversos
instrumentos legais:
- na Constituição Federal de 1988, artigos 165 a 169, que estabelecem as normas gerais de
gestão orçamentária e financeira. Especialmente o § 5º, artigo 165, inova em relação às
Constituições anteriores, ao dispor que a Lei Orçamentária Anual compreenderá o orçamento
fiscal, o orçamento de investimentos das empresas e o orçamento da seguridade social;
- na Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e inova ao promover o controle
sobre o gasto público através do mecanismo de transparência; introduz, ainda novos
conteúdos à Lei Orçamentária Anual, além dos já previstos na Constituição Federal e na Lei
4.320.
3- ROTEIRO DE ELABORAÇÃO
3.1- Conteúdo
O documento final elaborado a partir do roteiro constante do item III.2 será composto de
acordo com as exigências contidas na Constituição Federal, na Lei nº 4.320/64 e na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Conteúdos exigidos pelo artigo 165, § 6º da Constituição Federal e pelos artigos 2º e 22 da
Lei nº 4.320/64.
• Mensagem:
- exposição circunstanciada da situação econômica financeira;
- demonstrativo da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e
outros compromissos financeiros exigíveis;
- justificativa da política econômico-financeira do Governo;
-justificativa da receita e da despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital,
com descrição sucinta dos principais projetos.
• Projeto de Lei do Orçamento integrado pelos seguintes documentos:
- texto do projeto de lei;
- sumário geral da Receita por fontes e da despesa por função de governo;
- quadro demonstrativo da Receita e da Despesa, segundo as categorias econômicas;
- quadro discriminativo das receitas por fontes e respectiva legislação;

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- quadro das dotações por órgãos de Governo e por Poder;
- quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
- quadros demonstrativos da despesa na forma dos anexos 6 a 9 da Lei nº 4.320/64;
- quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização
de obras e de prestação de serviços;
• Tabelas Explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa,
constarão em colunas distintas e para fins de comparação:
- receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àqueles em que se elaborou a
proposta;
- receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
- receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; despesa realizada no exercício
imediatamente anterior;
- despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta;
- despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta.
• Descrição sucinta de cada unidade demonstrativa – competências e legislação
pertinente a cada uma delas: neste item demonstra-se a estrutura organizacional da
Prefeitura.
• Demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia.
3.2 Novos conteúdos introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 5º)
• Anexo demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com
os objetivos e meãs constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO;
• Demonstrativo de medidas de compensação a renúncia de receita e ao
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
• Reserva de contingência – constará da LOA, na forma, utilização e montante
definido na LDO, com base na receita corrente líquida. Será reservada para atender
passivos contingentes e outros riscos, e eventos fiscais imprevistos. São exemplos de
passivos contingentes e eventos fiscais imprevistos: ações judiciais em curso relativas
a dívidas trabalhistas de servidores, devolução de impostos, encargos sociais não
recolhidos, etc. Esse dispositivo veio, finalmente, disciplinar a utilização da reserva de
Contingência que, até então era utilizada para compensar emendas legislativas,
durante o processo de discussão do orçamento, ou para compensar créditos
adicionais suplementares no decorrer do exercício a critério do gestor.
3.3 Conteúdos Adicionais
A critério da Administração, outras tabelas explicativas poderão ser acrescentadas o que,
além de facilitar a análise, irá conferir maior transparência às informações apresentadas:

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- tabela de códigos que identificam as origens dos recursos que financiarão os diversos itens
de despesas: recursos do Tesouro Municipal (receitas próprias, transferências, receitas
patrimoniais, etc.), FUNDEF, SUS, Convênios, Royalties do Petróleo, etc.
- demonstrativo da aplicação na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino;
- demonstrativo da aplicação dos recursos transferidos pelo FUNDEF;
- cálculo da receita corrente líquida;
- demonstrativo da despesa pessoal e encargos sociais/receita corrente líquida;
- demonstrativo do nº de vagas escolares existentes na Rede Municipal de Educação, por
região, se for o caso;
- demonstrativo do nº de leitos hospitalares ativos mantidos pela Prefeitura;
- memória de cálculo da estimativa de receita;
- relação de beneficiários dos precatórios a serem pagos no exercício;
- demonstrativo do financiamento do pagamento de inativos e pensionistas: participação do
Tesouro Municipal e de Contribuições dos servidores;
- demonstrativo da base de cálculo do limite máximo de despesas do Legislativo - Emenda
Constitucional nº 25;
- demonstrativo da aplicação anual do Município em ações e serviços de saúde – Emenda
Constitucional nº 29.
4- CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
O orçamento é apresentado de forma codificada. Sua leitura conduz à identificação das
prioridades governamentais, do nível de responsabilidade pela aplicação dos recursos
públicos e do respectivo montante. São três as classificações orçamentárias:
• Classificação Institucional
• Classificação Funcional – Portaria 42/99
• Classificação da Receita e da Despesa – Portaria nº 163/2001
4.1- Classificação Institucional
A classificação institucional identifica as unidades administrativas responsáveis pela
execução da despesa, ou seja, os órgãos que utilizam os recursos públicos alocados ao
orçamento. Esta classificação é fundamental para a definição de responsabilidades e para os
processos de controle e avaliação de resultados da utilização dos recursos.
A classificação institucional deve acompanhar a estrutura administrativa da entidade
pública. Nem todos os setores aparecem em destaque no orçamento. O critério institucional
mostra somente órgãos e unidades orçamentárias responsáveis pela execução de projetos e
atividades.
O artigo 14 da Lei nº 4.320 define o conceito de unidade orçamentária:
“Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo
órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias”.
Usualmente esta classificação é representada por 4 dígitos. Os dois primeiros
representam o órgão e os dois subseqüentes a unidade orçamentária.
Através deles, identifica-se o nível diretamente responsável pelo gasto orçamentário.
A representação numérica destas responsabilidades irá compor o cadastro de

16
Órgão/Unidade Orçamentária, organizado pelo órgão central de planejamento e
orçamento.
Exemplo:
• A Secretaria de Obras e Serviços Públicos de um determinado município tem
quatro unidades administrativas e quatro entidades vinculadas.
• As unidades administrativas da secretaria seriam representadas pelas
respectivas Unidades Orçamentárias. Assim teríamos:
15 – Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos
15.01 – Gabinete do Secretário
15.02 – Coordenadoria Geral de Projetos
15.03 – Coordenadoria Geral de Obras
15.04 – Coordenadoria Geral de Conservação
Para codificar as unidades orçamentárias que representam as entidades de administração
indireta e fundacional, pode-se adotar estrutura idêntica, mantendo-se os dois primeiros
dígitos para identificar o órgão supervisor, a Secretaria a que estão vinculadas.
A organização do cadastro de Órgãos/Unidade Orçamentária, poder-se-á adotar a
seguinte metodologia:
• Unidades Orçamentárias da administração direta: numeração de 01 a 09.
• Unidades Orçamentárias da administração indireta e fundacional: utilizar
dezenas para indicar o tipo de vinculação – autarquias (30), fundação (40), empresa
(50).
Neste caso, se à Secretaria de Obras e Serviços Públicos estiverem vinculadas uma
autarquia, uma fundação e duas empresas, sua representação no orçamento será feita por:
15.31 – Instituto de Geotécnica
15.41 – Fundação Parques e Jardins
15.51 – Companhia Municipal de Limpeza Urbana
15.52 – Empresa Municipal de Urbanização
4.2- CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL
A nova regra estabelecida pela Portaria SOF nº 42/99 representou significativo
aperfeiçoamento em relação à Portaria SOF nº 09, em vigor até o presente exercício para os
municípios.
A Portaria SOF nº 09 definia Funções, Programas e Subprogramas de governo, de forma
independente das peculiaridades locais. Era uma classificação que combinava dispositivos
da Lei nº 4.320/64 com o conceito de orçamento-programa, que prevê a identificação dos
objetivos de cada programa de trabalho. Na realidade, esse hibridismo implicou numa certa
despreocupação com os problemas regionais. Num país de grande extensão territorial como
o nosso e desigualdades regionais expressivas, a adoção de nomenclatura padronizada para
os programas e subprogramas trazia grandes prejuízos à transparência do gasto público.
Com a Portaria nº 42/99, prevalece a visão local, em que cada esfera de governo passa a
ter sua própria estrutura de programas a partir do Plano Plurianual.
Na Lei orçamentária e nos documentos contábeis, as ações passam a ser identificadas
por Funções, Subfunções, Programas, Atividades/Projetos/Operações Especiais.

17
Os projetos e atividades correspondem às ações previstas no PPA e na LDO. Já as
operações especiais (despesas que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, como o pagamento da dívida pública), embora não contidas no PPA, integrarão a
LOA em programas de trabalhos específicos.
No artigo 1º e seus parágrafos, a Portaria nº 42/99 define o conceito de Função como o
maior nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público e
Subfunção como uma partição da Função, que agrega determinado subconjunto de
despesas. Institui, também, a função Encargos Especiais para abrigar as despesas às quais
não se pode atribuir um bem ou serviço prestado à população como as relativas ao serviço
da dívida pública.
Esta nova codificação facilita a análise dos gastos do governo, tornando mais
transparente o objetiva a aplicação dos recursos. Sem dúvida, é um ganho em relação à
situação anterior, em que os gastos com Educação e Cultura, Saúde e Saneamento,
Assistência e Previdência, Habitação e Urbanismo apareciam em grupos, embora muitas
vezes as duas componentes tivessem características e públicos diversos.
Em seu artigo 2º apresenta as definições clássicas de Programa, Projeto, Atividade,
Operações Especiais, assim resumidas:
• Programa – instrumento da ação governamental que expressa a concretização
dos objetivos pretendidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA;
• Projeto – instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolve ações limitadas no tempo, cujo produto concorre para a expansão
ou aperfeiçoamento da ação governamental;
• Atividade – instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolve ações contínuas, das quais resulta um produto que concorre para a
manutenção da ação do governo;
• Operações Especiais não contribuem para a manutenção das ações do
governo, não resulta em produto e não gera contraprestação direta de bens ou
serviços.
A seguir, apresentamos exemplo da integração do PPA com a LOA|, destacando como
determinados programas estabelecidos no PPA serão codificados na LOA, segundo esta
classificação funcional.

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Classificação Institucional
Portaria 42
P ou A
Cadastro de Ações
1702.08.243.0091.105
Implantação de oficinas de Iniciação profissional
Projeto
Programa: Ressocialização de Jovens em Situação De Risco
Subfunção: Assistência à criança e ao adolescente
Função: Assistência Social
Coordenação de Assistência Social
Secretaria de Desenvolvimento Social
Outro exemplo:
Para ilustrar, tomamos como exemplo o Programa de Trabalho (Aquisição de Gêneros
Alimentícios e Preparo de Refeições para Alunos de Educação Infantil)
1603.12.306.0062.042-3.390.30.00
Onde:
1603 Classificação Institucional
16 Órgão Secretaria de Educação
03 Unidade Orçamentária Coordenação de Educação Infantil
12.306.0062 Classificação Funcional
12 Função Educação
306 Subfunção Alimentação e Nutrição
006 Programa Manutenção e Revitalização da Educação
Infantil
2 Atividade Aquisição de Gêneros Alimentícios e
Preparo de Refeições para Alunos de
Jardim de Infância

19
042 Numeração da Atividade no Cadastro
3.3.90.30.00 Classificação Econômica da Despesa
3 Categoria Econômica Despesa Corrente
3 Grupo de Natureza de Despesa Outras Despesas Correntes
90 Modalidade de Aplicação Aplicações Diretas
30 Elemento de Despesa Material de Consumo
00 A definir em nível Local
4.3 – CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA RECEITA E DESPESA
A versão mais recente desta classificação está detalhada na Portaria 163/2001. No caso
da Receita, basicamente mantém as classificações anteriores.
RECEITA
A receita Orçamentária é classificada de acordo com os diferentes atributos. Sua
representação numérica utiliza oito dígitos, a saber:
1º dígito – Categoria Econômica
1000 Receita Corrente
2000 Receita de Capital
2º dígito – Subcategoria Econômica
1100 Receita Tributária – envolve apenas os tributos
1200 Receita de Contribuições – são as do tipo social e econômicas
1300 Receita Patrimonial – oriunda da exploração econômica do patrimônio
1400 Receita Agropecuária – exploração econômica de atividades agropecuárias
1500 Receita Industrial – derivada de atividades industriais
1600 Receita de Serviços – decorre de atividades de comércio, transporte,
comunicação, etc.
1700 Transferências Correntes – recursos financeiros recebidos de pessoas físicas ou

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jurídicas; ex. receita de convênios
1900 Outras Receita Correntes – diversas não enquadradas nas classificações
anteriores
2100 Operações de Crédito – recursos de empréstimos para financiar investimentos
2200 Alienação de Bens – resultado de vendas do Patrimônio
2300 Amortização de Empréstimos – devolução de empréstimos concedidos
2400 Transferências de Capital – similar às Transferências Correntes
2500 Outras Receitas de Capital – outras não classificadas
3º dígito – Fonte – origem dos recursos, exemplificada por:
1110 Impostos
1120 Taxas
1310 Receitas Imobiliárias
1910 Multas e juros de Mora, etc.
4º dígito – Subfonte, exemplificada por:
1112 Imposto sobre o Patrimônio e a Renda
5º e 6º dígitos – Rubrica, exemplificada por:
1112.02 Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
7º e 8º dígitos – Sub-rubrica – a critério da esfera governamental
EXEMPLO
1 = Receita Corrente
1100. = Receita Tributária
1110. = Impostos
1112. = Imposto sobre o patrimônio e a renda
1112.02 = Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
1112.02.01 = Imposto sobre a propriedade predial urbana
1112.02.02 = Imposto sobre a propriedade territorial urbana
DESPESA
A classificação atual da despesa, segue os dispositivos dos artigos 12 e 13 da Lei nº
4320/64, distinguindo duas Categorias Econômicas:
• Despesas Correntes

21
• Despesas de Capital
Essas categorias são desdobradas em subcategorias, conforme abaixo:
• Despesas Correntes
- Despesas de Custeio
- Transferências Correntes
• Despesas de Capital
- Investimentos
- Inversões financeiras
- Transferências de Capital
Estes desdobramentos aprofundam-se identificando os elementos de despesa, como por
exemplo:
• Despesas de Custeio: Pessoal, Material de Consumo, Serviços de Terceiros
Encargos, etc
• Investimentos: Obras e Instalações, Equipamentos e Material Permanente, etc.
A elaboração do orçamento 2002 deverá seguir a codificação da Portaria interministerial
nº 163, de 4 de maio de 2001. A portaria 163 cria o grupo de despesa e a modalidade de
aplicação. Esta media visou uniformizar procedimentos da União, dos Estados e Municípios
para consolidar as Contas Públicas Nacionais, conforme dispõe o artigo 51 da Lei
Complementar 101/2000.
Assim, nos termos da Portaria 163/2001, em Anexo, para a classificação da despesa
devem ser analisados:
• a categoria econômica
• o grupo de despesa – despesas com as mesmas características de aplicação;
• a sua modalidade de aplicação, ou seja, se ela vai ser realizada diretamente por
órgãos e entidades da mesma esfera do governo, possibilitando a eliminação da dupla
contagem dos recursos transferidos;
• elemento de despesa – identificação do objeto do gasto.
EXEMPLO: Dotação consignada no orçamento de uma autarquia para aquisição de material
de consumo:
3.3.90.30.00
3 – Categoria Econômica: Despesa Corrente
3 – Grupo de Natureza de Despesa: Outras Despesas Correntes
90 – Modalidades de Aplicação: Aplicações Diretas
30 – Elemento de Despesa: Material de Consumo
00 – Deverão ser desdobrados em nível local para melhor identificar o gasto final, além de
facilitar o controle de custos: material de limpeza, material de escritório, etc.
• Codificação antiga:

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3.1.1.1
Categoria Econômica – Despesa Corrente
Despesa de Custeio
Despesa de Pessoal
Vencimentos a Vantagens Fixas
• Codificação Nova:
3.1.90.11
Categoria Econômica – Despesa Corrente
Grupo: Pessoal e Encargos
Modalidade de aplicação: Direta
Elemento: Vencimentos e Vantagens Fixas – Pessoal Civil
4 - INTRODUÇÃO à LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
1. O QUE É LRF
Lei complementar n° 101 – 04/05/00
1.1 A LRF é uma lei complementar, que se destina a regulamentar a CF, na parte da
tributação e do Orçamento (Título VI, cujo capítulo II, estabelece as normas gerais de
finanças públicas).
2. OBJETIVOS DA LRF
2.1. Estabelecer “Normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal”.
2.2. Ação planejada e transparente;
2.3. Prevenção de riscos de desvios que afetam o equilíbrio das contas públicas;
2.4. Garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia, e inscrição
em restos a pagar.
3 - QUATRO PILARES DA LRF
3.1. PLANEJAMENTO
3.2. TRANSPARÊNCIA
3.3. CONTROLE
3.4. RESPONSABILIDADE
4. DOZE PONTOS
4.1 - Ação Planejada e transparente
4.2 - Prevenção de riscos e correção de desvios;

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4.3 - Equilíbrio das contas públicas;
4.4 - Cumprimento das metas de resultados entre receitas e despesas;
4.5 – Obediência a limites, visando o equilíbrio das contas públicas;
4.6 – Condições no que tange à renúncia de receitas;
4.7 – Condições no que tange a geração de despesas com pessoal;
4.8 – Condições no que tange a geração de despesas com seguridade social;
4.9 – Condições no que tange a geração de despesas com as dívidas consolidada e
mobiliária;
4.10 – Condições no que tange a operação de crédito
4.11 – Condições que tange a concessão de garantias;
4.12 – Condições no que tange inscrição em restos a pagar.
5. AGENDA POSITIVA
5.1 – Providenciar os anexos e demonstrativos a serem agregados aos orçamentos (arts. 4°
e 5° da LRF);
5.2 – Cumprimento das metas fiscais (verificação e acompanhamento – art. 9º da LRF)
5.3 – Providências relativas à despesa total com pessoal (arts. 18 a 23 da LRF);
5.4 – Providências relativas a Divida Consolidada (arts. 30 e 31 da LRF);
5.5 – Providências relativas a prestação de contas (arts. 51, § 1º da LRF);
5.6 – Providências relativas aos relatórios (arts. 52 a 54 da LRF);
5.7 – Providências no que tange ao aumento de despesa, abertura de licitação e
desapropriação (arts. 15 e 16 da LRF).
6. AGENDA NEGATIVA (vedações e restrições)
6.1 – Não contratar AROs (art. 38. da RF e Res. 78/98 do Senado Federal);
6.2 – Não aumentar despesa com pessoal (art. 21 da LRF);
6.3 – Não contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida no mandato (art. 42 da
LRF);
6.4 – Não deixar parcelas de despesa para serem pagas no exercício seguinte, sem
disponibilidade de caixa (art. 42 da LRF e 167, II da CF/88);
6.5 –Não consignar na LOA, investimentos com duração superior a um exercício, sem
previsão no PPA (art. 5°, § 1º da CF/88);
6.6 – Não consignar, na LOA e nos créditos adicionais, novos projetos, quando haja projetos
em andamento e despesas de conservação do patrimônio (art. 45 da LRF).
7 – SANÇÕES INSTITUCIONAIS
7.1 – Não realizar operações de crédito;
7.2 – Não receber garantias de outro ente;
7.3 – Não receber transferências voluntárias (arts. 23, §§ 3º; 31, § 1º, incisos I e II, art. 31 §
3º, e art. 51, § 2º da LRF).

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8 – SANÇÕES PENAIS
(Lei 10.028 de 19.10.2000 – A Lei de Crimes Fiscais).
9 - A PREFEITURA e a LRF
PODE - NÃO PODE - TEM QUE
TEM QUE:
Gastar somente o que se arrecada no mês.
Se uma família tem uma despesa mensal maior que o salário, aumenta a dívida todo o mês.
Assim ERA o poder público. Mesmo sem dinheiro, ia atendendo necessidades. Por isso, a
dívida pública, hoje, é astronômica. A partir da Lei, a gastança acabou.
TEM QUE:
Prestar contas do que arrecadou, onde gastou e o que fez.
• Publicar mensalmente o balancete pela internet.
• Enviar o balancete a cada 4 meses para o Tribunal de Contas do Estado, e,
anualmente, enviar o Balanço Geral
• A cada ano, em Abril, enviar o balanço ao Tribunal de Contas da União -
Divulgar, também, a Câmara de Vereadores, ao Ministério Público e à população.
• Prestar contas através de Audiências Públicas.
TEM QUE:
Cobrar em dia os Impostos Municipais: IPTU, ISS, Alvarás, Contribuição de Melhoria, etc.
Se a prefeitura não cobrar os tributos de sua competência, o Município não poderá fazer
convênios nem receber transferências do Estado e da União.
TEM QUE:
Investir, no mínimo 9% na área de Saúde em 2001 acrescendo 2% ao ano até atingir 15%
em 2004, 25% em Educação e 1% com o PASEP.
Se não cumprir esses índices, a Prefeitura não poderá receber repasses dos Governos
Estadual e Federal. Além disso, o Prefeito e o Secretário da área pagarão multa de 30% do
seu salário anual.
TEM QUE:
Fazer obras exclusivamente de interesse coletivo.
• Essas obras precisam ser aprovadas no PPA, LDO e LOA.
• Se o Prefeito fizer despesas que não constem nessas leis, pagará multa de
30% da soma do seu salário anual e perderá o mandato.

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TEM QUE:
Remeter para a Câmara a estimativa da receita e da despesa a cada 4 meses.
TEM QUE:
Gastar no máximo, 54% do total arrecadado no mês com a Folha de Pagamento do Pessoal
da Prefeitura e 6% com subsídios de Vereadores e Servidores da Câmara.
PODE:
Criar cargos em Comissão (confiança) somente para funções de direção, chefia e
assessoramento.
As demais funções só poderão ser exercidas por pessoas concursadas.
A PREFEITURA
NÃO PODE – NÃO DEVE
NÃO PODE:
Aumentar despesas sem aumentar a arrecadação.
Mesmo que as estradas estejam ruins, as máquinas quebradas, ou remédios estejam
faltando nos postos de saúde, não é possível alugar ou consertar máquinas, comprar
remédios, bem como trabalhar horas extras, sábados, domingos ou feriados, se não tiver o
dinheiro para o pagamento desses serviços. Fazer agora, para resolver o problema e só
pagar quando possível, nunca mais.
NÃO PODE:
Gastar mais do que arrecada.
Aqui, entra o sistema de gerenciamento da dona de casa. Não é possível comer carne de
primeira todos os dias e ficar devendo no açougue. A despesa precisa adequar-se à receita.
Se não tiver o dinheiro, terá que fazer de forma mais barata ou não fazer.
NÃO PODE:
Pagar passagens, exames, cirurgias, medicamentos, funerais, fora dos programas da área
Social e da Saúde.
A regra é eliminar os favores pessoais e só atender a interesses coletivos.
A Lei acaba com todo e qualquer privilégio.
A área social da Prefeitura detecta se o cidadão é carente. Em caso positivo, ele tem que ser
enquadrado nos programas de interesse coletivo, de forma que todo o cidadão nas mesmas
circunstâncias possa receber o mesmo benefício. Acabou a mordomia. Contas de Luz, Água,
Impostos, Mudanças, etc, nem pensar, sob pena do Prefeito perder o mandato.
NÃO PODE:
Repassar verbas, combustíveis, reforma de carros, ceder funcionários ou pagar aluguel para
outros órgãos governamentais.
Para que exceções possam ser implementadas, é necessário:

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• Convênio explícito, relatando condições, valores, tempo, etc.
• Aprovação pela Câmara de Vereadores.
• Constar das leis: PPA, LDO e LOA.
Se esse convênio provocar aumento da despesa, será necessário comprovar o aumento de
receita, devendo ser compatível com a despesa. Essa regra vale para todos os níveis de
governo, inclusive o legislativo e o Judiciário.
Cada órgão tem seus compromissos e orçamento próprio, para cobrir suas próprias
despesas.
Ninguém mais poderá culpar o Prefeito pela falta de condições de atendimento em outras
áreas, inclusive na Segurança, que é um dever Constitucional do ESTADO e da UNIÃO.
NÃO PODE:
Conceder descontos bem como isenção do IPTU, ISS, ALVARÁS e Contribuição de
Melhoria. A Prefeitura precisa arrecadar, para fazer.
No passado, muitas pessoas pediam ao Prefeito obras, serviços e isenção ou diminuição de
impostos.
A não ser que o Prefeito tenha a fórmula do MILAGRE, isso acabou.
A Prefeitura tornou-se uma espécie de Condomínio, Cooperativa ou Clube. Se o associado
contribuir, é possível executar.
Caso contrário, terá que esperar até a disponibilização dos recursos.
Você pode até achar que não... Mas que mudou o jeito de administrar... Mudou...
NÃO PODE:
Contratar novos funcionários permanentes, sem concurso. Para evitar privilégios políticos e
contratações desnecessárias.
NÃO PODE:
Fazer convênio com o Estado ou com a União, sem ter planejado no PPA, LDO e LOA, tudo
o que se pretende; -Sem provar que os impostos municipais arrecadados no mês
representem, no mínimo, 2.7% da receita total; -Sem provar que lançou e cobrou os impostos
municipais; -Sem ter garantido a parte que cabe ao município em cada convênio.
Por esses motivos, o Prefeito jamais poderá abrir mão dos impostos que o município tem o
direito de cobrar, sob pena de prejudicar todos os demais munícipes.
NÃO PODE:
Deixar dívidas para o próximo Prefeito pagar.
Já imaginaram se essa lei existisse antes? O Prefeito atual poderia assumir seu posto com o
orçamento inteirinho para investir. É isso que vai acontecer no futuro.
Quando o atual prefeito concluir o mandato, não poderá deixar nenhuma dívida com
fornecedores, os salários deverão estar pagos (inclusive o mês de Dezembro e o Décimo
Terceiro), bem como parcelas de antecipação de receitas e prestações vencidas. Para iniciar

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uma construção, o Prefeito precisa prever tudo em Lei e precisa disponibilizar dinheiro no
caixa. Resumindo: SÓ PODERÁ GASTAR O QUE FOR ARRECADADO.
NÃO PODE:
Colocar máquinas da Prefeitura para aterrar lotes particulares, fazer tanques ou açudes,
estradas particulares, terraplanagens, etc .
Essa possibilidade só existirá, se a Prefeitura tiver programas específicos, com critérios
claros, tendo todos os cidadãos os mesmos direitos.
Se houver programas de incentivo ao agricultor, o programa deve dizer o que faz, o que não
será cobrado, o que será cobrado e qual o benefício que isso trará ao município.
Outros programas de incentivo, como viação e urbanismo, deverão seguir o mesmo ritual.
Tudo deve ser acompanhado do planejamento para provar, que existem máquinas e
equipamentos disponíveis para atender a todos.
NA EDUCAÇÃO: Os ônibus só poderão transportar alunos de 1ª a 4ª séries. Para
transportar alunos de 5ª a 8ª séries, deverão ter convênio com o Governo do Estado ou
repasse do Salário Educação.
ESPORTES: Para transportar atletas e custear despesas, somente se as competições forem
oficiais e previstas em Lei.
Em todos esses casos, terá que haver disponibilidade de recursos, programas muito bem
explicados e aprovados pela Câmara de Vereadores, constando, sempre, no PPA, LDO e
LOA, e ainda, convênios deverão ser feitos.
NÃO PODE:
Ceder veículos, como caminhões ou ônibus, para viagens, mudanças ou excursões
particulares, inclusive no que diz respeito a entidades.
10 - TRANSGRESSÕES À LRF E SUAS PUNIÇÕES
Para cada transgressão, já existe uma pena definida em Lei
Não demonstrar e avaliar, no prazo, o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre,
em audiência pública – Cassação de Mandato
Não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os impostos da sua
competência – Cassação de Mandato.
Gerar despesas ou assumir obrigações que não atendam o disposto na Lei -Prisão de 1 a 4
anos.
Exceder o limite da despesa total com pessoal, por poder, em cada período de apuração -
Cassação do Mandato.

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Realizar a transferência de recursos ao setor privado, sem autorização por Lei especifica, no
orçamento ou em créditos adicionais .- Prisão de 1 a 4 anos.
Comprometer os custos ou os resultados de programas, bem como praticar irregularidades
na gestão orçamentária - Cassação do Mandato.
Não divulgar o PPA, a LDO, a LOA, as prestações de contas e o respectivo parecer
prévio - Cassação do Mandato.
Não disponibilizar ao público as contas, no prazo estabelecido - Cassação do Mandato.
Não obedecer às normas de contabilidade pública, não constante da Lei de
Responsabilidade Fiscal, para a escrituração das contas - Cassação do Mandato.
Não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária, no prazo estabelecido -
Cassação do Mandato.
Deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas, o Relatório de
Gestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em Lei – Multa de 30% dos vencimentos anuais.
Desapropriar imóvel urbano, sem a justa indenização ou depósito judicial do valor da
indenização - Cassação do Mandato.
Contrair obrigação de despesa, que não possa ser paga com recursos do mandato – Prisão
de 1 a 4 anos.
Popularidade você perde e depois reconquista.
Credibilidade. Uma vez perdida você não recupera mais.

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5 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
(RECEITA E DESPESA PÚBLICA)
1. RECEITA PÚBLICA
Representa as operações de ingressos, efetivos (Liquido Certo) ou em potencial (Dívida
Ativa), de recursos financeiros nos cofres públicos. Classifica-se em: Receita Orçamentária e
Receita Extra-Orçamentária. Ver artigos 9,10 e 11 da lei 4.320/64.
2. RECEITA ORÇAMENTÁRIA
É a consubstanciada no orçamento público, consignada na Lei Orçamentária, cuja
especificação deverá obedecer a descrição constante do Anexo nº 3, da Lei nº 4320/04.
CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA (VIDE ORÇAMENTO
PÚBLICO)
A receita orçamentária é classificada em Categorias Econômicas: Receitas Correntes e
Receitas de Capital.
RECEITAS CORRENTES: São as que não se originam da alienação de um bem de capital,
não estejam na lei, definidas como de capital e estejam por ato do poder público vinculadas a
uma defesa corrente (transferência corrente do poder). Exemplo: O IMPOSTO é Receita
corrente, porque não se origina de qualquer bem de capital, mas de obrigação social dos
cidadãos de contribuírem para manutenção da atividade pública, e o produto de sua
arrecadação não está vinculado a uma despesa de capital.
Receitas Correntes Vínculo Despesas Correntes
(imposto) (salários dos servidores)
RECEITAS DE CAPITAL: São as que provêm da alienação de um bem de capital, as que
estejam na lei, definidas como operações de capital – obtenção de empréstimos - ,
recebimento das amortizações de empréstimos concedidos e os que estejam, por ato do
poder público, reinvinculadas a uma operação de capital (Transferências de Capital).
Receitas de Capital Vínculo Despesas de Capital
(Operações de Crédito) (Obras e Instalações).

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3. ESTÁGIOS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
a) PREVISÃO: Representa a expectativa de realização das receitas estimadas na fase da
elaboração do orçamento. Corresponde aos valores que a lei do orçamento consignar, pois
são estimativas de receitas que se originam de estudos de previsão, antes de comporem o
projeto de lei orçamentária.
b) LANÇAMENTO: Procedimento ou ato administrativo em que a autoridade competente,
adotando parâmetros como a alíquota, base de cálculo, e outros deferidos em leis ou
regulamentos, estipula o valor do Crédito Tributário, a época de sua exigibilidade, a forma de
pagamento ou parcelas etc.
c) ARRECADAÇÃO: É caracterizada pelo recebimento do crédito público, lançado ou não,
devida pelo contribuinte, através dos Agentes Arrecadadores (repartições públicas, bancos
credenciados, correios, etc.). Nesta etapa o numerário arrecadado está em trânsito e não
pode ser usado para realizar pagamentos.
d) RECOLHIMENTO: Consiste no repasse do numerário recebido pelos agentes
arrecadadores no Tesouro, completando o ciclo do processo de realização da receita.
4. DÍVIDA ATIVA
Constituem as importâncias relativas a tributos, multas e créditos da Fazenda Pública,
lançados mas não recebidos no prazo de vencimento a partir da data de sua inscrição.
DÍVIDA ATIVA TRIBUTÁRIA é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente
da obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas.
DÍVIDA ATIVA NÃO TRIBUTÁRIA: são os demais empréstimos compulsórios,
contribuições, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias; aluguéis, custos
processuais, indenizações e outras obrigações legais.
Os créditos mencionados, exigíveis pelo transcurso do prazo de pagamento, serão
inscritos como Dívida Ativa, em registro próprio, e a respectiva receita será escriturada a
esse título somente no exercício em que forem arrecadadas.
5. RECEITA EXTRA-ORÇAMENTÁRIA
É a que não consta do orçamento e compreende as entradas em dinheiro ou créditos de
terceiros, de que o Estado é devedor como simples depositário. Não depende de autorização
legislativa para sua arrecadação. Sua realização não se vincula à execução do orçamento,
nem constitui renda do Estado, que é apenas depositário desses valores. É classificada em
contas financeiras adequadas, existentes no plano de contas da entidade. O valor recebido
constitui sim, receitas, mas, em contrapartida constitui passivo exigível e, como tal, será
restituído quando, de direito, for reclamado. Exemplo: consignações em folha de pagamento
e salários não reclamados. O INSS quando retido na folha de pagamento, é Receita Extra-
Orçamentária para Municípios e Estados.

31
Quando são pagos ou recolhidos aos cofres da Previdência que detém a competência
tributária desse tributo, nesse momento Municípios e Estados têm a chamada Despesa
Extra-Orçamentária. A receita arrecadada pela Previdência referente ao INSS constitui
Receita Orçamentária.
6. A RECEITA PÚBLICA E A LRF
O artigo 11 da LRF assim escreve:
“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,
previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
federação”.
a) DESPESAS CORRENTES que são os gastos de natureza operacional, realizados pela
administração pública, para a manutenção e o funcionamento dos seus órgão.
PESSOAL E ENCARGOS:
JUROS E ENCARGOS DA DIVIDA:
OUTRAS DESPESAS CORRENTES:
b) DESPESAS DE CAPITAL que são gastos cujo propósito é o de criar novos bens de
capital ou mesmo adquirir bens de capital já em uso, que são respectivamente investimentos
e inversões financeiras, e que constituirão incorporações ao patrimônio público. Incluem
também neste grupo as transferências de capital que são dotações para investimentos ou
inversões financeiras
que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar.
INVESTIMENTOS:
INVERSÕES FINANCEIRAS:
AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA:
ESTÁGIOS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
a) FIXAÇÃO – etapa em que são fixados os valores para a Despesa Orçamentária por
ocasião da elaboração do Orçamento, onde são fixadas as dotações ou os créditos
orçamentários que deverão ser aprovados pelo legislativo para a execução desses valores
no próximo exercício.
b) LICITAÇAO - são procedimentos administrativos destinados a selecionar, entre
fornecedores qualificados, aquele que apresentar proposta mais vantajosa para a
Administração. A legislação sobre Licitações e Contratos da Administração Pública (Lei nº
8.666/93) específica as obrigatoriedades de valores de despesas que deverão ser licitadas.
c) EMPENHO – é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado uma
obrigação de pagamento. Uma vez autorizado e emitido o empenho (Nota de Empenho), fica
criada a obrigação de pagamento do Estado.

32
d) LIQUIDAÇÃO – consiste na verificação do direito adquirido do credor e tem por fim
apurar: a origem e o objeto do que se deve pagar; a importância a pagar; e a quem se deve
pagar, para extinguir a obrigação. Terá por base: contrato; a Nota de Empenho; e
comprovantes da entrega dos materiais ou da prestação dos serviços.
PAGAMENTO – ato onde o poder público faz a entrega do numerário correspondente,
recebendo a devida quitação.
RESTOS A PAGAR
A Lei 4320/64 assim define:
“Artigo 36 – Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas
até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas”.
RESTOS A PAGAR DE DESPESAS PROCESSADAS são aqueles que, cujo empenho
foi entregue ao credor, que por sua vez fornecem o material, prestou o serviço ou ainda
executou a obra, e a despesa foi considerada “liquidada” por ter sido cumprido o 3º estágio
correspondente à liquidação, faltando apenas o pagamento. Verifica-se que a despesa
processou-se até a liquidação e em termos orçamentários foi considerada “despesa
realizada” faltando apenas o último estágio do pagamento.
RESTOS A PAGAR DE DESPESAS NÃO PROCESSADAS são aquelas cujo empenho
foi emitido, porém o objeto adquirido não foi entregue, ou a prestação de serviço não foi
ainda efetuada e, portanto, não atingiu o 3º estágio da liquidação. Por conseguinte a despesa
não está realizada, porque não passou do estágio da liquidação.
A LRF trata dos Restos a Pagar no artigo 42:
“É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art.20, nos últimos dois quadrimestres
do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito”.
DÍVIDA PÚBLICA
São os compromissos assumidos pela administração pública, acrescidos dos encargos
de juros e demais despesas legalmente contratadas. Não se baseiam somente nos
empréstimos, mas também nas dívidas constituídas, provenientes de depósitos, como
canções, fianças, consignações, etc. resíduos passivos (restos a pagar) e outras ocorrências
da mesma natureza.
DÍVIDA FUNDADA OU CONSOLIDADA - representada pelos compromissos internos ou
externos, assumidos pela administração pública, a longo prazo, com estipulação de
condições específicas de pagamento, envolvendo juros e garantia por títulos governamentais
ou contratos.
DÍVIDA FLUTUANTE OU ADMINISTRATIVA – restringe-se à área Nacional e seu
resgate é sempre programado a curto prazo. Compreende: toda receita Extra-Orçamentária,
os restos a pagar e os débitos de tesouraria.

33
CRÉDITOS ADICIONAIS
Os recursos para execução dos programas de trabalho do governo são especificados
através dos Créditos Orçamentários ou Dotações fixados pelo Executivo e aprovados pelo
Legislativo no Orçamento anual. Tais recursos ou créditos podem tornar-se insuficientes ou
não constar na Lei Orçamentária, daí a necessidade de abrirem-se créditos adicionais
durante a execução orçamentária no exercício financeiro.
Então, Créditos Adicionais são autorizações de despesas não computadas ou
insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento.
A – Classificam-se em:
• CRÉDITOS SUPLEMENTARES – que se destinam a reforçar a dotação
orçamentária que se tornou insuficiente durante a execução orçamentária, e objetivam
a correção de erros de orçamentação.
• CRÉDITOS ESPECIAIS – que se destinam a atender despesas para as quais
não haja dotação orçamentária específica, ou seja, sua ocorrência indica a existência
de erros de planejamento.
• CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS – destinados ao atendimento de despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra ou calamidade pública.
B – AUTORIZAÇÃO E ABERTURA
Todos os créditos adicionais são abertos por Decreto do Executivo. Mas os créditos
Especial e Suplementar dependem da prévia autorização legislativa e de indicação dos
recursos disponíveis que compensarão a abertura dos respectivos créditos. Os créditos
Extraordinários, pela própria urgência que os motiva, não comportam autorização legislativa
prévia.
C – INDICAÇÃO DE RECURSOS COMPENSATÓRIOS PARA A ABERTURA DE
CRÉDITOS ADICIONAIS
I – Superávit financeiro apurado em Balanço Patrimonial do exercício anterior;
II – Provenientes de excesso de arrecadação;
III – Resultantes da anulação parcial ou total das dotações orçamentárias ou de créditos
adicionais autorizados em lei;
IV – Produto de operações de crédito autorizada, em forma que, juridicamente, possibilite
o Executivo realizá-las.
OBSERVAÇÕES
* A CF – 88 veta a realização por qualquer dos poderes, de despesas que excedam os
créditos orçamentários e adicionais.
QUADRO RESUMO
Classificações Conceito Características Observações

34
Suplementares São autorizações para
reforço de dotações
orçamentárias que,
por qualquer motivo,
tornaram-se
insuficientes durante a
execução do
orçamento
Autorizados por lei,
admitindo-se a
autorização na
própria lei
orçamentária,
abertos por decreto
do Executivo, com
indicação dos
recursos que
compensarão a
abertura dos
respectivos créditos
e terão sempre a
mesma vigência da
dotação
suplementada.
Os créditos adicionais
suplementares e
especiais dependem da
existência de recursos
disponíveis e
descomprometidos, na
forma do que dispõe o
art. 43, §§ e incisos da
Lei nº 4320/1964.
Especiais
São autorizações que visam à
inclusão de dotações para
atendimento de novos
programas, cujas despesas
deixaram de ser incluídas na lei
orçamentárias.
Autorizados sempre por lei
específica, abertos por decreto do
executivo, com indicação dos
recursos que compensarão a
abertura dos respectivos créditos,
e têm vigência até o final do
exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos
últimos quatro meses do exercício
, caso em que, havendo expressa
disposição legal, poderão ser
reabertos, no limite de seus
saldos.

35
Extraordinários São autorizações para
atendimento a despesas
urgentes e imprevisíveis, como
as decorrentes de guerra,
revolução ou calamidade pública.
Pela excepcionalidade que os
caracteriza, são abertos por
decreto do Poder executivo,
independente de autorização
legislativa prévia, que dele dará
imediato conhecimento ao poder
Legislativo, justificando as causas
do ato, sem que haja a indicação
dos recursos que compensarão a
abertura dos respectivos créditos,
e com a mesma vigência dos
créditos especiais.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São Paulo:
Atlas,2002.
CRUZ, Flávio da. et al. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. São Paulo: Atlas, 2000.
KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 6 ed. São Paulo: Atlas, 1998.
MATIAS, Alberto Borges. Administração Financeira Municipal. São Paulo: Atlas, 2000.
REIS, Heraldo da Costa, JR, J. Teixeira Machado. A Lei 4320 Comentada. 29 ed. Rio de
Janeiro: IBAM, 1998.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade Governamental: Um Enfoque Administrativo. 4 ed. São
Paulo: Atlas, 2000.
SILVA, Jair Cândido da., VASCONCELOS, Edílson Felipe. Manual de Execução
Orçamentária e Contabilidade Pública. Brasília-DF: Editora Brasília-Jurídica, 1997.
SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Pública: Um Enfoque na Contabilidade
Municipal. São Paulo: Atlas, 2001.
Legislação Específica
Constituição Federal de 1988.
Lei N° 4.320/64
Lei N° 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Código Tributário Nacional.
Lei N° 8.666/93 – Licitações Públicas.

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