Apostila direito financeiro

Aulas de Direito Financeiro
Professora Amanda Alves Almozara
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Índice
1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual.
2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de 17/3/1964).
3. Despesa pública. Conceito e classificação. Princípio da legalidade.
Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e
pagamento.
4. Receita pública. Conceito. Ingressos e receitas. Classificação: receitas
originárias e receitas derivadas. Preço público e sua distinção com a
taxa. Manual de Procedimento da Receita Pública.
5. Orçamento. Conceito e espécies. Natureza jurídica. Princípios
orçamentários. Fiscalização e controle interno e externo dos orçamentos.
6. Crédito público. Conceito. Empréstimos públicos: classificação, fases,
condições, garantias, amortização e conversão.
7. Dívida ativa de natureza tributária e não tributária. Dívida pública:
conceito, disciplina constitucional, classificação e extinção.
8. Disciplina constitucional e legal dos precatórios.
9. Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de
04/05/2000).
10. Instituição e funcionamento de fundos especiais na Administração do
Estado de São Paulo (Decreto-Lei Complementar nº 16 de 02/04/1970Estadual).

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1. Finanças públicas na Constituição Federal e Estadual
1.1. Distinção entre ciência das finanças e direito financeiro.
A atividade financeira do Estado é objeto de estudo tanto da Ciência das
Finanças como do Direito Financeiro.
Em que pese o objeto seja o mesmo para ambas disciplinas, elas possuem
abordagens e enfoques diversos.
Com efeito, a Ciência das Finanças é uma ciência especulativa e informativa,
não normativa (pré-normativa), suas normas são descritivas (recomendações
econômicas). A atividade financeira é encarada de modo teórico, visando
municiar os agentes públicos de elementos necessários à formulação da
política financeira do Estado (Kiyoshi Harada, op. cit., p. 38). Obviamente, seus
estudos servem de base para a tomada das decisões de política
financeira.
Agora, uma vez tomada a decisão política que envolva a busca de
recursos para satisfazer as necessidade públicas, ou seja, todas aquelas
iniciativas públicas com repercussão nas despesas, receitas, orçamentos e
empréstimos públicos, não estaremos mais no campo de atuação da Ciência
das Finanças, mas sim do Direito Financeiro.
O Direito Financeiro, destarte, é formado pelo conjunto de regras e
princípios jurídicos (normativos), de caráter prescritivo e cogente. Nas
sintéticas palavras de Regis Fernandes de Oliveira (op. cit., p. 16) e de Celso
Bastos (op. cit, p. 14), a disciplina jurídica da atividade financeira do
Estado denomina-se Direito Financeiro.
O principal interesse tutelado pelo Direito Financeiro, segundo Celso Bastos
(op. cit. p. 17), é o interesse dos entes públicos de obterem meios
econômicos com que financiar os gastos públicos e conseguirem um
emprego correto dos aludidos meios.
A sua autonomia didática está constitucionalmente consagrada no artigo 24, I,
da Constituição Federal, segundo o qual compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apesar da
omissão quanto aos Municípios, o artigo 30, inciso I, da Lei Maior também
acaba assegurando a eles a competência para legislar sobre suas próprias
finanças públicas.
1.2. Conceito de atividade financeira.

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Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da
receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades
públicas.
As finanças públicas representam a gama de dispêndio utilizada pelo
Estado para o atendimento das necessidades públicas, ou seja, para a
realização dos seus próprios fins.
Aliomar Baleeiro (Uma introdução à Ciência das Finanças, 6ª ed., Forense,
1969, p. 18) ensina que a atividade financeira consiste em obter, criar, gerir e
despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado
assumiu ou cometeu àquelas outras pessoas de direito público.
Em um breve esquema, a atividade financeira pode ser assim representada:
Receitas Públicas
Públicas

(entradas)

$dinheiro público$

(saídas)

Despesas

Orçamentos Públicos
(controle das entradas e das saídas)

1.2.1. Manifestações ou desdobramentos da atividade financeira do
Estado:
• Despesas Públicas: gastar, investir para realizar o bem comum.
• Receitas Públicas: receber definitivamente recursos financeiros para
possibilitar os gastos com o bem comum.
• Orçamentos Públicos: gerir, administrar os gastos e as receitas, para
viabilizar a realização do bem comum.
• Empréstimos (ou Créditos) Públicos: receber recursos emprestados
para suprir ausência de caixa ou, então, para fins de investimentos
voltados para a consecução do bem comum. Por outro lado, a assunção
de empréstimos também gera uma conseqüente despesa para o Estado
(pagamento dos juros e amortização do principal).
1.2.2. As cinco características da atividade financeira do Estado (por
Celso Bastos):
Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público (União,
Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias).
Atividade de conteúdo econômico.
Conteúdo monetário.
Instrumentalidade da atividade financeira (ela não é um fim em si
mesma, mas sim um meio para se atingir as necessidades públicas).
Instrumentalidade e política econômica (trata-se de um instrumento
essencial para a Política Econômica do País).
1.3. Das Finanças Públicas na Constituição Federal.
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Inúmeros são os dispositivos constitucionais que cuidam do Direito Financeiro
e das finanças, a saber:
(a leitura desses artigos da Constituição Federal é recomendada!)
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
•
art. 31: fiscalização do município;
•
art. 48, inc. II: competências do Congresso Nacional;
•
art. 49, incs. IX e X: competência exclusiva do Congresso Nacional;
•
art. 52, incs. I, II, V, VI, VII, VIII, IX e parágrafo único: competência
privativa do Senado Federal;
•
art. 61, inc. II, “b”: leis de iniciativa privativa do Presidente da República;
•
art. 63, inc. I: proibição do aumento de despesas;
•
art. 70: competência da fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas;
•
art. 71: competência do Tribunal de Contas da União;
•
art. 72: solicitação de esclarecimentos pela Comissão Mista Permanente;
•
art. 73: características do Tribunal de Contas da União;
•
art. 74: controle interno exercido pelos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário;
•
art. 75: aplicabilidade das normas supra na organização, composição e
fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como
dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios;
•
arts. 157, 158 e 159: dispositivos acerca da repartição das receitas
tributárias;
•
art. 160: vedação da retenção ou restrição à entrega e ao emprego dos
recursos atribuídos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
•
art. 161: competência da lei complementar em matéria de repartição de
receitas tributárias;
•
art. 162: divulgação da União quanto aos montantes de cada um dos
tributos arrecadados, recursos recebidos, valores de origem tributária
entregues e a entregar, e a expressão numérica dos critérios de rateio;
•
art. 163: competência para a lei complementar, em matéria de finanças
públicas;
•
art. 164: exercício exclusivo do Banco Central na emissão de moeda;
•
art. 165: leis de iniciativa do Poder Executivo;
•
art. 166: normas sobre apreciação dos projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais;
•
art. 167: vedações no tocante ao orçamento;
•
art. 168: prazo para entrega dos recursos correspondentes às dotações
orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais,
destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério
Público;
•
art. 169: limitação da despesa com o pessoal ativo e inativo da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.

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ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
•
art. 33: pagamento do valor dos precatórios judiciais, pendentes na data
da promulgação da Constituição;
•
art. 35: forma de cumprimento do art. 165, § 7.º;
•
art. 36: ratificação pelo Congresso Nacional dos fundos existentes na
data da promulgação da Constituição;
•
art. 38: limitação pela União, Estados, Distrito Federal e municípios de
despesas com pessoal;
•
art. 71: instituição do Fundo Social de Emergência;
•
art. 72: rol dos valores que integram o Fundo Social de Emergência;
•
arts. 74 e 75: dispõem a respeito da contribuição provisória sobre
movimentação financeira;
•
art. 76: desvinculação de 20% de algumas receitas da União;
•
art. 77: recursos mínimos a serem aplicados nas ações e serviços
públicos de saúde;
•
art. 78: normas sobre liquidação de precatórios.
1.4. Das Finanças Públicas na Constituição Estadual de São Paulo
As finanças públicas na Constituição do Estado de São Paulo seguem a
mesma linha de disposição da Constituição Federal.
Portanto, após a leitura atenta dos dispositivos constitucionais acima
enumerados, faça a leitura dos dispositivos da Constituição Estadual, que
tratam das Finanças Públicas.
Os conceitos trazidos nesses artigos serão objeto de estudo no decorrer de
nossas aulas.
(a leitura desses artigos da Constituição do Estado de São Paulo é
recomendada!)
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO
CAPÍTULO II
DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Artigo 169 - A despesa de pessoal ativo e inativo ficará sujeita aos limites
estabelecidos na lei complementar a que se refere o artigo 169 da Constituição
Federal.
Parágrafo único - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, a criação de cargos ou a alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades
da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas ou mantidas
pelo Poder Público, só poderão ser feitas:
1 - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções
de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
2 - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

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Artigo 170 - O Poder Executivo publicará e enviará ao Legislativo, até trinta
dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução
orçamentária.
§1º - Até dez dias antes do encerramento do prazo de que trata este artigo, as
autoridades nele referidas remeterão ao Poder Executivo as informações
necessárias.
§2º - Os Poderes Judiciário e Legislativo, bem como o Tribunal de Contas e o
Ministério Público, publicarão seus relatórios, nos termos deste artigo.
Artigo 171 - Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria
Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na
forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, da Constituição
Federal. (NR)- Redação dada pela Emenda Constitucional nº 21, de 14/2/2006.
Artigo 172 - Os recursos financeiros, provenientes da exploração de gás
natural, que couberem ao Estado por força do disposto no artigo 20, § 1º da
Constituição Federal, serão aplicados preferencialmente na construção,
desenvolvimento e manutenção do sistema estadual de gás canalizado.
Artigo 173 - São agentes financeiros do Tesouro Estadual os hoje
denominados Banco do Estado de São Paulo S/A e Caixa Econômica do
Estado de São Paulo S/A.
CAPÍTULO III
Dos Orçamentos
Artigo 174 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão, com
observância dos preceitos correspondentes da Constituição Federal:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública estadual para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
§3º - Os planos e programas estaduais previstos nesta Constituição serão
elaborados em consonância com o plano plurianual.
§4º - A lei orçamentária anual compreenderá:
1 - o orçamento fiscal referente aos Poderes do Estado, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas ou
mantidas pelo Poder Público;

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2 - o orçamento de investimentos das empresas em que o Estado, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
3 - o orçamento de seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e
fundações
instituídas
ou
mantidas
pelo
Poder
Público.
4 - o orçamento da verba necessária ao pagamento de débitos oriundos de
sentenças transitadas em julgado, constantes dos precatórios judiciais
apresentados até 1º de julho, a serem consignados diretamente ao Poder
Judiciário, ressalvados os créditos de natureza alimentícia e as obrigações
definidas em lei como de pequeno valor. (NR) - Item acrescentado pela Emenda
Constitucional nº 21, de 14/2/2006.

§5º - A matéria do projeto das leis a que se refere o "caput" deste artigo será
organizada e compatibilizada em todos os seus aspectos setoriais e regionais
pelo órgão central de planejamento do Estado.
§6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo dos
efeitos decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.
§7º - Os orçamentos previstos no §4º, itens 1 e 2, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão, entre suas funções, a de reduzir
desigualdades inter-regionais.
§8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da
receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização
para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
§9º - O Governador enviará à Assembléia Legislativa:
1 - até 15 de agosto do primeiro ano do mandato do Governador eleito, o
projeto de lei dispondo sobre o plano plurianual;
2 - até 30 de abril, anualmente, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias; e
3 - até 30 de setembro, de cada ano, o projeto de lei da proposta orçamentária
para o exercício subseqüente. (NR) - Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 24, de 23/1/2008.

Artigo 175 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como suas
emendas,
serão
apreciados
pela
Assembléia
Legislativa.
§ 1º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem serão admitidas desde que:
1 - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
2 - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação
de
despesa,
excluídas
as
que
incidam
sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Municípios
3 - sejam relacionadas:
a) com correção de erros ou omissões;
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§2º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
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§3º - O Governador poderá enviar mensagem ao Legislativo para propor
modificações nos projetos a que se refere este artigo, enquanto não iniciada,
na Comissão competente, a votação da parte cuja alteração é proposta.
§4º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar
o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§5º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto
de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes, poderão ser
utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares,
com prévia e específica autorização legislativa.
Artigo 176 - São vedados:
I - o início de programas, projetos e atividades não incluídos na lei
orçamentária anual;
II - a realização de despesas ou assunção de obrigações diretas que excedam
os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de crédito que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com fim preciso, aprovados pelo Poder Legislativo,
por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas as permissões previstas no artigo 167, IV, da Constituição Federal
e a destinação de recursos para a pesquisa científica e tecnológica, conforme
dispõe o artigo 218, §5º, da Constituição Federal;
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
“déficit” de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no artigo
165, §5º, da Constituição Federal.
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.
§1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subseqüente.

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2. Normas gerais de direito financeiro (Lei nº 4.320, de
17/3/1964)
2.1. Federação e atividade financeira.
O Brasil é um Estado federal, ou seja, todas as suas entidades (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomas entre si.
Como salienta Michel Temer (Elementos de Direito Constitucional, 13ª ed.,
Malheiros Editores, 1997, p. 63), é essencial à caracterização de um Estado
federal a presença cumulativa de três requisitos:
a) descentralização política fixada na Constituição (ou, então, repartição
constitucional de competências);
b) participação da vontade das ordens jurídicas parciais na vontade criadora da
ordem jurídica nacional; e
c) possibilidade de autoconstituição; existência de Constituições locais.
Obviamente, o princípio federalista (cláusula pétrea) afetará diretamente a
atividade financeira dos órgãos estatais, afinal de contas a autonomia
financeira é uma imposição do princípio.
Com efeito, só se pode falar em independência ou em autonomia de uma
entidade federada, na presença de recursos financeiros próprios e
suficientes para tal entidade tocar plena e livremente suas atividades sem
a necessidade de mendigar ou depender de recursos voluntários
advindos de uma outra entidade (especialmente, da União).
Fazendo um paralelo com as pessoas físicas, as entidades federadas têm o
direito “à vida”, um direito à existência consagrado pela Carta Constitucional,
decorrente do federalismo. Para que haja uma existência duradoura, livre e
ampla de todas as entidades federadas, impõe-se a autonomia financeira,
pela qual cada entidade federada tem o poder-dever de desenvolver
independentemente sua atividade financeira, sem a intromissão de outro
ente político.
No Brasil, a par das discussões doutrinárias envolvendo o seu status de
“entidade federada”, os Municípios também são tratados como entidades
federadas pelo Direito Financeiro, como se depreende do art. 1º, da Lei nº
4.320/64 e do art. 2º, I, da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF).
Por decorrência do federalismo brasileiro e da competência concorrente sobre
a matéria, a União apenas interferirá nas finanças públicas estaduais e
municipais na elaboração das chamadas normas gerais, isto é, leis
nacionais (e não federais) que atingem tanto os Estados e os Municípios,
como a própria União.

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2.2. Características das normas gerais.
Consoante lição de Luís Roberto Barroso (Temas de Direito Constitucional, 2ª
ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2002, p.186-187), as normas gerais apresentam
as seguintes características:
Estabelecem princípios, diretrizes, linhas mestras;
Não podem entrar em pormenores ou detalhes, nem, muito menos,
esgotar o assunto legislado;
Devem referir-se a questões fundamentais; e
Não são normas de aplicação direta.
2.3. Distinção entre lei nacional e lei federal.
Vale frisar que essas normas gerais (leis nacionais) não se confundem com as
leis federais. A propósito, Regis Fernandes de Oliveira assim explica a
diferença entre elas (op. cit., p. 21):
De outro lado, não se pode esquecer da existência de leis nacionais, ou seja,
as que, expedidas pelo Congresso Nacional valem para todo o território
nacional, alcançando todas as pessoas que nele estejam e são de
cumprimento obrigatório pelos Estados e Municípios e Distrito Federal e
Territórios (caso do Código Civil, de Processo Civil, p. ex.). Ao lado delas
existem as leis federais. Editadas pela mesma Casa de Leis, apenas alcançam
as pessoas vinculadas à União, sem vínculo, portanto, para as demais
entidades federadas. O Estatuto dos Funcionários Públicos da União, p. ex., é
lei federal, ou seja, tem seu âmbito de incidência limitado àqueles que mantêm
vínculo funcional estatutário com a União. Não alcança outro servidor público.
Como ensina Kelsen, o âmbito espacial de validade e o âmbito pessoal são
diferentes.
São exemplos de normas gerais de direito financeiro: Lei n° 4.320/64 e a
Lei Complementar n° 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
Como já consignado, compete concorrentemente à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios legislar sobre direito financeiro, nos termos
dos arts. 24, I, e 30, I, da Constituição.
Aplicam-se, por decorrência, os §§ do artigo 24, e o inciso II do art. 30, pelos
quais cabe somente à União instituir as normas gerais de direito
financeiro, aplicáveis a todos os entes federados, por serem leis de cunho
nacional, tal como a lei de licitações públicas (Lei nº 8.666/93), os Códigos
Penal, Civil, de Processo Civil, Processo Penal, Tributário, Ambiental, dentre
outros. Logo, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não podem dispor
sobre normas gerais de direito financeiro, sob pena de inconstitucionalidade.
Na ADINMC 2.124/RO, Relator Ministro Néri da Silveira, o STF decretou a
inconstitucionalidade de um dispositivo da Constituição do Estado de Rondônia

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que disciplinou sobre tema reservado à competência da União de dispor sobre
normas gerais financeiras.
Quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, eles possuem
competência para suplementar o tema, mas sempre acatando as normas
gerais.
Por derradeiro, vale assinalar que as normas gerais têm função meramente
uniformizadora, ou seja, de padronizar a legislação afeta à matéria para
todas as entidades federadas, sendo vedado à União qualquer estipulação
legal de forma pormenorizada, de tal forma que esgote o assunto abordado,
retirando, por via reflexa, a competência dos demais entes federados de
legislarem concorrentemente sobre direito financeiro, de interesse estritamente
estadual, distrital ou municipal.

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3. Despesa pública.
3.1. Conceito.
A decisão de realizar uma despesa pública é uma decisão política,
consistente no gasto de dinheiro público feito com o propósito de saldar uma
obrigação de pagar. Essa decisão política deve estar expressamente
autorizada na legislação orçamentária.
Deve-se conceituar a despesa pública sob os pontos de vista orçamentário e
científico.
Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pública, sob o enfoque orçamentário,
é “a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de
um fim a cargo do governo”.
Adotando-se um critério exclusivamente científico, parece-nos perfeito o
conceito de Ricardo Lobo Torres: “a despesa pública é a soma de gastos
realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de
serviços públicos”.
Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pública deve-se entender a
inversão ou distribuição de riqueza que as entidades públicas realizam,
objetivando a produção dos serviços reclamados para satisfação das
necessidades públicas e para fazer face a outras exigências da vida pública, as
quais não são chamadas propriamente serviços.
Pelo menos dois requisitos são intrínsecos à noção de despesa pública:
a) realização de um gasto, em atendimento a uma necessidade pública; e
b) autorização orçamentária.
3.2. CLASSIFICAÇÃO - art. 12 a 21 da Lei nº 4320/64.
A classificação da despesa talvez represente o ponto do programa de maior
complexidade, haja vista a ausência de critérios objetivos na distribuição das
despesas pelos diversos grupos, conforme faz a Lei 4.320/64.
Não haveria problema algum e, as dificuldades encontradas na prática seriam
facilmente superadas pelo singelo motivo de que os profissionais que lidam
com a matéria têm a lei a seu lado, o que não ocorre com os “concursandos”,
que tem que estar com a classificação na mente, o que se toma muitas
vezes difícil, repita-se, pela falta de critério observada na classificação legal.
Mas em alguns pontos, há certa lógica, e é com base nestas situações que
será discorrido o tema em questão.
O conceito de lucro simplifica muito o problema de classificação na empresa
privada, ao passo que o benefício público e a relação, às vezes de natureza

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privada, que a entidade governamental deve manter, pelo contrário, trazem
certas complicações ao processo de classificar operações governamentais.
A classificação dada pela lei é uma classificação econômica, que dá
ênfase aos efeitos dos gastos sobre a economia.
Para melhor entendê-la, torna-se necessário, em cada caso, responder às
seguintes indagações:
Que recursos se destinam à manutenção?
Que recursos se destinam à ampliação da capacidade instalada?
Que recursos se destinam à transferência?
QUADRO INICIAL
Despesa de custeio

Despesa Corrente

Transferências Correntes

Despesa

Subv.sociais

Subv. econ.
Despesas de Capital

Investimento
Inversão Financeira
Transferência de Capital

PS: com este simples quadro, já se consegue resolver diversas questões
objetivas de concurso. Leiam as considerações a seguir sempre com este
quadro à mão.
1º) DESPESAS CORRENTES: constituem o grupo de despesas da
Administração Pública para a manutenção e o funcionamento dos serviços
públicos em geral, quer através da Administração direta, quer através da
administração indireta.
Lembrem-se que, nas despesas correntes, há uma variação no patrimônio do
ente – aqui há efetivamente um GASTO.
Portanto, são aquelas que casam uma variação negativa no patrimônio público
e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo,
assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas:
a) Despesa de Custeio:

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Art. 12, § 1º da lei 1320/64 - Classificam-se como despesas de custeio as
dotações para a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive
as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.
A definição é incompleta, uma vez que cuidou unicamente de manutenção,
criando uma imagem estática da administração, quando na maior parte das
vezes as despesas de custeio se destinam à operação de serviços.
Em síntese, as despesas de custeio são dotações para:
1 - manutenção e operação de serviços já criados.
2- obras de conservação e adaptação de bens imóveis já construídos
Temos, assim, que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos
serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e
adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e
serviços (art. 12, §12, e art. 13):
1. Pessoal civil
2. Pessoal militar
3. Material de consumo
4. Serviços de terceiros
5. Encargos diversos etc.
b) Transferências Correntes:
Art. 12, § 2º da Lei 4320/64 - Classificam-se como transferências correntes
as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação
direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público
ou privado.
As transferências correntes podem ter as seguintes características básicas:
•

não correspondem a uma contraprestação direta e imediata em bens e
serviços: transferências de assistência e previdência social; (Gasto com
inativos e pensionistas)

•

destinadas a atender à manutenção de outras entidades de Direito
Público ou privado, através, principalmente das chamadas
"subvenções". Em relação a estas serão observadas as normas dos
art. 16 a 19 da Lei. Evidentemente, aqui há a contraprestação de bens
e/ou serviços.

O art. 12, § 3º, dispõe acerca das subvenções sociais e econômicas, que
destinam-se a cobrir as despesas de custeio operacional das entidades
beneficiadas. (Isto é importante: transferências correntes são para despesas,
de custeio das beneficiadas, ao passo que, conforme será visto, as

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transferências de capital destinam-se a investimentos e inversões financeiras
das beneficiadas)
Acompanhe:
Art. 12 § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as
transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades
beneficiadas, distinguindo-se como:
I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou privadas
de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas ou
privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
Classificam-se as subvenções da seguinte forma:
1º) Social - Instituições públicas ou privadas - Caráter assistencial ou cultural
(sem fim lucrativo)
2º) Econômica - Empresas públicas ou privadas - Caráter industrial, comercial,
ou agrícola(c/lucro)
Art. 16 da Lei 4320/64
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a
concessão de subvenções sociais visará à prestação de serviços essenciais de
assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de
recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais
econômica.
Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado
com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à
disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de eficiência
prèviamente fixados.
Como se depreende do texto do art. 16, as subvenções sociais devem
constituir fundamentalmente, suplementação aos recursos de origem privada
aplicados na prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e
educacional. São supletivas da iniciativa privada em assuntos sociais. Se o
ente governamental desejar ou puder entrar neste campo de atividades, deverá
fazê-lo diretamente por sua ação, reservando as subvenções apenas para
suplementar e interessar a iniciativa dos particulares.
Art. 18 da Lei 4320/64
Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de
natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas
expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do
Estado, do Município ou do Distrito Federal.
Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas:

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a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os
preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais;
b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de
determinados gêneros ou materiais.
O art. 18, a seu turno, cuida das subvenções econômicas e dispõe que as
mesmas se destinam à cobertura dos déficits de manutenção de empresas
públicas, quer dizer, de entidades da Administração indireta. Entende-se agora
melhor porque as subvenções econômicas são transferências correntes:
destinam-se à cobertura de déficits de manutenção, ou em outras palavras,
quando as despesas de custeio são superiores às receitas correntes.
A leitura do art. 18 leva a crer que, ao utilizar a expressão "empresas públicas",
o legislador quis generalizar, para todos os organismos que não são do
Governo direto, tanto que enfatizou: empresas públicas, de natureza autárquica
ou não. Seria o caso de afirmar entidades da administração indireta.
No art. 18, parágrafo único, a lei especifica outros dois casos de subvenções
econômicas, ambos, igualmente, para cobrir déficits ou ajudar na manutenção
de preços aos produtores.
Da mais alta relevância o art. 19, moralizando a concessão de subvenções, e
determinando que, em caso de empresa de fins lucrativos, sua concessão
somente será autorizada por lei especial
Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título,
a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja
concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
2º) DESPESAS DE CAPITAL - Constituem o grupo de despesas da
Administração Pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir
bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou
serviços. Procura-se fazer alguma coisa produtiva, que vai dar um fruto
futuramente
a) Investimento: Art. 12, § 4o - Em tese, o investimento é aquela despesa de
capital que poderá gerar serviços e consequentemente produzir um incremento
ao Produto Nacional. Daí o investimento ser tão grato ao espírito dos
economistas, que sem dúvida gostariam de transformar todo o orçamento
público num grande orçamento de investimento. Mas todo investimento é feito
para ser operado e produzir um resultado, sempre positivo. Na empresa
privada, esse resultado é o lucro; no Governo, o resultado esperado é o
benefício social proporcionado às populações. Ex.: Compra de material
permanente. (OBS: Material permanente - mais de 2 anos. Menos de 2 anos, é
de consumo).
ART. 12, § 4º DA LEI 4320/64 - Classificam-se como investimentos as
dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas

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à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas,
bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
Obs.: Art. 20, parágrafo único - exceção ao princípio da especificidade - visto
no ponto 02 e previsto no art. 5o, uma vez que permite que os programas
especiais de trabalho, de que resultem investimentos, sejam custeados por
dotações globais. Por programas especiais de trabalho, entende-se aqueles
que a Administração Pública desenvolve através de planejamento a ser
executado a longo prazo e que, sempre, resultem em investimento.
Art. 20 Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de
execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais,
classificadas entre as Despesas de Capital.
b) Inversão Financeira – Art. 12, § 5º da Lei 4320/64.
Art. 12, § 5º. Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações
destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do
capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de
seguros.
Ex.: Compra de imóvel pronto, compra de ações de empresas
A distinção entre Inversões Financeiras e Investimentos é puramente
econômica. Investimento é toda despesa de capital que gera serviços e, em
conseqüência, acréscimo ao PIB (Produto Interno Bruto).
Produto Nacional Bruto - definição meramente ilustrativa, não havendo
necessidade de decorar - As despesas com o consumo pessoal, as compras
governamentais de bens e serviços, a formação de capital no setor privado e
as exportações líquidas de bens e serviços. Equivale ao Produto total da
nação, sem dupla contagem.
Produto interno bruto - PIB mais ou menos a renda líquida enviada ao
exterior, (consideração igualmente ilustrativa)
A inversão financeira, por sua vez, é a despesa de capital que, ao contrário
dos Investimentos, não geraria serviços e incremento ao PIB. Assim, a
aquisição de um prédio já pronto para instalação de um serviço público é

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Inversão Financeira, pois mudou-se tão-somente a estrutura de propriedade do
bem, mas não a composição do PIB. Mas a construção de um novo edifício é
um Investimento, pois que agora estão sendo gerados serviços e em
conseqüência se incrementa algo ao PIB.
c) Transferência de capital:
Assim como as transferências correntes se referem a despesas de custeio das
entidades beneficiadas, as transferências de capital se destinarão a
investimentos ou inversões financeiras. Consta do orçamento mas é destinado
a outro setor. Ex: Linha vermelha - saiu do orçamento da União o orçamento do
Estado. Quando o governo transfere verba para o município, para o metro etc.,
é transferência de capital.
As transferências de capital se dividem em auxílios e contribuições. O que
distingue um e outro é que o auxílio deriva diretamente da lei de orçamento –
são meras autorizações orçamentárias, ao passo que as contribuições derivam
de lei especial anterior.
Incluem-se, entre as transferências de capital, as dotações para amortização
da dívida pública e diferenças de câmbio.
Atenção: A amortização do principal é classificada como transferência de
capital, ao passo que o pagamento dos juros é transferência (corrente,
segundo o esquema da Lei.
Art. 21 da lei 4320/64 - Seria descabido o Poder Público concorrer para o
aumento do patrimônio das empresas de fins lucrativos, com transferências de
recursos que se originam de fontes públicas de receita.
Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se
devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital
à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação
Porém, a proibição contida no artigo ora comentado diz respeito apenas às
empresas de fins lucrativos. Se a entidade não tem este objetivo, poderá ser
beneficiada com auxílio para investimento.
Observação:
Transferências
A Administração tirando dinheiro de seu orçamento para ajudar empresas,
fundações, etc. No mecanismo das transferências há, em sua expressão mais
simples, duas entidades: a que faz a transferência, que denominaremos de
doadora, e a que recebe, a qual será aqui chamada de beneficiada.
As transferências se podem realizar do setor público para o setor privado, tal
como uma subvenção da União a uma empresa privada que explora serviço

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considerado de interesse público, mas deficitário. Podem ainda ocorrer no
próprio setor público, como, por exemplo, na transferência da União para um
Estado a fim de que este realize certos serviços.
A classificação dada pelo anexo da Lei é equivocada e, muitas despesas
tipicamente de custeio estão elencadas entre as transferências correntes, como
por exemplo o Salário-família, benefícios da Previdência Social, contribuições
para o PIS-PASEP e o pagamento de inativos. Isto demonstra a dificuldade de
classificação das transações governamentais, por ausência de critério técnicocientífico, apesar da matéria ser estudada desde os idos de 1939.
3.3. Princípio da legalidade.
A despesa pública, para que possa ser realizada, exige inclusão em lei
orçamentária. Logo, devido a tal exigência, necessário o respeito ao princípio
da legalidade,
Assim, o princípio da legalidade preside as realizações de despesas. Portanto,
a inobservância de normas legais poderá resultar ao agente público crime de
responsabilidade. Ainda, no caso de o agente ordenar ou permitir a realização
de despesas não autorizadas em lei ou regulamento, constituir-se-á ato de
improbidade administrativa.
3.4. Técnica de execução da despesa pública: empenho, liquidação e
pagamento.
Após a previsão da despesa na lei orçamentária (princípio da legalidade), e a
realização de licitação (se necessária), ainda devem ser seguidas quatro
etapas para a execução definitiva da despesa.
Ressalte-se que não se subordinam a essas etapas as despesas públicas
constituídas judicialmente, que são pagas por meio de precatórios,
conforme se verá mais adiante.
O procedimento das despesas públicas está previsto nos arts. 58-79, da Lei n°
4.320/64.
1ª etapa: Empenho da despesa.
O art. 58 prescreve que o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não
de implemento de condição. Este ato administrativo é documentado (não
necessariamente em papel, mas também de forma digital) na chamada “nota
de empenho”, que indicará: a) nome do credor; b) representação e valor da
despesa; c) dedução da despesa do saldo da dotação orçamentária própria.
Conforme ensina José Afonso da Silva (Orçamento-programa no Brasil, RT,
1973, p. 337), o empenho consiste na reserva de recursos na dotação inicial ou
saldo inexistente para garantir a fornecedores, executores de obras ou
prestadores de serviços pelo fornecimento de materiais, execução de obras ou

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prestação de serviços. Enfim, o empenho não cria a obrigação de pagar, mas
sim busca evitar a paralisação prematura do fornecimento ou do serviço por
falta de verbas, na medida em que destaca nos fundos orçamentários a quantia
necessária para a obrigação a assumir. Portanto, pode ser cancelado e
anulado unilateralmente pela autoridade administrativa. O empenho, nos
ensinamentos de Kiyoshi Harada (op. cit. p. 48) limita-se a diminuir do
determinado item orçamentário a quantia necessária ao pagamento do débito,
o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de serviços com
dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária,
não só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o
reforço oportuno de determinada dotação, antes do vencimento da dívida.
O art. 16, §4° da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00), determina que
,
essa etapa do empenho só poderá ser realizada, na hipótese de empenho e
licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, se a
despesa estiver devidamente acompanhada dos dois requisitos do caput do
artigo, a saber: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício
em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II – declaração do
ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
De acordo com o art. 36, da Lei nº 4.320/64, constituem restos a pagar as
diferenças empenhadas durante o exercício, mas que não foram pagas até 31
de dezembro, ficando o seu pagamento transferido para o exercício seguinte
de acordo com as verbas previstas no orçamento (art. 35, II, da Lei nº
4.320/64).
No intuito de coibir a transmissão de “heranças” indesejáveis para os
sucessores, a LRF, em seu artigo 42, dispõe que é vedado ao titular de Poder
ou órgão referido no art. 20, nos dois últimos quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigações de despesa que não possa ser cumprida integralmente
dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
A inobservância desta determinação legal impede a concessão de
transferências voluntárias para o ente público, como se denota do art. 25, §1º,
IV, “c”, também da LC 101/00.
Ademais, a infração do dispositivo configura crime definido no art. 359-C, do
Código Penal, com redação dada pela Lei nº 10.028/2000:
Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não
possa ser paga no mesmo exercício ou, caso reste parcela a ser paga no
exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de
caixa.
Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.

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De acordo com o art. 4º, da LRF, o empenho também deverá ser limitado
quando: a) não for atingida a meta fiscal fixada no orçamento, como determina
o art. 9º, da LRF; e b) quando o ente federado não obedecer o limite da dívida
pública (art. 31, §1º, II, LRF).
2ª etapa: Liquidação.
O art. 63, da Lei nº 6.430/64, estabelece que a liquidação da despesa consiste
na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito, devendo ser apurada a
origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem
se deve pagar a importância.
A liquidação deverá ser feita sempre antes do pagamento, ou seja, é prérequisito para o pagamento. Nas despesas por fornecimentos feitos ou serviços
prestados terá por base o contrato, ajuste ou acordo, nota de empenho e os
comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço (art.
63, §3°
).
Portanto, apesar do nome sugerir o pagamento (“liquidação”) da despesa, esta
etapa antecede ao pagamento, consistindo, basicamente, num momento de
verificação, conferência de que o credor realizou sua prestação e, por
conseguinte, faz jus à sua remuneração.
3ª etapa: Ordem de pagamento.
O art. 64 define a ordem de pagamento como o despacho exarado por
autoridade competente, determinando que a despesa seja paga,
expressamente documentado e processado pelos serviços de contabilidade.
4ª etapa: Pagamento.
Será realizado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por
estabelecimentos bancários credenciados. Com o pagamento, o órgão estatal
cumpre sua obrigação.
O art. 68, da Lei nº 6.430/64, prevê um regime de adiantamento, aplicável aos
casos de despesas expressamente definidas em lei, consistente na entrega de
numerário a servidor, sempre precedida de empenho, para o fim de realizar
despesas que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.

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4. Receita pública
4.1. Conceito.
Receita é recurso obtido para fazer frente às despesas, salientando-se uma
vez mais que, em conjunto com estas últimas, formam o orçamento. A
qualidade de ser pública, de acordo com a doutrina de Celso Ribeiro Bastos,
advém de ser o ente arrecadante pessoa jurídica de direito público. Assim, se
arrecadada por pessoa jurídica de direito privado, deixaria a receita de ser
pública.
O conceito mais preciso é dado por Aliomar Baleeiro, segundo o qual, “receita
pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem
quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem
acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo”.
De se salientar que entrada é todo dinheiro que ingressa nos cofres públicos,
podendo ser classificadas, as entradas, em provisórias e definitivas.
Enquanto as primeiras destinam-se à posterior devolução, a exemplo dos
créditos obtidos por força de empréstimos compulsórios, cauções e fianças, as
entradas definitivas destinam-se a permanecer nos cofres públicos, para
cumprimento das finalidades do Estado. A título de exemplo, temos os valores
arrecadados por meio de impostos e taxas.
Com efeito, receita refere-se ao conceito de entrada definitiva.
4.2. Ingressos e Receitas.
Ingressos e receitas públicas não podem ter seus conceitos confundidos, ou
seja, todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos representa uma entrada,
porém, nem todo ingresso equivale a uma receita pública (assim como, acima
mencionado, nem toda entrada corresponde a uma receita).
Entrada ou ingresso é todo dinheiro recolhido aos cofres públicos,
mesmo sujeito à restituição.
A noção compreende as importâncias e valores realizados a qualquer título.
Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuição de melhoria) e as rendas da
atividade econômica do Estado (preços), não restituíveis, são ingressos ou
entradas. À semelhança, as fianças, cauções, empréstimos públicos, posto que
restituíveis.
Receita é a quantia recolhida aos cofres públicos não sujeita a restituição,
ou, por outra, a importância que integra o patrimônio do Estado em
caráter definitivo.

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Na lição de Aliomar Baleeiro receita pública é a entrada que, integrando-se no
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no
passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo.
Associando os princípios expostos, concluímos que toda receita (em sentido
estrito) é entrada, mas a recíproca não é verdadeira.
Na doutrina, dividem-se as receitas em dois grandes grupos, como será
versado a seguir.
4.3. Classificação.
Diversos critérios são doutrinariamente apontados para a classificação das
receitas públicas. Serão vistos aqui os mais importantes.
A primeira classificação a ser dada é a que distingue as receitas públicas em
ordinárias e extraordinárias
Receitas ordinárias - são periódicas e compõem permanentemente o
orçamento do Estado.
Receitas extraordinárias - são produzidas excepcionalmente, tais como as
doações e os impostos extraordinários.
A mais utilizada das classificações é, contudo, a que distingue as receitas
públicas em originárias e derivadas.
Receitas derivadas - são as provenientes da economia privada, como o são
os tributos, os ingressos parafiscais e as multas.
Receitas originárias - decorrem da exploração do patrimônio do Estado,
compreendendo os preços públicos, as compensações financeiras e os
ingressos comerciais.
Receitas Derivadas
Tributo
Ingresso Parafiscais
Multa

Receitas Originárias
Móveis / Imóveis
Preços Públicos
Patrim. Compensação Financeira
Comerciais / Industriais

4.3.1. Classificação Doutrinária
O número de classificações apontadas pela doutrina é grande, variando de
acordo com o critério adotado. Nesta oportunidade, passamos a apresentar
aquelas que possuem maior utilidade para os fins que se prestam esse curso:
a) Quanto à periodicidade do ingresso da receita

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Esse critério leva em consideração a previsibilidade do ingresso da receita aos
cofres públicos, podendo, de acordo com o critério, existir receitas
extraordinárias e receitas ordinárias.
•

•

extraordinárias: são as receitas cujo ingresso ocorre eventualmente,
sem possibilidade de previsão em situações de anormalidade. Decorrem
da instituição de impostos extraordinários, faculdade permeada no inciso
II do artigo 154 da Constituição Federal;
ordinárias: que possuem ingresso constante, previsível, regular. São
recebidas em decorrência do desenvolvimento regular da atividade
estatal, como no caso das receitas oriundas da cobrança do Imposto
sobre Operações Financeiras (IOF).

Há uma corrente na doutrina que ainda traz uma terceira classificação em
relação à periodicidade de ingresso, fazendo menção às receitas adicionais,
que são as não previstas no orçamento, ou previstas de maneira insuficiente.
b) Quanto à origem das receitas públicas
Critério que considera a causa do ingresso da receita, o motivo que possibilitou
o ingresso aos cofres públicos, podendo as receitas, segundo esse critério,
dividirem-se em originárias ou derivadas.
•

•

Originárias: resultantes do domínio privado do Estado, ou seja, da
atuação deste sob o regime de direito privado, como uma empresa
privada em busca de lucro na exploração de atividade econômica, da
exploração de seus próprios bens ou serviços. A título de exemplo,
temos as receitas oriundas da cobrança de tarifas.
Derivadas: decorrentes das parcelas de riquezas que o Estado, face ao
seu poder de autoridade, pode retirar de seus subordinados para a
realização de seus fins, visando sempre o bem-estar geral. Decorrem da
exploração do patrimônio ou de rendas de seus subordinados. A título
de exemplo, podemos citar a receita advinda da cobrança de tributos.

Existe corrente doutrinária que traz uma terceira classificação baseada na
origem da receita. Tal corrente denomina a receita de receita pública
transferida, que também deriva do patrimônio do particular; entretanto não é
cobrada pelo ente que utilizará tal receita, isto é, é cobrada por pessoa política
diversa do destinatário da arrecadação.
4.3.2. Classificação Legal
Leva em consideração o que determina o artigo 11 da Lei n. 4.320/64, a qual
institui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.
Segundo o diploma legal, as receitas são divididas em receitas correntes e
receitas de capital.

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Trata-se de classificação decorrente da destinação a que se dá à receita
pública.
Em um primeiro momento, analisemos a visão geral das disposições legais:
Receitas correntes: segundo dispõe o § 1.º do artigo 11 da citada lei, são as
receitas destinadas a atender às despesas correntes (despesas de custeio).
Tratam-se das receitas resultantes da atuação do Estado, utilizando-se de
prerrogativas provenientes do regime jurídico da Administração, isto é,
atuando, fazendo-se valer de seu poder de império. Assim, são receitas
provenientes da cobrança de tributos, de contribuições e outros.
Receitas de capital: a teor do disposto no § 2.º do artigo 11 da lei, de capital
são as receitas destinadas a atender às despesas classificadas como
despesas de capital (decorrentes de investimentos) e ao superávit do
orçamento (saldo positivo, quando da confrontação entre receita e despesa).
Referem-se às receitas obtidas em decorrência de negociações entre o Estado
e uma pessoa física ou jurídica, de direito público ou de direito privado. A título
de exemplo, podemos citar as receitas decorrentes de alienação de bens,
operações de crédito e amortização de empréstimos, dentre outros.

I- Entradas ou Ingressos
Patrimoniais (preço quase privado)

Receitas
Públicas
(lato
sensu)

a) Originárias

empresariais (preço público)

b) Derivadas

Tributos

II- Receitas
(stricto sensu)

taxas
contribuição de melhoria
impostos

Temos, assim, que a análise do art. 11 e parágrafos permite identificar a
receita pública como "todo ingresso" de recursos financeiros ao tesouro
público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de
aumento patrimonial. Entendimento idêntico pode ser buscado através da
análise do art. 56 da lei, que estabelece o PRINCÍPIO DA UNIDADE DE
TESOURARIA, determinando que todo ingresso de dinheiro deve ser
centralizado no tesouro público e contabilizado como receita, ou corrente
ou de capital. Não como contabilizá-lo como mera "entrada de caixa" ou
sob a rubrica "receita provisória", que não existe na Lei 4.320/64.

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Desta forma, entrou para os cofres do governo, é receita pública e vai ser
classificada de acordo com o que dispõe o art. 11, que classifica as receitas
por categorias'económicas; ou seja, em receitas correntes e receitas de capital
OBS: Ao contrário da despesa, que sempre foi motivo de preocupação por
parte dos técnicos de orçamento na busca de um esquema capaz de refletir
com exatidão as transações governamentais, a classificação da receita, com
as características originais dadas pela Lei não chegou a sofrer grandes
modificações.
O texto objetivo de que se vale o art. 11, divide, de forma expressa as receitas
pelas categorias económicas, evitando qualquer conceito doutrinário,
especificando, no § 1o quais são estas receitas.
RECEITAS CORRENTES:
Receita Tributária - no âmbito de cada esfera governamental é aquela
oriunda de sua competência de tributar, conforme o disposto na
Constituição.
Receita de contribuições - é a resultante de contribuições sociais e
contribuições económicas
Receita patrimonial - refere-se ao resultado financeiro da fruição do
património, seja decorrente de bens mobiliários ou imobiliários, seja
advinda de participação societária
Receita agropecuária - é a resultante das atividades
agropecuárias, envolvendo as produções vegetal e
derivados, bem como atividades de beneficiamento ou
desses produtos,
em instalações existentes
estabelecimentos

ou explorações
animal e seus
transformações
nos próprios

Receita Industrial
Receita de Serviços - é a derivada de prestação de serviços de
comércio, transportes, comunicações, serviços hospitalares, etc.
Receitas transferidas - são as provenientes de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas jurídicas quando destinadas a atender a
despesas de manutenção ou funcionamento, conforme condições
estabelecidas pela entidade repassadora.
Outras Receitas correntes - exemplos: juros de
indenizações e restituições e outras Receitas de Capital

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mora,

multas,

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OBS: Para se aferir corretamente as receitas de capital não basta a análise
do § 2o do art. 11, uma vez que a lei, no § 4o do mesmo artigo faz referência
a item não previsto no § 2o
A redação do art. 11, § 2o é cristalina:
•

Constituição de dívidas são operações de crédito, ou seja, tomada de
empréstimos por parte do Estado.

•

Conversão em espécie de bens ou direitos é, em suma, alienação,
transformando-se o bem ou direito em dinheiro.

•

Recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
destinados a atender a despesas classificáveis como Despesa de
Capital - é a definição, na verdade, das transferências de capital vista
no ponto anterior, só que, agora, analisadas pelo lado de quem recebe.

QUESTÃO - O superavit do orçamento corrente - Superavit do orçamento
corrente significa a diferença entre a soma de todas as receitas
correntes e a soma de todas as despesas correntes; o saldo positivo
constitui o que a lei chama de superavit do orçamento corrente.
O § 2o do art. 11, que classifica o superavit como receita de capital parece em
contradição como o § 3o, que diz que este não constituirá item da receita
orçamentaria. Porém, na verdade, não há contradição. O que o dispositivo quer
dizer é que o superavit do orçamento corrente pode ser utilizado para
cobrir despesas de capital, mas não deve estar elencado expressamente
entre as receitas de capital, porque senão estaria sendo computado
duas vezes como receita.
Apurada a diferença (superavit) no Anexo l da lei, o saldo positivo será
adicionado às Receitas de Capital a fim de que estas atendam às
despesas de capital, mas não de forma expressa. O dispositivo apenas
significa que o orçamento corrente passou a financiar o orçamento de capital
Basta ver o § 4o do art. 11, quanto trata do esquema de classificação da receita
para se concluir que o superavit do orçamento corrente não figura ali. Não se
trata de nova fonte de receita.
4.4. Preço Público e a sua distinção com a Taxa.
Em que pese à existência de constante confusão entre preço público e taxa, e
embora o produto de ambos venha a fazer parte da receita pública, os institutos
não se confundem.
Assim, temos que taxa é uma das espécies tributárias. Trata-se de tributo
vinculado a uma atuação estatal, tendo, por conseqüência, sua cobrança
submetida ao regime de direito público.

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É considerada uma obrigação ex lege (decorrente da lei, e não de disposição
de vontade das partes), ou seja, só pode ser exigida dos particulares “em razão
do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a
sua disposição”, de acordo com o disposto no artigo 145, inciso II, da
Constituição Federal.
Preço público, de modo diverso, é simplesmente uma tarifa, significando
a contraprestação paga pelos serviços solicitados ao Estado ou pelos
bens por ele vendidos.
Assim, trata-se de uma obrigação ex voluntate (decorrente da vontade das
partes, sendo que uma das partes presentes é o Estado), sendo necessário um
contrato, expresso ou tácito, entre as partes, logo, seu regime jurídico é de
direito privado.
A teor do disposto na Súmula n. 545 do Supremo Tribunal Federal: “Preços
de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas,
diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança
condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as
instituiu”.
Cabe a cobrança de preço público quando se está diante de “coisa em
comércio”, enquanto que a taxa será cobrada quando houver
determinação legal. (ver tabela da aula de direito tributário – tema taxas)
A comparação que segue entre taxa e preço público foi retirada do Código
Tributário Nacional Comentado, coordenado por Vladimir Passos de Freitas,
Revista dos Tribunais, artigo 77:
Taxa:
• exercício do poder de polícia;
• utilização efetiva ou potencial do serviço público;
• remuneração por serviços públicos essenciais ou cuja atividade
econômica não compete originariamente à iniciativa privada.
Preço Público:
• remunera serviços que não têm natureza de públicos;
• atividade monopolizada;
• pressupõe contratação;
• serviços não essenciais, que admitem concessão.

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5. Orçamento. Conceito
Princípios orçamentários.

e

espécies.

Natureza

jurídica.

5.1. Noções Gerais.
Os orçamentos públicos controlam as receitas e despesas estatais, podendo
ser definido como a peça jurídica que contém a autorização de despesas e
previsão de receitas. Os verbos correspondentes para essa manifestação da
atividade financeira são administrar, controlar, orçar, gerir.
Tem natureza legal, uma vez que é por meio de leis (preceitos normativos
emanados do Poder Legislativo) que se estabelece o orçamento (art. 165, CF).
Aliás, o princípio da legalidade norteia toda a atividade orçamentária,
configurando crime contra as Finanças Públicas a realização ou assunção de
despesas sem prévia estipulação na lei orçamentária (Lei nº 10.028/2000, que
inseriu vários artigos no Código Penal).
A lei orçamentária é uma lei especial que fixa as despesas e prevê as receitas
públicas, não podendo conter outra matéria estranha ao orçamento. Aliás, o
processo legislativo da lei orçamentária é especial, nos termos do art. 166 da
Lei Maior.
Por outro lado, não se trata de um ato normativo, mas sim de um ato políticoadministrativo (apenas “formalmente” pode ser considerada como uma lei),
consoante entendimento do Plenário do STF, na ADIn 1.640-7, julgada em
12/02/98, DJ de 03/04/98, ementário 1905-01, relator Ministro Sydney Sanches.
Por conseguinte, não cabe a propositura de uma ação direta de
inconstitucionalidade contra lei orçamentária. A ementa do julgado citado foi
assim redigida:
EMENTA
DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PROVISÓRIA
SOBRE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA – CPMF.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE “DA UTILIZAÇÃO DE
RECURSOS DA C.P.M.F.” COMO PREVISTA NA LEI N° 9.438/97. LEI
ORÇAMENTÁRIA: ATO POLÍTICO-ADMINISTRATIVO – E NÃO NORMATIVO.
IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO: ART. 102, I, “A”, DA C.F.
1. Não há, na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, a impugnação de
um ato normativo.
Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de
inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos,
prevista em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos
concretos, hipótese em que, na conformidade dos precedentes da Corte,
descabe o controle concentrado de constitucionalidade como previsto no art.
102, I, “a”, da Constituição Federal, pois ali se exige que se trate de ato
normativo. Precedentes.

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2. Isso não impede que eventuais prejudicados se valham das vias adequadas
ao controle difuso de constitucionalidade, sustentando a inconstitucionalidade
da destinação de recursos, como prevista na Lei em questão.
3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, prejudicado, pois, o
requerimento de medida cautelar.
Plenário. Decisão unânime.
Neste mesmo sentido, vale a pena transcrever as lições de Luiz Emydgio F. da
Rosa Jr. (Manual de Direito Financeiro & Direito Tributário, p. 86-87):
Ademais, o orçamento, por não ser lei em sentido material, não cria tributos
mas apenas os calcula, sendo os tributos instituídos por outras leis totalmente
distintas da lei do orçamento. (...)
Resumindo, entendemos que o orçamento é lei formal, que por ser
disciplinada pela Constituição em seção diferente daquela própria das leis,
deve também ser considerada lei especial, mas seu conteúdo é de mero ato de
administração. Isso porque fixa as despesas públicas e prevê as receitas
públicas, não podendo versar sobre outra matéria que não seja a orçamentária.
Enfim, a lei orçamentária possui apenas a “roupagem” (o rótulo) de lei – daí ser
considerada uma lei “formal”; entretanto, seu conteúdo é de um ato
administrativo ou, como definiu o STF, um ato político-administrativo, sem
materialidade normativa (logo, não é uma lei “material”), cujas características
são a da generalidade e da abstração. De fato, a lei orçamentária apresenta-se
como um ato (e não norma) de efeitos concretos e específicos.
Relativamente às despesas públicas, a lei orçamentária apresenta-se como um
ato-condição, na medida em que uma despesa só poderá ser realizada se
houver previsão orçamentária. Neste aspecto, aparece a função autorizante do
Poder Legislativo, por meio da qual este Órgão não apenas controla a atividade
financeira, como também autoriza certos atos administrativos carregados de
conteúdo político, participando diretamente com o Executivo na construção e
concretização de um plano de governo.
Quanto às receitas públicas, o orçamento traz uma meta de arrecadação, é
dizer, uma previsão que servirá de norte para a execução orçamentária. A
propósito, se a meta não for atingida, algumas medidas deverão ser adotadas,
a fim de se evitar um desequilíbrio nas contas, tais como a limitação de
empenho e de movimentação financeira (arts. 4º, I, e §1º; 9º; 11-13, todos da
LRF).
Por outro lado, na medida em que fixa as despesas e estima as receitas,
percebe-se que o orçamento possui um caráter intermediário na atividade
financeira do Estado, ou seja, situa-se entre (no meio) as outras manifestações
da atividade financeira estatal.

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Além de toda essa conotação jurídica, o orçamento possui, ainda, aspectos
políticos e econômicos.
Quanto ao aspecto político, Kiyoshi Harada explica que o orçamento reflete o
plano de ação do governo, sempre elaborado com base em uma decisão
política (Direito Financeiro e Direito Tributário, p. 82). O mesmo autor comenta
a respeito da feição econômica do orçamento (p. 83):
É inegável o aspecto econômico do orçamento. De um lado, funciona como
instrumento de otimização dos recursos financeiros. Compatibilizando as
necessidades da coletividade com as receitas estimadas e efetivamente
ingressadas no Tesouro, obriga o administrador a exercitar maior racionalidade
econômica.
Deve ele não só eleger as prioridades da ação governamental ajustando-a ao
conjunto da situação econômica do país, em um determinado momento, como
também buscar alternativas de otimização de recursos financeiros disponíveis,
fato que implica cálculo econômico, a fim de que as necessidades públicas
sejam satisfeitas mediante um dispêndio mínimo.
De outro lado, existe uma clara correlação entre a economia privada e as
finanças públicas. O orçamento como veiculador de determinada política
financeira do Estado acaba direcionando a política econômica global do
Estado.
Realmente, por meio do orçamento é possível ao Estado estimular ou
desestimular a produção, o consumo e o investimento, ora incrementando a
política de gastos públicos (déficit sistemático), ora contendo as despesas,
adiando as obras e serviços e, ao mesmo tempo, aumentando a carga
tributária para absorver o poder aquisitivo dos particulares (superávit
orçamentário).
Em face desse amplo alcance do orçamento, com repercussões no campo
jurídico, político e econômico, Luiz Emydgio F. da Rosa Jr., em seu Manual, p.
81, lembra que o orçamento, depois da Constituição, é o ato mais importante
da vida da nação.
Mutatis mutandis, o orçamento público pode ser comparado com o orçamento
familiar, quanto à sua importância e instrumentalidade para a sociedade.
5.2. Importância do Orçamento
Não é preciso se chamar a atenção para a importância do orçamento na vida
política e administrativa de um país como o plano das suas necessidades
monetárias, em um determinado período de tempo, aprovado e decretado pelo
Poder Legislativo como seu órgão de representação popular. Assim, o
orçamento exerce grande influência na vida do Estado, pois se for deficiente,

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ou mal-elaborado, produzirá reflexos negativos na tarefa da consecução de
suas finalidades.
5.3. Conceito de Orçamento
Aliomar Baleeiro conceitua o orçamento, nos países democráticos, como sendo
“o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por
certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.
Tal conceito deixa claro que o orçamento compõe-se de duas partes distintas:
despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano das despesas que o
Estado terá de efetuar no cumprimento de suas finalidades, bem como o
percebimento dos recursos necessários à efetivação de tais despesas dentro
de um período determinado de tempo.
5.4. Espécies.
As ditas “espécies orçamentárias”, na realidade, são as modalidades diversas
de leis orçamentárias, previstas na Constituição Federal. Encontram-se
previstas em número de três e, abaixo, seguem algumas especificações:
a) Lei que institui o plano plurianual (artigo 165, § 1º, da Constituição
Federal): estabelecendo de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e
metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada;
b) Lei de diretrizes orçamentárias (artigo 165, § 2º, da Constituição
Federal): compreendendo as metas e prioridades da Administração Pública
Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orientando a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Esta lei não se
estabelece antes de ser submetida à apreciação do Congresso Nacional. Deve
esta lei, ainda, preceder à elaboração do orçamento, uma vez que fornece as
metas e as prioridades que devem constar no orçamento.
c) Lei que aprova o orçamento anual (artigo 165, § 5º, da Constituição
Federal): abarca o orçamento fiscal referente aos três Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da Administração direta e indireta, fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, além do orçamento de investimentos
das empresas estatais, bem como o orçamento da seguridade social.
5.5. Natureza Jurídica.
Apesar de não haver unanimidade acerca da natureza jurídica do orçamento,
entre nós, essa discussão não tem relevância, visto que, desde a reforma

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constitucional de 1926, nossas Constituições sempre consideraram o
orçamento uma lei.
O artigo 166 e parágrafos da Constituição Federal estabelecem um regime
peculiar de tramitação do projeto de lei orçamentária, de iniciativa do Executivo,
sem, contudo, exigir quorum qualificado para sua aprovação; daí sua natureza
de lei ordinária.
A lei orçamentária, entretanto, difere das demais leis; estas caracterizadas por
serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. A lei orçamentária é,
na verdade, uma lei de efeito concreto, para vigorar por um prazo determinado
de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Essa
peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento
como ato-condição. Sob o enfoque formal, no entanto, não há como negar a
qualificação de lei.
Concluindo, dizemos que o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto,
estimando as receitas e fixando as despesas necessárias à execução da
política governamental.
5.6. Princípios Orçamentários.
Antes da Constituição Federal, havia apenas três princípios previstos no art. 2º
da Lei n° 4.320/64, quais sejam: universalidade, da anualidade e da unidade.
Atualmente, há pelo menos sete princípios que regem a elaboração e execução
dos orçamentos, todos previstos na Constituição Federal.
5.6.1 Princípio da exclusividade.
Este princípio versa sobre o conteúdo da lei orçamentária, que deve ter conter
apenas a autorização de despesas e previsão de receitas, isto é, somente
aquilo que for matéria orçamentária.
Neste diapasão, o art. 2º, da Lei nº 4.320/64, e os arts. 4º e 5º, da LRF, tratam
da matéria veiculada pelas leis orçamentárias.
O art. 165, §8º, da Lei Maior, dispõe que a lei orçamentária anual não conterá
dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesas, não se
incluindo, porém, na proibição, a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de créditos, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei.
A “exceção” mencionada na parte final do dispositivo quanto aos créditos
adicionais suplementares apenas reforça a sua necessária inclusão na lei
orçamentária, uma vez que, genuinamente, já são institutos de direito
orçamentário.

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Por outro lado, quanto às chamadas operações de crédito por antecipação de
receita, a menção expressa no dispositivo constitucional teve o condão de
revogar (não recepcionar) o art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 4.320/64, eis que
tais operações de crédito não precisavam ser compreendidas no orçamento.
Como leciona José Afonso da Silva (Curso de Direito Constitucional Positivo,
13ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1997, p. 672), esse princípio surgiu
para acabar com as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos
rabilongos, na expressão de Rui Barbosa, ou seja, matérias absolutamente
estranhas ao direito financeiro. Hodiernamente, este princípio deve ser
entendido como meio de se evitar que incluam na lei orçamentária normas
relativas a outros ramos do Direito, tais como as que modificam ou ampliam as
legislações civil, administrativa, penal, processual etc.
5.6.2 Princípio do equilíbrio.
A princípio, o equilíbrio orçamentário significa a relação equivalente entre o
montante da despesa autorizada e o volume da receita prevista para o
exercício financeiro, isto é, uma igualdade matemática (numérica) entre
receitas e despesas públicas.
Por outro lado, atualmente tem-se entendido o equilíbrio orçamentário também
como instrumento do desenvolvimento nacional equilibrado, ou seja, possui
dosagem política de equilibrar, ordenar e vincular as receitas/despesas com o
progresso nacional. Porém, esse equilíbrio também acaba sendo representado
por números, que traduzem o planejamento e execução orçamentária.
Para Regis Fernandes de Oliveira (op. cit., p. 70), não se trata de um princípio,
mas, antes, de um pressuposto do orçamento, pois o equilíbrio deve haver em
decorrência lógica da própria existência do orçamento; se este significa um
plano de ação mediante ponderação das receitas e despesas, óbvio está que
deve haver equilíbrio entre gastos e receitas, sob pena de aniquilamento do
próprio Estado, ou seu endividamento.
O desrespeito constante e histórico desse princípio lógico (gasta-se até o limite
das receitas) ocasionou o déficit público. O art. 167 da Constituição Federal
retrata uma influência desse princípio, pois veda a concessão ou utilização de
créditos ilimitados, dando a entender que é para se evitar um abuso que
ocasione o déficit.
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe, nos termos do art. 1º, §1º, da
LRF, a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, ou seja, as
prevenções e correções buscam atingir justamente este equilíbrio
orçamentário, não apenas numérico, mas principalmente político-econômico.
Tal equilíbrio deve ser buscado, ainda nos termos do dispositivo citado,
mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas e a

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obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração
de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e
mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,
concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) determina que a lei de
diretriz orçamentária disponha sobre o equilíbrio entre receitas e despesas (art.
4º, I, a).
5.6.3 Princípio da unidade.
O “orçamento” deve ser único. As leis orçamentárias podem ser de três tipos,
mas sempre harmônicas entre si. Nota-se, assim, que o princípio da unidade
de refere à unidade do Orçamento (como um conjunto de leis orçamentárias), e
não à unidade da legislação orçamentária (uma única lei, um único documento
legal, contendo todas as matérias orçamentárias).
Para Eduardo Marcial Ferreira jardim (Manual de Direito Financeiro e
Tributário, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2003, p. 31), a complexidade do Estado
Moderno não se compagina com a existência de um único documento
orçamentário, no sentido literal do vocábulo. Em atendimento a esta realidade,
o princípio ganhou cores novas e passou a denotar a existência de um
orçamento básico, em torno do qual se agregam orçamentos miniaturais que,
ao cabo de contas, se incorporam e se integralizam ao aludido orçamento
base, compondo um todo indivisível.
Explicam Nelson Nery Costa e Geraldo Magela Alves (Constituição Federal
Anotada e Explicada, 2ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 2003, p. 414) que o
conceito desse princípio mudou, representando não mais uma mera unificação
numérica, mas sim uma unidade de orientação política dos orçamentos.
5.6.4 Princípio da não-afetação (ou da não-vinculação).
Está previsto no art. 167, IV, da Constituição Federal, segundo o qual é vedada
a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvas
algumas hipóteses expressamente previstas no dispositivo.
Inicialmente, vale dizer que o princípio se volta apenas contra as receitas de
impostos, viabilizando a vinculação das demais receitas públicas (taxas,
contribuições, multas, preços, tarifas etc.).
Portanto, as receitas de impostos não podem ser comprometidas a órgão,
fundo ou despesa, até porque, por excelência, os impostos são tributos nãovinculados (art. 16, do CTN).
Aliás, na ADIn MC 1.689-PE, relator Ministro Sydney Sanches, o STF julgou
inconstitucional o art. 22, §2º, da Constituição Estadual de Pernambuco, que
determinava a aplicação anual de, no mínimo, um por cento dos orçamentos

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gerais do referido Estado e de seus Municípios em programas de assistência
integral à criança e ao adolescente, por ferir o inciso IV do art. 167 da Carta
Constitucional.
O STF, na ADIn 2.123, relator Ministro Marco Aurélio, também decretou a
inconstitucionalidade da vinculação de receita do IR/Fonte arrecadado dos
servidores do Poder Judiciário para um Fundo Especial do Tribunal de Justiça
do Espírito Santo.
O princípio comporta exceções, previstas no próprio inciso IV, como também
no §4º, do art. 167, possibilitando, assim, a vinculação excepcional para: a) as
transferências constitucionais (arts. 158 e 159), b) as ações e serviços públicos
de saúde (art. 198, §2º); c) a manutenção e desenvolvimento do ensino (art.
212); d) a realização de atividades da administração tributária (art. 37, XXII); e)
a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita
(art. 165, §8º); e f) a prestação de garantia ou contragarantia à União e para
pagamento de débitos para com esta (art. 167, §4º).
5.6.5 Princípio da universalidade.
No orçamento, devem estar incluídas todas as despesas e receitas. O art. 6º
da Lei n° 4.320/64 estabelece que todas as receitas e despesas constarão da
Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. Os arts. 3º e
4º da Lei n° 4.320/64 também dispõem neste mesmo sentido.
Na Constituição, o princípio está consignado no art. 165, caput, e §5° incisos I,
,
II e III. Atente-se que o orçamento compreende as receitas e despesas: de
todos os órgãos, fundos e entidades da administração pública direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; das empresas
em que a os entes federados, direta e indiretamente, detenham a maioria do
capital social com direito a voto; e das entidades e órgãos da administração
direta e indireta vinculados à seguridade social (saúde, assistência e
previdência sociais), bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
pelo Poder Público.
Em virtude da substituição do princípio da anualidade tributária pelo da
anterioridade (desde a Emenda 1/69), o princípio da universalidade vem sendo
anualmente burlado, na medida em que tributos são instituídos ou majorados
nos últimos dias do ano, sem previsão na lei orçamentária.
Por outro lado, o art. 11 da LRF insere a previsão orçamentária de todos os
tributos como um dos requisitos essenciais da responsabilidade na gestão
fiscal.
a) Créditos Adicionais e o Princípio da Universalidade
Ciente da impossibilidade de se prever inequivocamente todas as despesas
que serão realizadas no ano seguinte, a Constituição permite a criação de

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créditos adicionais (dotações não-orçamentárias ou extra-orçamentárias) para
autorizar despesas não computadas ou insuficientemente prevista na lei
orçamentária (art. 40 da Lei n° 4.320/64). Logo, a abertura desses créditos
acaba flexibilizando este princípio orçamentário, visto que nem todas as
despesas estarão originariamente previstas no orçamento.
Enfim, as despesas ou as assunções de obrigações diretas só podem ser
realizadas mediante autorização legislativa prevista na lei orçamentária
(dotação orçamentária) ou na lei que instituir tais créditos adicionais (dotação
não-orçamentária), como frisa o art. 167, II, da Constituição. Incide sobre a
matéria, portanto, o princípio da legalidade (art. 167, V), que não pode ser
burlado com a concessão ou utilização de créditos ilimitados, conforme
preceitua o art. 167, VII, da Lei Maior.
A Lei nº 4.320/64 dispõe sobre os créditos adicionais em seus arts. 40 a 46.
Nos termos do art. 41, incisos de I a III, da Lei n° 4.320/64, os créditos
adicionais classificam-se em:
Suplementares: destinados a reforçar dotação orçamentária, isto é,
havia a previsão da despesa, porém insuficiente. Nos termos do art. 167,
§8º, da Carta Magna na própria lei orçamentária já pode haver a
permissão para a abertura de tais créditos pelo Poder Executivo;
Especiais: aqueles destinados a despesas para as quais não haja
dotação orçamentária original, neste caso, sequer havia uma previsão
na lei orçamentária; e
Extraordinários: créditos destinados a despesas urgentes e
imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade
pública (art. 167, §3º, CF). No âmbito federal, os créditos extraordinários
devem ser autorizados por medida provisória, de acordo com o
dispositivo constitucional acima citado. No caso dos Estados, Distrito
Federal e Municípios, o art. 44 da Lei nº 4.320/64 aduz que estes
créditos serão abertos por decreto do Poder executivo, que deles dará
imediato conhecimento ao Poder Legislativo.
O art. 43, da Lei n° 4.320/64, ressalta que a abertura dos créditos
suplementares e especiais dependerá sempre da existência de recursos
disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.
Além das hipóteses elencadas no §1º deste artigo, tais créditos ainda poderão
ter como origem (e justificativa) aqueles recursos que ficarem sem despesas
correlatas, em virtude de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, de
acordo com o §8º do art. 166 da Constituição Federal.
Novamente, vale reforçar que os créditos suplementares e especiais devem ser
autorizados por lei, em acatamento ao princípio da legalidade. Sua abertura,
porém, é feito por decreto, como prevê o art. 42, da Lei nº 4.320/64.

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O art. 45, da LRF, prevê que a lei orçamentária e as de créditos adicionais só
incluirão novos projetos pós adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos
que dispuser a LDO. Kiyoshi Harada comenta o seguinte, a respeito do
dispositivo (op. cit, p. 250, nota 172):
O objetivo da norma é o de preservar o patrimônio público e evitar solução de
continuidade dos projetos em execução. Para assegurar efetividade a esse
dispositivo, seu parágrafo único determina o envio ao Legislativo de um
relatório sobre projetos em andamento, no prazo aí assinalado.
O art. 167, §2º, também da Carta Maior, determina que os créditos especiais e
suplementares terão vigência no exercício financeiro em que foram
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro
meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos,
serão incorporados ao orçamento do exercício seguinte.
5.6.6 Princípio da anualidade orçamentária.
Resulta deste princípio que o orçamento deve ser elaborado e renovado pelo
período de um ano (em nosso País, 1º/01 a 31/12, conforme art. 34 da Lei n°
4.320/64).
Vale frisar que o princípio da anualidade orçamentária não se confunde com o
extinto princípio da anualidade tributária. Este último significava que um tributo
somente poderia ser cobrado no exercício financeiro seguinte ao da lei que o
majorou ou instituiu, se estivesse previsto também em lei orçamentária. Ou
seja, a lei orçamentária tinha a força de autorizar a instituição do tributo (tinha a
natureza de um ato-condição para a cobrança do tributo), constituindo em um
obstáculo a mais para a cobrança de tributos instituídos ou majorados nos
finais de ano.
A Constituição de 1988 não exige mais a prévia autorização orçamentária para
a cobrança de tributos, é dizer, não vigora mais o princípio da anualidade
tributária, substituído pelo princípio da anterioridade (arts. 150, III, b e c, e 195,
§6º, CF).
5.6.7 Princípio da legalidade.
O orçamento público, como já salientado, possui uma natureza jurídica legal.
As normas orçamentárias devem ser criadas pelo Poder Legislativo, em
respeito ao princípio republicano.
O art. 166 da Constituição Federal reservou um processo legislativo específico
para a lei orçamentária. A violação desse mandamento constitucional implicará
em crime de responsabilidade, de acordo com o art. 85 da Carta Constitucional.

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Ademais, o art. 62, §2° da Constituição, veda a edição de medidas provisórias
,
sobre matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento
e créditos adicionais e suplementares. De acordo com o próprio dispositivo, na
esfera federal, cabe a edição de medida provisória para realizar a abertura de
créditos adicionais extraordinários, ou seja, para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou
calamidade pública.
Para os Estados, Distrito Federal e Municípios, cujos Chefes do Executivo não
podem editar medidas provisórias, o art. 44, da Lei n° 4.320/64, permite a
abertura de créditos extraordinários por meio de decreto, sendo que esse ato
deve ser imediatamente levado ao conhecimento do Poder Legislativo
correspondente, para fins de controle.
Ademais, a Lei nº 10.028/2003 inseriu no Código Penal os chamados crimes
contra as Finanças Públicas, fortalecendo ainda mais esse princípio.
5.7. As Leis Orçamentárias.
Inicialmente, cumpre-se dizer que as leis orçamentárias são leis de efeito
concreto. Formalmente, são “leis” (pois obedecem um rito procedimental,
inclusive com peculiaridade, próprio das leis – art. 166), mas, materialmente,
ela apresenta um conteúdo de ato administrativo, sendo uma norma de efeitos
concretos e específicos (e não abstratos e genérico).
5.7.1. Espécies de Leis Orçamentárias.
Existem três tipos de leis orçamentárias, de acordo com o art. 165 da
Constituição Federal: lei do plano plurianual (PPA), lei de diretrizes
orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA).
Compete à lei do plano plurianual:
Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165, §1º);
Reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional (art. 165,
§7º); e
Autorizar investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro (art.
167, §1°
).
O §4º do art. 165 dispõe que os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos na Constituição serão elaborados em consonância com o
plano plurianual.
A lei do PPA é uma lei temporária com vigência de quatro anos, aprovada
sempre no primeiro ano do mandato do Presidente, Governador e Prefeito, até
o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente,

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