Dir. financeiro lfg

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Dir. financeiro lfg

  1. 1. DIREITO FINANCEIRO - LFG INTENSIVO III Prof. Tathiane Piscitelli Roteiro do Curso: Introdução Receitas e Despesas Públicas Orçamento Precatórios Aula: n.º 01 (04.09.2009) I – Introdução ao Direito Financeiro 1 - Conceito = é o conjunto de normas que disciplina a obtenção de receitas (dinheiro) e a realização de gastos (despesas). 2 – Objeto = é a atividade financeira do Estado, ou seja, é a obtenção, criação, geração e dispêndio do dinheiro indispensável à realização das necessidades públicas. Segundo a CRFB/88, as necessidades públicas englobam: a prestação de serviços públicos, o exercício regular do poder de polícia e a intervenção do Estado no domínio econômico. 3 – Regras e Princípios 3.1 – Regras a) art. 24,I e II da CRFB/88 = traz a competência concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal. Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento. b) art. 24,§1º CRFB/88 = Compete à União o estabelecimento de normas gerais (Lei Complementar), com o objetivo de uniformizar o direito financeiro. Será LC de natureza NACIONAL que disciplinará as características: das leis orçamentárias, o endividamento, a fiscalização das contas públicas, os limites de gasto com pessoal, etc. Art. 24, § 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. c) art. 24,§§2º e 3º CRFB/88 = Se a União omitiu sobre uma determinada matéria, por exemplo, a dívida pública, poderá o Estado legislar sobre a mesma. Foi o que aconteceu com o IPVA, no direito tributário. Art. 24. § 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. d) art. 24,§4º CRFB/88 = Caso a União edite posteriormente uma LC sobre uma determinada matéria, existindo já uma lei criada pelo Estado, em razão de sua omissão, a lei criada pelo Estado terá a sua eficácia suspensa e não será revogada. Art. 24, § 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. 1
  2. 2. e) L. 4320/64 = Lei que edita normas de direito financeiro aos entes federativos. Verifica-se que possui natureza de lei ordinária, pois na época da sua elaboração não era exigida a LC. Com o advento da CRFB/88, esta fora recepcionada como lei complementar, segundo o entendimento do STF, numa decisão de medida cautelar na ADIN 1726. ● ADIN 1726/DF Ementa: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.061, DE 11.11.97 (LEI Nº 9.531, DE 10.12.97), QUE CRIA O FUNDO DE GARANTIA PARA PROMOÇÃO DA COMPETIVIDADE - FGPC. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS ARTS. 62 E PAR. ÚNICO, 165, II, III, §§ 5º, I E III, E 9º, E 167, II E IX, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A exigência de previa lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei nº 4.320, de 17.03.64, recepcionada pela Constituição com status de lei complementar; embora a Constituição não se refira aos fundos especiais, estão eles disciplinados nos arts. 71 a 74 desta Lei, que se aplica à espécie: a) o FGPC, criado pelo art. 1º da Lei nº 9.531/97, é fundo especial, que se ajusta à definição do art. 71 da Lei nº 4.320/63; b) as condições para a instituição e o funcionamento dos fundos especiais estão previstas nos arts. 72 a 74 da mesma Lei. 2. A exigência de prévia autorização legislativa para a criação de fundos, prevista no art. 167, IX, da Constituição, é suprida pela edição de medida provisória, que tem força de lei, nos termos do seu art. 62. O argumento de que medida provisória não se presta à criação de fundos fica combalido com a sua conversão em lei, pois, bem ou mal, o Congresso Nacional entendeu supridos os critérios da relevância e da urgência. 3. Não procede a alegação de que a Lei Orçamentária da União para o exercício de 1997 não previu o FGPC, porque o art. 165, § 5º, I, da Constituição, ao determinar que o orçamento deve prever os fundos, só pode referir-se aos fundos existentes, seja porque a Mensagem presidencial é precedida de dados concretos da Administração Pública, seja porque a criação legal de um fundo deve ocorrer antes da sua consignação no orçamento. O fundo criado num exercício tem natureza meramente contábil; não haveria como prever o FGPC numa Lei Orçamentária editada nove antes da sua criação. 4. Medida liminar indeferida em face da ausência dos requisitos para a sua concessão, não divisados dentro dos limites perfunctórios do juízo cautelar. f) Lei Complementar 101/2000 = Lei de Responsabilidade Fiscal. Vale dizer que em caso de conflito entre as normas (L. 4320/64 e LC 101/2000) prevalecerá a LC 101/2000, pois é a mais recente. 3.2- Princípios a) Princípio da Superioridade e Indisponibilidade do Interesse Público na Atividade Arrecadatória de Tributos = Significa que esta superioridade prevalece sempre, a não ser que exista um interesse individual que se oponha a este interesse. Ex.: A quebra de sigilo bancário por parte da Administração independe do Poder Judiciário, sob o fundamento do interesse público relativo à arrecadação tributária, visto que a Fazenda Pública alegará que esta receita do tributo é a principal receita pela qual o Estado supre as necessidades públicas. Destarte, com a quebra do sigilo bancário poderá ser verificada se no imposto de renda os rendimentos estão corretos, prevalecendo este princípio até o momento que não ofenda o interesse individual. b) Princípio da Transparência = Decorrência direta da publicidade e, portanto relaciona-se também com a fiscalização — se as receitas estão sendo bem aplicadas. 2
  3. 3. 4 – Leis Orçamentárias = São três: a) Plano Plurianual (PPA) = é um plano de longo prazo (duração de quatro anos), onde se estabelece grandes metas e objetivos da Administração. Por ser de longo prazo, possui uma visão abstrata. b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) = Visa efetivar o Plano Plurianual (PPA), ou seja, estabelece também metas e objetivos para a Administração, porém por um período de um ano (curto prazo) e por isso contém uma visão mais concreta. Possui dois anexos importantes: 1. Anexo de Metas Fiscais = a LDO estabelecerá metas e objetivos da Administração, compreendendo: a receita, a despesa, a dívida, o patrimônio líquido e o resultado. 2. Anexo de Riscos Fiscais = a LDO estabelecerá quais são os passivos contingentes (quais os riscos financeiros) da Administração. c) Lei Orçamentária Anual (LOA) = Visa efetivar a LDO e por isso é a mais concreta de todas, visto que terá previsão de receitas e despesas, para um período de um ano. 5 – Operação de Crédito = é uma operação que gera endividamento, que resulta na assunção de uma dívida. Ou seja, é a realização de um empréstimo que resultará numa dívida pública. II - Receitas e Despesas Públicas 1 – Receitas Públicas 1.1 – Conceito = é uma entrada definitiva de dinheiro nos cofres públicos. A doutrina diferencia receita do ingresso público. A primeira necessita de ser um ingresso definitivo, já o segundo pode ocorrer entrada definitiva ou provisória. 1.2 – Classificação de receita pública 1.2.1 - De acordo com a origem dos recursos (local de onde vem o dinheiro) = Podem ser receitas originárias, derivadas e transferidas. ● Receita originária ou “não tributária” = é aquela decorrente da exploração do patrimônio público (bem público). O Estado a obtêm tendo em vista a sua atuação como agente do setor privado, ou seja, caracteriza-se por uma relação de COORDENAÇÃO com o particular. Nesta relação de coordenação há o exercício da autonomia da vontade do particular (por isso também é conhecida como relação horizontal). Exs.: Tarifas e preço público. ● Receitas Derivadas = resultantes de um constrangimento que o Estado exerce em face do particular. Ou seja, existe aqui uma relação de SUBORDINAÇÃO (imposição) entre o Estado e particular (não há autonomia de vontade do particular), por isso conhecida também como relação vertical. Exs.: Tributos e multas (penalidades tributárias ou não). ● Receitas Transferidas = decorrentes de transferência entre os entes da federação. Haverá sempre dois entes da Federação e um deles faz a transferência para o outro. Ex.: Estado transfere receita ao Município. Pode-se ter transferência obrigatória, que se subdivide em: constitucionais (a CRFB/88 exige) ou legais (a lei exige), bem como há a transferência voluntária, na qual há liberalidade do ente, cujo objetivo é auxiliar outro ente (está definida no art. 25 CRFB/88). Art. 25 - Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. 3
  4. 4. § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. Um exemplo de transferência obrigatória é a repartição da arrecadação tributária, visto que a CRFB/88 nos arts. 157 a 162 determina uma divisão dos valores arrecadados dos impostos. Pelo art. 158,III CRFB/88, a receita do IPVA é classificada ao Estado como receita derivada e o Estado terá que transferir 50% da receita do IPVA ao Município, em razão dos veículos licenciados por este ente. Assim, para o Município, esta receita é derivada (transferência). Art. 158 CRFB/88 - Pertencem aos Municípios: III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios. 1.2.2 - De acordo com a L.4320/64 = as receitas e despesas são classificadas como correntes e de capital. ● Receita corrente = é a receita “normal” do ente da federação. É a receita decorrente das atividades do ente, seja receita originária ou derivada (não há busca externa fora da atividade do Estado). Ex.: Tributo, tarifa, etc. ● Receita de Capital = é uma receita resultante do endividamento, que é gerada por conta de uma capitação externa dos recursos. 1.3 – Diferença entre TAXA e PREÇO PÚBLICO = ambas por possuírem a mesma estrutura gera confusão. Vejamos: 1. Prestador = pode ser ente público, concessionária ou permissionária de serviço público; 2. Serviço Público = será específico (porque se identifica o usuário) e divisível (pois se identifica o quanto que esta pessoa utilizou do serviço); 3. Contraprestação = por este esquema pode ser tanto taxa como preço público. Para ser: ● Preço Público: contrato firmado entre as partes + autonomia do particular = receita originária. ● Taxa: há uma lei (relação de imposição) = receita derivada.  Qual é o critério para diferenciá-los? Resposta: Segundo a súmula 545 do STF o critério é a compulsoriedade. Assim sendo, as taxas são compulsórias e o preço público não, já que não é tributo. Súmula 545 STF: “Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu.”  não há mais esta exigência, pois o princípio da anualidade no direito tributário foi extinto. 4
  5. 5.  A compulsoriedade tem como objeto o que? Resposta: O objeto da compulsoriedade é a utilização do serviço público, onde não há escolha ou autonomia da vontade do particular, ou seja, tem que haver o pagamento da contraprestação.  Qual a natureza jurídica do pedágio? Resposta: O pedágio está mencionado na CRFB/88, no art. 150, V — é um tributo cobrado por utilização de vias conservadas pelo poder Público e por isso apresenta uma exceção ao dispositivo. Art. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.  Qual é a espécie tributária do pedágio? Resposta: Segundo o STF no RE 181.475/RS, o pedágio possui natureza jurídica de TAXA, com fulcro nos arts. 145,II c/c 150,V CRFB/88. Desta forma, se um motorista resolve pegar uma rodovia que possui a cobrança de pedágio e ele não tem opção de pegar outra (sem acesso), este terá natureza de tributo (taxa). No entanto, havendo opção de pegar outra via (autonomia de vontade), o pedágio não terá natureza de tributo e sim de preço público. 1.4 – Análise das receitas públicas na LRF (LC 101/2000) a) art. 11, caput LRF = “Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.” Este dispositivo estabelece requisitos que deverão ser cumpridos pelos entes federados, sob pena de serem considerados irresponsáveis quanto à sua gestão. Os requisitos são: ● exercício pleno da competência tributária; ● exercício pleno da capacidade tributária ativa. Exemplo: A União possui: ● competência tributária = poder de criar determinados tributos (poder dado pela CRFB/88); ● capacidade tributária ativa = poder de arrecadar, fiscalizar e administrar os tributos por ela criados (poder dado pela lei). - §Ú do art. 11 LFR: “É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.” Por este dispositivo verifica-se que a competência tributária não é composta tão-somente por impostos (há contribuições de melhorias, taxas, etc.). Mas se o ente falhar na competência tributária será aplicado a ele uma sanção, no que se refere aos impostos (não podendo receber transferência voluntária). O problema é que esta sanção não atinge a União, pois ela não recebe e sim só repassa a 5
  6. 6. receita. Portanto, há a questão do IGF (art. 153, VII CRFB/88) que é da competência tributária da União e sua gestão está vinculada à sua capacidade tributária ativa (este imposto até hoje não fora criado). - ADIN 2238/DF = Nesta ADIN questionou-se o art. 11,§Ú LRF, pois foi alegado que o mesmo ofendia o art. 160 da CRFB/88. O art. 11,§Ú LFR estabelece uma penalidade pela não criação ou cobrança de impostos (penalidade: não transferência voluntária). Foi alegada que esta finalidade ofendia o art. 160 CRFB/88, no qual proíbe qualquer restrição às transferências constitucionais, quanto à repartição da arrecadação tributária – arts. 157 a 162 CRFB/88. O STF julgou improcedente a ADIN, alegando que não há incompatibilidade. “Ementa: (...)X - Art. 11, parágrafo único: por se tratar de transferências voluntárias, as restrições impostas aos entes beneficiários que se revelem negligentes na instituição, previsão e arrecadação de seus próprios tributos não são incompatíveis com o art. 160 da Constituição Federal”. b) art. 14 LRF = Trata da renúncia da receita e se concretiza quando um ente abre mão de uma determinada receita. Ex.: isenção de um tributo. A renúncia é possível desde que preenchidos os requisitos previstos no caput do art. 14 LRF. ● §1º, art. 14 = Traz a definição da renúncia de receita, que ocorrerá sempre que houver redução de receita motivada pelo ente, que vem da concessão, de benefícios tributários/fiscais ou de concessões de subsídios. Art. 14, § 1º LRF. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.  Quais as condições (requisitos) para a renúncia? Resposta: Presente no art. 14, caput LRF: 1. Estimativa do impacto orçamentário-financeiro que será feita no exercício em que deva iniciar a sua vigência e nos dois anos subseqüentes. 2. A renúncia deve observar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, não podendo conflitar com as metas e prioridades da LDO; 3. Deverá atender a uma ou duas condições: 3.1. Previsão da renúncia na LOA, ou seja, há diminuição de receita contemplada na estimativa de receita da LOA + ausência de prejuízo do anexo de metas fiscais, previsto na LDO. 3.2. Criação de medidas de compensação sempre com aumento de receita (aumento de tributo). ● art. 14, §2º = O beneficio só entrará em vigor se a medida de compensação ocorrer (aumento de algum tributo). Art. 14,§2º. Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. ● art. 14,§3º LRF = Não será aplicada a regra deste dispositivo, quando: I) recaírem sobre os impostos extra-fiscais (II, IE, IOF, IPI) = redução por decreto presidencial, sem observância desta regra. II) a Fazenda tem um crédito de R$ 500,00 e ela percebe que não é válido prosseguir com a execução fiscal, pois seu custo é maior que o crédito que possui. Assim, ela cancela o débito (forma de renúncia). - ADIN 2238/DF (discutiu o art. 14,II LRF) = O STF indeferiu a medida cautelar. 6
  7. 7. c) art. 12, caput LRF= Trata da estimativa da receita. Esta previsão/estimativa deverá ser calculada através de uma metodologia. Art. 12, caput LRF. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas. ● art. 12,§1º LRF = Prevê a possibilidade de reestimativa, caso se esqueça de colocar alguma estimativa (ex.: crescimento econômico). ● art. 12,§2º LRF: “O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária”. De acordo com este dispositivo, o valor das operações de crédito (empréstimo que gera o endividamento) tem que ser IGUAL ou INFERIOR às despesas de capital, previstas na LOA. Despesas de capital é a despesa relacionada ao investimento (aumento do patrimônio do ente). Ex.: Um hospital pode comprar: seringa (custeio) e aparelho de ressonância magnética (investimento – despesa de capital). Este dispositivo foi também objeto de ADIN (2238), cujo objeto de discussão foi que o art. 12,§2º LRF ofendia o art. 167,III CRFB/88. Este dispositivo ratifica o art. 12,§2º LRF, porém faz uma ressalva, pois existem alguns casos que estas receitas não precisam ser iguais ou menores, quais sejam: - em operação de crédito que foi autorizada por créditos suplementares; ou - créditos especiais (autorização de despesa que implica um remanejamento no orçamento). O STG então fez uma interpretação conforme a CRFB/88 do art. 167,III LRF, dizendo que o mesmo veio para complementar o art. 12,§2º da referida lei. Ementa: “(...) XXI - Art. 12, § 2º: medida cautelar deferida para conferir ao dispositivo legal interpretação conforme ao inciso III do art. 167 da Constituição Federal, em ordem a explicitar que a proibição não abrange operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo”. Aula: n.º 02 (09.09.2009) 2 - Despesas Públicas 2.1 – Conceito = é o conjunto de gastos do Estado direcionado ao financiamento dos serviços públicos (também direcionados ao funcionamento e garantia das necessidades públicas). Desta forma, conclui-se que as despesas públicas é parte da ATIVIDADE FINANCEIRA (obtenção de receitas e dispêndio de dinheiro — realização de gastos), bem como faz parte do ORÇAMENTO justamente ao lado das receitas, ou seja, a despesa está vinculada à receita, já que para cada despesa que se pretende realizar é preciso ter uma receita — é FONTE DE CUSTEIO. Além disso, a despesa precisa ser documentada, cujo objetivo é saber a origem do gasto. Por fim, toda despesa (gasto) tem que ser autorizada pelo Poder Legislativo, que se dá por duas formas: (a) Lei Orçamentária Anual (LOA) que discrimina as receitas e despesas e diz aonde o dinheiro será gasto; (b) ou através de concessão de créditos adicionais, prevista no art. 40 da L. 4320/64. Esta concessão ocorre em duas hipóteses: ● em caso de orçamento inadequado (quando não prevista a despesa no orçamento (despesas e receitas); ● e quando o orçamento é insuficiente. Por isso, a interferência do Poder Legislativo. 2.2 – Modalidades de créditos adicionais (art. 41 L. 4320/64) 7
  8. 8. a) Créditos suplementares = aparecem quando há necessidade de reforço de dotação orçamentária. Ou seja, na LOA há previsão de despesa de 40 milhões de reais, porém durante a execução do orçamento (na prática), verifica-se que a despesa será de 60 milhões de reais. Logo, deverá ter um reforço de 20 milhões de reais que serão autorizados pelo Poder Legislativo. b) Créditos especiais = não há previsão de despesa na LOA. Portanto, não há dotação orçamentária específica. Na prática (na execução orçamentária) verifica-se que há necessidade de despesa (orçamento inadequado). c) Créditos extraordinários (c/c art. 167,§3º LRF) = também não há a despesa prevista (LOA), logo não há dotação orçamentária. Na execução verifica-se também que há necessidade de despesa, contudo esta é URGENTE e IMPREVISTA. Segundo o STF, quando for dispensa normal deverá ser crédito especial — ADIN 4049/DF: “...teor da Constituição de 1988, art. 167, §3º, crédito extraordinário somente pode ser aberto ‘para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública”. Obs.: Créditos suplementares e especiais serão aprovados por lei e créditos extraordinários podem ser aprovados por medida provisória. ●ADIN 4049 MC / DF (05/11/2008) Ementa: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida. 2.3 – Previsão de despesas públicas nas legislações 2.3.1 – CRFB/88 = elege áreas que são importantes que vincula a despesa naquela área (saúde e educação). 8
  9. 9. (a) As contribuições do art. 195 CRFB/88 são tributos de competência da União, cujo objetivo é assegurar a seguridade social (composta por ações que visam garantir a previdência, assistência social e a saúde). (b) o percentual mínimo de receitas dos impostos não está previsto na CRFB/88. A EC 29/00 diz que o percentual deverá ser regulamentado por uma lei complementar, que ainda não foi criada. 2.3.2 – Arts. 15 a 24 LC 101/00 (LRF) O art. 15 da LRF estabelece o núcleo de despesas públicas — os artigos 16 e 17 são as condições gerais das despesas públicas. Foi proposta a ADIN 2238/DF, na qual foi alegado que o art. 15 inviabilizava a abertura de créditos adicionais (autorizações de despesas). O STF decidiu que o dispositivo não era inconstitucional, pois não inviabilizava a abertura de créditos adicionais e que o artigo colocava condições que deveriam ser observadas, previstas nos arts. 16 e 17 da LRF. ADIN 2238/DF – Item XII: “Art. 15: o dispositivo apenas torna efetivo o cumprimento do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, não inibindo a abertura de créditos adicionais previstos no art. 166 da Carta Política.” 2.4 – Condições Gerais de Despesas Públicas 2.4.1) art. 16 LRF = o objeto é a despesa gerada por ação governamental, por conta de criação, expansão ou aperfeiçoamento desta ação. Os requisitos são: a) ESTIMATIVA do impacto orçamentário-financeiro do exercício presente e nos dois subseqüentes (1+2); b) tem que estar a despesa adequada com a LOA, ou seja, está adequada/compatível com a receita. O §1º do art. 16 da LRF diz que as despesas devem estar compatíveis com a LDO (1 ano) e PPA (4 anos), nas quais estabelecem metas e prioridades a curto e longo prazo. Todavia, há uma exceção, prevista no §3º do art. 16 LRF — em caso de DESPESAS IRRELEVANTES não será preciso atender a estes dois requisitos. 2.4.2) Art. 17, caput LRF = o foco deste dispositivo é a despesa obrigatória de caráter continuado, que são as despesas correntes, ou seja, despesas de custeio (≠ das despesas de capital que é de investimento). Estas despesas correntes devem estar previstas em ato normativo. Esta obrigação deverá ser de prazo superior a 2 exercícios (caráter continuado), bem como poderá ter uma prorrogação de despesa criada por prazo indeterminado. Os requisitos do art. 17 LRF: a) ESTIMATIVA do impacto orçamentário-financeiro que será exercida no ano presente e dois anos subseqüentes (1+2) - §1º art. 17 LRF. b) Demonstrar a origem dos recursos para o custeio da receita - §1º art. 17 LRF. c) §2º art. 17 LRF = traz os requisitos adicionais para fins de atender o §1º, quais sejam: ● demonstrar que a despesa não afeta o ANEXO DE METAS FISCAIS, previsto na LDO; ● deverão ser criadas medidas de compensação, esta despesa pode ser compensada através de aumento de receita, que acarretará o aumento de carga tributária (ex.: renúncia de receita – art. 14 c/c 17,§3º LRF); O §5º do art. 17 da LRF diz que independente da medida adotada terá condição de caráter contínuo. Já o §6º do art. 17 LRF traz uma exceção ao art. 17§§ 1º e 2º — as medidas não se aplicam ao pagamento de dívida pública e nem ao reajuste de remuneração de pessoal prevista no art. 37,X CRFB/88 (servidor público). Este dispositivo foi objeto da ADIN 2238/DF e o STF decidiu que não era inconstitucional, pois estas medidas de compensação são benéficas, não havendo ofensa à autonomia e nem engessa o orçamento, pelo contrário — responsabilidade. 9
  10. 10. ADIN 2238/DF – Item XIII: “Art. 17 e §§ 1º a 7º: que o aumento de despesa de caráter continuado esteja condicionado à redução de despesa ou aumento de receita, também em caráter continuado, é proposição que, por achar-se em sintonia com a lógica, não pode ser obviamente considerada responsável pelo engessamento de qualquer dos Poderes de Estado ou órgãos da Administração e, portanto, ofensiva ao princípio da separação dos Poderes. Pela mesma razão, não se pode ver como atentatória ao princípio da autonomia dos entes federados. O incremento da arrecadação pelas formas indicadas no § 3º do art. 17 da LRF se reveste de previsibilidade e se presta, por isso, para um cálculo de compensação, que há de ser, tanto quanto possível, exato”. 2.5 – Análise de despesa com o pessoal (art. 18 LRF) ● art. 18, caput LRF = traz uma definição ampla de despesa com o pessoal. Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência. 10
  11. 11. ● §1º, art. 18 LRF = inclui como despesa com o pessoal, o pagamento das pessoas que prestam serviço de terceirização de mão-de-obra (ex.; limpeza). Art. 18, § 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal". Obs.: Este dispositivo também foi objeto da ADIN 2238, item XIV: “a norma visa a evitar que a terceirização de mão-de-obra venha a ser utilizada com o fim de ladear o limite de gasto com pessoal. Tem, ainda, o mérito de erguer um dique à contratação indiscriminada de prestadores de serviço, valorizando o servidor público e o concurso”. 2.5.1 – Limites de despesa com o pessoal A definição ampla prevista no caput do art. 18 da LRF impõe os chamados limites globais, ou seja, os limites de gastos com o pessoal, como forma de regulamentação do art. 169 CRFB/88. Os limites globais estão previstos no art. 19 LRF: serão percentuais da receita corrente líquida (art. 2º,IV LRF), que serão apurados no período de 12 meses: - União = 50% - DF, Estados e Municípios = 60%. A receita corrente líquida é aquela obtida pelos Entes por captação interna (oriundas de tributos). Ou seja, inclui as receitas originárias, derivadas e transferidas — receita “BRUTA”, pois correspondem ao que resta da receita, após a transferência da mesma. ● art. 2º,IV LRF a) União= todas as receitas deduzidas: ● por transferências constitucionais ou legais (Estado/Município); ● por contribuições que se destinam ao financiamento da Seguridade Social, pois estas têm destino próprio. b) Estados = tem que deduzir receitas: ● por transferência constitucional aos Municípios (ex.: IPVA). c) Municípios = a princípio teriam todas as receitas. Em suma, pode-se resumir o conceito de receita de corrente líquida como sendo o dinheiro disponível para os entes, decorrentes de atividades próprias. ● art. 20 LRF = estabelece a repartição dos limites globais, através de percentuais que deverão ser repartidos entre os Poderes Públicos e seus órgãos. Desta forma: - União (50% da receita corrente líquida) distribuída da seguinte maneira: a) 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União; b) 6% para o Judiciário; c) 40,9% para o Executivo, destacando-se 3% para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional nº 19 e d) 0,6% para o Ministério Público da União. - Estados (60% da receita corrente líquida) = a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados. - Municípios (60% da receita corrente líquida) = a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver; b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo. 11
  12. 12. Obs.: Este dispositivo foi objeto da ADIN 2238/DF – item XV: “Art. 20: o art. 169 da Carta Magna não veda que se faça uma distribuição entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal; ao contrário, para tornar eficaz o limite, há de se dividir internamente as responsabilidade”.  Simulados 1. Na Lei de Responsabilidade Fiscal foram fixados limites de gastos com pessoal, como percentual das receitas para os Três Poderes da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios, bem como mecanismos de correção dos desvios, quando as despesas ultrapassarem esses limites. Identifique o desvio que não é pertinente à despesa de pessoal. a) Concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título. b) Estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo. c) Alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa. d) Criação de cargo, emprego ou função. e) Provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou de falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança. Resposta: B 2. Nos últimos anos, tem-se assistido a freqüentes manifestações sobre a necessidade de um novo pacto federativo, que elimine a tensão que volta e meia se manifesta sob a forma de conflito nas relações inter-Governamentais. Escolha a opção incorreta relacionada à globalização, regionalismo e federação. a) Em um novo pacto federativo, a autonomia deverá estar mais associada à flexibilidade no uso e à estabilidade dos recursos financeiros do que a liberdade para tributar. b) A harmonização da política tributária não afeta a autonomia dos entes federados, centrada na repartição das competências impositivas e no mecanismo de repartição de receitas constitucionalmente definidos. c) O período 1988-1998 sofreu influência de uma instável conjuntura econômica que afetou fortemente o campo fiscal e acabou por reverter parte significativa dos avanços alcançados no rumo da descentralização. d) A manutenção do federalismo requer a existência de instituições independentes em cada um dos níveis de governo. e) Quando as desigualdades regionais são grandes, o equilíbrio entre repartição de competências e a autonomia federativa depende de um eficiente sistema de transferências compensatórias. Resposta: B 3. Pesquisando as experiências na área orçamentária podem-se encontrar diversos processos de elaboração de orçamento nos quais a presença de maior ou menor grau de ação planejada provoca grandes contrastes. Assinale a definição que identifica o orçamento de desempenho. a) Processo orçamentário que se apóia na necessidade de justificativa de todos os programas cada vez que se inicia um novo ciclo. b) Processo orçamentário em que é explicitado apenas o objeto de gasto. c) Processo orçamentário que representa duas dimensões do orçamento: objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. d) Orçamento elaborado por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. e) Processo orçamentário que se apóia no critério de alocação de recursos por meio do estabelecimento de um quantitativo financeiro fixo. Resposta: C Aula: n.º 03 (11.09.2009) 2.5.1 – Fiscalização (controle) dos limites de despesa com o pessoal = engloba as condições, o funcionamento e penalidades. a) Condições para o aumento de despesa com o pessoal ● art. 169,§1º CRFB/88 = previsão na LOA (de receita para a despesa), bem como precisa de autorização na LDO (exceção para sociedades de economia mista e empresa pública). 12
  13. 13. Art. 169, § 1º - A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. ● art. 21 LRF Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição; II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Este dispositivo também foi objeto da ADIN 2238/DF – Item XXII: “Art. 21, inciso II: conferida interpretação conforme a Constituição, para que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar”. b) Funcionamento do controle dos limites de despesa com o pessoal = Há um limite que é um percentual sobre a receita corrente líquida (RCL – globais e específicos). O controle é feito a cada 4 meses de forma interna em cada órgão (art. 22, caput LRF). Supondo que 4 meses depois se verifica um excesso, ou seja, o limite não foi cumprido. O que fazer? Deve-se efeminá-lo, através da RECONDUÇÃO. Art. 22 LRF. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. A recondução será feita reduzindo a despesa. Esta deve ser feita em 8 meses (2 quadrimestres). Porém, logo no 1º quadrimestre deverá haver uma redução de 1/3 da dívida (art. 23, caput LRF). Art. 23 LRF. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição. As providências previstas para a recondução estão nos arts. 169,§§3º e 4º CRFB/88 c/c art. 23,§§1º e 2º LRF, quais sejam: ● redução em 20% dos cargos em comissão (das funções de confiança); ● exoneração dos servidores não estáveis. Se ambas as medidas não forem suficientes, ocorrerá a exoneração de servidores estáveis. 13
  14. 14. Art. 169, § 3º - Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II - exoneração dos servidores não estáveis. § 4º - Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. Art. 23,§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. § 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. ** ATENÇÃO: O STF julgou inconstitucional a parte final do §1º do art. 23 LRF, bem como todo o §2º do mesmo dispositivo — ADIN 2238 – item XXV: “Art. 23, §§ 1º e 2º: a competência cometida à lei complementar pelo § 3º do art. 169 da Constituição Federal está limitada às providências nele indicadas, o que não foi observado, ocorrendo, inclusive, ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Medida cautelar deferida para suspender, no § 1º do art. 23, a expressão “quanto pela redução dos valores a eles atribuídos”, e, integralmente, a eficácia do § 2º do referido artigo”. c) Penalidades dos limites de despesa com o pessoal Pode acontecer do Ente no final dos 8 meses não conseguir reconduzir os excessos, mesmo tomando as medidas cabíveis. O que fazer? Aplicam-se os artigos 169,§2º CRFB/88 c/c 23,§3º LRF, ou seja, serão impostas algumas penalidades: ● suspensão de repasses aos Estados, DF e Municípios (art. 169,§2º CRFB/88); ● penalidades da LRF: I) proibição quanto às transferências voluntárias; II) proibição quanto à obtenção de garantia (caução) de OUTRO ENTE; III) proibição quanto à realização de operação de crédito, salvo as operações de crédito que visem a redução de despesa com pessoal e em refinanciamento da dívida mobiliária. Há duas situações peculiares que recebem tratamento específico: 1ª) o excesso é muito grande (art. 22,§Ú LRF) = ocorre quando a despesa exceder a 95% o resultado é parar de gastar com o pessoal (c/c art. 23,§3º LRF c/c art. 169,§2º CRFB/88). 2ª) há um excesso que se verifica nos primeiros quatro meses do último ano de mandato (art. 23,§4º LRF) = ocorrendo esta hipótese, a recondução será aplicada imediatamente, conforme previsto no art. 23,§3º LRF, sem precisar esperar os 8 meses – há uma antecipação. 2.6 – Despesa com a Seguridade Social = A seguridade social está prevista nos arts. 194 CRFB/88, c/c art. 24 LRF, cujo foco é a saúde, previdência e a assistência social. O financiamento da seguridade social será feito pela sociedade de forma direta ou indireta, em prol do princípio da solidariedade, que será feita através de recursos de receitas + tributos (contribuições sociais). Desta forma, havendo despesa com a seguridade social, deve-se: a) indicar a finte de custeio total; b) comprovação dos requisitos do art. 17 LRF, quais sejam: ● demonstração da origem dos recursos; ● estimativa do impacto orçamentário-financeiro (1+2); ● medidas de compensação (aumento da receita e conseqüentemente o aumento da carga tributária OU diminuição da despesa). 14
  15. 15. Houve o questionamento sobre a inconstitucionalidade das exigências previstas no art. 17 LRF no art. 24 LRF e o STF julgou improcedente a ação, isto é, é constitucional a indicação do art. 17 LRF – ADIN 2238 , item XVI: “Art. 24: as exigências do art. 17 da LRF são constitucionais, daí não sofrer de nenhuma mácula o dispositivo que determina sejam atendidas essas exigências para a criação, majoração ou extensão de benefício ou serviço relativo à seguridade social”. 2.7 – Classificação de receitas e despesas públicas Vale ressaltar que em relação às despesas de capital, estas visam o aumento do patrimônio, seja através: a) de investimento de coisa nova – ex.: A União resolve construir um hospital em algum terreno baldio, Conseqüência: aumento do PIB. b) ou através de inversões financeiras de bens = nesta hipótese não há aumento do PIB, pois a União resolve desapropriar um bem e lá constrói o hospital, ou seja, o bem já está lá. 2.8 – Endividamento A dívida pública é resultante da captação externa de recursos, isto porque as receitas normais do Ente não são suficientes para fazer frente às despesas.  De qual forma se dá a captação externa? Resposta: Através das operações de crédito (créditos públicos, que são métodos/formas, pelas quais o Estado obtém recurso para captação dos mesmos). 2.8.1 – Limites do endividamento (dívida pública) e seu controle Inicialmente devemos conceituar os tipos de dívidas públicas: a) Dívida Pública consolidada ou fundada (art. 29,I LRF c/c 30,§7º LRF) = são todas as obrigações relativas ao Ente para pagamento de operações de crédito + os precatórios devidos pelo Ente que tenham sido incluídos no orçamento e não pagos. Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses; Art. 30,§ 7º Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites. 15
  16. 16. b) Dívida pública mobiliária (art. 29,II LRF) = é a dívida resultante da emissão de títulos da dívida pública da União (Banco Central), Estados e Municípios. Art. 29 LRF. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios. Quem estabelece os limites é o Senado Federal (art. 32 CRFB/88). No entanto, que autoriza a operação de crédito é a Secretaria da Fazenda - Resolução SF 40/2001, art. 3º: - Estados e DF = 2 vezes a RCL; - Municípios 1,2% RCL - União = até hoje não está regulamentada. O controle é feito pelo Ministério da Fazenda (art. 32, caput LRF), que divulgará mensalmente os Estados que extrapolarem os limites (art. 31,§5º LRF). Art. 32, caput. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente. Art. 31,§5º: As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas. Em relação ao prazo = 4 meses para verificação da extrapolação dos limites. Verificando excesso, deve-se reconduzir o limite ao seu patamar, no prazo de 3 quadrimestres (12 meses), sendo que no primeiro 4 meses, deve-se efetivar redução de 25% ou ¼ do excedente. As providências que devem ser adotadas estão previstas no art. 31,§1º LRF: a) não deve se endividar mais (não operação de crédito, salvo as operações de crédito para refinanciamento da dívida mobiliária). b) deve-se obter resultado primário suficiente para recondução da dívida ao limite, através da limitação de empenho (limitação de despesas), salvo as despesas que sejam obrigatoriamente constitucionais ou legais, inclusive as despesas relativas à dívida e as expressamente referidas na LDO. Terminado o prazo e a dívida permanece — devem-se tomar as providências do art. 31,§2º LRF, onde o Ente ficara proibido de receber a transferência voluntária. 16
  17. 17. 2.8.2 – Quais são as condições gerais para o endividamento (realização de operação de crédito)? Quem controla é o Ministério da Fazenda que emitirá um parecer, cuja argumentação é a relação custo/benefício e interesse econômico e social. Já no que tange aos fatos que devem ser comprovados: a) deve haver previsão legal – seja em LOA, Lei que estabeleça crédito adicional ou qualquer lei específica (ou seja, com autorização legal); b) inclusão da receita na LOA ou através de crédito adicional, não se aplicando em caso de operação de crédito (antecipação de receita orçamentária); c) limites estabelecidos pelo Senado Federal; d) autorização da Secretaria da Fazenda para operação de crédito externa; e) observância do art. 167,III CRFB/88 que trata a relação de despesa de capital com operações de créditos. f) observação das demais normas da LRF. Obs.: As condições para operações de crédito para as instituições financeiras estão previstas no art. 33 LRF, na qual estabelece a co-responsabilidade ao setor privado na verificação e limites do cumprimento destas condições, sob pena da operação de crédito ser considerada nula (operação de crédito irregular). Em contrapartida a penalidade que as instituições financeiras sofrerão é o recebimento do dinheiro, sem nenhum tipo de encargo (ex.: juros). Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos. § 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros. § 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte. § 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23. § 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3º do art. 32. Já os Entes sofrerão as seguintes sanções (art. 23,§3º LRF): a) vedadas as transferências voluntárias; b) vedada a obtenção de garantia; c) vedada as operações de crédito, salvo em caso de refinanciamento de divisa mobiliária ou redução de despesa com pessoal. Pode acontecer da operação de crédito ser acompanhada de exigências das garantias (caução), cujo intuito é reforçar as operações de crédito, com previsão no art. 40 LRF. Ex.: Operação de crédito entre o Estado do RJ e uma instituição financeira. Por este dispositivo, caso o Estado do RJ não possa prestar uma garantia à Instituição Financeira, esta pode ser oferecida por outro Ente, como por exemplo, União. Em contrapartida, o Estado do RJ terá que prestar uma contragarantia para a União, podendo estar vinculada às receitas tributárias do Ente, disciplinadas nos arts. 157 ao 162 da CRFB/88 — aquelas provenientes da repartição da arrecadação (art. 40,§1º,II + §9º LRF c/c art. 160 CRFB/88 c/c art. 167,IV e §4º CRFB/88). Art. 40 LRF. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal. § 1º A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte: I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente; 17
  18. 18. II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida. § 9º Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento. Art. 160 CRFB/88- É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. Parágrafo único - A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; II - ao cumprimento do disposto no Art. 198, § 2º, incisos II e III. Art. 167 CRFB/88 - São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo. § 4º - É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, (a) e (b), e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. Aula: n.º 04 (23.09.2009) 2.8.3 – Hipóteses onde há vedações 1ª) Art. 34 LRF = o BACEN não poderá emitir título da dívida pública a partir do prazo de dois anos após a publicação da LC (05.05.2002). 2ª) Art. 35 LRF = vedas as operações de crédito entre os entes, mesmo por meio de Administração Pública Indireta, cujo objetivo é manter o pacto federativo. Este dispositivo foi objeto da ADIN 2250 e o STF decidiu que este era constitucional. ** Exceção: Podem ser realizadas operações de crédito entre as instituições financeiras e outro ente, desde que o objeto não seja para financiar despesas correntes ou que não seja para financiar dívidas contraídas perante outra instituição (art. 35,§1º,I e II LRF). 3ª) Art. 36 LRF = É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle. ** Exceção: O §Ú do art. 36 LRF traz uma ressalva de não-vedação, na qual permite a aquisição de títulos da dívida pública, podendo a instituição financeira estatal adquiri-la como forma de investimento, não configurando operação de crédito. 4ª) Art. 37 LRF = Traz quatro vedações, quais sejam: 4.1) Antecipação de recursos de tributos está vedada, cujos fatos geradores ainda não ocorreram. Esta antecipação que está proibida não se confunde com a situação prevista no art. 150,§7º CRFB/88. Ex.: A LOA (2008/2009) estabelecerá receitas e despesas. Trazem receitas tributárias e de arrecadação, por exemplo. Supondo que a LOA previa um arrecadamento de 50 milhões de IRPJ (de JAN a DEZ). Entretanto, verifica-se que no mês de agosto já se tem R$ 30 milhões. Neste caso, não 18
  19. 19. pode a União ceder R$ 20 milhões para tal Estado, em razão de vedação legal, visto que se referem a fatos geradores futuros (SET a DEZ). Por outro lado, o art. 150,§7º CRFB/88 trata do regime de substituição tributária — recolhimento antecipado do tributo (ICMS, IR, por exemplo), cujo fato gerador ainda não ocorreu. Ex.: O Estado verifica que é mais fácil fiscalizar a cervejaria do que o varejo, atacado, bar e o ambulante. Destarte, a lei atribui à cervejaria o dever de recolher o ICMS + ICMSS (FG futuro) com a distribuidora, pois assim caberia ao Estado tão-somente fiscalizá-la. 4.2) antecipação de valores de empresas em que a União detenha maioria de capital com direito ao voto, a não ser que se trate de lucros e dividendos; 4.3) assunção de compromissos com base em títulos de crédito; 4.4) assunção de obrigação sem previsão orçamentária, além desta obrigação ser de pagamento posterior. 2.8.4 – Modalidades de operações de crédito a) Emissão de título da dívida pública (art. 29,II LRF) = associada à dívida pública mobiliária, na qual consiste na dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil (até 05.05.2002), Estados e Municípios. a.1) Possibilidade de penhora do título da dívida pública, desde que este título da dívida pública tenha cotação em bolsa, ou seja, que seja flutuante e não fixo (art. 11,II L. 6830/80). O mesmo entende o STJ – REsp 755.065/PR. REsp 755.065/PR (13/05/2008) Ementa: PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. COMPENSAÇÃO DE DÉBITOS TRIBUTÁRIOS. ALEGAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MATÉRIA DE DEFESA. POSSIBILIDADE. ART. 66 DA LEI N.º 8.383/91. TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA, SEM COTAÇÃO EM BOLSA. AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. 1. É lícita a controvérsia acerca da compensação em sede de embargos à execução, como matéria de defesa, desde que se trate de créditos líquidos e certos ou autorização legislativa. Precedentes do STJ: REsp 746.574/MG, DJ 17.05.2007; EREsp 438.396/RS, DJ de 28.08.2006; REsp 611.463/RS, DJ de 04.05.2006; RESP 785081/RS, DJ de 21.11.2005 e RESP 639077/RS, DJ de 17.10.2005. 2. In casu, a despeito de a alegação do embargante, ora recorrente, restringir-se à extinção do crédito em razão de compensação, matéria cognoscível em sede de embargos à execução, a pretensão recursal não merece provimento, máxime porque "Os títulos da dívida pública de difícil liquidação e que não tenham cotação em bolsa de valores não servem à garantia de pagamento de dívida fiscal, tampouco à compensação tributária" (REsp 373979/PE, 2ª Turma, DJ de 06.09.2004). Precedentes do STJ: Ag 909815, DJ 28.08.2007 ; REsp 691282/PR, DJ 07.11.2005 e AgRg no Ag 704.732/SC, DJ 01.02.2006. Recurso especial desprovido. a.2) Possibilidade de pagamento de tributo, através de título de dívida pública. Pode ocorrer em 02 hipóteses: I) Em caso de COMPENSAÇÃO (encontro de contas – art. 170 CTN) = Título da dívida pública x Tributo; 19
  20. 20. Art. 170 CTN - A lei pode, nas condições e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulação em cada caso atribuir à autoridade administrativa, autorizar a compensação de créditos tributários com créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda Pública. Parágrafo único. Sendo vincendo o crédito do sujeito passivo, a lei determinará, para os efeitos deste artigo, a apuração do seu montante, não podendo, porém, cominar redução maior que a correspondente ao juro de 1% (um por cento) ao mês pelo tempo a decorrer entre a data da compensação e a do vencimento. II) Em caso de DAÇÃO EM PAGAMENTO = Título da dívida pública como pagamento de tributo (art. 156, XI CTN). Art. 156 CTN - Extinguem o crédito tributário: XI - a dação em pagamento em bens imóveis, na forma e condições estabelecidas em lei. (acrescentado pela LC-000.104-2001). Em ambas as hipóteses é preciso de lei para as autorizem — STJ (Ag RG em REsp 691.996/RJ). Ag RG em REsp 691.996/RJ Ementa: PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. COMPENSAÇÃO DE TRIBUTOS COM TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. 1. O débito tributário deve, necessariamente, ser pago "em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir". A dação em pagamento, para o fim de quitação de obrigação tributária, só é aceita em hipóteses elencadas legalmente. 2. Mutatis mutandis, em se tratando de dívida tributária indisponível à Autoridade Fazendária, não há como se admitir a dação em pagamento por via de título da dívida pública, porquanto este procedimento escapa à estrita legalidade. 3. Agravo regimental desprovido. b) Antecipação de receita orçamentária Uma LOA estabelece receitas e despesas, trazendo uma previsão para o ano de 2008/2009 (JAN/DEZ). Em março verifica-se uma insuficiência de caixa. Pode-se requerer uma antecipação de receita orçamentária? Sim, pois se caracteriza como operação de crédito, salvo se esta receita for tributo, cujo FG ainda não ocorreu (art. 37,I LRF) OU caso se trate de empresa que a União detenha maioria de capital e direito ao voto (art. 37,II LRF). b.1) Condições gerais: ● art. 32 LRF = compreende as condições gerais para todas as operações de crédito, porém com uma ressalva do inciso II. - inciso I = tem que estar prevista em lei (LOA) ou em crédito adicionais. - inciso II = deve haver a inclusão no orçamento da receita resultante da operação de crédito. Esta exigência não se aplica, pois ela já está contemplada no orçamento. - inciso III = trata da observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; - inciso IV = sendo operação de crédito externa, precisa de autorização do Senado Federal; - inciso V = trata da observância do art. 167,III LRF; - inciso VI = observância das demais normas da LRF. b.2) Condições específicas (art. 38 LRF) Art. 38 LRF. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes: I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício; 20
  21. 21. II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano; III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a esta substituir; IV - estará proibida: a) enquanto existir operação anterior não quitada; b) no último ano de mandato do Governante. Obs.: A antecipação de receita orçamentária é instrumentalizada através de um empréstimo a uma instituição financeira para outro ente. III - Orçamento 1 – Leis Orçamentárias = há 03 espécies de leis orçamentárias: PPA (Plano Plurianual); LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (lei Orçamentária Anual); com previsão nos arts. 165 a 169 da CRFB/88 c/c arts. 4º e5º LRF. Estas leis compõem o ORÇAMENTO PÚBLICO, no qual consiste num documento programático que estabelece os objetivos e metas da Administração, durante um determinado período de tempo. Em outros termos, o orçamento vem através de uma lei — lei no seu sentido formal (atos discutidos e aprovados pelo Poder Legislativo).  Evolução do STF quanto ao controle concentrado de constitucionalidade das leis orçamentárias: 1ª decisão em 2001, na ADI 2484/DF = o STF decidiu que as leis orçamentárias não podem ser objeto de controle de constitucionalidade concentrado, pois estas no ponto de vista material eram atos administrativos – de efeitos concretos. ● ADI 2484/DF Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COM EFEITO CONCRETO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS: Lei 10.266, de 2001. I. - Leis com efeitos concretos, assim atos administrativos em sentido material: não se admite o seu controle em abstrato, ou no controle concentrado de constitucionalidade. II. - Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado. III. - Precedentes do Supremo Tribunal Federal. IV. - Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida. 2ª decisão em 2003, na ADI 2925/DF = o STF disse que dependeria do conteúdo específico da lei orçamentária, para que estas fossem objeto de controle concentrado de constitucionalidade. Assim sendo, se tivesse lei orçamentária com contornos abstratos, estas poderiam ser objeto do controle concentrado. ● ADI 2925/DF Ementa: PROCESSO OBJETIVO - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ORÇAMENTÁRIA. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. LEI ORÇAMENTÁRIA - CONTRIBUIÇÃO DE INTERVENÇÃO NO DOMÍNIO ECONÔMICO - IMPORTAÇÃO E COMERCIALIZAÇÃO DE PETRÓLEO E DERIVADOS, GÁS NATURAL E DERIVADOS E ÁLCOOL COMBUSTÍVEL - CIDE - DESTINAÇÃO – ARTIGO 177, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição Federal, ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do citado parágrafo. 21
  22. 22. 3ª decisão em 2008, na ADI 4048/DF (item II) e 4049/DF = O STF entende que as leis orçamentárias podem ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade. Ou seja, sendo LEI poderia ser objeto, independentemente de ter efeitos concretos (atos administrativos). ● ADI 4048/DF – Item II. Controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias. Revisão de jurisprudência. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. a) Plano Plurianual (PPA) = também chamado de “Orçamento Programa”, pois contém os grandes objetivos e metas da Administração pelo período de 4 anos. Está disciplinado no art. 165, §1º CRFB/88, no qual diz que a PPA trata apenas de despesas de capital e as despesas de duração continuada e que estes objetivos e metas estarão definidos de forma regionalizada. Art. 165, § 1º CRFB/88 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O art. 167,§1º CRFB/88 traz uma vedação que se relaciona ao PPA. Também estarão previstos na PPA todas as despesas de capital, isto é, todos os investimentos que superem um ano, sob pena de cometer crime de responsabilidade. O fato é que estas despesas têm que estar previstas na PPA ou então incluída posteriormente. Art. 167, § 1º CRFB/88 - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. b) Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) = tem como objetivo concretizar de forma mais específica o PPA, no próximo ano. Ou seja, estabelecerá as metas e prioridades da Administração para o exercício seguinte. Além disso, estabelecerá as diretrizes para a LOA (art. 165,§2º CRFB/88). Art. 165, § 2º CRFB/88 - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Possui duração de um ano, já que é imediatista. Possui também previsão no art. 4º LRF, na qual estabelece que o projeto de lei na LDO. Art. 4º LRF A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31; c) (Vetado) d) (Vetado) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; II - (Vetado) 22
  23. 23. III - (Vetado) § 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2º O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente. No ANEXO DE RISCOS FISCAIS, a Administração indicará quais são os passivos contingentes, ou seja, os possíveis “rombos” na conta pública, em razão da União ter perdido uma ação. Além disso, deverá conter as PROVIDÊNCIAS que deverão ser tomadas em caso de “arrombamento”. 23
  24. 24. Aula: n.º 05 (1º.10.2009) c) Lei Orçamentária Anual (LOA) c.1) Princípios Gerais I) Princípio da Universalidade = Todas as receitas e despesas deverão estar previstas no orçamento, isto é, na LOA. ** Exceção = Pode acontecer das receitas e despesas não estarem previstas e mesmo assim não invalida a LOA, isto é, quando as receitas e despesas são decorrentes de tributo criado após a aprovação da lei, em razão de não existir mais o princípio da anualidade. II) Princípio da Exclusividade = diz que a LOA apenas irá contemplar despesas e receitas. ** Exceção = é aquela relativa à obtenção de créditos suplementares, ou seja, obtenção de forma mais geral de créditos adicionais (autorização para realização de despesas). III) Princípio da Unidade = prescreve que o orçamento é uno, isto é, há somente um orçamento por ano (uma LOA). c.2) Previsão da LOA ● art. 165,§5º CRFB/88 = estabelece 03 contas distintas na LOA e isto não implica 03 orçamentos diferentes, pois na verdade há uma discriminação interna dentro da própria LOA em 03 partes, quais sejam: 1ª parte) “Orçamento” Fiscal = receitas e despesas dos Poderes da União (Administração Indireta); 2ª parte) “Orçamento” de Investimentos = receitas e despesas das empresas controladas pela União, onde esta terá direito ao voto. 3ª parte) “Orçamento” da Seguridade Social= receitas e despesas dos órgãos vinculados à seguridade social (Administração Indireta/Direta). 24
  25. 25. c.3) Créditos adicionais = A LOA irá prever receitas/despesas. Mas, podem acontecer alguns “problemas”, dentre eles da receita designada para certa despesa for insuficiente ou inexistente. A solução será a abertura de créditos adicionais. Em outras palavras, os créditos adicionais atuam como autorização de despesa, em virtude da receita ser insuficiente ou inexistente na LOA. Há 03 modalidades: I) Créditos suplementares = têm por objetivo autorizar despesa para reforço na dotação orçamentária. Ou seja, há uma receita designada para o orçamento e esta demonstrou ser insuficiente para a realização da despesa e por isso é preciso um reforço — crédito suplementares. II) Créditos especiais = têm por objetivo autorização de despesa não prevista no orçamento, porém esta despesa é NORMAL – créditos especiais. III) Créditos extraordinários = têm por objetivo autorização de despesa não prevista no orçamento, porém esta despesa é URGENTE e IMPREVISÍVEL– créditos extraordinários. Nas hipóteses de créditos suplementares e especiais é preciso que haja previsão em lei e posteriormente tenha uma autorização por Decreto. Já no caso de crédito extraordinário, em razão da sua urgência e imprevisibilidade não é preciso estar previsto em lei, bastando tão-somente de autorização através de medida provisória ou decreto. ● STF (MC ADI 4049, item IV) = “A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar”. ** Conclusão: 25
  26. 26. 2 – Execução Orçamentária De acordo com o art. 8º da LRF, primeiramente é necessária a aprovação da LOA, que estabelecerá as despesas e receitas, num prazo de 30 dias. Em seguida, haverá a publicação de um Decreto, no qual conterá: - PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA (como os gastos serão feitos); - CRONOGRAMA MENSAL DE DESEMBOLSO (ou seja, estabelecerá como ocorrerá a execução orçamentária), desde que observadas as receitas vinculadas a finalidades específicas (espécie de “carimbo” desta quantia). Ex.: as contribuições do art. 195 CRFB/88. 1º passo) é o empenho da despesa (art. 58 L. 4320/64) = temos uma veiculação de uma receita à determinada despesa. Toda vez que houver empenho, necessariamente haverá emissão da NOTA DE EMPENHO. 2º passo) emissão da nota de empenho (art. 61 L. 4320/64), onde se terá: o nome do credor + montante da despesa + dedução desta despesa do saldo orçamentário. 3º passo) liquidação da despesa (art. 62 e 63 L. 4320/64) = a liquidação é um pressuposto/condição para o pagamento. Com a liquidação o Poder Público verifica para quem ele deve pagar, quanto e o porquê daquela despesa, isto é, ele faz um controle da despesa pública. Em outras palavras, a liquidação confere certeza à Administração de que o pagamento está correto para a pessoa certa. Os seus requisitos são: ● apurar origem e objeto do pagamento; ● verificará a quantia exata; ● verificará quem é que deve receber este valor de forma a extinguir àquela obrigação. 4º passo) emissão de uma ordem de pagamento pelo Serviço de Contabilidade (art. 64 L. 4320/64); 5º passo) pagamento da despesa pública efetuado pela tesouraria ou pagadoria e não pelo serviço de contabilidade (art. 65 da L. 4320/64). Obs.: Pode acontecer de não ocorrer o pagamento (5º passo) e esta despesa será computada no exercício e transferida para a conta de RESTOS A PAGAR (serão pagas em ordem cronológica). O credor tem um prazo prescricional de 5 anos para cobrar tal despesa (Dec. 20.910/32). 3 – Fiscalização do orçamento Há um controle dos atos da Administração Pública, que pode ser realizada de forma interna (do próprio órgão – “controle hierárquico”) ou externa (realizado pelo Poder legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas). 3.1 – Tribunal de Contas (controle interno) Em relação à sua natureza jurídica ainda há divergência. Uns entendem que seria órgão autônomo, outros (maioria da doutrina) entendem ser órgão dependente/vinculado ao Poder Legislativo, já que presta auxílio à este.  Quando ocorre a fiscalização do Tribunal de Contas? Resposta: É um controle concomitante e posterior, ou seja, verifica-se durante a execução das despesas e após essa execução (nunca anterior).  E no que tange à possibilidade do Tribunal de Contas exercer função jurisdicional? Resposta: Ele não exerce fincão jurisdicional, tanto que suas decisões podem ser reavaliadas pelo Poder Judiciário. A sua função é administrativa, de fiscalização, conforme prevê o art. 71 da CRFB/88. 26
  27. 27. 1. Realiza atividades de FISCALIZAÇÃO em sentido estrito: a) de contas públicas: ● o Tribunal de Contas julgará as contas de administradores de dinheiro público (art. 71, II CRFB/88). Obs.: Sendo contas do Chefe do Executivo, o Tribunal de Contas vai apreciar as contas, emitindo um PARECER, que será enviado ao Poder Legislativo, onde este julgará (art. 71,I CRFB/88). ● vai fiscalizar contas de empresas SUPRANACIONAIS em que a União tenha participação no capital. Ex.: Usina de Itaipu (art. 71, V CRFB/88). ● vai fiscalizar os repasses da União para Estados, DF e Municípios (art. 71, VI CRFB/88). b) inspeções e auditorias que o Tribunal de Contas realiza: ● tem competência para realizar inspeções e auditorias nos 3 Poderes, bem como em toda a Administração Indireta. Serão realizadas por iniciativa própria ou através de requerimento do Poder Legislativo (art. 71, IV CRFB/88). ● o Tribunal de Contas poderá prestar informações sobre as inspeções e auditorias realizadas para o Congresso Nacional ou Comissões do Poder Legislativo (art. 71, VII CRFB/88). 2. o Tribunal de Contas aprecia LEGALIDADE DE ATOS: ● aprecia legalidade de atos de admissão de pessoal, seja da Administração Direta/Indireta, bem como aprecia legalidade de atos referentes à concessão de aposentadoria, reforma e pensão. Em outros termos, o Tribunal de Contas aprecia o aumento da despesa com o pessoal (art. 71, III CRFB/88). ** Exceção = não apreciará: nomeações para cargo de provimento em comissão e nem concessões de aposentadoria, reforma e pensões que não trate de melhoria conferida a elas. - Súmula Vinculante nº 3 TCU: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. A súmula vinculante nº 3 TCU exige a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, como consectários do devido processo legal, em processos de controle instaurados perante todo e qualquer tribunal ou conselho de contas instituído no Brasil, mas desde que, nesses processos, esteja sendo apreciada revisão de admissões ou de concessões anteriormente registradas perante a corte de contas competente. 3. O Tribunal de Contas pratica ATOS CONCRETOS DIANTE DE ATOS ILEGAIS/IRREGULARES: ● o Tribunal de Contas pode aplicar sanções que deverão estar previstas em lei, sendo que a principal é a multa, na qual deverá ser proporcional ao dano causado ao erário. Além disso, estas sanções têm eficácia de título executivo (art. 71, VIII c/c §3º CRFB/88). ● o Tribunal de Contas vai fixar prazo para o cumprimento da lei (art. 71, IX CRFB/88); ● poderá representar abusos/irregularidades às autoridades competentes (art. 71, XI CRFB/88); ● poderá sustar a execução do ato impugnado, se o prazo fixado não for cumprido. ILEGALIDADE → estabelece prazo → ato continua ilegal → sustação do ato pelo TC, que DO ATO para adequação encaminhará ao Poder Legislativo 27
  28. 28. ILEGALIDADE DE → estabelece prazo → ato continua ilegal → sustação do contrato pelo contrato administrativo para adequação Poder Legislativo (Congresso Nacional – art. 71,§1º CRFB/88) O §4º do art. 71 da CRFB/88 diz que o Tribunal de Contas encaminhará ao Congresso Nacional o relatório trimestral e anual de suas atividades. 3.2 – Outros controles (controle interno) a) art. 166,§1º + art. 72 CRFB/88 = controle realizado pela Comissão Mista de Senadores e Deputados que irá: ● realizar parecer sobre o PPA, LDO e LOA + julgar as contas do Presidente da República; ● emitem um parecer a cerca dos programas governamentais sobre a fiscalização orçamentária destes programas, como por exemplo, o Bolsa-Família. ● pode acontecer de se verificar uma irregularidade das contas específicas (art. 72 CRFB/88). Neste caso, será solicitado um esclarecimento do ente que realizar tal ato em 5 dias. Se não houver prestação ou esta for insuficiente, será remetido ao Tribunal de Contas, que em 30 dias terá que emitir um parecer. Caso se conclua que o gasto é lesivo (que prejudicou o erário), daí o Tribunal de Contas irá propor a sustação ao Congresso Nacional. b) art. 74,§1º CRF/88 = controle interno realizado pelos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, sob pena de responsabilidade solidária — é um controle integrado que fará: ● avaliação das metas do PPA + programas do governo + orçamento da União (execução orçamentária); ● controlar a legalidade da gestão orçamentária + legalidade de aplicação do recurso no setor privado; ● controlar as operações de crédito (endividamento); ● apoiar o Tribunal de Contas da União (TCU). c) art. 74,§2º CRFB/88 = possibilidade de controle privado, ou seja, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. IV - Precatórios Ocorrerá sempre que tiver uma condenação pecuniária em face da Fazenda Pública. 1 – Conceito = emissão de um ofício pelo Presidente do Tribunal, relativo à ordem do pagamento da dívida reconhecida judicialmente. 2 – Previsão = art. 100 CRFB/88. CONDENAÇÃO DA FAZENDA → EMISSÃO DO PRECATÓRIO → PAGAMENTO DA DÍVIDA ● §1º, art. 100 CRFB/88 = se tiver emissão de precatório até 1º/JULHO (ex.: 01/07/09), o pagamento deve ser até o fim do exercício seguinte (DEZ/2010). ● caput, art. 100 CRFB/88 = traz 2 tipos de créditos, que possuem regras distintas. 28
  29. 29. ● §3º do art. 100 c/c art. 87 ADCT (possibilidade de renúncia da parte excedente) = trata dos CRÉDITOS DE PEQUENO VALOR, nos quais não serão pagos por precatórios e sim diretamente pela Fazenda. Art. 100, § 3º CRFB/88. O disposto no caput deste artigo, relativamente à expedição de precatórios, não se aplica aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor que a Fazenda Federal, Estadual, Distrital ou Municipal deva fazer em virtude de sentença judicial transitada em julgado . Art. 87 ADCT. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, até que se dê a publicação oficial das respectivas leis definidoras pelos entes da Federação, observado o disposto no § 4º do art. 100 da Constituição Federal, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a: I - quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal; II - trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios. Parágrafo único. Se o valor da execução ultrapassar o estabelecido neste artigo, o pagamento far- se-á, sempre, por meio de precatório, sendo facultada à parte exeqüente a renúncia ao crédito do valor excedente, para que possa optar pelo pagamento do saldo sem o precatório, da forma prevista no § 3º do art. 100. 3 – Formas de pagamento ** REGRA: de uma vez só. Artigo 100, §§ 1º e 4º.  Algumas alterações na CRFB/88 1ª) Artigo 33, ADCT - precatórios pendentes na data de promulgação da CRFB/88 (05.10.88). - pagamento em OITO ANOS, prestações anuais e sucessivas, a partir de 1º.7.89 Parágrafo único: possibilidade de emissão de títulos da dívida pública para o pagamento dos precatórios, não computáveis para efeito do limite global de endividamento. 2ª) Artigo 78, ADCT: EC 30/2000 - precatórios pendentes na EC (13.9.2000) e decorrentes de ações ajuizadas até 31.12.99. - pagamento em DEZ ANOS, permitida a cessão de créditos e também: ● Decomposição das parcelas, a critério do CREDOR (§ 1º) ● Não quitação → poder liberatório para o pagamento de tributos da entidade devedora (§ 2º) ●· Prazo: 2 anos se desapropriação de imóvel residencial (§ 3º) ● Vencido o prazo ou preterição do direito de recebimento → seqüestro (§ 4º) 3ª) Artigos 86 e 87 do ADCT: EC 37/2002 Exceção à regra do artigo 78 e observância do caput do artigo 100 os débitos que, cumulativamente, atendam as seguintes condições: ● ter sido objeto de emissão de precatórios judiciários; ● ter sido definidos como de pequeno valor pela lei de que trata o § 3º do art. 100 da CRFB/88 ou pelo art. 87 ADCT. ● estar, total ou parcialmente, pendentes de pagamento na data da publicação desta Emenda Constitucional (12.06.2002). 29
  30. 30. ** REGRAS: § 1º: pagamento na ordem cronológica, com precedência sobre os de maior valor § 2º: inexistência de pagamento parcial (art. 78) → pagamento em 2 vezes (lei) § 3º: precedência dos precatórios alimentícios sobre os demais. 4 – Questões polêmicas a) Intervenção federal (artigo 34, V, “a” CRFB/88).  Há possibilidade de Intervenção (União → Estados, DF e Municípios ou Estados → Municípios), diante do não pagamento de precatório? Resposta: Para o STF não é possível, desde que o não pagamento seja em razão da falta de dinheiro, pois em caso de má-fé (dolo) poderá haver a Intervenção — IF 3124-AgR. Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM INTERVENÇÃO FEDERAL. PRECATÓRIO. DESCUMPRIMENTO INVOLUNTÁRIO. O descumprimento voluntário e intencional de decisão transitada em julgado configura pressuposto indispensável ao acolhimento do pedido de intervenção federal. A ausência de voluntariedade em não pagar precatórios, consubstanciada na insuficiência de recursos para satisfazer os créditos contra a fazenda estadual no prazo previsto no § 1º do artigo 100 da Constituição da República, não legitima a medida drástica de subtrair temporariamente a autonomia estatal, mormente quando o ente público, apesar da exaustão do erário, vem sendo zeloso, na medida do possível, com suas obrigações derivadas de provimentos judiciais. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento. (IF 3124 AgR, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 22/03/2004, DJ 28- 05-2004 PP-00005 EMENT VOL- 02153-03 PP-00509). b) Penhora de precatório (artigo 11, Lei 6.830/1980)  O precatório pode servir de garantia em execução fiscal? Resposta: Para o STJ podem ser objeto de penhora, pois se trata de um direito que o credor tem. ● REsp 1020735/RS (20/05/2008) Ementa: TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PENHORA DE PRECATÓRIO COM O FIM DE GARANTIA DO JUÍZO EM EXECUÇÃO FISCAL. CABIMENTO. PRECEDENTE. APLICAÇÃO DA SÚMULA 83/STJ. ALEGADO OFENSA AOS ARTIGOS 512, 515 E 522 DO CPC. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE SUPERIOR. 1. Trata-se de recurso especial ajuizado em sede de agravo de instrumento, proveniente de ação de execução fiscal proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul, contra acórdão que reconheceu legal a penhora de precatório com o objetivo de garantir débito fiscal exigido pela Fazenda Pública. A irresignação está fundada em dois argumentos principais: a) ofensa dos artigos 527, V, do CPC e 25 da Lei 6.830/80; b) violação dos artigos 512, 515 e 522 do CPC, uma vez que o acórdão recorrido deferiu a penhora de precatório como garantia dos créditos exigidos, embora a pretensão do contribuinte fosse a compensação de crédito tributário com crédito oriundo de precatório judicial. 2. No referente à aponta violação dos artigos 527, V, do CPC e 25 da Lei 6.830/80, a pretensão não merece acolhida, porquanto o acórdão recorrido decidiu a lide sob ângulo diverso, empregando a regra inscrita no art. 557, § 1º, do CPC, argumento de direito não ilidido pelas razões de recurso, fundadas em eventual ofensa ao referido art. 557, § 1º. 3. Melhor sorte não se reserva à indicada ofensa dos artigos 512, 515 e 522 do CPC, ante a manifesta inexistência de prequestionamento da matéria neles versada. 4. Registre-se, ademais, que, em relação à penhora de precatório como garantia de execução de débito fiscal, é certo que o acórdão aplicou entendimento que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte Superior que reconhece a legalidade desse procedimento, sendo caso 30
  31. 31. de aplicação da Súmula 83/STJ. Confira-se: RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. PENHORA. PRECATÓRIO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Não viola o art. 535 do CPC, tampouco nega a prestação jurisdicional, o acórdão que adota fundamentação suficiente para decidir de modo integral a controvérsia. 2. Este Tribunal Superior firmou entendimento no sentido de que a ordem estabelecida nos arts. 11, da Lei 6.830/80, e 656 do CPC não tem caráter absoluto, devendo-se levar em consideração as circunstâncias e o interesse das partes em cada caso concreto. Dessa forma, observando-se o disposto no art. 620 do CPC, a jurisprudência desta Corte tem admitido a nomeação à penhora de crédito oriundo de precatório, para fins de garantia do juízo. 3. Recurso especial parcialmente provido. (REsp 992.524/ES, DJ 24/04/2008, Rel. Min. Denise Arruda). 5. Recurso especial conhecido em parte e não-provido. ● REsp 938.087/RS (25.03.2008) Ementa: EXECUÇÃO FISCAL. BEM NOMEADO À PENHORA. PRECATÓRIO. AFERIÇÃO DA AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA. SÚMULA 7/STJ. 1. A Lei 6.830/80, art. 9º, III e art. 11, VIII atribui ao executado a prerrogativa de nomear bens à penhora, que pode recair sobre direitos e ações. 2. O crédito representado por precatório é bem penhorável, mesmo que a entidade dele devedora não seja a própria exeqüente. Enquadra-se na hipótese do inciso XI do art. 655 do CPC, por se constituir em direito de crédito. Não se confunde com dinheiro, que poderia substituir o imóvel penhorado independente do consentimento do credor. Precedente: (REsp 893519/RS, DJ 18.09.2007 p. 287) 3. Conseqüentemente, admite-se a nomeação, para fins de garantia do juízo, de crédito consubstanciado em precatório, máxime por suas características de certeza e liquidez, que se exacerbam quando o próprio exeqüente pode aferir-lhe a inteireza. Precedentes: (REsp nº 739996/SP, DJ. 19.12.2005; REsp. nº 757303/SP, DJ. 26.09.2005; AgRg no REsp 434.722/SP). 4. A recusa, por parte do exeqüente, da nomeação à penhora de crédito previsto em precatório devido por terceiro pode ser justificada por qualquer das causas previstas no CPC (art. 656) – (AgRg no REsp 826.260, voto-vencedor, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJ 07.08.2006) 5. Sucede que, in casu, o Tribunal a quo manifestou-se pela inidoneidade do crédito oferecido à penhora, ao assentar que: "Observo que os créditos ofertados não são oriundos de precatório, mas sim de contrato de cessão civil celebrado entre a agravante e Adalberto Egídio de Souza Aranha (fls. 67-68), de parte dos créditos decorrentes do precatório nº 19742, extraído dos autos da execução de sentença nº 101594951 da 3ª Vara da Fazenda Pública de Porto Alegre/RS, titularizado por Cladys Pereira Aranha - espólio. Como referido pela União, não há qualquer comprovação de que o Sr. Adalberto tenha capacidade para dispor do referido crédito" (fl. 114). Afastar tais conclusões importa sindicar matéria fático-probatória, vedado ante o óbice da Súmula 7/STJ. 6. Recurso especial não conhecido. c) Compensação de tributos com precatórios (artigo 170, CTN) ● RMS 26.908/GO (01/08/2008) Ementa: PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DÉBITOS COM A FAZENDA PÚBLICA ESTADUAL. COMPENSAÇÃO COM PRECATÓRIO. INVIABILIDADE. 1. Analisando-se a sistemática prevista no art. 78 do ADCT, constata-se que, enquadrando-se o crédito em alguma das hipóteses previstas no caput do artigo referido — precatórios pendentes na data de promulgação da EC 30/2000 e os que decorram de ações iniciais ajuizadas até 31 de dezembro de 1999 —, e estabelecido o parcelamento, o inadimplemento de alguma das parcelas atribui ao respectivo crédito poder liberatório do pagamento de tributos da entidade devedora (§ 2º). 2. No entanto, é distinta a hipótese dos autos. Os precatórios que embasam a presente impetração têm natureza alimentar, circunstância expressamente ressalvada pelo caput do art. 78 do ADCT, apta a 31
  32. 32. obstar o parcelamento do referido crédito. Assim, inexistindo parcelamento e, conseqüentemente, parcela inadimplida, não há falar na incidência do § 2º do artigo em omento. Assim, ao contrário do que sustenta a recorrente, o precatório não-pago não ganha, por si só, poder liberatório para pagamento de tributo. O "poder liberatório" está condicionado ao enquadramento na sistemática prevista no art. 78 do ADCT. 3. Recurso ordinário desprovido. ● REsp 946.840/RS (21/10/2008) Ementa: TRIBUTÁRIO – ICMS – PRECATÓRIO – COMPENSAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE LEI AUTORIZATIVA – IMPOSSIBILIDADE – ART. 170 DO CTN. 1. Conforme exigência expressa contida no art. 170 do CTN, somente se admite a compensação de tributos quando existir na esfera do ente federativo lei autorizadora. Precedentes. 2. Recurso especial provido.  Simulado 1 Ainda sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, assinale a opção incorreta. a) Compete ao Ministério da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente. b) Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, observados o disposto na LRF e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal. c) As sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes da LRF não se aplicam a ações de educação, saúde e assistência social. d) A captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador já tenha ocorrido é equiparada a operação de crédito. e) Compete privativamente ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios. Resposta: D 2 A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Entre as normas da LRF, não se inclui: a) a inexistência de estimativa do impacto orçamentário- financeiro e de demonstração da origem dos recursos para as despesas destinadas ao serviço da dívida. b) a proibição de que o Banco Central do Brasil emita títulos de dívida pública a partir de dois anos após a publicação da LRF. c) a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro para redução da alíquota do IPI. d) a nulidade do ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. e) a vedação da realização de operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Resposta: C 3. Os fundos de participação de estados e municípios denominam-se: a) transferências correntes. b) despesas de capital. c) transferências de capital. d) subvenções. Resposta: A 4. Acerca das finanças públicas, na Constituição Federal e Estadual, marque a opção correta. a) A Emenda Constitucional n. 43, de 2003, que estabeleceu a participação dos Estados e do Distrito Federal na arrecadação da CIDE, é auto-aplicável. b) É vedada a instituição de programa de fornecimento gratuito de energia elétrica financiado com parcela da arrecadação do ICMS. c) É vedada a retenção, pelo Estado, de parcela do ICMS devida a município na hipótese de constatação, pelo Tribunal de Contas do Estado, de graves irregularidades na administração municipal. 32

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