Principios das Finanças Públicas Portuguesas. 2011. Lei de Enquadramento Orçamental. Programa de estabilização financeira com a Troika 2010-2011

1.
Universidade
Lusófona
de
Humanidades
e
Tecnologia
Escola
de
Administração
de
Lisboa
Curso
de
Verão
FINANÇAS
PÚBLICAS
Prof.
Doutor
Rui
Teixeira
Santos
SETEMBRO
DE
2011

2. El
Pais.
Com
Primeira
pág.
de
3/4
de
Setembro
de
2011
EE
UU
reclama
28.000
millones
a
la
banca
por
las
hipotecas
basura
La
agencia
de
vivienda
acusa
a
17
grandes
enQdades
de
provocar
pérdidas
tras
vender
productos
bancarios
de
baja
calidad
por
105.000
millones
de
dólares
Los
mercados
caen
con
fuerza
por
el
miedo
a
una
segunda
recesión
El
paro
de
EE
UU
y
el
recrudecimiento
de
la
crisis
europea
hacen
estragos
en
las
Bolsas
y
en
la
deuda
de
la
UE
La
creación
de
empleo
se
estanca
en
Estados
Unidos
Las
dudas
sobre
Italia
y
Grecia
avivan
las
tormentas
El
FMI
advierte
del
riesgo
de
una
recesión
"inminente”
ChrisQne
Lagarde,
directora
del
organismo
internacional,
afirma
que
el
margen
de
maniobra
es
menor
que
en
2009.-­‐
El
Banco
Mundial
también
advierte
del
peligro

3. Mercados
-­‐
5
set
2011
13.00
Nasdaq
2,480.33
-­‐65.71
-­‐2.58%
Dívida
Publica
a
3
anos
FTSE
100
5,181.73
-­‐110.30
-­‐2.08%
PT
13,922%
(+108,1pp)
IBEX
8,090.8
-­‐4,41%
Gr
50,376%
(+337,4pp)
DAX
-­‐3.92%
CAC
-­‐4.66%
Ackerman
(DB):
„as
condições
MIBTEL
-­‐4,26%
são
as
mesmas
que
em
2008”
–
interrupção
do
mercado
inter-­‐
STOXX600
-­‐3,86%
bancário.
STOXX
50
-­‐5,58%
KOSPI
-­‐4.39%
Nikkei
8,784.46
-­‐166.28
-­‐1.86%
TOPIX
755.82
-­‐13.96
-­‐1.81%
Hang
Seng
-­‐19,616.40-­‐596.51
-­‐2.95%
Oil
(WTI)
85.17
-­‐1.48%
Nasdaq
2,480.33
-­‐2.58%
U.S.
10-­‐year
1.986%
0.000
Dow
11,240.30
-­‐2.20%
Gold
1,900.8
+1.17%
S&P
500
1,173.97
-­‐2.53%
EUR
:
USD
1.4124
-­‐0.5716%

4. A
maior
depressão…
• “Main
recession
indicators
tend
to
support
the
claim
that
this
recession
could
be
the
most
severe
in
the
past
40
years.”
• Charles
Gascom,
“The
Current
Recession:
How
Bad
Is
It?”
Federal
Reserve
Bank
of
St.
Louis
Economic
Synopses
4
(January
8,
2009):
2,
available
at
hup://research.
stlouisfed.org/publicaQons/es/09/ES0904.pdf.
• “Black
Swan”,
Kalleb
Nassin

5. Solução
Schaeuble
“Chegou
o
momento
de
mostrar
resultados”
(5set2011)
A
receita
é
tão
simples
como
divcil
de
por
em
práQca:
• Aumento
das
receitas
• Diminuição
das
despesas
• Reformas
estruturais

6. PILARES
DA
MODERNIDADE
• O
fundador
da
Terceira
Via
e
reitor
da
London
School
of
Economics
and
PoliQcal
Science,
Antony
Giddens
procura
entender
o
quadro
geral
da
contemporaneidade.
Contra
a
leitura
pósmoderna
da
época
actual,
o
sociólogo
inglês
desenvolve
o
que
chama
de
"altamodernidade".
Nele,
cristaliza-­‐se
um
momento
de
passagem
no
qual
categorias
como
segurança
e
confiança
vão
dando
lugar
aos
conceitos
de
desalinhamento
e
risco.
A
aposta
actual
vai
em
direcção
à
realização
desta
"sociedade
de
risco"
que
ainda
se
anuncia.
De
certo
modo
a
corrupção
vai
permiQr
atenuar
o
risco
• Giddens
define
a
Modernidade
anterior
como
um
modo
de
vida
adoptado
em
meados
do
século
XVI,
com
dois
pilares:
o
capitalismo
e
a
democracia
políQca;

7. CRISE
• A
influencia
duradoura
de
Keynes
na
poliQca
monetaria
dos
paises
desenvolvidos
com
base
na
ideia
errada
(largamente
refutada
no
século
XIX,
que
a
procura
agregada
(a
valor
constante
de
moeda
i.
é
sem
inflação)
esta
relacionada
com
o
desemprego
e
que
as
poliQcas
publicas
podem
por
via
da
procura
publica
(criando
progressiva
desvalorização
da
moeda,
ou
seja
inflação)
criar
emprego
(serviu
esta
teoria
apenas
como
poliQca
desQnada
a
combater
a
deflação
mas
já
não
servia
quando
a
inflação
era
uma
ameaça)
• Transformação
do
“capitalismo
de
empresário”
no
“capitalismo
de
gestor”,
com
o
primeiro
ciclo
das
privaQzações
e
as
aplicações
dos
recursos
dos
fundos
de
pensões
• O
desemprego
provocado
pelos
sindicatos
(Hayek)
• O
desenvolvimento
do
“capitalismo
popular”
(Hayek
e
o
neo-­‐
monetarismo):
nós
conseguimos
produzir
para
alimentar
8
mil
milhões
de
pessoas
por
causa
de
um
mecanismo
expontaneo
que
processa
uito
mais
informação
que
um
Estado
centralizado
conseguiria
absorver.
Por
isso
o
Mercado
é
mais
eficiente.

8. CRISE
• A
nossa
sociedade
é
o
produto
de
crenças
simbálicas
que
não
tem
nenhum
fundamento
racional
• Fracasso
do
socialismo
(parte
do
principio
impossível
que
todo
o
conhecimento
humano
–
de
milhões
de
pessoas
-­‐
pode
ser
usado
de
maneira
eficiente
por
uma
organização
centralizada,
por
um
comando
central
único.
Pegar
em
enormes
recursos
para
produzir
bens
centralmente
para
a
sociedade
é
um
absurdo.
O
que
diz
a
cada
um
o
que
deve
produzir
para
a
sociedade
(pessoas
que
nao
conhecemos)
é
o
lucro,
segundo
Hayek
e
Mises.
É
tb
um
problema
de
valores:
no
socialismo
prevalece
o
valor
da
distribuição.
Porém
é
simplesmente
impossivel
distribuir
sem
conhecer
todos
os
factos
sem
ter
toda
a
informação.
É
esse
o
problema
do
socialismo.)
• Grupos
de
interesses
e
as
poliQcas
públicas
• Queda
do
Muro
de
Berlim
–
segundo
ciclo
de
privaQzações
–
O
Estado
Mafioso

9. Crescimento
do
Estado
• Modelo
Totalitário-­‐Socialista:
Por
uma
falsa
ideia
de
jusQça
social
(sobre
a
qual
não
existe
unanimidade)
imposta
pela
burocracia
dominante
(CriQca
de
Mises
e
Keynes
–
o
erro
do
socialismo)
• Modelo
DemocráQco-­‐Keynesiano:
em
momentos
de
crises
uQlizando
a
moeda/inflação
para
promover
o
crescimento/consumo
e
invesQmentos
publicos.
(CríQca
de
Hayek
–
trata-­‐se
de
um
erro!)
• Modelo
DemocráQco-­‐Interesses
parQculares:
o
estado
é
sequestrado
pelos
lobbys
e
pequenos
grupos
de
interesses
que
definem
os
subsidios
e
condicionam
os
incenQvos
publicos
aos
seus
interesses

10. A
crise
que
se
alimenta
da
crise
A
Grande
Crise
de
2007-­‐2009
não
foi
o
resultado
da
especulação,
da
desonesQdades,
da
excessiva
exposição
ao
crédito
do
sector
privado.
Foi
o
resultado
do
fracasso
da
políQca
dos
governos,
do
fracasso
das
suas
poliQcas
monetarias
e
no
caso
portugues,
pelo
fracasso
das
poliQcas
monetárias
do
BCE
e
dos
efeitos
preversos
da
adesão
ao
Euro
–
que
deu
aos
agentes
económicos
informações
erradas
sobre
a
situação
económica,
com
baixa
dos
juros
e
acesso
a
mecanismos
de
credito
ilimitado.
E
por
isso
quando
por
efeito
dos
derivados
do
subprime
(questão
moral
na
gestão
privada
é
fundamental
tb)
se
instalou
a
desconfiança
no
mercado
iterbancário
e
faltou
liquidez,
já
estavamos
perante
uma
consequencia
do
modelo
de
remoneração
dominante
no
capitalismo
de
gestor,
mas
também
diante
do
fracasso
dos
incenQvos
publicos.
E
depois
disso
temos
assisQdo
a
esta
crise
camaleónica
que
dura
desde
2007
e
que
provavelmente
empurra
a
Europa
para
mais
uma
decada
perdida:
• Crise
do
subprime
• Crise
de
crédito/bancária
• Crise
económica
• Crise
Orçamental
• Crise
da
dívida
soberana
• Recessão
• Crise
bancária
• Segunda
recessão?
• Crise
bancária?
• Crise
de
sustentabilidade
das
Finanças
Públicas:
défices?
• Inflação?

11. Recessão
e
QE
(impressão
de
moeda)
• A
recessão
implica
sempre
um
desajustamento
no
mercado
de
mão
de
obra,
induzido
no
ciclo
inflacionário
anterior,
devidaos
erros
dos
empresários
provocada
pela
distorção
da
taxa
de
juro
causado
pela
expansão
monetária
e
do
crédito
bancário.
Mais
importante,
qualquer
tentaQva
de
curar
a
depressão
através
de
déficit
e
dinheiro
barato,
como
fez
José
Socrates
e
está
a
fazer
Obama
e
Dilma,
embora
possa
funcionar
temporariamente,
intensifica
a
má
alocação
de
recursos
e
apenas
adia
e
prolonga
o
ajuste
inevitável

12. • Keynes
supôs
erradamente
que
o
desemprego
normalmente
envolve
a
ociosidade
de
recursos
de
todos
os
Qpos
em
todas
as
fases
da
produção.
• Neste
senQdo,
a
economia
keynesiana
deixa
de
fora
o
elemento
vital
da
escassez
de
recursos
reais,
a
base
dos
principios
económicos.
No
mundo
ilusório
Keynes
de
superabundância,
um
aumento
da
despesa
total
com
recursso
à
emissão
de
moeda
ou
do
endividamento
público
vai
realmente
aumentar
o
emprego
e
a
renda
real,
porque
todos
os
recursos
necessários
para
qualquer
processo
de
produção
estará
disponível
nas
proporções
corretas,
a
preços
correntes.
• No
entanto,
no
mundo
real
de
escassez,
como
mostra
Hayek,
recursos
desempregados
serão
de
Qpos
específicos
e
em
setores
específicos,
por
exemplo
dos
trabalhadores
sindicalizados
na
mineração
ou
siderugia.
Nestas
circunstâncias,
um
aumento
das
despesas
pode
aumentar
o
emprego,
mas
apenas
porque
se
aumenta
os
preços
em
geral
o
que
torna
temporariamente
rentável
para
reempregar
esses
recursos
ociosos,
combinando-­‐as
com
recursos
de
outras
indústrias,
onde
eles
já
estavam
empregados.
Quando
os
custos
de
produção
mais
uma
vez
começarem
a
subir
dado
o
aumento
dos
preços
na
produção,
o
desemprego
voltará
a
aparecer,
mas
desta
vez
de
uma
forma
mais
grave
por
causa
da
má
alocação
de
recursos
adicionais.
O
governo
e
o
banco
central,
então,
mais
uma
vez,
enfrentarão
o
dilema
de
permiQr
mais
desemprego
ou
a
expansão
do
fluxo
monetário.
Isso
configura
as
condições
para
uma
inflação
monetária,
com
uma
acelerada
subida
dos
preços,
pontuada
por
períodos
de
agravamento
do
desemprego,
como
foi
o
caso
durante
o
Grande
Inflação
dos
anos
1970
e
início
de
1980.

13. Os
recursos
são
escassos
• Em
alternaQva
a
isso,
Hayek
argumenta
que
se
deve
evitar
a
inflação
monetária
e
permiQr
que
os
preços
dos
recursos
desempregados
se
reajustem
naturalmente
para
baixo,
para
níveis
que
sejam
sustentáveis
com
o
atual
nivel
de
rendimentos.
Neste
caso,
o
trabalho
de
desempregados
e
outros
recursos
serão
orientados
pelo
sistema
de
preços
em
processos
de
produção
que
sejam
sustentáveis
no
actual
nível
das
despesas
monetária.
• PermiQndo
o
ajuste
de
mercado
as
taxas
dos
preços
e
dos
salários,
garante-­‐se
assim
uma
estrutura
de
emprego
de
recurso
coordenada
com
a
estrutura
da
procura
de
recursos.
• Em
contraste,
aumentando
a
despesa
agregada
haverá
um
aumento
de
curto
prazo
no
emprego,
mas
isso
só
provoca
uma
distribuição
inadequada
de
recursos
cuja
inevitável
correção
implicará
uma
outra
depressão.
Tal
correção
pode
ser
adiada,
mas
nunca
evitada.
• Aqueles
que
negam
a
análise
de
Hayek-­‐
como
todos
os
macroeconomistas
contemporâneo
dominante
e
os
políQcos
–
o
que
fazem
é
promover
cada
vez
mais
os
gastos
publicos
como
a
panacéia
para
nossa
crise
atual,
aumentando
ainda
mais
a
desigualdade
•
Eles
acabam
por
conQnuar
a
viver
na
fantasia
simplista
keynesiana
de
que
a
escassez
de
recursos
reais
foi
banida
e
em
que
a
escassez
de
moeda
e
de
crédito
é
a
única
restrição
à
aQvidade
econômica.

14. Fundamentos
Morais
As
regras
morais
podem
ter
três
origens:
• IntuiQvas:
as
regras
morais
vêm
da
convivência
com
as
pessoas
–
São
expontaneas.
As
pessoas
intuem
os
valores,
coo
por
exemplo
o
da
solidariedade
ou
da
igualdade.
• Tradicionais:
Nascem
na
familia,
por
tradição
e
hábito:
como
o
valôr
da
livre
iniciaQva
ou
da
propriedade
privada,
sem
se
saber
bem
a
razões
–
os
conflitos
sociais
e
ideologicos
nascem
desta
visão
da
moral
• Inteletuais
–
racionais,
nascida
dos
inteletuais.
Construções
académicas
como
a
ideia
de
mercado
compeQQvo
(Nada
pode
ser
feito
contra
o
colapso
de
uma
empresa,
com
todo
o
drama
social
a
não
ser
que
exista
mobilidade
laboral
–
todos
temos
que
perceber,
até
mesmo
como
trabalhadores
que
estamos
expostos
a
riscos,
e
que
a
inflexibilidade
laboral
e
os
sindicatos
são
portanto
geradores
de
ineficiencia
e
desemprego,
que
são
insustentáveis.)

15. Fundamento
do
Altruismo
• Quando
passamos
para
uma
Ordem
Social,
é
o
senQdo
do
lucro
que
vai
explicar
como
cada
um
serve
os
interesses
de
outros.
• Altruismo
e
solidariedade
dominam
os
nossos
insQntos
por
causa
das
bases
tradicionais
da
moral
familiar
e
da
propriedade
privada.
• O
Socialismo
pode
ser
sedutor
pois
promete
garanQas
de
segurança
às
pessoas.
Só
que
ha
um
problema:
uma
minoria
de
pessoas
não
pode
dar
segurança
a
todas
as
pessoas.
O
Estado
centralizado
nao
dispõe
da
informação
para
isso
e
portanto
é
impossivel
essa
alegada
segurança
que
o
Socialismo
alegadamente
garante…

16. Âmbito
das
Finanças
Públicas
• Finanças
Públicas
abarcam
principios
económicos
e
princípios
jurídicos.
• Princípios
económicos
(Finanças
Públicas)
– Teorias
liberais
do
Estado
minimo
(Locke,
Hume,
Adan
Smith)
– Socialismo
utópico
(Saint-­‐Simon,
Fourier
e
Proudhon)
– Doutrina
Social
da
Igreja
(Papa
Leão
XIII,
Rerun
Novarum)
– Teorias
socialistas
(Karl
Marx,
Lenine,
Mao,
Rosa
Luxemburg)
– Teorias
social-­‐fascistas
–
“socialização”(Benito
Mussolini
e
Nicola
Bombacci)
– Teorias
intervencionistas
-­‐
John
Maynard
Keynes
– Teonias
neo-­‐keynesianas/
neo-­‐desenvovimenQstas
–
Joseph
SQglitz,
Paul
Davison
(crescimento
económico
sustentável),
ou
Roubini
– Teorias
neo-­‐monetaristas
(
F.
Hayek,
Ludwig
von
Mises,
Milton
Friedman
e
Ayn
Rand)

17. Âmbito
das
Finanças
Públicas
• Princípios
Jurídicos
(Direito
ConsQtucional
Financeiro,
Direito
Orçamental,
Direito
Fiscal,
Contabilidade
Publica,
Direito
Publico
Economico
e
Administração
Financeira
Orçamental)
– ConsQtuição
da
República
Portuguesa
/1976
e
Tratado
de
UE
/Pacto
de
Estabilidade
e
Crescimento
– ConsQtuição
do
Brasil
/1988
–
artº
165
a
169)
– ConsQtuição
da
República
de
Angola/2010
– Lei
de
Enquadramento
Orçamental
PT
(Lei
nº
91/2001,
de
20
de
Agosto,
na
republicação
da
Lei
nº
22/2011
de
20
de
Maio
de
2011)
e
Leis
Orgânicas
do
Governo
(Decreto-­‐Lei
nº
86-­‐A/2011
de
12
de
Julho)
e
do
Tribunal
de
Contas
– Lei
de
princípios
financeiros
Brasileira
(Lei
4320/64)
e
Regimento
financeiro
(Lei
de
Responsabilidade
Fiscal
101/2000)
– Lei
Quadro
do
OGE
(LQOGE),
Angola,
(Lei-­‐quadro
do
OGE,
Lei
Nº
09/97,
de
17
de
Outubro,
publicada
no
Diário
da
República
Nº
48
de
17/10.)
– Acordos
de
assistência
financeira
internacionais
(MoU
com
a
Troika)

18. Programa
INTRODUÇÃO
ÀS
FINANÇAS
PÚBLICAS
Aspectos
gerais
1.
As
Finanças
Públicas.
Questões
de
ordem
geral
2.
Fixação
de
terminologia
(Direito
Financeiro,
Economia
Pública,
Economia
Financeira,
Contabilidade
Pública,
PolíQca
Financeira)
3.
A
tradição
de
ensino
das
Finanças
Públicas.
Ideias
gerais
4.
Questões
metodológicas
4.1.
As
Finanças
Públicas
na
convergência
da
Economia
Pública
e
do
Direito
Financeiro
4.2.
As
ciências
auxiliares
5.
Finanças
Públicas
e
ÉQca
PolíQca

19. Programa
O
Direito
Financeiro
Noção
de
Direito
Financeiro
A
autonomia
do
Direito
Financeiro
O
Direito
Financeiro
em
perspecQva
histórica
Divisões
do
Direito
Financeiro
5.
Relações
com
outros
ramos
do
Direito
Direito
Financeiro
e
Direito
Fiscal
Os
novos
rumos
do
Direito
Financeiro
A
ConsQtuição
Financeira
Portuguesa
8.1.
A
ConsQtuição
Financeira
formal
8.2.
A
ConsQtuição
Financeira
material

20. A
AcQvidade
Financeira
do
Estado
• O
Estado
tributa
e
como
contraparQda
presta
bens
públicos/
do
ponto
de
vista
orçamental
o
Estado
tem
Receitas
e
Despesas
Públicas
• Critérios:
Bem
Comum/
Good
Governance/
Bom
Governo
• Isto
significa
que
na
realização
do
Bem
Comum
o
Estado
tem
uma
acQvidade
financeira
tendo
em
vista
a
saQsfação
das
necessidades
publicas
(saúde,
jusQça,
segurança,
Educação,
combate
à
pobreza,
planeamento
económico,
etc.)

21. AcQvidade
Financeira
como
Fenómeno
PolíQco
•
stado,
propõe-­‐se
à
saQsfação
A
AcQvidade
Financeira
do
E
das
necessidades
colecQvas
e
concreQzada
em
receitas
e
despesas.
• A
Ciência
das
Finanças
estuda
a
acQvidade
financeira,
isto
é,
uma
acQvidade
do
Estado
que
se
exprime
em
receitas
e
despesas
(Teixeira
Ribeiro).
• A
Ciência
das
Finanças
desloca
agora
os
seus
estudos
para
o
exame
do
conjunto
de
processos
de
decisão
e
de
execução
que
possibilitam
considerar,
simultaneamente,
não
só
regras
jurídicas,
como
as
do
jogo
políQco
e
das
forças
sociais
e
burocráQcas,
mas
também
e
ainda
o
papel
económico
e
social
ou
real
–
que
cabe
aos
recursos
financeiros
uQlizados
pelo
Estado.

22. Conceito
de
Finanças
Públicas
• O
Estado
pretende
que
sejam
saQsfeitas
determinadas
necessidades
colecQvas;
para
tanto
propõe-­‐se
produzir
bens;
mas
a
produção
de
bens
implica
despesas;
o
Estado
precisa
portanto,
de
obter
receitas
para
cobrir
essas
despesas,
isto
é,
precisa
de
dinheiro,
de
meios
de
financiamento
(Teixeira
Ribeiro).
• O
âmbito
do
objecto
de
Finanças
Públicas,
se
cingirá
a
duas
acQvidades
fundamentais:
a
de
gestão
dos
dinheiros
públicos,
ou
seja,
a
acQvidade
de
gestão
financeira
pública,
ou
simplesmente,
a
acQvidade
financeira
pública;
e
a
de
controlo
dos
dinheiros
públicos,
mais
precisamente,
a
acQvidade
de
controlo
financeiro
externo
(gestão
e
controlo
dos
dinheiros
públicos).

23. Fenómeno
financeiro
• Direito
Financeiro
PosiQvo,
não
se
deve
limitar
ao
“de
iure
condito”,
mas
avançar
também
para
os
caminhos
“de
iure
condendo”,
não
pode
hoje
prescindir
pelo
menos
em
domínios
relevantes,
dos
resultados,
do
valor
acrescido
que
as
vertentes
mais
economicistas
ou
sociológicas
que
hajam
dominado
a
ciência
das
finanças
tenham
trazido
à
luz
do
dia.
• Os
meios
financeiros
têm
de
se
adquirir
e
servem
para
se
uQlizar
na
compra
de
produtos
e
serviços
ou
como
reserva
de
valor.
• O
estudo
cien„fico
da
acQvidade
financeira
alargou,
nos
dias
de
hoje,
o
seu
campo
de
domínios
e
a
métodos
próprios
das
ciências
sociais,
o
que,
para
além
de
todas
as
vantagens
que
a
isso
se
aponta,
em
termos
de
aprofundamento
e
da
riqueza
da
nova
ciência
das
finanças,
também
demonstra
que
a
acQvidade
financeira,
enquanto
acQvidade
social,
não
pode
deixar
de
ser
analisada
na
perspecQva
complexa
e
mulQdisciplinar
própria
daquelas
ciências.
Finanças
Públicas
consQtuem
um
ramo
cien„fico
autónomo.
•

24. Finanças,
doutrinas
e
sistemas
económicos
• Três
vertentes
em
que
se
tem
sido
perspeQvado
o
objeto
da
Ciência
das
Finanças
Públicas:
jurídica,
económica
e
sociológica
ou
políQca.
• O
primeiro
conceito
de
Ciência
das
Finanças,
que
se
impôs
nos
primórdios
do
séc.
XX,
pode
resumir-­‐se
na
seguinte
definição
de
G.
Jèze:
“o
estudo
dos
meios
pelos
quais
o
Estado
promove
a
obtenção
dos
recursos
necessários
à
cobertura
das
despesas
públicas
e
reparte
o
correspondente
encargo
pelos
cidadãos”.
• O
estudo
cien„fico
da
acQvidade
financeira
alargou,
nos
dias
de
hoje,
o
seu
campo
a
domínios
e
a
métodos
próprios
das
ciências
sociais,
o
que,
para
além
de
todas
as
vantagens
que
a
isso
se
aponta,
em
termos
do
aprofundamento
e
da
riqueza
da
nova
ciência
das
finanças,
também
demonstra
que
a
acQvidade
financeira,
enquanto
acQvidade
social,
não
pode
deixar
de
ser
analisada
na
perspecQva
complexa
e
mulQdisciplinar
própria
daquelas
ciências.

25. Segundo
Sousa
Franco,
Finanças
Públicas
podem
ser
uQlizada
em
três
senQdos
fundamentais:
•
Sen4do
Orgânico:
fala-­‐se
de
finanças
públicas
para
designar
o
conjunto
dos
órgãos
do
Estado
ou
de
outro
ente
público
(incluindo
a
parte
respecQva
da
Administração
Pública)
a
quem
compete
gerir
os
recursos
económicos
desQnados
à
saQsfação
de
certas
necessidades
sociais
(p.
ex.
Ministério
das
Finanças);
• Sen4do
Objec4vo:
designa
a
acQvidade
através
da
qual
o
Estado
ou
outro
ente
público
afecta
bens
económicos
à
saQsfação
de
certas
necessidades
sociais:
• Sen4do
Subjec4vo:
refere
a
disciplina
cien„fica
que
estuda
os
princípios
e
regras
que
regem
a
acQvidade
do
Estado
com
o
fim
de
saQsfazer
as
necessidades
que
lhe
estão
confiadas.
Para
Teixeira
Ribeiro
Finanças
Públicas
são
os
meios
ou
instrumentos
financeiros,
que
são
o
dinheiro
e
os
créditos;
ora
os
meios
financeiros
têm
de
se
adquirir
e
servem
para
se
uQlizar
na
compra
de
produtos
e
serviços
ou
como
reserva
de
valor.
Daí
que
o
objecQvo
das
Finanças
Públicas
seja
o
estudo
da
aquisição
e
uQlização
de
meios
financeiros
pelas
colecQvidades
públicas,
das
quais
sobressai
grandemente
o
Estado,
que
tem
as
suas
finanças
em
virtude
de
despesas
com
a
produção
de
bens,
aptos
para
a
saQsfação
de
necessidades.
A
explicação
das
finanças
públicas:
o
Estado
pretende
que
sejam
saQsfeitas
determinadas
necessidades
colecQvas,
para
tanto
propõe-­‐se
produzir
ou
comprar
os
bens;
mas
a
produção
de
bens
implica
despesa;
o
Estado
precisa,
portanto,
de
obter
receitas
para
cobrir
essa
despesa,
isto
é,
precisa
de
dinheiro,
de
meios
de
financiamento.

26. Programa
Introdução
à
economia
pública
As
origens
da
expressão
economia
pública
A
intervenção
do
Estado
na
Economia
2.1.
As
razões
da
intervenção
do
Estado
segundo
Musgrave
2.1.1.
A
função
de
afectação
2.1.2.
A
função
de
redistribuição
2.1.3.
A
função
de
estabilização
económica
2.1.4.
Desenvolvimento
e
aperfeiçoamento
do
esquema
triparQdo
de
Musgrave
Os
bens
públicos
como
centro
da
acQvidade
económica
do
Estado
3.1.
CaracterísQcas
dos
bens
públicos
3.2.
Forma
de
provisão
de
bens
públicos
3.3.
As
externalidades
A
public
choice
A
nova
macroeconomia
clássica

27. Programa
IV.
As
InsQtuições
Financeiras
Da
noção
de
insQtuição
financeira
Os
agentes
financeiros
2.1.
O
Parlamento
O
Governo
A
Administração
Pública
Outros
agentes
financeiros
Primeira
aproximação
aos
vários
subsectores
A
Administração
Autónoma
A
Segurança
Social
As
Regiões
Autónomas
As
Autarquias
Locais
O
sector
empresarial
do
Estado
Os
Tribunais
financeiros
As
insQtuições
de
enquadramento
4.1.
O
Orçamento
do
Estado
(remissão)
O
Património
do
Estado
O
Tesouro

28. Programa
DA
DECISÃO
FINANCEIRA
EM
ESPECIAL
Decisão
financeira
Razões
da
autonomização
Os
problemas
económicos
da
decisão
financeira
Dimensões
do
Estado,
prioridades
de
actuações.
Relacionamento
com
o
sector
privado
A
tentaQva
de
nacionalização
da
decisão
financeira
A
economia
do
bem-­‐estar
As
aproximações
normaQvas.
De
Pareto
a
Rawls
e
Nozik
A
decisão
financeira
como
decisão
colecQva
A
impossibilidade
de
encontrar
uma
solução
através
dos
mecanismos
de
voto
Wicksell
e
a
regra
da
unanimidade
A
solução
de
Lindhal
O
teorema
da
impossibilidade
de
Arrow
Problemas
de
decisão
financeira:
a
public
choice
O
papel
dos
políQcos
O
papel
dos
burocratas
Os
grupos
de
interesse
O
consQtucionalismo
económico
Regras
escritas
versus
poder
discricionário
Desconcentração
e
Descentralização
Financeira
O
Estado,
agente
tradicional
de
decisão
financeira
A
emergência
de
novos
agentes
de
decisão
financeira
A
descentralização
financeira
e
o
fiscal
federalism
ObjecQvos,
modalidades
e
instrumentos
A
experiência
portuguesa.
Um
federalismo
financeiro
parcial
e
incompleto
Descentralização
da
despesa
Descentralização
da
receita
Os
problemas
de
coordenação
dos
vários
agentes
de
decisão

29. Programa
Finanças
europeias
Finanças
supranacionais
Os
bens
públicos
globais
As
finanças
da
Comunidade
Europeia
Finanças
comunitárias
e
finanças
estaduais
O
Tratado
de
Maastricht
e
o
Pacto
de
Estabilidade
A
aplicação
do
Pacto
A
margem
de
manobra
financeira
dos
Estados
Calendário
Europeu
Fundo
de
Estabilização
Financeira
Europeia
Mecanismo
Europeu
de
Estabilização
financeira

30. Programa
• Do
Orçamento
Estadual
em
Especial
• Noções
Introdutórias
• O
Orçamento
do
Estado
• Orçamento
e
figuras
afins
• Aspectos
históricos
do
Orçamento
– A
evolução
da
insQtuição
orçamental
em
Portugal
– A
disciplina
jurídica
do
Orçamento
e
seus
desenvolvimentos
• A
nova
lei
de
enquadramento
orçamental
e,
em
especial,
a
arQculação
do
Orçamento
do
Estado
com
os
restantes
orçamentos
públicos
• Natureza
jurídica
do
Orçamento

31. Falhas
de
Mercado
As
falhas
de
mercado
são
fenômenos
que
impedem
que
a
economia
alcance
o
óQmo
de
Pareto,
ou
seja,
o
estágio
de
welfare
economics,
ou
estado
de
bem
estar
social
através
do
livre
mercado,
sem
interferência
do
governo.
São
elas:
• existência
dos
bens
públicos:
bens
que
são
consumidos
por
diversas
pessoas
ao
mesmo
tempo
(ex.
rua).
Os
bens
públicos
são
de
consumo
indivisível
e
não
excludente.
Assim,
uma
pessoa
adquirindo
um
bem
público
não
Qra
o
direito
de
outra
adquirí-­‐lo
também;
• existência
de
monopólios
naturais:
monopólios
que
tendem
a
surgir
devido
ao
ganho
de
escala
que
o
setor
oferece
(ex.
água,
elergia).
O
governo
acaba
sendo
obrigado
a
assumir
a
produção
ou
criar
agências
que
impeçam
a
exploração
dos
consumidores;
• as
externalidades:
uma
fábrica
pode
poluir
um
rio
e
ao
mesmo
tempo
gerar
empregos.
Assim,
a
poluição
é
uma
externalidade
negaQva
porque
causa
danos
ao
meio
ambiente
e
a
geração
de
empregos
é
uma
externalidade
posiQva
por
aumentar
o
bem
estar
e
diminuir
a
criminalidade.
O
governo
deverá
agir
no
senQdo
de
inibir
aQvidades
que
causem
externalidades
negaQvas
e
incenQvar
aQvidades
causadoras
de
externalidades
posiQvas;
• desenvolvimento,
emprego
e
estabilidade:
principalmente
em
economias
em
desenvolvimento
a
ação
governamental
é
muito
importante
no
senQdo
de
gerar
crescimento
econômico
através
de
bancos
de
desenvolvimento,
criar
postos
de
trabalho
e
da
buscar
a
estabilidade
econômica.

32. Funções
do
Estado
• Funções
do
Estado:
um
governo
possui,
segundo
Musgrave,
funções
de
afetação
ou
alocaQvas,
distribuQvas
e
estabilizadoras.
• função
de
afectação
ou
alocaQva:
relaciona-­‐se
à
alocação
de
recursos
por
parte
do
governo
a
fim
de
oferecer
bens
públicos
(ex.
estradas,
segurança),
bens
semi-­‐públicos
ou
meritórios
(ex.
educação
e
saúde),
desenvolvimento
(ex.
construção
de
usinas),
etc.;
• função
distribuQva:
é
a
redistribuição
de
rendas
realizada
através
das
transferências,
dos
impostos
e
dos
subsídios
governamentais.
Um
bom
exemplo
é
a
desQnação
de
parte
dos
recursos
provenientes
de
tributação
ao
serviço
público
de
saúde,
serviço
o
qual
é
mais
uQlizado
por
indivíduos
de
menor
renda.
• função
estabilizadora:
é
a
aplicação
das
diversas
políQcas
econômicas
a
fim
de
combater
a
inflação
e
promover
o
emprego,
o
desenvolvimento
e
a
estabilidade,
diante
da
incapacidade
do
mercado
em
assegurar
o
aQngimento
de
tais
objeQvos.
• Regulação
de
conflitos

33. Combate
à
pobreza
• Visão
de
Rawls:
o
objecQvo
da
poliQca
pública
não
é
o
igualitarismo,
mas
o
combate
à
pobreza,
o
favorecimento
dos
mais
desprotegidos.
O
políQca
pública
deve
dar
ao
pobre
sem
Qrar
ao
mais
favorecido
–
usando
antes
o
resultado
do
crescimento
economico.
• O
nivelamento
social
faz-­‐se
quase
sempre
por
via
cultural
:
o
filho
do
Bill
Gates
vai
aos
mesmo
espetáculos,
viaja,
fica
nas
mesmas
universidades
que
o
filho
da
classe
média-­‐alta
de
Lisboa
ou
de
S.
Paulo.
As
diferenças
económicas
não
se
refletem
a
nível
sócio-­‐económico.

34. A
teoria
da
“Public
Choice”
• Esta
teoria
(que
é
considerada
como
um
ramo
da
economia)
estuda
as
formas
como
as
autoridades
políQcas
competentes,
tomam
as
suas
decisões.
• Veio
considerar
e
destacar
as
decisões
políQcas,
de
conteúdo
económico
e
financeiro
dos
governos
ou
dos
parlamentos,
estavam
sujeitas
a
um
conjunto
de
“poderes”,
reparQdos
por
diferentes
agentes,
que,
aliás,
desempenhavam
funções
disQntas
no
sistema
políQco;
os
quais,
sempre
e
todos,
interferiam,
de
qualquer
modo,
na
decisão
políQca,
sobretudo
na
financeira,
com
fundamento
na
lei
ou
de
facto.
• Admite-­‐se
que
os
políQcos
agem
de
modo
a
maximizar
a
probabilidade
da
sua
eleição.
Esta
teoria
admite,
assim
que
os
representantes
eleitos,
os
políQcos,
são
maximizadores
de
votos.
Tal
como
as
empresas
são
maximizadoras
de
lucros.
• No
âmbito
da
Teoria
da
Escolha
Pública
tem
sido
dado
parQcular
relevo
às
chamadas
“falhas
de
governo”,
ou
melhor,
dos
decisores
políQcos,
em
parQcular
no
campo
das
Finanças
Públicas
e
dos
seus
instrumentos,
com
destaque
para
o
Orçamento,
pretendendo-­‐se,
assim,
fazer
um
paralelo
expressivo
com
as
chamadas
“falhas
de
mercado”.
• As
falhas
políQcas
ou
falhas
de
governo
surgem
quando
as
decisões
deste
e
as
acções
que
as
desenvolvem
ou
executam
não
conduzem
a
melhorias
da
eficiência
económica
ou
não
promovem
a
redistribuição
de
rendimento
de
forma
justa.

35. A
economia
do
fenómeno
financeiro
• Os
meios
pelos
quais
o
Estado
procurava,
simultaneamente,
conseguir
quer
a
cobertura
das
despesas
públicas,
quer
a
intervenção
nos
domínios
económico
e
social,
através
dos
recursos
públicos.
• O
objecQvo
da
invesQgação
cien„fica
transferiu-­‐
se
do
estudo
dos
meios
de
cobertura
das
despesas
públicas
para
a
análise
das
formas
de
intervenção
do
Estado
através
da
despesa
e
da
receita.

36. INTERVENÇÃO
PÚBLICA
A
intervenção
do
Estado
na
Economia
classicamente
jusQficou-­‐se
pelas
falhas
do
mercado
e
teve
várias
formas
desde
o
reconhecimento
jurídico
do
Estado
Moderno:
• Estado
Policial
ou
Estado
Mínimo
com
funções
básicas
de
soberania
e
caracterizado
pelo
acto
e
regulamento
administraQvo
impositório;
• Estado
Prestador
de
Serviços
Públicos
por
via
contratual
ou
o
Estado
dos
contratos
de
concessão;
• Estado
Prestador
de
Serviços
Públicos
por
administração
directa
do
Estado
em
que
o
interesse
publico
é
subsQtuido
pelo
interesse
geral
na
economia

37. INTERVENÇÃO
PÚBLICA
• Estado
Regulador
e
programador
ou
de
Fomento
e
Planeador
• Estado-­‐Garante
ou
Estado
de
GaranQa(depois
da
crise
de
2007/2008)
onde
a
acQvidade
„pica
é
a
acQvidade
de
garanQa
(garanQa
dos
depósitos,
garanQa
do
emprego,
etç)
e
seguro
(Cheque-­‐estudante,
voucher-­‐estudante,
cheque-­‐funcionário,
cheque-­‐seguro,
cheque-­‐
utente).

38. Sectores
Económicos
Sector
Fins
Recursos
Gestão
Público
Públicos
Públicos
Pública
Privado
Privados
Privados
Privada
3º
Sector
Públicos
Privados
Privada
4º
Sector
Públicos
Públicos
Privada

39. O
sector
público
financeiro
e
a
sua
estrutura
A
AcQvidade
Financeira
Pública,
não
é,
hoje
exclusiva
do
Administração
Central,
não
consQtuindo
também
uma
realidade
simples,
linear
e
homogénea,
mas
antes
uma
realidade
bem
complexa
e
heterogénea.
Quando
hoje
nos
referimos
às
Finanças
Públicas,
não
as
podemos
ligar
apenas
ao
Estado
central,
pois
temos
de
as
“desviar”
para
o
pluralismo
e
a
heterogeneidade
do
sector
público;
mesmo
se
o
Estado
não
pode
deixar
de
conQnuar
a
ser
considerado
como
paradigma
e
o
núcleo
essencial
do
sector
público.
Uma
estruturação
possível
do
sector
público
é
a
que
divide
em
dois
grandes
blocos,
a
saber:
a)
O
sector
público
AdministraQvo;
b)
O
sector
público
Empresarial.
Trata-­‐se
de
uma
estruturação
guiada
por
um
critério
económico-­‐financeiro,
que,
para
além
de
outras
vantagens,
apresenta,
no
quadro
do
estudo
das
Finanças
Públicas,
não
só
uma
fácil
visibilidade
e
rápida
compreensão
como
permite
a
uQlização
de
agregados
de
grandes
números,
disponíveis
em
publicações
oficiais.

40. A
gestão
financeira
pública
como
acQvidade
comum
a
todo
o
sector
público
Os
dinheiros
públicos
são
os
que
correm
no
SPA,
como
os
que
flúem
no
SPE,
bem
como
em
enQdades,
puramente
privadas
e
exteriores
ao
SPE,
cujas
acQvidades
são
financiadas,
em
parte
ou
no
todo,
por
dinheiros
públicos.
Nesta
perspecQva
devemos
fazer
referência
à
acQvidade
de
gestão
dos
dinheiros
públicos
relaQvamente
aos
seguintes
subsectores:
I.
Administração
Publica
Direta
e
Indireta
A.
Administração
Pública
Central,
não
sem
que,
dentro
deste
subsector,
disQnguíssemos,
ainda,
como
centros
de
gestão
diferenciados,
os
seguintes:
a.
Administração
Central
Directa;
b.
Fundos
e
Serviços
Autónomos
(FSA)
c.
Segurança
Social
B.
Administração
Regional
(Açores
e
Madeira)
C.
Administração
Local
(autarquias
locais);
D.
Sector
Público
Empresarial,
consQtuído,
designadamente,
pelas:
a.
Empresas
Públicas
e
EnQdades
Públicas
Empresariais
b.
Sociedades
comerciais
de
capitais
públicos
e
de
economia
mista,
controladas
pela
maioria
do
capital
ou
pela
gestão.
(No
SPE
podemos
ainda
ter
em
conta
o
SPE
Regional
e
o
SPE
Local).
E.
Administração
Independente
ou
Reguladora
(BdP,
CMVM,
Aut.
da
Concorrência)

41. A
gestão
financeira
burocráQca
e
a
de
mérito
–
dois
modelos
em
confronto
no
SPA
A
gestão
financeira
pública
consubstancia-­‐se,
no
essencial,
na
acQvidade
conducente,
quer
à
obtenção,
quer
à
disponibilidade,
quer
à
afectação
ou
distribuição
dos
dinheiros
e
outros
valores
públicos
e
serve
de
meio
vital
à
realização
das
inúmeras
outras
acQvidades
do
Estado.
Hoje
pode-­‐se
falar
de
dois
modelos
de
gestão
financeira
pública:
o
jurídico
e
formal
e
o
técnico
ou
de
mérito.
O
primeiro
aponta
para
uma
gestão
financeira
que
se
substancia
numa
„pica
gestão
burocráQca
e
hierarquizada,
que
conduz
à
total
desresponsabilização
dos
gestores
financeiros
públicos,
cuja
acção
é
permanentemente
condicionada
por
leis,
normas,
circulares,
instruções
e
ordens
superiores.
O
segundo,
dirige-­‐se
para
uma
gestão
financeira
pública
tecnocraQzada,
que
importa
progressivamente
ingredientes
próprios
da
gestão
privada,
deixando
de
ser
uma
gestão
autoritária,
para
passar
a
ser
uma
gestão
guiada
por
critérios
técnicos
e
preocupada
com
uma
determinada
filosofia
e
uma
certa
lógica
de
objecQvos.

42. Funções
da
moderna
gestão
financeira
–
planeamento,
execução
e
controlo
interno.
O
planeamento,
globalmente
considerado,
e
no
senQdo
que
aqui
lhe
atribuímos,
é
a
fase
em
que,
a
análise
global
da
situação
e
idenQficadas
as
situações
críQcas,
se
tomam
as
decisões
estratégicas,
fixando-­‐se
as
prioridades
quanto
á
acQvidade
financeira
a
desenvolver;
fundamentalmente
nas
suas
componentes
de
obtenção
e
afectação
ou
distribuição
de
recursos;
processa-­‐se,
tanto
a
médio
prazo,
isto
é,
para
um
ciclo
plurianual,
como
para
o
ciclo
anual;
é
a
fase
em
que
não
pode
deixar
de
se
proceder
à
previsão
e
à
programação
da
globalidade
da
acQvidade
financeira.
No
que
toca
à
função
de
execução
ou
do
desenvolvimento
da
gestão
financeira
pública
vamos
considerar
toda
aquela
acQvidade
de
natureza
eminentemente
técnica
e
jurídica
desenvolvida,
em
regra,
anualmente,
pela
vasta
rede
dos
gestores
financeiros
públicos,
que
se
consubstancia
na
permanente
e
con„nua
realização
anual
da
receita
e
da
despesa,
ou
seja,
na
gestão
anual
dos
fluxos
financeiros
públicos;
dentro,
porém,
das
balizas
fixadas
pela
função
de
planeamento.
O
que
avulta
nesta
função
é
a
subordinação
a
critérios
técnicos
de
boa
gestão
financeira,
mas
também,
porque
temos
que
ter
em
mente
o
SPA
a
critérios
de
legalidade
e
de
regularidade
financeira
públicas.
O
controlo
interno
organiza-­‐se
e
funciona
no
interior
da
gestão
financeira
do
Sector
Público
em
regra
integrado
nas
respecQvas
estruturas
organizatórias
e
independente
dos
correspondentes
dirigentes.
No
plano
da
acQvidade
financeira
pública
o
controlo
interno
consQtui
um
dos
elementos,
uma
das
funções,
uma
das
componentes
internas
e
técnicas
da
moderna
gestão
financeira,
servindo
de
instrumento
de
apoio
à
sua
pilotagem
e
correcção.
O
controlo
interno
organizado
no
interior
da
gestão
e
à
medida
das
necessidades
desta,
em
termos
de
promover
a
sua
mais
ampla
eficiência
e
eficácia,
bem
como
salvaguarda
de
princípios
como
os
da
legalidade
e
regularidade
financeira,
consQtui,
pis,
modernamente,
uma
função
indispensável
ao
rigor
da
gestão.

43. Orçamento
de
Estado
Dentro
da
acQvidade
do
planeamento
do
Estado
temos
o
Orçamento
de
Estado,
que
é
feito
por
um
ano
fiscal.
Sousa
Franco
refere
que
é
possível
definir
orçamento
como
“uma
previsão,
em
regra
anual,
das
despesas
a
realizar
pelo
Estado
e
dos
processos
de
as
cobrir,
incorporando
a
autorização
concedida
à
Administração
Financeira
para
cobrar
receitas
e
realizar
despesas
e
limitando
os
poderes
financeiros
da
Administração
em
cada
período
anual”.
Para
Teixeira
Ribeiro,
qualquer
orçamento
tem
dois
elementos:
a
previsão
e
a
limitação
no
tempo;
o
OE
tem
um
elemento
próprio
que
é
a
autorização;
na
verdade,
prossegue,
“o
orçamento
é
sempre
um
mapa
de
previsão;
as
receitas
e
despesas
que
dele
constam
não
são
passadas,
nem
actuais,
mas
futuras”,
resumindo,
“é
o
documento
onde
se
prevêem
as
receitas
e
despesas
públicas
autorizadas
para
o
período
financeiro”.
Já
Carlos
Moreno
refere
que
o
OE
é
o
quadro
geral
e
básico
da
acQvidade
de
gestão
financeira
anual
a
desenvolver
pela
Administração
Central,
sob
a
batuta
do
seu
órgão
de
cúpula,
o
Governo.
Por
outras
palavras
o
OE
é
o
resultado
concreto
da
função
de
planeamento
e,
bem
assim,
a
bíblia
anual
da
função
execução
da
acQvidade
de
gestão
financeira
pública,
a
cargo
da
Administração
Central.

44. O
processo
orçamental
Por
processo
orçamental
entendemos
tudo
quanto,
em
termos
de
substância
e
de
forma
tenha
a
ver
com
o
OE;
não
só
directa
e
proximamente
como
indirectamente,
seja
a
montante
seja
a
jusante
daquele.
O
processo
orçamental,
no
seu
conjunto,
é
denominado
por
três
fases
ou
funções:
a
de
planeamento,
a
de
execução
e
a
de
acompanhamento
ou
controlo.
Dito
de
outro
modo,
seja
qual
for
a
vertente
ou
o
lado
de
que
olhemos
o
processo
orçamental,
deparamos
sempre,
ou
vamos
ter
a
todas
ou
a
cada
uma
daquelas
três
funções
ou
fases.
O
processo
orçamental
existe
tão
só
para
servir
a
correcta
gestão
de
dinheiros
públicos.

45. Necessidade
de
Princípios
Orçamentais
• Experiência
do
anos
70
• Intervencionismo
e
tentaQva
de
sustentar
o
Estado
Social
e
o
Capitalismo
tardio
nos
paises
em
desenvolvimento
• A
necessidade
de
regulamentar
o
endividamento
publico
• O
choque
petrolifero
e
a
estagflação
provocaram
subida
nas
taxas
de
juros
e
o
desequilibrio
e
default
de
vários
países
como
os
casos
da
Moratória
do
México
e
do
Brasil
• Necessidade
de
regras
orçamentais,
nomeadamnete
a
regra
do
Equilíbrio
Orçamental,
considerada
a
regra
de
ouro
das
Finanças
Públicas

46. Lei
de
Enquadramento
Orçamental
(LOE)
Republicação
da
Lei
de
Enquadramento
do
Orçamento
do
Estado
(Lei
nº
91/2001,
de
20
de
Agosto)
–
quinta
alteração
republicada
na
Lei
22/2011
de
20
de
Maio

47. Alteração
da
LEO
de
Agosto
de
2011
A
Assembleia
da
República
(AR)
aprovou
em
3
de
Agosto
de
2011
a
sexta
alteração
à
Lei
de
Enquadramento
Orçamental
que,
na
práQca,
permiQu
ao
governo
tapar
buracos
nas
despesas
de
funcionamento
dos
serviços
ministeriais
com
receitas
de
enQdades
como
a
Segurança
Social.
Com
esta
alteração
proposta
pelo
ExecuQvo,
o
Ministério
das
Finanças
ganha
um
instrumento
para
subir
indirectamente
tectos
de
despesa
de
funcionamento
do
Estado
sem
ter
de
fazer
um
Orçamento
RecQficaQvo
(passando
pela
Assembleia
da
República)
ou
de
gastar
a
dotação
de
emergência
para
despesas
imprevistas
(a
dotação
provisional).
A
mudança
integra
um
conjunto
de
alterações
de
mais
pormenor
à
Lei
de
Enquadramento
Orçamental
-­‐
que
define
as
regras
para
a
realização
do
Orçamento
do
Estado
-­‐
avançadas
pelo
governo.
Em
teoria,
o
governo
passa
a
poder
aumentar
as
despesas
de
invesQmento
dos
ministérios
(o
chamado
PIDDAC)
transferindo
receitas
dos
orçamentos
da
Segurança
Social
ou
dos
chamados
Serviços
e
Fundos
Autónomos
(enQdades
com
mais
autonomia
face
às
Finanças,
como
a
Saúde
ou
as
Universidades).
Até
aqui,
tal
transferência
só
podia
ser
feita
com
autorização
da
Assembleia.
A
medida
moQvou
críQcas
de
toda
a
oposição,
sobretudo
do
deputado
do
PCP
Honório
Novo.
"Esta
mudança
dá
a
possibilidade
ao
governo
de
decidir
sobre
aumentos
de
despesa
provenientes
de
receita
da
Segurança
Social
a
transferir
para
o
PIDDAC
(programa
de
despesas
de
invesQmento)
no
Orçamento
usurpando
uma
competência
da
Assembleia",
acusou.
Vítor
Gaspar,
ministro
das
Finanças,
confirmou
a
intenção
em
tom
irónico:
"Tenho
o
maior
gosto
em
reconhecer
que
a
questão,
tal
como
a
levantou,
é
mais
precisa
do
que
a
minha
versão.”

48. Quais
as
consequências
da
mudança?
No
papel,
o
governo
ganha
a
possibilidade
de
desviar
receitas
para
subir
despesas
de
invesQmento.
Contudo,
na
práQca,
o
resultado
é
outro.
Primeiro
porque
dentro
das
despesas
do
PIDDAC
estão
vários
gastos
que
acabam
por
ser
de
funcionamento
do
Estado,
como
despesas
de
consultoria
para
um
determinado
projecto,
por
exemplo,
ou
pagamento
de
salários
de
pessoas
afectas
a
esse
projecto.
Assim,
a
receita
cobrada
para
fins
sociais
pode
acabar
por
pagar
um
técnico
que
está
a
fazer
uma
estrada,
passando
ao
lado
da
Assembleia
da
República.
Mas
há
um
impacto
maior.
Na
práQca,
o
governo
poderá
usar
esta
nova
opção
para
aumentar
os
tectos
de
despesa
de
funcionamento
dos
ministérios,
algo
que
hoje
só
pode
ser
feito
por
duas
vias:
ou
com
uso
da
dotação
provisional
(um
fundo
de
emergência
para
despesa
imprevista,
aprovado
previamente
pelo
Parlamento
com
a
lei
do
Orçamento)
ou
através
de
um
Orçamento
RecQficaQvo,
no
qual
pede
autorização
à
AR
para
gastar
mais.
Agora,
as
Finanças
ganham
legalmente
uma
terceira
via,
à
margem
do
Parlamento:
podem
transferir
receita
de
outros
lados
para
o
PIDDAC
e
libertar,
ao
mesmo
tempo,
caQvações
de
despesa
de
funcionamento
sem
ter
de
compensar
no
PIDDAC
(exemplo
ao
lado).
"O
governo
vai
passar
a
poder
usar
as
receitas
adicionais
da
Segurança
Social
e
dos
Fundos
e
Serviços
Autónomos
como
uma
segunda
dotação
provisional",
comentou
ao
i
um
ex-­‐responsável
pelas
contas
públicas
portuguesas.
"Consegue
gerir
o
orçamento
com
mais
flexibilidade
e
pedir
menos
autorizações
à
Assembleia
da
República.
Mas
reQra
transparência
ao
Orçamento
e
controlo
orçamental
à
Assembleia",
criQca.
A
margem
do
governo
vai
depender
só
da
existência
e
da
dimensão
do
excedente
da
Segurança
Social
e
de
outras
esferas.
Em
2009
não
houve
receita
adicional,
mas
em
2007
a
Segurança
Social
e
os
Fundos
e
Serviços
Autónomos
Qveram
receita
adicional
de
390
milhões
de
euros.

49. Objecto,
âmbito
e
valor
da
LEO
Objecto
A
LEO
estabelece
no
arQgo
1º
que
• a)
As
disposições
gerais
e
comuns
de
enquadramento
dos
orçamentos
e
contas
de
todo
o
sector
público
admi-­‐
nistraQvo;
• b)As
regras
e
os
procedimentos
relaQvos
à
organização,
ela-­‐
boração,
apresentação,
discussão,
votação,
alteração
e
execu-­‐
ção
do
Orçamento
do
Estado,
incluindo
o
da
segurança
social,
e
a
correspondente
fiscalização
e
responsabilidade
orçamental;
• c)
As
regras
relaQvas
à
organização,
elaboração,
apre-­‐
sentação,
discussão
e
votação
das
contas
do
Estado,
in-­‐
cluindo
a
da
segurança
social.

50. Objecto,
âmbito
e
valor
da
lei
ArQgo
2º
Âmbito
1
—
A
presente
lei
aplica-­‐se
ao
Orçamento
do
Estado,
que
abrange,
dentro
do
sector
público
administraQvo,
os
or-­‐
çamentos
do
subsector
da
administração
central,
incluindo
os
serviços
e
organismos
que
não
dispõem
de
autonomia
administraQva
e
financeira,
os
serviços
e
fundos
autónomos
e
a
segurança
social,
bem
como
às
correspondentes
contas.
2
—
Os
serviços
do
Estado
que
não
disponham
de
au-­‐
tonomia
administraQva
e
financeira
são
designados,
para
efeitos
da
presente
lei,
por
serviços
integrados.
3
—
São
serviços
e
fundos
autónomos
os
que
saQsfa-­‐
çam,
cumulaQvamente,
os
seguintes
requisitos:
a)
Não
tenham
natureza
e
forma
de
empresa,
fundação
ou
associação
públicas,
mesmo
se
submeQdos
ao
regime
de
qualquer
destas
por
outro
diploma;
b)
Tenham
autonomia
administraQva
e
financeira;
c)
Disponham
de
receitas
próprias
para
cobertura
das
suas
despesas,
nos
termos
da
lei.
4
—
Dentro
do
sector
público
administraQvo,
entende-­‐se
por
subsector
da
segurança
social
o
sistema
de
soli-­‐
dariedade
e
segurança
social,
consQtuído
pelo
conjunto
dos
subsistemas
definidos
na
respecQva
lei
de
bases,
as
respecQvas
fontes
de
financiamento
e
os
organismos
res-­‐
ponsáveis
pela
sua
gestão.
5
—
Para
efeitos
da
presente
lei,
consideram-­‐se
integrados
no
sector
público
administraQvo,
como
serviços
e
fundos
autónomos,
nos
respecQvos
subsectores
da
administração
central,
regional
e
local
e
da
segurança
social,
as
enQdades
que,
independentemente
da
sua
natureza
e
forma,
tenham
sido
incluídas
em
cada
subsector
no
âmbito
do
Sistema
Europeu
de
Contas
Nacionais
e
Regionais,
nas
úlQmas
contas
sectoriais
publicadas
pela
autoridade
esta„sQca
nacional,
referentes
ao
ano
anterior
ao
da
apre-­‐
sentação
do
Orçamento.
6
—
Sem
prejuízo
do
princípio
da
independência
orçamental
estabelecido
no
n.o
2
do
arQgo
5.o,
são
aplicáveis
aos
orçamentos
dos
subsectores
regional
e
local
os
princípios
e
as
regras
conQdos
no
„tulo
II,
bem
como,
com
as
devidas
adaptações,
o
disposto
no
arQgo
17.o,
devendo
as
respecQvas
leis
de
enquadramento
conter
as
normas
adequadas
para
o
efeito.

51. Objecto,
âmbito
e
valor
da
LEO
Valor
reforçado
LEO
O
disposto
na
presente
lei
prevalece,
nos
termos
do
nº
3
do
arQgo
112º
da
ConsQtuição,
sobre
todas
as
normas
que
estabeleçam
regimes
orçamentais
parQculares
que
a
contrariem.
(ArQgo
3º)

52. Programa
• Das
Regras
Orçamentais
em
Especial
• As
regras
orçamentais
clássicas
• Regras
orçamentais
clássicas
e
finanças
neutras
• A
actualidade
das
regras
orçamentais
• Da
regra
da
plenitude
em
especial
– Plenitude
versus
desorçamentação
– As
consequências
financeiras
da
desorçamentação
– O
regresso
à
plenitude
orçamental
– Orçamento
do
Estado
e
orçamentos
autónomos
– Breve
referência
aos
vários
subsectores
públicos
• Da
regra
do
equilíbrio
orçamental
em
especial
– Equilíbrio
orçamental,
equilíbrio
financeiro
e
equilíbrio
económico
– A
evolução
dos
critérios
de
equilíbrio
orçamental
– O
equilíbrio
orçamental
numa
perspecQva
histórica
– Os
efeitos
do
défice
orçamental
– Défice
orçamental
e
compromissos
externos
• As
novas
regras
de
estabilidade
orçamental

53. Princípios
Clássicos
• Anualidade
• Plenitude:
Unidade
e
universalidade
• Não
compensação
• Não
Consignação
• Especificação

54. As
regras
orçamentais
Estas
regras
estão
tanto
formuladas
na
CRP
como
na
LEO.
Assim
as
regras
orçamentais,
consQtucionalmente
reQdas,
e
ou
acolhidas
na
lei
de
valor
reforçado,
que
é
a
LEO,
são
as
seguintes:
• Anualidade
• Plenitude,
ou
seja
o
somatório
das
regras
da
unidade
e
da
universalidade
• Descriminação
que
engloba
as
regras
da
especificação,
da
não
compensação
ou
o
orçamento
bruto
e
da
não
consignação
• Publicidade
• Equilíbrio
orçamental
• UQlização
do
POCP
• Moralidade
que
está
expresso
nos
princípios
da
Transparência
Orçamental,
Probidade,
Solidariedade
intergeracional
e
da
Estabilidade
Orçamental

55. Princípios
com
consagração
ConsQtucional
ArQgo
105.º
Orçamento
1.
O
Orçamento
do
Estado
contém:
a)
A
discriminação
das
receitas
e
despesas
do
Estado,
incluindo
as
dos
fundos
e
serviços
autónomos;
b)
O
orçamento
da
segurança
social.
2.
O
Orçamento
é
elaborado
de
harmonia
com
as
grandes
opções
em
matéria
de
planeamento
e
tendo
em
conta
as
obrigações
decorrentes
de
lei
ou
de
contrato.
3.
O
Orçamento
é
unitário
e
especifica
as
despesas
segundo
a
respecQva
classificação
orgânica
e
funcional,
de
modo
a
impedir
a
existência
de
dotações
e
fundos
secretos,
podendo
ainda
ser
estruturado
por
programas.
4.
O
Orçamento
prevê
as
receitas
necessárias
para
cobrir
as
despesas,
definindo
a
lei
as
regras
da
sua
execução,
as
condições
a
que
deverá
obedecer
o
recurso
ao
crédito
público
e
os
critérios
que
deverão
presidir
às
alterações
que,
durante
a
execução,
poderão
ser
introduzidas
pelo
Governo
nas
rubricas
de
classificação
orgânica
no
âmbito
de
cada
programa
orçamental
aprovado
pela
Assembleia
da
República,
tendo
em
vista
a
sua
plena
realização.

56. Princípios
e
regras
orçamentais
na
LEO
ArQgo
4º
Anualidade
1
—
Os
orçamentos
dos
organismos
do
sector
público
administraQvo
são
anuais.
2
—
A
elaboração
dos
orçamentos
é
enquadrada
num
quadro
plurianual
de
programação
orçamental,
que
tem
em
conta
os
princípios
estabelecidos
na
presente
lei
e
as
obrigações
referidas
no
arQgo
17.o
3
—
Os
orçamentos
integram
os
programas,
medidas
e
projectos
ou
acQvidades
que
implicam
encargos
pluria-­‐
nuais,
os
quais
evidenciam
a
despesa
total
prevista
para
cada
um,
as
parcelas
desses
encargos
relaQvas
ao
ano
em
causa
e,
com
carácter
indicaQvo,
a,
pelo
menos,
cada
um
dos
três
anos
seguintes.
4
—
O
ano
económico
coincide
com
o
ano
civil.
5
—
O
disposto
no
número
anterior
não
prejudica
a
pos-­‐
sibilidade
de
exisQr
um
período
complementar
de
execução
orçamental,
nos
termos
previstos
na
lei.

57. Princípios
e
regras
orçamentais
na
LEO
ArQgo
5º
Unidade
e
universalidade
1
—
O
Orçamento
do
Estado
é
unitário
e
compreende
todas
as
receitas
e
despesas
dos
serviços
integrados,
dos
serviços
e
fundos
autónomos
e
do
sistema
de
segurança
social.
2
—
Os
orçamentos
das
regiões
autónomas
e
das
autarquias
locais
são
independentes
do
Orçamento
do
Estado
e
compreendem
todas
as
receitas
e
despesas
das
administrações,
regional
e
local,
incluindo
as
de
todos
os
seus
serviços
e
fundos
autónomos.
3
—
O
Orçamento
do
Estado
e
os
orçamentos
das
regiões
autónomas
e
das
autarquias
locais
devem
apresentar,
nos
termos
do
arQgo
32º,
o
total
das
responsabilidades
financeiras
resultantes
de
compromissos
plurianuais,
cuja
natureza
impeça
a
contabilização
directa
do
respecQvo
montante
total
no
ano
em
que
os
compromissos
são
assu-­‐
midos
ou
os
bens
em
causa
postos
à
disposição
do
Estado.

58. Regra
de
Plenitude
• Esta
regra
e
os
seus
dois
desdobramentos
têm
subjacentes
objecQvos
compreensíveis,
quais
sejam
os
de
dar
transparência
à
gestão
dos
dinheiros
públicos,
isto
é,
às
respecQvas
obtenção
e
afectação;
isto
pelo
que
toca
à
unidade;
e,
pelo
que
concerne
à
universalidade,
a
grande
preocupação,
como
refere
textualmente
a
CRP,
é
a
de
impedir
a
“existência
de
dotações
e
fundos
secretos”.

59. Regra
da
discriminação
Outra
das
regras
orçamentais
é
a
da
descriminação
orçamental,
entendida
como
o
agrupamento
das
regras
da
especificação,
da
não
compensação
e
da
não
consignação.
Estas
regras
estão
consagradas,
pelo
que
toca
à
descriminação,
na
alínea
a)
do
art.º
105.º
/1
CRP,
no
tocante
à
especificação
no
art.º
105.º
/3
CRP
e
art.º
8.º
LEO,
consagra-­‐a
para
efeitos
de
receitas
e
despesas;
quanto
à
não
compensação
ou
regra
do
orçamento
bruto
está
a
mesma
esQpulada
no
art.º
6.º
da
LEO,
por
seu
turno,
a
da
não
consignação
está
conQda
no
art.º
7.º
da
LEO.
A
descriminação
mais
não
visa
do
que
indicar,
com
rigor,
as
diversas
fontes
de
que
vão
brotar
os
recursos
financeiros
do
Estado,
especificar
significa
individualizar
com
suficiência,
sem
cair
no
exagero;
não
compensar
quer
dizer
inscrever
receitas
e
despesas
pelo
respecQvo
montante
bruto,
ou
seja,
sem
dedução,
quer
dos
encargos
de
cobrança
das
receitas,
quer
dos
originados
pela
realização
das
despesas;
não
consignar
traduz-­‐se
no
facto
de
todas
as
receitas
deverem
servir
para
cobrir
todas
as
despesas,
e,
portanto,
de
não
se
permiQr
que
certas
e
determinadas
receitas
vão
cobrir
certas
e
determinadas
despesas.

60. Princípios
e
regras
orçamentais
ArQgo
6º
Não
compensação
1
—
Todas
as
receitas
são
previstas
pela
importância
integral
em
que
foram
avaliadas,
sem
dedução
alguma
para
encargos
de
cobrança
ou
de
qualquer
outra
natureza.
2
—
A
importância
integral
das
receitas
tributárias
corresponde
à
previsão
dos
montantes
que,
depois
de
abaQdas
as
esQmaQvas
das
receitas
cessantes
em
virtude
de
benev-­‐
cios
tributários
e
os
montantes
esQmados
para
reembolsos
e
resQtuições,
serão
efecQvamente
cobrados.
3
—
Todas
as
despesas
são
inscritas
pela
sua
importância
integral,
sem
dedução
de
qualquer
espécie.
4
—
(Revogado.)
5
—
O
disposto
nos
n.os
1
e
3
não
se
aplica
aos
acQvos
financeiros.

61. 6
—
As
operações
de
gestão
da
dívida
pública
directa
do
Estado
são
inscritas
nos
correspondentes
orçamentos
que
integram
o
Orçamento
do
Estado
nos
seguintes
termos:
a)
As
despesas
decorrentes
de
operações
de
derivados
financeiros
são
deduzidas
das
receitas
obQdas
com
as
mes-­‐
mas
operações,
sendo
o
respecQvo
saldo
sempre
inscrito
em
rubrica
da
despesa;
b)
As
receitas
de
juros
resultantes
de
operações
associadas
à
emissão
e
gestão
da
dívida
pública
directa
do
Estado
e
ou
à
gestão
da
Tesouraria
do
Estado
são
abaQdas
às
despesas
da
mesma
natureza;
c)
As
receitas
de
juros
resultantes
das
operações
associadas
à
aplicação
dos
excedentes
de
Tesouraria
do
Estado,
assim
como
as
associadas
aos
adiantamentos
de
tesoura-­‐
ria,
são
abaQdas
às
despesas
com
juros
da
dívida
pública
directa
do
Estado.

62. 7
—
O
disposto
nas
alíneas
do
número
anterior
não
dispensa
o
registo
contabilísQco
individualizado
de
todos
os
fluxos
financeiros,
ainda
que
meramente
escriturais,
as-­‐
sociados
às
operações
nelas
referidas,
nem
a
apresentação
de
todos
eles
na
Conta
Geral
do
Estado.
8
—
A
inscrição
orçamental
dos
fluxos
financeiros
decorrentes
de
operações
associadas
à
gestão
da
carteira
de
acQvos
dos
fundos
sob
administração
do
InsQtuto
de
Gestão
de
Fundos
de
Capitalização
da
Segurança
Social,
I.
P.,
é
efectuada
de
acordo
com
as
seguintes
regras:
a)
As
receitas
obQdas
em
operações
de
derivados
financeiros
são
deduzidas
das
despesas
decorrentes
das
mesmasoperações,
sendo
o
respecQvo
saldo
sempre
inscrito
em
rubrica
de
receita;
b)
Os
juros
corridos
recebidos
nas
vendas
de
valores
representaQvos
de
dívida
são
deduzidos
dos
juros
corridos
pagos
na
aquisição
do
mesmo
género
de
valores,
sendo
o
respecQvo
saldo
sempre
inscrito
em
rubrica
de
receita

63. Princípios
e
regras
orçamentais
ArQgo
7.o
Não
consignação
(não
está
na
CRP)
1
—
Não
pode
afectar-­‐se
o
produto
de
quaisquer
receitas
à
cobertura
de
determinadas
despesas.
2
—
Exceptuam-­‐se
do
disposto
no
número
anterior:
a)
As
receitas
das
reprivaQzações;
b)
As
receitas
relaQvas
aos
recursos
próprios
comunitários
tradicionais;
c)
As
receitas
do
orçamento
da
segurança
social
afectas
ao
financiamento
dos
diferentes
subsistemas;
d)
As
receitas
que
correspondam
a
transferências
provenientes
da
União
Europeia,
de
organizações
internacionais
ou
de
orçamentos
de
outras
insQtuições
do
sector
público
administraQvo
que
se
desQnem
a
financiar,
total
ou
par-­‐
cialmente,
determinadas
despesas;
e)
As
receitas
que
correspondam
a
subsídios,
donaQvos
ou
legados
de
parQculares,
que,
por
vontade
destes,
devam
ser
afectados
à
cobertura
de
determinadas
despesas;
f)
As
receitas
que
resultem
da
disponibilização
efecQva
ou
presumível
de
um
bem
ou
serviço
público
quando
essa
disponibilização
é
realizada
em
regime
de
concorrência
com
o
sector
privado
podem,
por
expressa
estatuição
legal,
ser
afectas
à
cobertura
da
correspondente
despesa;
g)
As
receitas
afectas
ao
financiamento
da
segurança
social,
nos
termos
legais.

64. • A
regra
da
não-­‐consignação
—
regra
que
postula
que
«todas
as
receitas
devem
servir
para
cobrir
todas
as
despesas»
—
não
tem
consagração
consGtucional,
tendo
conhecido
«múlQplas
exceções,
que
derivam
da
existência
de
situações
de
autonomia
financeira,
em
que
as
receitas
de
determinados
organismos
são
afetadas
à
cobertura
das
suas
despesas
no
âmbito
da
sua
administração
própria,
e,
também,
de
expressas
determinações
da
lei,
no
senQdo
de
que
certas
despesas
só
podem
ser
efetuadas
se
forem
cobradas
receitas
que
as
cubram
(consignação
de
receitas,
em
senQdo
estrito:
exige-­‐se
então
duplo
cabimento
da
despesa,
na
verba
da
despesa
e
na
verba
da
receita
que
a
financia)»
– (A.
Sousa
Franco,
ob.
cit.,
p.
325;
no
senQdo
de
que
a
regra
orçamental
da
não-­‐
consignação
não
tem
consagração
consQtucional,
vejam-­‐se,
além
deste
autor,
a
pp.
327
e
segs.,
J.
J.
Teixeira
Ribeiro,
«Os
Poderes
Orçamentais
da
Assembleia
da
República»,
in
BoleGm
de
Ciências
Económicas,
Coimbra,
vol.
xxx,
1987,
p.
181,
e
Lições
de
Finanças
Públicas,
3.ª
ed.,
Coimbra,
1990,
p.
83,
e,
na
jurisprudência
do
Tribunal
ConsQtucional,
embora
incidentalmente,
o
Acórdão
n.º
452/87,
que
versa
uma
questão
da
afetação
ou
consignação
em
senQdo
amplo
de
receitas
municipais
a
despesas
municipais
determinada
pelo
Estado,
a
qual
apenas
foi
Qda
por
inconsQtucional
por
constar
de
diploma
do
Governo,
sem
dispor
de
autorização
legislaQva).
• Porém
no
que
toca
ao
Orçamento
do
Estado,
a
regra
da
não-­‐consignação
está
prevista
na
lei
de
Enquadramento
do
Orçamento.