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POLÍTICAS PÚBLICAS
Prof. Msc. Fábio Maia
2013.2
Política e Políticas Públicas
• A política (politics) se refere ao conflito de
interesses e de valores entre os membros de
uma sociedade, o que se encontra
potencializado nas sociedades modernas,
extremamente diferenciadas.
• Esses conflitos demandam reconhecimento,
mas devem ser mantidos em níveis
administráveis, o que se faz com o recurso da
força ou por meio da política.
2
Política e Políticas Públicas
• Política seria, então, o conjunto de procedimentos que
expressam as relações de poder entre os membros de
uma sociedade e que se destinam à resolução pacífica
de conflitos em torno dos bens públicos.
• As políticas públicas (policies), por sua vez, seriam o
resultado da própria atividade política na alocação de
recursos e na provisão de bens e serviços públicos.
3
Política e Políticas Públicas
klaus Frey apresenta três termos que compõem o
conceito de políticas públicas, a saber:
a)“policy” que se refere aos conteúdos da política; “aos
conteúdos concretos, isto é, à configuração dos
programas políticos, aos problemas técnicos e ao
conteúdo material das decisões políticas,
b)“politics” que se refere aos processos políticos;
“freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz
respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às
decisões de distribuição”,
4
Política e Políticas Públicas
c) “polity” que se refere às instituições políticas; “à
ordem do sistema político, delineada pelo sistema
jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-
administrativo;”
Klaus Frey destaca a propriedade da aplicação desta
base conceitual para a análise e pesquisa das políticas
públicas setoriais e afirma a interdependência dessas
dimensões.
5
Segundo Hogwood e Gunn (1993) , há, pelo menos, sete
perspectivas para analisar uma política:
1) estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura
descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas
específicas;
2) estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às
etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a
influência de diferentes setores no desenvolvimento desse
assunto;
3) estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar
por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços
variam entre áreas;
6
Política e Políticas Públicas
4) estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de
política e as análises para a política e podem ser descritivos
ou prescritivos;
5) informação para a elaboração de políticas, em que os dados
são organizados para ajudar os tomadores de decisão a
adotar decisões;
6) análise de processo, em que se procura melhorar a natureza
dos sistemas de elaboração de políticas;
7) análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo
de política, em favor de idéias ou opções específicas.
7
Política e Políticas Públicas
Política e Políticas Públicas
• Segundo Easton, citado por Mª das Graças Rua (1998),
o sistema político processa demandas e apoios
denominados como inputs (do ambiente externo) e
withinputs (provenientes do próprio sistema político)
e o resultante, como outputs, são as políticas públicas.
• Assim, a atividade política estaria dirigida, em grande
parte, para a busca de alternativas com vistas à
satisfação das demandas que lhe são dirigidas, tanto
por atores externos como pelos próprios atores
políticos, e, ainda, para articular os apoios necessários
para essa atuação.
8
Políticas Públicas
Importa afirmar que as políticas públicas são
públicas, e não privadas ou apenas coletivas.
Essa dimensão pública das políticas públicas não
diz respeito à sua incidência populacional ou
territorial, mas a seu caráter imperativo. São
decisões e ações revestidas da autoridade
soberana do poder público.
9
Políticas Públicas
“O conjunto de ações coletivas voltadas para
a garantia dos direitos sociais, configurando
um compromisso público que visa dar conta
de determinada demanda, em diversas
áreas. Expressa a transformação daquilo que
é do âmbito privado em ações coletivas no
espaço público” (Guareschi et al.,2004).
10
Política Pública
• É tudo aquilo que constitui matéria de opção do
governo, seja ato ou omissão, tudo aquilo que ele
optou por fazer ou não fazer (Dye).
• Compreende as decisões governamentais destinadas a
resolver problemas (Nagel).
• A ação do governo e dos funcionários públicos,
orientada a lidar com um certo problema (Anderson).
11
Exemplos de Políticas Públicas
As políticas públicas de educação e saúde.
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela
Lei Federal n.º 6.938.
A Política Nacional de Recursos Hídrico mediante a
Lei Federal nº 9.433.
12
Políticas Públicas
Tradições de caraterização do processo político:
(1) caráter generalista: integra tudo quanto possa ser atividade do
governo;
(2) menos ampla: restringe-se às atividades de resolução de
problemas.
Apresentam em comum: o papel central desempenhado pelo
governo que, na expressão de Nelissen, ficou conhecido como
dirigente da sociedde, steering of society.
Crescente complexidade da vida moderna: Vida política como um
processo de negociação e de troca onde governar assenta,
sobretudo, num processo de ajustamento entre grupos, sendo
equivalente a um modo dinâmico de gerir crises.
13
Políticas Públicas
• Política Pública: geralmente envolve mais do que
uma decisão e requer diversas ações
estrategicamente selecionadas para implementar
as decisões tomadas.
• Decisão Política: corresponde a uma escolha de
entre um leque de alternativas, conforme a
hierarquia das preferências dos atores envolvidos,
uma certa adequação entre os fins pretendidos e
os meios disponíveis.
14
Visões do Estado e dos fatores
sociais na explicação das
políticas públicas
15
Pluralismo
Enfatiza as restrições impostas ao
Estado por um amplo espectro de
grupos e sustenta que a política
pública é basicamente um reflexo das
preferências destes grupos
16
Marxismo
Indica a influência de interesses
econômicos sobre a ação política e vê
o Estado como um importante meio de
manutenção da dominação de classes
sociais particulares
17
Neo-pluralismo ou Elitismo
Enfatiza o poder exercido por uma
pequeno número de interesses sociais
bem organizados, e a habilidade
destes interesses em atingir seus
objetivos
18
Corporativismo
Mostra as mudanças econômicas nas
sociedades industriais como tendo um
significativo impacto no papel do
Estado e na sua interação com outros
atores políticos.
19
TEORIAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
20
Incrementalismo
• As decisões são tomadas sobre o volume marginal de
mudança, que possa ocorrer de um ano para o outro,
e os interesses instalados, em anos anteriores, não
são ameaçados.
• Na prática, este método apenas possibilita a escolha
entre alternativas na parte marginal que diz respeito
ao ano novo. No essencial, o passado está,
automaticamente, aprovado para o ano seguinte.
• Principal atração do modelo: a acentuação da
estabilidade e um processo de decisão assente na
rotinização de procedimentos, o que minimiza a
incerteza.
• Crítica: Insensível às mudanças da envolvente. 21
Teoria do Ciclo das Políticas Públicas
• Apresentação das políticas públicas em fases
integrando um processo.
• Modelo dominante até recentemente.
• Divulgada por Jones (1977) e Anderson (1975).
• Dividiam o processo: (1) percepção e definição do
problema; (2) definição da agenda; (3) formulação das
políticas; (4) legitimação das políticas; (5)
implementação; (6) avaliação.
22
Definição do
Problema
Políticas
e
Métodos
de Análise
Partes
Interessadas/
Políticas
Processo de Decisão Política
Formulação da Política
“O que podemos fazer?”
Implementação da Política
“Como é que pomos a funcionar?”
23
Teoria do Ciclo das Políticas Públicas
• Enfatiza a definição de agenda (agenda
setting) e questiona por que algumas
questões são acolhidas na agenda política,
enquanto outras são ignoradas.
24
Modelo de Fluxos Múltiplos
Zahariadis (1998): o modelo de fluxos múltiplos é o
mais adequado para explicar como as agendas são
definidas e decididas por governos nacionais sob
condições de ambiguidade de objetivos (i.e.,
preferências não definidas claramente) e ambientes
instáveis, nos quais as escolhas são dependentes do
contexto Racionalidade limitada Teoria
da Escolha Pública (Public Choice) – atores com
interesses egoístas, procurando, por exemplo, a
optimização dos efeitos de uma campanha eleitoral
em detrimento da satisfação máxima dos anseios
legítimos dos cidadãos. Rompe com a visão
romântica de que o político é um servidor altruísta
do interesse público.
25
Modelo de Fluxos Múltiplos
• Desenvolvido por John Kingdon (1984), com base no garbage can model
(Cohen, March e Olsen, 1972, 1-25): pode ser traduzida como modelo da lata de lixo,
para designar uma organização em que ideias, atores, processos, soluções e oportunidades
estão reunidos num só lugar e interagem simultaneamente. “Uma organização é uma
coleção de escolhas procurando por problemas, valores e sentimentos procurando por
situações em que possam ser aplicados, soluções procurando por perguntas para as quais
possam ter resposta, e tomadores de decisão procurando trabalho”.
• Kindgon, dessa forma, utiliza a teoria para ressaltar que não há nenhuma
linearidade no processo de formação de uma agenda política e na produção
de uma política pública, contrapondo-se, desta forma, à teoria estruturalista e
de ciclos.
• Kingdon identifica 3 fluxos na construção da agenda política: problemas,
políticas (policies) e política (politics).
• 1.º fluxo, problemas: procura responder à questão: Por que é que os decisores
políticos prestam atenção a determinados problemas e não a outros?
Resposta: saber como é que determinadas condições são entendidas como
problemas.
26
Modelo de Fluxos Múltiplos
• 3 fases de identificação: (1) indicadores, que
desnudam a dimensão do problema; (2)
acontecimentos dramáticos, casos de calamidades
públicas, ou repetição de um problema; e (3) feedback
de programas que podem conduzir à reflexão sobre o
seu impacto e a necessidade de serem reformulados.
• 2.º fluxo, as políticas públicas: inclui um conjunto de
ideias sobre a forma de resolver problemas. Este
conjunto de ideias pode ser gerado por especialistas,
burocratas, políticos e acadêmicos.
27
Modelo de Fluxos Múltiplos
• 3.º fluxo, a política: constituído por: pressão dos
grupos de interesse, turnover (volume de
negócios) dos políticos e national mood (as linhas
de pensamento dominante de uma certa
comunidade).
• Para que se consiga introduzir factos na agenda
política e formar políticas é necessário: fazer com
que os fluxos se juntem (coupling), conquistando
janelas de oportunidade (policy windows).
28
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
• Elaborado por Baumgartner e Jones (1993).
• Baseado em noções de biologia e computação. Da biologia vem a
noção de “equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública
carateriza-se por longos períodos de estabilidade, interrompidos
por períodos de instabilidade, que geram mudanças nas políticas
anteriores. Da computação e dos trabalhos de Herbert Simon, vem
a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de
processar informação, daí as questões se processarem
paralelamente e, não de forma serial, uma de cada vez. Os
subsistemas de uma política pública permitem ao sistema político-
decisório processar as questões de forma paralela, fazendo
mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação,
e somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial
mais profunda.
29
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
• Permite entender por que um sistema político pode agir tanto
de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como
passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas
públicas.
• A mudança ocorre quando um determinado tema vence o
“monopólio da política” (policy monopoly), caraterizado pela
circunscrição do tratamento de um problema somente às
comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos,
restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e
participantes, numa condição de “realimentação negativa”.
30
Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated
equilibium)
Assim, para que um problema chame a atenção
do governo e da classe política, rompendo com
a situação de “equilíbrio” e “realimentação
negativa”, é necessária a construção de um
novo entendimento sobre o mesmo ou de uma
nova imagem (policy image). Por isso, a disputa
em torno da definição e apresentação de um
problema é central na disputa política.
31
Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das
Políticas
• Elaborado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993).
• Discorda da visão da política pública trazida pelos modelos do
ciclo das políticas públicas e do garbage can, devido à sua
escassa capacidade explicativa sobre as mudanças que ocorrem
nas políticas públicas.
• Parte de 4 premissas: (1) a compreensão de mudanças políticas
segundo uma análise ao longo do tempo, de modo a se ter uma
perspetiva evolutiva; (2) a forma mais concreta de pensar a
mudança é: focar a análise nos policy sub-system, a interação dos
atores de diversas instituições que procuram influenciar as
decisões governamentais; (3)os subsistemas envolvem,
normalmente, atores de todos os níveis do governo; (4) as
políticas públicas e os programas incorporam teorias de como
prosseguir certos objetivos.
32
Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das
Políticas
• A política pública deveria ser concebida como um conjunto de
subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os
acontecimentos externos, os quais facultam os parâmetros
para os constrangimentos e os recursos de cada política
pública.
• Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-
Smith defendem que crenças, valores e ideias são importantes
dimensões do processo de formulação de políticas públicas,
em geral ignoradas pelos modelos anteriores.
• Assim, cada subsistema, que integra uma política pública, é
composto por um número de alianças de apoio, que se
distinguem pelos seus valores, crenças e ideias e pelos
recursos de que dispõem.
33
34
Abordagem de Sistema Aberto, ou “Funil de
Causalidade”
• Concebida por Robert Hofferbert (1974: 228).
• As decisões governamentais são a variável
dependente de cinco níveis de determinantes,
sendo eles, da ordem mais mediata para a
mais imediata: as condições histórico-
geográficas, as condições sócio-económicas, o
comportamento político de massa, as
instituições governamentais e o
comportamento das elites.
35
Formulação de Políticas Públicas
Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas
públicas:
Consideram políticas públicas como sistemas de
ação pública. O processo de constituição de uma
política pública é a outra face da moeda de seu
conteúdo e é composto de 5 fases principais
A cada fase correspondem um sistema de ações
específico, atores e relações também específicos e
compromissos diferenciados.
36
Formulação de Políticas Públicas
Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas
públicas:
Consideram políticas públicas como sistemas de
ação pública. O processo de constituição de uma
política pública é a outra face da moeda de seu
conteúdo e é composto de 5 fases principais
A cada fase correspondem um sistema de ações
específico, atores e relações também específicos e
compromissos diferenciados.
37
Formulação de Políticas Públicas
Segundo Celina Souza compete a
responsabilidade pelo desenho das políticas
públicas os Governos, dos grupos de interesse e
dos movimentos sociais, em que cada um tem
maior ou menor influência no desenho da
política pública, dependendo do tipo de políticas
e das coalizões que integram o governo.
38
Formulação de Políticas Públicas
Segundo Theodor Lowi, a política pública
assume quatro formatos: políticas regulatórias,
políticas distributivas, políticas redistributivas e
políticas constitutivas. Esta classificação é feita
segundo os impactos de custos e benefícios que
os grupos de interesse esperam de uma política
determinada.
39
Redes de Políticas Públicas
 São sujeitas aos efeitos causados pela assimetria
informacional entre seus membros.
 Demandam uma estrutura de coordenação e
prestação de contas que leve em consideração as
interdependências existentes.
 Possuem estruturas polimórficas, que podem ser
representadas por um conjunto de nós e vínculos que
indicam, entre outros aspectos, a possível presença de
capital social nas transações.
 São instrumento analítico fundamental para
caracterizar as relações intergovernamentais nas políticas
sociais brasileiras.
40
Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas
públicas
• Identificação de um problema - ingresso de uma demanda na
agenda pública;
• Formulação de alternativas de solução - momento em que
são elaboradas e negociadas as possíveis alternativas de ação
para o enfrentamento do problema;
• Tomada de decisões (formulação da política propriamente
dita) - eleição de uma alternativa de solução que se converte
em política legítima;
• Implementação da decisão tomada - execução das ações;
• Término da ação - avaliação dos resultados da ação, que
pode resultar em uma nova política ou em um reajuste
41
TIPOS DE ESTUDO SOBRE ELABORAÇÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
Estudo do
conteúdo
da política
Estudo do
processo de
elaboração
de política
Estudo dos
resultados
da política
Avaliação
Informação
para a
formulação
de políticas
Defesa de
processos
Defesa de
políticas
Analista
como ator
político
Ator político
como
analista
Estudos de política
(Conhecimento do processo
de elaboração de políticas)
Análise de políticas
(Conhecimento no processo
de elaboração de políticas)
42
(1) Estudo do conteúdo das
políticas
analistas procuram descrever e explicar a gênese e o
desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como
surgiram, como foram implementadas e quais seus
resultados;
(2) Estudo da elaboração das
políticas
analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais
passam questões e avaliam a influência de diferentes
fatores, sobretudo na formulação das políticas;
(3) Estudo do resultado das
políticas
explicar como os gastos e serviços variam em
áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis
dependentes entendidas em termos de fatores sociais,
econômicos, tecnológicos e outros;
(4 ) Avaliação de políticas identificar impacto que políticas têm sobre o contexto
sócio-econômico, ambiente político, população;
(5) Informação para elaboração
de políticas:
governo e analistas acadêmicos organizam os dados,
para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de
decisões;
(6) Defesa do processo de
elaboração da política
: analistas procuram melhorar processos de elaboração
de políticas e máquina de governo, mediante realocação
de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções;
7) Defesa de políticas Atividade exercida por grupos de pressão que defendem
idéias ou opções específicas no processo de elaboração
de políticas.
43
Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas
públicas
• O processo de constituição de uma política pública, no
entanto, não segue a uma lógica linear, é, antes, um ciclo,
que se retroalimenta a cada turno. Ou seja, o processo
mesmo de avaliação pode produzir novas demandas, que
deverão ser transformadas em problema e ...
• Ou, ainda, o processo de avaliação pode redefinir o problema
inicial e demandar novas atividades para a fase de
implementação.
• De outro lado, as fases não seguem um caminho linear,
também, pois no processo observa-se a sobreposição de fases
e mesmo o retrocesso a fases anteriores.
44
“Estado de Coisas” X Problema Político
Existem situações que perduram por muito tempo,
incomodando grupos e pessoas e gerando insatisfações
sem chegar a mobilizar as autoridades governamentais.
Trata-se de um “estado de coisas” - algo que
incomoda, prejudica, gera insatisfações, mas não
chega a constituir um item da agenda
governamental.
Quando esse “estado de coisas” passa a preocupar
as autoridades e se torna uma prioridade na
agenda, então ele se tornou um “problema
político”.
45
“Estado de Coisas” X Problema Político
Um estado de coisas se transforma em problema político
quando mobiliza a ação política e passa a figurar como
item da agenda governamental. Para tanto é necessário
que apresente pelo menos uma das seguintes
características:
mobilize a ação política;
constitua uma situação de crise, calamidade ou
catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o
problema seja maior do que o de resolvê-lo; e
constitua uma situação de oportunidade, com
vantagens antevistas por algum ator, a serem
obtidas com o tratamento do problema.
46
Formulação de alternativas
Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar
em um problema político, uma questão demanda
tornar-se um input, incluindo-se na agenda
governamental. A partir desse momento inicia-se o
momento da formulação de alternativas.
47
Formulação de alternativas
• A formulação de alternativas é um dos mais importantes momentos do
processo decisório - nesse momento, os atores manifestam mais
claramente suas preferências, o que favorece ao confronto de
interesses.
• Cada um dos atores possui recursos de poder - influência, capacidade
de afetar o funcionamento do processo, persuasão, organização,
capacidade de influenciar opiniões, entre outros - e cada um deles
possui preferências (preferência é a alternativa de solução para um
problema que mais beneficia determinado ator).
48
Da tomada de decisão à implementação
“A rigor, uma decisão em política pública representa
apenas uma amontoado de intenções sobre a solução de
um problema, expressas na forma de determinações
legais: decretos, resoluções. Nada disso garante que a
decisão se transforme em ação e que a demanda que deu
origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja,
não existe vínculo ou relação direta entre o fato de uma
decisão ter sido tomada e a sua implementação. E
também não existe relação ou vínculo direto entre o
conteúdo da decisão e o resultado da implementação.”
(Rua, 1998)
49
Da tomada de decisão à implementação
• O que garante que uma decisão se transforme em ação nos regimes
democráticos, então?
A efetiva resolução de todos os pontos de conflito envolvidos
naquela política pública.
• E o que isso significa?
Uma boa decisão. Ou seja, uma decisão em relação à qual todos
os atores envolvidos acreditem que saíram ganhando alguma
coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente
prejudicado.
Como isso também é muito difícil, considera-se boa decisão
aquela que foi a melhor possível naquele momento específico.
50
Agenda Política
Agenda Política
• “Como se definem as agendas governamentais? A nossa resposta
tem-se concentrado em três explicações: problemas, políticas, e
participantes visíveis.” (John Kingdon, 1995: 197)
• “O agenda setting é o processo pelo qual os problemas e
soluções alternativas ganham ou perdem a atenção do público e
da elite. A competição de grupo para definir a agenda é feroz
porque nenhuma sociedade, sistema político, ator oficial, ator
não-oficial ou pessoa física tem capacidade para atender a todas
as alternativas possíveis para todos os problemas possíveis, que
possam surgir a qualquer momento. (…) O grupo que descreve
com sucesso um problema também será aquele que definirá as
suas soluções, prevalecendo, assim, no debate político.” (Thomas
A. Birkland, 2005: 109)
52
Agenda Política
• “O estudo do agenda setting é uma forma particularmente fértil
para começar a entender como os grupos, o poder, e a agenda
interagem para definir os limites do debate político. Mas o
agenda setting, como todas as outras etapas do processo
político, não ocorre no vácuo. A probabilidade de um assunto ser
incluído na agenda é uma função do assunto em si, dos atores
envolvidos, das relações institucionais, e, muitas vezes, de
fatores sociais e políticos aleatórios, que podem ser explicados,
mas não podem ser replicados ou previstos”.
.
• “Agenda é uma coleção de problemas, compreensão de causas,
símbolos, soluções e outros elementos dos problemas públicos,
que captam a atenção de membros do público e dos seus atores
governamentais.”
53
Agenda Política
• Que problemas chegam aos políticos para
decisão?
• Como tais problemas funcionam como chamariz
para os políticos e motivam uma proposta
política destinada à sua resolução?
• Por que razão(ões) certos problemas são
acolhidos na agenda política e outros não?
54
Agenda Política
Como identificar os atores numa política
pública? Existem diversos critérios. O mais
simples é identificar quem pode ganhar ou
perder com a política em debate, quem tem os
seus interesses afetados pelas decisões e ações
que compõem a política em questão.
55
Agenda Política
Teoria Clássica: Para que determinado interesse
integre a agenda política é necessário: que se
transforme num facto político controverso, que
haja um conflito de interesses que justifique a
intervenção do poder político (Cobb; Elder,
1983).
56
Agenda Política
Para que um “estado de coisas” se transforme num problema
político, num item prioritário na agenda governamental, é
necessário apresentar pelo menos um dos seguintes traços:
(1)mobilizar ação política: seja coletiva, seja provinda de
atores individuais estrategicamente situados;
(2) constituir uma situação de crise: de modo a que o prejuízo
de não resolver o problema seja maior que o de o resolver;
(3) formar uma situação de oportunidade: a identificação, por
algum ator relevante, de vantagens a serem obtidas com o
tratamento daquele problema.
57
Agenda Política
• Formulação de Alternativas
• Preferências dos Atores
• Manifestação de Interesses (o pluralismo baseia-se na primazia
dos grupos de interesses no processo político – Bentley,
Process of Government, 1908).
• Preferência: a alternativa de solução para um problema que
mais beneficia um ator, depende do cálculo custo/benefício
para cada interveniente.
A dinâmica das relações entre os atores obedece a padrões: (1)
lutas; (2) jogos; (3) debates / persuasão; (4) pressão pública; (5)
negociação / compromisso.
58
Atores Envolvidos nas Políticas Públicas
 Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em
jogo em uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional,
os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das
decisões sobre tais interesses.
 Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores
invisíveis têm maior poder de influência na escolha das alternativas de
resolução dos problemas.
 Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de
forma relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e
funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos
de interesses.
 Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir
recursos para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo:
políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas,
jornalistas, acadêmicos.
59
FUNÇÃO DO ESTADO
PRESTAR SERVIÇOS
PÚBLICOS
SOCIEDADE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
POLÍTICAS PÚBLICASPOLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMAS DE
GOVERNO
PROGRAMAS DE
GOVERNO
O Estado brasileiro tem que ser orientado
para o cidadão, e desenvolver-se dentro do
espaço constitucional demarcado pelos
princípios da legalidade, da impessoalidade,
da moralidade, da publicidade e da
eficiência.
SERVIÇOS
PÚBLICOS
SERVIÇOS
PÚBLICOS
POLÍTICAS
PÚBLICAS
POLÍTICAS
PÚBLICAS
→ Planejamento
→ Arrecadação
→ Orçamento
→ Contabilidade
→ Gestão de Pessoas
→ Gestão de Bens e Serviços
→ Controle
→ Auditoria
→ Planejamento
→ Arrecadação
→ Orçamento
→ Contabilidade
→ Gestão de Pessoas
→ Gestão de Bens e Serviços
→ Controle
→ Auditoria
Conjunto de ações desenvolvidas pelos órgãos e
entidades governamentais para viabilizar a
concretização dos objetivos gerais do Estado, em
consonância com as políticas definidas pelo
Governo e compreende:
GESTÃO PÚBLICAGESTÃO PÚBLICA
 Planejamento
 Execução
 Controle
TRIÂNGULO DE GOVERNO
65
TRIÂNGULO DE GOVERNO
PROJETO DE GOVERNO - Conteúdo da proposta de governo. Começa pela
seleção de problemas e como serão enfrentados, e de oportunidades a serem
aproveitadas.
Limites de efetividade: a) nenhum governo pode ser melhor que sua seleção de
problemas e oportunidades; b) nenhum governo pode ser melhor que a
qualidade do processamento dos problemas e de oportunidades.
GOVERNABILIDADE - Relação entre o peso das variáveis que o ator controla e
as que não controla.
Limites de efetividade: nenhum governo pode fazer mais do que permite a
governabilidade que limita seu projeto.
CAPACIDADE DE GOVERNO - Capital intelectual, experiência, capacidades
pessoal e institucional de governo.
Limites de efetividade: nenhum governo pode ser melhor que a capacidade
pessoal e institucional de governo, o que lhe permite elaborar um projeto de
governo inteligente, administrar a governabilidade e criar ferramentas de
governo.
Planejamento Público
O planejamento público, pode ser conceituado como um processo de elaboração,
execução e controle de um plano de desenvolvimento, que envolve a fixação de
objetivos gerais e metas específicas, tendentes a elevar níveis de renda e bem-
estar da comunidade, assim como envolve a ordenação sistemática de um
conjunto de decisões e medidas necessárias para a consecução desses objetivos,
com menores custos e maior rapidez. O papel do planejamento, nesse sentido, é
tornar o processo econômico racional, objetivo e voltado para a melhoria do
bem-estar da sociedade.
Intervenção
governamental
ReaIidade
econômica da
sociedade
Juízo de valor;
Ideologia
planejadores
Classes
diversas de
agentes
econômicos
Planejamento Público
68
Política Pública no Estado
Brasileiro
• Desde a crise econômica de 1929, passando
pela segunda grande guerra, os momentos de
anormalidade fizeram com que as relações de
mercado com o Estado se al terassem
profundamente. De maneira gradativa,
passou-se a admitir que o mercado
dependeria profunda e diretamente da
intervenção estatal.
69
Política Pública no Estado
Brasileiro
• Até o início do século XX, prevaleciam
absolutamente as ideias em torno de um
Estado mínimo que assegurasse apenas a
ordem, por meio de aparatos de segurança
pública e de garantia da propriedade, que não
interferiria no mercado, o qual era
considerado autônomo e agente de regulação
natural das relações sociais.
70
Política Pública no Estado
Brasileiro
No Brasil, o final da década de 1980 ficou
marcado como um período reformista, mas a
virada para o século XXI ficou marcada pelo
conflito entre a expectativa da implementação
das políticas públicas que concretizassem os
direitos conquistados, assegurados pela
Constituição Federal, e as restrições políticas e
econômicas postas à sua imediata
implementação.
71
Política Pública no Estado
Brasileiro
Na década de 1990, verificou-se a luta de
determinados setores da sociedade civil pela
regulamentação e pelo atendimento aos
Direitos Fundamentais previstos na Constituição
Federal. Por essa razão, foram regulamentadas
as áreas de proteção à criança e ao adolescente,
da seguridade social, da saúde, da assistência
social, da educação, da previdência social, do
consumidor etc.
72
EQUACIONAMENTO – conjunto de informações
significativas para a tomada de decisões, encaminhadas
por técnicos de planejamento aos centros decisórios.
DECISÃO – constrói-se na formulação coletiva de
estratégias de mudança e controle popular, norteada
pelo processo histórico, as correlações de forças.
OPERACIONALIZAÇÃO – detalhamento das atividades
tornadas planos, programas e projetos e, na ocasião
oportuna, em sistematização das medidas de
implementação
AÇÃO – providências que transformarão em realidade
o planejado. Requer acompanhamento da
implantação, controle e avaliação de acordo com a
perspectiva da política.
PLANEJAMENTOPROCESSOPOLÍTICO
As características básicas de um planejamento público podem
ser sintetizadas nos seguintes objetivos:
a) estabelecer o papel do tempo no plano de ação,
b) definir os cursos alternativos de ação para os anos vindouros;
c) analisar os critérios de escolha entre as alternativas
disponíveis;
d) antecipar as soluções para problemas previsíveis;
e) especificar as medidas de política econômica necessárias para
remover os obstáculos que limitam o crescimento da renda e a
mudança estrutural da economia.
f) Substituição do pensamento estático da administração pela
idéia dinâmica do gerenciamento.
Planejamento Público
Planejamento Público
 Os municípios brasileiros encontram-se num processo de profundas
transformações, o que ganhou força com a nova Constituição de 1988. Foram
transferidas para os municípios uma série de competências para moldar o seu
desenvolvimento e definir o seu destino.
 Para lidar com estas novas condições, isto é, a competição entre os
municípios, a terceirização de serviços, assim como uma série de novas tarefas
e funções, as antigas práticas da administração se mostram inadequadas. Cada
vez mais torna-se necessária a utilização de instrumentos de gerenciamento.
 Instrumentos de planejamento urbano no Brasil
• Lei Orgânica
• Plano Diretor
“ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes” (Brasil, 1988: título VII, capítulo III, art. 182).
Planejamento
Público
Lei de licitações
e contratos 8.666/93
INSTRUMENTOS QUE ORIENTA E REGULAMENTA O
PLANEJAMENTO PÚBLICO
Lei de
Responsabilidade
Fiscal
PPA – LDO - LOA
Lei 8.142/90 – TRANSF.
INTERGOVERNAMENTAIS
Lei 8.742/90 – Lei Org. da
Assistencia social
Lei 10.257/2001
ESTATUTO
DA CIDADE
PLANEJAMENTO
Seleção dos problemas e apresentação das soluções
LDO
Lei de Diretrizes
Orçamentárias
LOA
Orçamento Anual
Materialização da
Estratégia em
Políticas Públicas
Define prioridades da
administração em
sintonia com a LOA
Estabelece metas
para a elaboração do
orçamento
Fixa receitas e
autoriza despesas
no prazo de 1 ano
Detalhamento dos
programas, metas e
valores
PPA
Plano Plurianual
Planejamento de 4
anos regulado por
legislação federal
78
Marcos
Legais
Demandas
Sociais
Demandas
Políticas
Plano de Governo
LOM, LOAS; LDB; ECA; ...
Marca de Governo
Projetos prioritários
Diretrizes de Governo
Promessas de Campanha
Agenda Política
Projetos
Programas
Planos
Estratégicos
Setoriais
Atividades
Ações
Participação da
Sociedade Civil
PPA
Plano Plurianual
Diretrizes: São orientações, indicações e
princípios estratégicos que nortearão as
ações do governo municipal durante o
período de sua vigência com vistas a alcançar
os seus objetivos, atendendo os anseios da
população e melhorando a sua qualidade de
vida.
Ex: melhorar e ampliar o atendimento ao
cidadão, por meio da oferta de serviços públicos
de qualidade, especialmente nas áreas de
educação e saúde.
Objetivos: Expressam os problemas
diagnosticados que se pretende combater e
superar e as demandas existentes que se espera
atender, consistindo basicamente na definição
dos programas de governo, descrevendo sua
finalidade com concisão e precisão. Os objetivos
são concretizados por meio dos programas, os
quais agregam as ações governamentais
(projetos e atividades).
Programa: Instrumento de organização da ação
governamental visando à concretização dos
objetivos, sendo mensurados por indicadores.
Classificam-se em:
•Finalísticos
•De apoio administrativo
•Encargos especiais
82
83
Estratégia : Meio Objetivo : Fim
Programa
Ações
Problema
Oportunidade
RecursosRecursos
• Humanos
• Financeiros
• Materiais
• Normativos
• Políticos
“Investimento”
(único)
“Custeio”
(repetitivo)
Definição do
Público-alvo
Análise da
Situação
Valor Agregado
Projeto: Instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações,
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre
para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Atividade: Instrumento de programação para alcançar o
objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações
que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais
resulta um produto necessário à manutenção da ação e governo.
Metas: consideram-se metas os resultados que se pretende
obter com a realização de cada programa. As metas devem ser
quantificadas física e financeiramente.
Os Momentos do
Planejamento
Estratégico Situacional
OS QUATRO MOMENTOS DO PES
O Momento
Explicativo
Explicação Situacional
Quem explica ? A partir de que posição explica ?
Os atores constroem sua explicação situacional a
partir de informação sobre a realidade, que pode ser
subsidiada por um diagnóstico.
Um diagnóstico com qualidade é uma boa informação
para um ator, mas este processa a informação de
acordo com seus valores, ideologia, tradições, crenças,
teorias e interesses e constrói sua apreciação da
situação.
.
Ator Social
É uma organização, uma personalidade ou um grupo social que atua
no contexto, relacionando-se com os problemas de maneira ativa
O ator social é identificado a partir dos seguintes requisitos:
Possui um projeto
Controla um recurso relevante para o jogo
Possui capacidade de produzir fatos no jogo social
Exemplos:
Não são atores sociais São atores sociais
-Ministério da Previdência - Ministro da Previdência
-As empresas - IBM
-Os trabalhadores - Sindicato dos Metalúrgicos
-População - Associação X de Moradores
-Um cidadão - Papa Francisco
-As ONGs - SOS Mata Atlântica
Problema
 É uma deficiência presente, detectada na observação do
jogo social. É visto como uma desconformidade com o
desejado por um ator social, que por isso resolve declarar a
existência do problema. Antes que o ator declare essa
desconformidade como um problema, configura apenas
uma necessidade sem demanda política.
 É situacional, ou seja, muda conforme cada ator
 Ao declarar um problema, o ator assume o compromisso de
enfrentá-lo
 Um problema começa a ser foco de atenção para um ator
pelo mal estar que produz ou pelas oportunidades que se
abre com o seu enfrentamento
Critérios para a Seleção de Problemas
 Tempo de maturação dos resultados
 Recursos exigidos para o enfrentamento do problema
em relação aos recursos controlados pelo ator
 Governabilidade sobre o problema: controle que o
ator tem sobre as causas do problema
 Posicionamento de outros atores sobre o problema:
colaboração, rejeição e indiferença dos outros atores
com governabilidade sobre o problema
 Custo de postergação da intervenção: imediato ou
lento; alto ou baixo
Descrição do Problema
Um problema é percebido ou se torna claro pela sua descrição. A
descrição de um problema expressa seus sintomas, ou seja, os fatos
verificáveis na percepção do ator que o declara. Esses sintomas se
enumeram como um conjunto de descritores dos fatos que
demonstram a existência do problema. A esse conjunto chamamos
Vetor de Descrição do Problema ( V.D.P. ).
Exemplo
PROBLEMA: Escassez de água potável no bairro Zequinhade Abreu
ATOR: Diretor Presidente da Associação de Vizinhos
V.D.P.
d1= o bairro recebe água durante seis horas apenas dois dias por
semana.
d2= 50% das casas do bairro não dispõem de serviço de água
encanada.
d3= tendência de d1 e d2
VDP (Vetor de Descrição do Problema): marcador
do problema que cumpre 4 funções:
1. reúne as distintas interpretações do problema a
um só significado para o ator ou equipe que o
analisa;
2. torna preciso o que deve ser explicado (na
explicação do problema, deve-se identificar as
causas responsáveis pelos descritores d1, d2,
d3,etc..);
3. torna o problema monitorável;
4. verifica a eficácia da ação para enfrentá-lo (se o
problema piora ou melhora).
Requisitos dos Descritores:
1. precisos e monitoráveis;
2. o conjunto dos descritores deve ser suficiente
para construir uma interpretação sem
ambiguidade;
3. não podem ser confundidos nem com causas e
nem com consequências do problema;
4. não pode haver relações causais entre os
descritores;
5. um descritor não deve reiterar o que foi dito de
outra forma por outro descritor.
Explicação do Problema
O que se deve explicar é o VDP do problema. O que causa o VDP do
problema? O modelo explicativo do PES exige inter-relacionar as
causas indicando se são fluxos (jogadas), acumulações
(incapacidades) ou regras .
REGRAS: são as causas que definem o espaço de possibilidades do
jogo social que produz o problema (leis, normas formais ou
informais, cultura, tradição)
ACUMULAÇÕES: são as causas que revelam capacidades ou
incapacidades no desenvolvimento do jogo social (processos
sedimentados e internalizados, patrimônio cognitivo, político,
econômico, estoques)
FLUXOS: são as causas mais recentes (ações, produções,
movimentos, jogadas)
Governabilidade
É uma relação entre as variáveis que o ator controla e as
que não controla no processo de governo (enfrentamento
do problema). Quanto maior o número de variáveis
decisivas estão sob controle, maior é a liberdade de ação
do ator e maior sua governabilidade do sistema. A
governabilidade de um sistema expressa o poder que
determinado ator tem para realizar seu projeto. É relativa
a um determinado ator, às demandas ou exigências que o
projeto de governo impõe a ele, e à sua capacidade de
governo.
Nós Críticos
São nós críticos, os que satisfazem simultaneamente as seguintes
condições:
- têm alto impacto sobre o VDP do problema (se o fluxograma for
bem feito, qualquer nó deve cumprir esta primeira condição)
- são um centro prático de ação, ou seja, o ator deve poder agir de
modo prático, efetivo e direto sobre a causa, sem a necessidade de
ver-se obrigado a agir sobre as causas da causa;
- são um centro oportuno de ação política durante o período do
plano, o que implica o julgamento preliminar de sua viabilidade
política e da relação custo-benefício político.
Se um nó explicativo cumpre estas três condições, é declarado nó
crítico.
MOMENTO NORMATIVO
Desenho do Plano de Ação
Uma vez identificados os nós críticos ou causas críticas
devemos pensar no modo de atacá-los desenhando as
ações que irão compor o programa para a mudança da
situação problema .
Uma ação é o ato de transformar recursos (poder,
financeiro, materiais, conhecimento, organização) em
produtos. O conjunto das ações do programa será
responsável pelo alcance de resultados.
RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS
eficiência eficácia
O PLANO COMO APOSTAO PLANO COMO APOSTA
Construção de Cenários de Planejamento
A análise de cenários serve para visualizar caminhos e selecionar
opções para se transitar nesses caminhos. A realidade contém
circunstâncias fora do controle do ator β, que podem ser de distinta
natureza: invariantes; variantes e surpresas
INVARIANTES: variáveis que o ator não controla, mas conhece
sua lei de mudança futura e, portanto, tem capacidade de predição
sobre seu comportamento num prazo determinado.
VARIANTES: variáveis que o ator não controla e tampouco
conhece sua lei de mudança, portanto não tem capacidade de
predição sobre seu comportamento.
SURPRESAS: eventos com baixa probabilidade de ocorrência, mas
com sensível impacto sobre os objetivos do plano de um ator.
.
CENÁRIOS
“Os atores escolhem seus planos, mas não podem
escolher as circunstâncias em que devem realizá-los.”
O plano pensado é um texto fora de contexto. Em que
contexto o plano será implementado? Será a continuidade
do hoje com suas tendências ? Será melhor? Será pior?
Trabalhar com cenários é antecipar possíveis contextos
futuros para o período de realização do plano.
Trabalha-se com grandes variantes (variáveis fora do
controle do ator planejador) combinadas.
A construção de cenários permite antecipar a reflexão do
que pode ser feito, caso ocorra uma mudança de contexto.
Construção do Arco Direcional
SITUAÇÃO OBJETIVO
O plano é uma aposta com uma direcionalidade definida pelos
valores, interesses e ideologia do ator planejador. Essa grande
aposta, que é o plano, depende das apostas parciais, que são
formuladas para os nós críticos.
A situação inicial se transformará em uma situação modificada no
futuro, pela ação desenvolvida pelo ator planejador, mas também
pelos demais atores, e pelas transformações do contexto.
Imaginar uma situação objetivo para cada nó crítico e para o
problema é elaborar uma aposta de transformação da situação
inicial em função da apreciação situacional, da percepção de
possível cenário, e do tempo de implementação do plano.
MOMENTO
ESTRATÉGICO
“A arte da política consiste em fazer possível amanhã aquilo
que hoje parece impossível. A estratégia não se refere ao
cálculo do possível, mas à construção de viabilidade. Toda
estratégia requer força. Ninguém é persuadido a negociar com
um ator sem força. O confronto, como sinônimo de competição
e mediação de forças é essencial ao sistema democrático.”
A análise estratégica deve responder a duas perguntas:
Que ações do plano são viáveis hoje ?
Posso construir viabilidade às ações inviáveis durante o
período de governo ?
MOTIVAÇÃO DOS ATORES FRENTE AO PLANO
Em qualquer processo de mudança social há atores ou jogadores
que têm posições diversas em relação ao programa de um ator no
seu conjunto ou em relação a cada ação em particular. Nesse
sentido, existem reações de apoio ou rejeição que podem viabilizar
politicamente a implementação das ações do programa ou ao
contrario inviabilizá-las.
Na geração dessas posições pesam: a inércia, a desconfiança, a
rivalidade, os preconceitos, a cegueira situacional, os interesses e
as pequenas parcelas de poder.
Tendo em vista ajudar o planejador a analisar o movimento dos
diferentes atores em relação a um jogo específico, o método
propõe uma análise das motivações dos atores em relação a cada
uma das ações planejadas como parte da análise estratégica.
EXECUÇÃO
É a realização dos programas de governo constantes na
LOA por meio da arrecadação de recursos (receitas) e da
sua aplicação em programas, projetos e atividades
(despesas).
PREVISÃO DAS RECEITAS
(TRIBUTOS-FINANCIAMENTOS-CONVÊNIOS)
X
FIXAÇÃO DAS DESPESAS
(EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO)
CONTROLE
Os atos e fatos da gestão pública trazem em si o dever
de prestar contas em decorrência da responsabilidade
delegada (accountability). A avaliação da conformidade
da execução da despesa e da receita, bem como a
verificação do cumprimento das metas físicas e a
mensuração dos resultados irão demonstrar a
eficiência, a eficácia e a efetividade da ação
governamental.
110
111
112
113
114
115
116
117
118
119
Avaliação de Projetos Públicos
• O principal objetivo da avaliação de projetos é determinar a
viabilidade dos investimentos mediante o uso de critérios que
busquem uma ordenação, de forma a excluir as opções menos
atrativas ou mais arriscadas.
• Essa ordenação envolve métodos de avaliação que, quando se
leva em consideração situações de interesse público, tornam-
se um pouco mais complicados que quando se avalia projetos
de interesse privado.
• Assim, projetos públicos requerem métodos mais elaborados
para a sua avaliação.
120
Avaliação de Projetos Públicos
• Os projetos públicos tem como objetivo fornecer bens e
serviços que possam aumentar o bem-estar da sociedade.
• Para dar suporte a tomada de decisões governamentais, o
método de análise custo-benefício é o que cumpre melhor as
exigências, embora se utilize de técnicas de avaliação de
projetos privados para atribuir valor social a todos os efeitos de
um determinado projeto.
• Também, devem ser considerados métodos que levem em
conta o efeitos externos do projeto. Os efeitos externos, ou
melhor, não-intencionais produzidos por um projeto são
chamados de externalidades.
121
Avaliação de Projetos Públicos:
As Etapas
Qualquer que seja o projeto público de investimento,
este deve ser composto das seguintes etapas:
1) estudos de mercado;
2) estudos referentes a tamanho e localização;
3) aspectos técnicos e de engenharia;
4) avaliação dos impactos ambientais;
5) definição das medidas necessárias para se mitigar os
impactos ao meio ambiente;
122
6) estimação dos benefícios e dos custos (inclusive ambientais);
7) cálculo do valor do investimento a ser realizado;
8) definição da forma de financiamento (fontes dos recursos);
9) análise financeira;
10) análise de risco e incerteza;
11) análise final / recomendações / conclusões
Avaliação de Projetos Públicos:
As Etapas
123
Avaliação de Projetos Públicos
• Avaliação de Impacto Social
• São baseadas na relação existente entre a oferta e
demanda de produtos sociais por públicos-alvo
específicos e seus respectivos impactos na
sociedade;
• Seu objetivo é mensurar a redução de diferenças
sociais em função de programas e investimentos
realizados por um agente de transformação
(fundações e institutos privados, organizações da
sociedade civil e agências governamentais.
124
?
O Plano de Custo Efetividade
Custo
Efeito
Alto
Melhor
?
Rejeita o tratamento A
Adota o tratamento A
A
Efeito
Piora
Custo Custo
Análise de Custo-Benefício
126
Introdução
Em muitos casos, um governo deseja mais do que
uma análise quantitativa, ele necessita de uma
análise quantitativa.
Ele necessita saber não somente se há uma
racionalidade para a ação governamental, ele
necessita saber se os benefícios de uma dada ação
governamental excedem os custos.
127
Valor Presente Líquido (VPL)
(r =
r%
100
)
Ano Custos Beneficios Neto (1+r) i
V.P.
0 2500 -2500 1 -2500
1 150 1000 850 1.1 773
2 150 1000 850 1.21 702
3 300 1000 700 1.33 526
4 150 1000 850 1.46 582
5 650 1000 350 1.61 217
Exemplo com taxa de desconto de 10 %
VPL = 300
VPL =
i=0
i=n
B i - C i
(1 + r) i
128
Análise de Custo-Benefício
A análise de custo benefício é um conjunto de
técnicas que visam gerar informações sobre a
relevância social de projetos públicos.
Ela se constitui num instrumento importante para
balizar a tomada de decisão acerca dos
investimentos públicos.
129
Análise de Custo-Benefício
O termo análise custo-benefício é usado para
denominar uma diversidade de técnicas
empregadas na avaliação de projetos por
parte do setor público, buscando fornecer
parâmetros para a avaliação dos custos e
benefícios de um projeto.
130
Análise de Custo-Benefício: Diferenças
entre os Projetos Públicos e Privados
1) a análise de custo-benefício social leva em conta
uma ampla gama de impactos e não somente os
lucro;
2) na análise de custos benefícios privados, os preços
de mercado podem não existir para muitos
benefícios e custos, e os preços de mercado não
podem ser usados devido a falhas de mercado (de
modo que os preços de mercado não refletem os
custos e benefícios marginais sociais)
131
Análise de Custo-Benefício:
critério para aceitação de um projeto
Um projeto deveria ser aceito se seus benefícios
totais excederem seus custos totais, ou se a razão
benefício-custo exceder a unidade.
Os benefícios incluem o excedente do consumidor, a
diferença entre o que os indivíduos estariam
dispostos a pagar e o que eles têm que pagar.
132
Tipo de Avaliação: Custo – Benefício
Medida de Custos: Unidades Monetárias
Medida de Efeitos: Unidades Monetárias
Análises: (CA - BA) - (CB - BB)
Vantagem: Permite comparar diferentes tipos de alternativas
Limitação: Dificuldade de converter resultados de saúde em unidades
monetárias
DESCRIÇÃO
Análise Custo-Benefício (ACB)
133
Objetiva identificar e avaliar sistematicamente todos
os custos e benefícios associados a diferentes
alternativas, e, assim, determinar qual a alternativa
que maximiza a diferença entre benefícios e custos,
os quais são expressos em termos monetários.
Análise Custo-Benefício (ACB)
134
 Exemplo: Impacto do Programa de Atenção Primária em
Saúde em Comunidades de Difícil Acesso
 Custos da implantação do programa: Diretos (construção
de unidades sanitárias, material de consumo, contratação
de pessoal) e Indiretos (ex: construção de estradas vicinais,
transporte de profissionais em saúde ...)
 Benefícios da implantação do programa: Diretos
(eliminação de gastos com o tratamento de doenças
evitáveis) e Indiretos (aumento da capacidade produtiva da
comunidade decorrente da queda da taxa de mortalidade e
morbidade da população).
Análise Custo-Benefício (ACB)
135
B / C = Relação benefício / custo;
Bt = Benefício do período t;
Ct = Custo no período t;
d = taxa de desconto.
B / C = [ Σ Bt / (1 + d)t
] / [ Σ Ct / (1 + d)t
]
Viabilidade será indicada com B/C = 1 e ações podem ser indicadas
de acordo com as magnitudes de B/C.
Indicador: Relação Benefício-Custo
Análise Custo-Benefício (ACB)
136
TIR = Taxa Interna de Retorno;
Bt = Benefício do período t;
Ct = Custo no período t;
d = taxa de desconto.
Σ Bt – Ct / (1 + TIR)t
= 0
Indicador : Taxa Interna de Retorno
Viabilidade será dada quando TIR = d.
Análise Custo-Benefício (ACB)
137
A Análise Custo Benefício é de difícil
realização porque requer que custos e
benefícios sejam mensurados (ou
convertidos) em termos monetários.
Exemplo: realização de tratamento
psiquiátrico em hospitais tradicionais ou sem
a hospitalização.
Análise Custo-Benefício (ACB)
Análise de Custo-Efetividade
139
A análise de custo efetividade é um método
sistemático de comparação de dois ou mais
programas alternativos pela medição dos custos e
consequências de cada um.
Um dos aspectos importantes desta análise é que as
consequências de todos os programas e tratamentos
a serem comoarados devem ser medidas nas
mesmas unidades comuns – unidades naturiais
relacionadas ao objetivo clínico dos programas (dias
ganhos sem sintomas, casos prevenidos, pacientes
melhorados, anos de vida ganhos, etc).
Análise Custo-Efetividade (ACE)
Tipo de Avaliação: Custo-Efetividade
Medida de Custos: Unidades Monetárias
Medida de Efeitos: Unidades Clínicas Habituais
Análises: (CA / EA) - (CB / EB)
Vantagem: Unidades dos efeitos são utilizadas na
prática clínica diária
Limitação: Comparação entre alternativas onde os
resultados são expressos nas mesmas unidades
físicas.
Análise Custo-Efetividade (ACE)
DESCRIÇÃO
141
 A análise de custo-efetividade pode ser
empreendida a partir de diferentes perspectivas,
dependendo da necessidade dos tomadores de
decisão.
 A perspectiva mais ambrangente é a
perspectiva social, na qual todos os custos são
incluídos, não importando sobre quem eles
incidem.
Análise Custo-Efetividade (ACE)
142
 O plano de custo-efetivade é um método visualização
de representação da comparação de alternativas.
 O ponto do plano em que os eixos x e y se cruzam
indica o ponto de partida de custos e efeitividade para o
fato-padrão de comparação ao indicar o quanto ele custa a
mais ou a menos em relação ao ponto de partida (eixo y) e o
quanto ele é mais ou menos efeitivo que o ponto de partida
(eixo x).
Análise Custo-Efetividade (ACE)
Plano de Custo-Efetividade
143
 Se uma alternativa for mais cara e mais efetiva que o
fator-padrão de comparação, este ponto cairá no quadrante
I, e o trade off do aumento de custos pelo aumento de
benefícios deve ser levado em consideração.
 Se uma alternativa for mais barata e efetiva, o ponto
cairá no quadrante II, e a altarnativa dominaria o fato-
padrão de comparação.
Análise Custo-Efetividade (ACE)
Plano de Custo-Efetividade
144
 Se uma alternativa for mais barata e menos efetiva, o
ponto cairá no quadrnate III, e, novamente, um trade-off
terá de ser levado em consideração.
 Se uma alternativa for mais cara e menos efeitiva, o
onto cairá no quadrante IV, e a alternativa será dominada
pelo fator padrão de comparação.
Análise Custo-Efetividade (ACE)
Plano de Custo-Efetividade
145
Análise Custo-Efetividade (ACE)
Plano de Custo-Efetividade
Diferenças de efeito (+)Diferenças de efeito (-)
Diferenças de custo (+)
Diferenças de custo (-)
Quadrante I
(trade off)
Quadrante II
(Dominante)
Quadrante III
(trade off)
Quadrante IV
(Dominado)
146
Referências bibliográficas
Políticas Públicas: conceitos e práticas / supervisão por Brenner Lopes e
Jefferson Ney Amaral; coordenação de Ricardo Wahrendorff Caldas – Belo
Horizonte : Sebrae/MG, 2008.
João Martins Tude. Conceitos gerais sobre políticas públicas. Disponível em:
http://www.scielo.br/pdf/rap acesso em: novembro/2013
Souza, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto
Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45.
Trevisan, Andrei Pittol e Van Bellen, Hans Michael. Avaliação de políticas
públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Disponível em:
http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf.

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  • 1. POLÍTICAS PÚBLICAS Prof. Msc. Fábio Maia 2013.2
  • 2. Política e Políticas Públicas • A política (politics) se refere ao conflito de interesses e de valores entre os membros de uma sociedade, o que se encontra potencializado nas sociedades modernas, extremamente diferenciadas. • Esses conflitos demandam reconhecimento, mas devem ser mantidos em níveis administráveis, o que se faz com o recurso da força ou por meio da política. 2
  • 3. Política e Políticas Públicas • Política seria, então, o conjunto de procedimentos que expressam as relações de poder entre os membros de uma sociedade e que se destinam à resolução pacífica de conflitos em torno dos bens públicos. • As políticas públicas (policies), por sua vez, seriam o resultado da própria atividade política na alocação de recursos e na provisão de bens e serviços públicos. 3
  • 4. Política e Políticas Públicas klaus Frey apresenta três termos que compõem o conceito de políticas públicas, a saber: a)“policy” que se refere aos conteúdos da política; “aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas, b)“politics” que se refere aos processos políticos; “freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição”, 4
  • 5. Política e Políticas Públicas c) “polity” que se refere às instituições políticas; “à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político- administrativo;” Klaus Frey destaca a propriedade da aplicação desta base conceitual para a análise e pesquisa das políticas públicas setoriais e afirma a interdependência dessas dimensões. 5
  • 6. Segundo Hogwood e Gunn (1993) , há, pelo menos, sete perspectivas para analisar uma política: 1) estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas; 2) estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto; 3) estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas; 6 Política e Políticas Públicas
  • 7. 4) estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos; 5) informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados para ajudar os tomadores de decisão a adotar decisões; 6) análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaboração de políticas; 7) análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de idéias ou opções específicas. 7 Política e Políticas Públicas
  • 8. Política e Políticas Públicas • Segundo Easton, citado por Mª das Graças Rua (1998), o sistema político processa demandas e apoios denominados como inputs (do ambiente externo) e withinputs (provenientes do próprio sistema político) e o resultante, como outputs, são as políticas públicas. • Assim, a atividade política estaria dirigida, em grande parte, para a busca de alternativas com vistas à satisfação das demandas que lhe são dirigidas, tanto por atores externos como pelos próprios atores políticos, e, ainda, para articular os apoios necessários para essa atuação. 8
  • 9. Políticas Públicas Importa afirmar que as políticas públicas são públicas, e não privadas ou apenas coletivas. Essa dimensão pública das políticas públicas não diz respeito à sua incidência populacional ou territorial, mas a seu caráter imperativo. São decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. 9
  • 10. Políticas Públicas “O conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público” (Guareschi et al.,2004). 10
  • 11. Política Pública • É tudo aquilo que constitui matéria de opção do governo, seja ato ou omissão, tudo aquilo que ele optou por fazer ou não fazer (Dye). • Compreende as decisões governamentais destinadas a resolver problemas (Nagel). • A ação do governo e dos funcionários públicos, orientada a lidar com um certo problema (Anderson). 11
  • 12. Exemplos de Políticas Públicas As políticas públicas de educação e saúde. A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei Federal n.º 6.938. A Política Nacional de Recursos Hídrico mediante a Lei Federal nº 9.433. 12
  • 13. Políticas Públicas Tradições de caraterização do processo político: (1) caráter generalista: integra tudo quanto possa ser atividade do governo; (2) menos ampla: restringe-se às atividades de resolução de problemas. Apresentam em comum: o papel central desempenhado pelo governo que, na expressão de Nelissen, ficou conhecido como dirigente da sociedde, steering of society. Crescente complexidade da vida moderna: Vida política como um processo de negociação e de troca onde governar assenta, sobretudo, num processo de ajustamento entre grupos, sendo equivalente a um modo dinâmico de gerir crises. 13
  • 14. Políticas Públicas • Política Pública: geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. • Decisão Política: corresponde a uma escolha de entre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. 14
  • 15. Visões do Estado e dos fatores sociais na explicação das políticas públicas 15
  • 16. Pluralismo Enfatiza as restrições impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e sustenta que a política pública é basicamente um reflexo das preferências destes grupos 16
  • 17. Marxismo Indica a influência de interesses econômicos sobre a ação política e vê o Estado como um importante meio de manutenção da dominação de classes sociais particulares 17
  • 18. Neo-pluralismo ou Elitismo Enfatiza o poder exercido por uma pequeno número de interesses sociais bem organizados, e a habilidade destes interesses em atingir seus objetivos 18
  • 19. Corporativismo Mostra as mudanças econômicas nas sociedades industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua interação com outros atores políticos. 19
  • 20. TEORIAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 20
  • 21. Incrementalismo • As decisões são tomadas sobre o volume marginal de mudança, que possa ocorrer de um ano para o outro, e os interesses instalados, em anos anteriores, não são ameaçados. • Na prática, este método apenas possibilita a escolha entre alternativas na parte marginal que diz respeito ao ano novo. No essencial, o passado está, automaticamente, aprovado para o ano seguinte. • Principal atração do modelo: a acentuação da estabilidade e um processo de decisão assente na rotinização de procedimentos, o que minimiza a incerteza. • Crítica: Insensível às mudanças da envolvente. 21
  • 22. Teoria do Ciclo das Políticas Públicas • Apresentação das políticas públicas em fases integrando um processo. • Modelo dominante até recentemente. • Divulgada por Jones (1977) e Anderson (1975). • Dividiam o processo: (1) percepção e definição do problema; (2) definição da agenda; (3) formulação das políticas; (4) legitimação das políticas; (5) implementação; (6) avaliação. 22
  • 23. Definição do Problema Políticas e Métodos de Análise Partes Interessadas/ Políticas Processo de Decisão Política Formulação da Política “O que podemos fazer?” Implementação da Política “Como é que pomos a funcionar?” 23
  • 24. Teoria do Ciclo das Políticas Públicas • Enfatiza a definição de agenda (agenda setting) e questiona por que algumas questões são acolhidas na agenda política, enquanto outras são ignoradas. 24
  • 25. Modelo de Fluxos Múltiplos Zahariadis (1998): o modelo de fluxos múltiplos é o mais adequado para explicar como as agendas são definidas e decididas por governos nacionais sob condições de ambiguidade de objetivos (i.e., preferências não definidas claramente) e ambientes instáveis, nos quais as escolhas são dependentes do contexto Racionalidade limitada Teoria da Escolha Pública (Public Choice) – atores com interesses egoístas, procurando, por exemplo, a optimização dos efeitos de uma campanha eleitoral em detrimento da satisfação máxima dos anseios legítimos dos cidadãos. Rompe com a visão romântica de que o político é um servidor altruísta do interesse público. 25
  • 26. Modelo de Fluxos Múltiplos • Desenvolvido por John Kingdon (1984), com base no garbage can model (Cohen, March e Olsen, 1972, 1-25): pode ser traduzida como modelo da lata de lixo, para designar uma organização em que ideias, atores, processos, soluções e oportunidades estão reunidos num só lugar e interagem simultaneamente. “Uma organização é uma coleção de escolhas procurando por problemas, valores e sentimentos procurando por situações em que possam ser aplicados, soluções procurando por perguntas para as quais possam ter resposta, e tomadores de decisão procurando trabalho”. • Kindgon, dessa forma, utiliza a teoria para ressaltar que não há nenhuma linearidade no processo de formação de uma agenda política e na produção de uma política pública, contrapondo-se, desta forma, à teoria estruturalista e de ciclos. • Kingdon identifica 3 fluxos na construção da agenda política: problemas, políticas (policies) e política (politics). • 1.º fluxo, problemas: procura responder à questão: Por que é que os decisores políticos prestam atenção a determinados problemas e não a outros? Resposta: saber como é que determinadas condições são entendidas como problemas. 26
  • 27. Modelo de Fluxos Múltiplos • 3 fases de identificação: (1) indicadores, que desnudam a dimensão do problema; (2) acontecimentos dramáticos, casos de calamidades públicas, ou repetição de um problema; e (3) feedback de programas que podem conduzir à reflexão sobre o seu impacto e a necessidade de serem reformulados. • 2.º fluxo, as políticas públicas: inclui um conjunto de ideias sobre a forma de resolver problemas. Este conjunto de ideias pode ser gerado por especialistas, burocratas, políticos e acadêmicos. 27
  • 28. Modelo de Fluxos Múltiplos • 3.º fluxo, a política: constituído por: pressão dos grupos de interesse, turnover (volume de negócios) dos políticos e national mood (as linhas de pensamento dominante de uma certa comunidade). • Para que se consiga introduzir factos na agenda política e formar políticas é necessário: fazer com que os fluxos se juntem (coupling), conquistando janelas de oportunidade (policy windows). 28
  • 29. Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) • Elaborado por Baumgartner e Jones (1993). • Baseado em noções de biologia e computação. Da biologia vem a noção de “equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública carateriza-se por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade, que geram mudanças nas políticas anteriores. Da computação e dos trabalhos de Herbert Simon, vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar informação, daí as questões se processarem paralelamente e, não de forma serial, uma de cada vez. Os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema político- decisório processar as questões de forma paralela, fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda. 29
  • 30. Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) • Permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas. • A mudança ocorre quando um determinado tema vence o “monopólio da política” (policy monopoly), caraterizado pela circunscrição do tratamento de um problema somente às comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos, restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes, numa condição de “realimentação negativa”. 30
  • 31. Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) Assim, para que um problema chame a atenção do governo e da classe política, rompendo com a situação de “equilíbrio” e “realimentação negativa”, é necessária a construção de um novo entendimento sobre o mesmo ou de uma nova imagem (policy image). Por isso, a disputa em torno da definição e apresentação de um problema é central na disputa política. 31
  • 32. Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das Políticas • Elaborado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993). • Discorda da visão da política pública trazida pelos modelos do ciclo das políticas públicas e do garbage can, devido à sua escassa capacidade explicativa sobre as mudanças que ocorrem nas políticas públicas. • Parte de 4 premissas: (1) a compreensão de mudanças políticas segundo uma análise ao longo do tempo, de modo a se ter uma perspetiva evolutiva; (2) a forma mais concreta de pensar a mudança é: focar a análise nos policy sub-system, a interação dos atores de diversas instituições que procuram influenciar as decisões governamentais; (3)os subsistemas envolvem, normalmente, atores de todos os níveis do governo; (4) as políticas públicas e os programas incorporam teorias de como prosseguir certos objetivos. 32
  • 33. Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das Políticas • A política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais facultam os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública. • Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins- Smith defendem que crenças, valores e ideias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral ignoradas pelos modelos anteriores. • Assim, cada subsistema, que integra uma política pública, é composto por um número de alianças de apoio, que se distinguem pelos seus valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem. 33
  • 34. 34
  • 35. Abordagem de Sistema Aberto, ou “Funil de Causalidade” • Concebida por Robert Hofferbert (1974: 228). • As decisões governamentais são a variável dependente de cinco níveis de determinantes, sendo eles, da ordem mais mediata para a mais imediata: as condições histórico- geográficas, as condições sócio-económicas, o comportamento político de massa, as instituições governamentais e o comportamento das elites. 35
  • 36. Formulação de Políticas Públicas Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas públicas: Consideram políticas públicas como sistemas de ação pública. O processo de constituição de uma política pública é a outra face da moeda de seu conteúdo e é composto de 5 fases principais A cada fase correspondem um sistema de ações específico, atores e relações também específicos e compromissos diferenciados. 36
  • 37. Formulação de Políticas Públicas Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas públicas: Consideram políticas públicas como sistemas de ação pública. O processo de constituição de uma política pública é a outra face da moeda de seu conteúdo e é composto de 5 fases principais A cada fase correspondem um sistema de ações específico, atores e relações também específicos e compromissos diferenciados. 37
  • 38. Formulação de Políticas Públicas Segundo Celina Souza compete a responsabilidade pelo desenho das políticas públicas os Governos, dos grupos de interesse e dos movimentos sociais, em que cada um tem maior ou menor influência no desenho da política pública, dependendo do tipo de políticas e das coalizões que integram o governo. 38
  • 39. Formulação de Políticas Públicas Segundo Theodor Lowi, a política pública assume quatro formatos: políticas regulatórias, políticas distributivas, políticas redistributivas e políticas constitutivas. Esta classificação é feita segundo os impactos de custos e benefícios que os grupos de interesse esperam de uma política determinada. 39
  • 40. Redes de Políticas Públicas  São sujeitas aos efeitos causados pela assimetria informacional entre seus membros.  Demandam uma estrutura de coordenação e prestação de contas que leve em consideração as interdependências existentes.  Possuem estruturas polimórficas, que podem ser representadas por um conjunto de nós e vínculos que indicam, entre outros aspectos, a possível presença de capital social nas transações.  São instrumento analítico fundamental para caracterizar as relações intergovernamentais nas políticas sociais brasileiras. 40
  • 41. Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas públicas • Identificação de um problema - ingresso de uma demanda na agenda pública; • Formulação de alternativas de solução - momento em que são elaboradas e negociadas as possíveis alternativas de ação para o enfrentamento do problema; • Tomada de decisões (formulação da política propriamente dita) - eleição de uma alternativa de solução que se converte em política legítima; • Implementação da decisão tomada - execução das ações; • Término da ação - avaliação dos resultados da ação, que pode resultar em uma nova política ou em um reajuste 41
  • 42. TIPOS DE ESTUDO SOBRE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Estudo do conteúdo da política Estudo do processo de elaboração de política Estudo dos resultados da política Avaliação Informação para a formulação de políticas Defesa de processos Defesa de políticas Analista como ator político Ator político como analista Estudos de política (Conhecimento do processo de elaboração de políticas) Análise de políticas (Conhecimento no processo de elaboração de políticas) 42
  • 43. (1) Estudo do conteúdo das políticas analistas procuram descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como surgiram, como foram implementadas e quais seus resultados; (2) Estudo da elaboração das políticas analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais passam questões e avaliam a influência de diferentes fatores, sobretudo na formulação das políticas; (3) Estudo do resultado das políticas explicar como os gastos e serviços variam em áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis dependentes entendidas em termos de fatores sociais, econômicos, tecnológicos e outros; (4 ) Avaliação de políticas identificar impacto que políticas têm sobre o contexto sócio-econômico, ambiente político, população; (5) Informação para elaboração de políticas: governo e analistas acadêmicos organizam os dados, para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de decisões; (6) Defesa do processo de elaboração da política : analistas procuram melhorar processos de elaboração de políticas e máquina de governo, mediante realocação de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções; 7) Defesa de políticas Atividade exercida por grupos de pressão que defendem idéias ou opções específicas no processo de elaboração de políticas. 43
  • 44. Meny & Thoenig (1992) - O ciclo de políticas públicas • O processo de constituição de uma política pública, no entanto, não segue a uma lógica linear, é, antes, um ciclo, que se retroalimenta a cada turno. Ou seja, o processo mesmo de avaliação pode produzir novas demandas, que deverão ser transformadas em problema e ... • Ou, ainda, o processo de avaliação pode redefinir o problema inicial e demandar novas atividades para a fase de implementação. • De outro lado, as fases não seguem um caminho linear, também, pois no processo observa-se a sobreposição de fases e mesmo o retrocesso a fases anteriores. 44
  • 45. “Estado de Coisas” X Problema Político Existem situações que perduram por muito tempo, incomodando grupos e pessoas e gerando insatisfações sem chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Trata-se de um “estado de coisas” - algo que incomoda, prejudica, gera insatisfações, mas não chega a constituir um item da agenda governamental. Quando esse “estado de coisas” passa a preocupar as autoridades e se torna uma prioridade na agenda, então ele se tornou um “problema político”. 45
  • 46. “Estado de Coisas” X Problema Político Um estado de coisas se transforma em problema político quando mobiliza a ação política e passa a figurar como item da agenda governamental. Para tanto é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características: mobilize a ação política; constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não resolver o problema seja maior do que o de resolvê-lo; e constitua uma situação de oportunidade, com vantagens antevistas por algum ator, a serem obtidas com o tratamento do problema. 46
  • 47. Formulação de alternativas Ao deixar de ser um estado de coisas e se transformar em um problema político, uma questão demanda tornar-se um input, incluindo-se na agenda governamental. A partir desse momento inicia-se o momento da formulação de alternativas. 47
  • 48. Formulação de alternativas • A formulação de alternativas é um dos mais importantes momentos do processo decisório - nesse momento, os atores manifestam mais claramente suas preferências, o que favorece ao confronto de interesses. • Cada um dos atores possui recursos de poder - influência, capacidade de afetar o funcionamento do processo, persuasão, organização, capacidade de influenciar opiniões, entre outros - e cada um deles possui preferências (preferência é a alternativa de solução para um problema que mais beneficia determinado ator). 48
  • 49. Da tomada de decisão à implementação “A rigor, uma decisão em política pública representa apenas uma amontoado de intenções sobre a solução de um problema, expressas na forma de determinações legais: decretos, resoluções. Nada disso garante que a decisão se transforme em ação e que a demanda que deu origem ao processo seja efetivamente atendida. Ou seja, não existe vínculo ou relação direta entre o fato de uma decisão ter sido tomada e a sua implementação. E também não existe relação ou vínculo direto entre o conteúdo da decisão e o resultado da implementação.” (Rua, 1998) 49
  • 50. Da tomada de decisão à implementação • O que garante que uma decisão se transforme em ação nos regimes democráticos, então? A efetiva resolução de todos os pontos de conflito envolvidos naquela política pública. • E o que isso significa? Uma boa decisão. Ou seja, uma decisão em relação à qual todos os atores envolvidos acreditem que saíram ganhando alguma coisa e nenhum ator envolvido acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso também é muito difícil, considera-se boa decisão aquela que foi a melhor possível naquele momento específico. 50
  • 52. Agenda Política • “Como se definem as agendas governamentais? A nossa resposta tem-se concentrado em três explicações: problemas, políticas, e participantes visíveis.” (John Kingdon, 1995: 197) • “O agenda setting é o processo pelo qual os problemas e soluções alternativas ganham ou perdem a atenção do público e da elite. A competição de grupo para definir a agenda é feroz porque nenhuma sociedade, sistema político, ator oficial, ator não-oficial ou pessoa física tem capacidade para atender a todas as alternativas possíveis para todos os problemas possíveis, que possam surgir a qualquer momento. (…) O grupo que descreve com sucesso um problema também será aquele que definirá as suas soluções, prevalecendo, assim, no debate político.” (Thomas A. Birkland, 2005: 109) 52
  • 53. Agenda Política • “O estudo do agenda setting é uma forma particularmente fértil para começar a entender como os grupos, o poder, e a agenda interagem para definir os limites do debate político. Mas o agenda setting, como todas as outras etapas do processo político, não ocorre no vácuo. A probabilidade de um assunto ser incluído na agenda é uma função do assunto em si, dos atores envolvidos, das relações institucionais, e, muitas vezes, de fatores sociais e políticos aleatórios, que podem ser explicados, mas não podem ser replicados ou previstos”. . • “Agenda é uma coleção de problemas, compreensão de causas, símbolos, soluções e outros elementos dos problemas públicos, que captam a atenção de membros do público e dos seus atores governamentais.” 53
  • 54. Agenda Política • Que problemas chegam aos políticos para decisão? • Como tais problemas funcionam como chamariz para os políticos e motivam uma proposta política destinada à sua resolução? • Por que razão(ões) certos problemas são acolhidos na agenda política e outros não? 54
  • 55. Agenda Política Como identificar os atores numa política pública? Existem diversos critérios. O mais simples é identificar quem pode ganhar ou perder com a política em debate, quem tem os seus interesses afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão. 55
  • 56. Agenda Política Teoria Clássica: Para que determinado interesse integre a agenda política é necessário: que se transforme num facto político controverso, que haja um conflito de interesses que justifique a intervenção do poder político (Cobb; Elder, 1983). 56
  • 57. Agenda Política Para que um “estado de coisas” se transforme num problema político, num item prioritário na agenda governamental, é necessário apresentar pelo menos um dos seguintes traços: (1)mobilizar ação política: seja coletiva, seja provinda de atores individuais estrategicamente situados; (2) constituir uma situação de crise: de modo a que o prejuízo de não resolver o problema seja maior que o de o resolver; (3) formar uma situação de oportunidade: a identificação, por algum ator relevante, de vantagens a serem obtidas com o tratamento daquele problema. 57
  • 58. Agenda Política • Formulação de Alternativas • Preferências dos Atores • Manifestação de Interesses (o pluralismo baseia-se na primazia dos grupos de interesses no processo político – Bentley, Process of Government, 1908). • Preferência: a alternativa de solução para um problema que mais beneficia um ator, depende do cálculo custo/benefício para cada interveniente. A dinâmica das relações entre os atores obedece a padrões: (1) lutas; (2) jogos; (3) debates / persuasão; (4) pressão pública; (5) negociação / compromisso. 58
  • 59. Atores Envolvidos nas Políticas Públicas  Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.  Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.  Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.  Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos. 59
  • 60. FUNÇÃO DO ESTADO PRESTAR SERVIÇOS PÚBLICOS SOCIEDADE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POLÍTICAS PÚBLICASPOLÍTICAS PÚBLICAS PROGRAMAS DE GOVERNO PROGRAMAS DE GOVERNO
  • 61. O Estado brasileiro tem que ser orientado para o cidadão, e desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado pelos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
  • 62. SERVIÇOS PÚBLICOS SERVIÇOS PÚBLICOS POLÍTICAS PÚBLICAS POLÍTICAS PÚBLICAS → Planejamento → Arrecadação → Orçamento → Contabilidade → Gestão de Pessoas → Gestão de Bens e Serviços → Controle → Auditoria → Planejamento → Arrecadação → Orçamento → Contabilidade → Gestão de Pessoas → Gestão de Bens e Serviços → Controle → Auditoria
  • 63. Conjunto de ações desenvolvidas pelos órgãos e entidades governamentais para viabilizar a concretização dos objetivos gerais do Estado, em consonância com as políticas definidas pelo Governo e compreende: GESTÃO PÚBLICAGESTÃO PÚBLICA  Planejamento  Execução  Controle
  • 65. 65 TRIÂNGULO DE GOVERNO PROJETO DE GOVERNO - Conteúdo da proposta de governo. Começa pela seleção de problemas e como serão enfrentados, e de oportunidades a serem aproveitadas. Limites de efetividade: a) nenhum governo pode ser melhor que sua seleção de problemas e oportunidades; b) nenhum governo pode ser melhor que a qualidade do processamento dos problemas e de oportunidades. GOVERNABILIDADE - Relação entre o peso das variáveis que o ator controla e as que não controla. Limites de efetividade: nenhum governo pode fazer mais do que permite a governabilidade que limita seu projeto. CAPACIDADE DE GOVERNO - Capital intelectual, experiência, capacidades pessoal e institucional de governo. Limites de efetividade: nenhum governo pode ser melhor que a capacidade pessoal e institucional de governo, o que lhe permite elaborar um projeto de governo inteligente, administrar a governabilidade e criar ferramentas de governo.
  • 66. Planejamento Público O planejamento público, pode ser conceituado como um processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, que envolve a fixação de objetivos gerais e metas específicas, tendentes a elevar níveis de renda e bem- estar da comunidade, assim como envolve a ordenação sistemática de um conjunto de decisões e medidas necessárias para a consecução desses objetivos, com menores custos e maior rapidez. O papel do planejamento, nesse sentido, é tornar o processo econômico racional, objetivo e voltado para a melhoria do bem-estar da sociedade.
  • 67. Intervenção governamental ReaIidade econômica da sociedade Juízo de valor; Ideologia planejadores Classes diversas de agentes econômicos Planejamento Público
  • 68. 68
  • 69. Política Pública no Estado Brasileiro • Desde a crise econômica de 1929, passando pela segunda grande guerra, os momentos de anormalidade fizeram com que as relações de mercado com o Estado se al terassem profundamente. De maneira gradativa, passou-se a admitir que o mercado dependeria profunda e diretamente da intervenção estatal. 69
  • 70. Política Pública no Estado Brasileiro • Até o início do século XX, prevaleciam absolutamente as ideias em torno de um Estado mínimo que assegurasse apenas a ordem, por meio de aparatos de segurança pública e de garantia da propriedade, que não interferiria no mercado, o qual era considerado autônomo e agente de regulação natural das relações sociais. 70
  • 71. Política Pública no Estado Brasileiro No Brasil, o final da década de 1980 ficou marcado como um período reformista, mas a virada para o século XXI ficou marcada pelo conflito entre a expectativa da implementação das políticas públicas que concretizassem os direitos conquistados, assegurados pela Constituição Federal, e as restrições políticas e econômicas postas à sua imediata implementação. 71
  • 72. Política Pública no Estado Brasileiro Na década de 1990, verificou-se a luta de determinados setores da sociedade civil pela regulamentação e pelo atendimento aos Direitos Fundamentais previstos na Constituição Federal. Por essa razão, foram regulamentadas as áreas de proteção à criança e ao adolescente, da seguridade social, da saúde, da assistência social, da educação, da previdência social, do consumidor etc. 72
  • 73. EQUACIONAMENTO – conjunto de informações significativas para a tomada de decisões, encaminhadas por técnicos de planejamento aos centros decisórios. DECISÃO – constrói-se na formulação coletiva de estratégias de mudança e controle popular, norteada pelo processo histórico, as correlações de forças. OPERACIONALIZAÇÃO – detalhamento das atividades tornadas planos, programas e projetos e, na ocasião oportuna, em sistematização das medidas de implementação AÇÃO – providências que transformarão em realidade o planejado. Requer acompanhamento da implantação, controle e avaliação de acordo com a perspectiva da política. PLANEJAMENTOPROCESSOPOLÍTICO
  • 74. As características básicas de um planejamento público podem ser sintetizadas nos seguintes objetivos: a) estabelecer o papel do tempo no plano de ação, b) definir os cursos alternativos de ação para os anos vindouros; c) analisar os critérios de escolha entre as alternativas disponíveis; d) antecipar as soluções para problemas previsíveis; e) especificar as medidas de política econômica necessárias para remover os obstáculos que limitam o crescimento da renda e a mudança estrutural da economia. f) Substituição do pensamento estático da administração pela idéia dinâmica do gerenciamento. Planejamento Público
  • 75. Planejamento Público  Os municípios brasileiros encontram-se num processo de profundas transformações, o que ganhou força com a nova Constituição de 1988. Foram transferidas para os municípios uma série de competências para moldar o seu desenvolvimento e definir o seu destino.  Para lidar com estas novas condições, isto é, a competição entre os municípios, a terceirização de serviços, assim como uma série de novas tarefas e funções, as antigas práticas da administração se mostram inadequadas. Cada vez mais torna-se necessária a utilização de instrumentos de gerenciamento.  Instrumentos de planejamento urbano no Brasil • Lei Orgânica • Plano Diretor “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (Brasil, 1988: título VII, capítulo III, art. 182).
  • 76. Planejamento Público Lei de licitações e contratos 8.666/93 INSTRUMENTOS QUE ORIENTA E REGULAMENTA O PLANEJAMENTO PÚBLICO Lei de Responsabilidade Fiscal PPA – LDO - LOA Lei 8.142/90 – TRANSF. INTERGOVERNAMENTAIS Lei 8.742/90 – Lei Org. da Assistencia social Lei 10.257/2001 ESTATUTO DA CIDADE
  • 77. PLANEJAMENTO Seleção dos problemas e apresentação das soluções LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LOA Orçamento Anual Materialização da Estratégia em Políticas Públicas Define prioridades da administração em sintonia com a LOA Estabelece metas para a elaboração do orçamento Fixa receitas e autoriza despesas no prazo de 1 ano Detalhamento dos programas, metas e valores PPA Plano Plurianual Planejamento de 4 anos regulado por legislação federal
  • 78. 78 Marcos Legais Demandas Sociais Demandas Políticas Plano de Governo LOM, LOAS; LDB; ECA; ... Marca de Governo Projetos prioritários Diretrizes de Governo Promessas de Campanha Agenda Política Projetos Programas Planos Estratégicos Setoriais Atividades Ações Participação da Sociedade Civil PPA Plano Plurianual
  • 79. Diretrizes: São orientações, indicações e princípios estratégicos que nortearão as ações do governo municipal durante o período de sua vigência com vistas a alcançar os seus objetivos, atendendo os anseios da população e melhorando a sua qualidade de vida. Ex: melhorar e ampliar o atendimento ao cidadão, por meio da oferta de serviços públicos de qualidade, especialmente nas áreas de educação e saúde.
  • 80. Objetivos: Expressam os problemas diagnosticados que se pretende combater e superar e as demandas existentes que se espera atender, consistindo basicamente na definição dos programas de governo, descrevendo sua finalidade com concisão e precisão. Os objetivos são concretizados por meio dos programas, os quais agregam as ações governamentais (projetos e atividades).
  • 81. Programa: Instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos, sendo mensurados por indicadores. Classificam-se em: •Finalísticos •De apoio administrativo •Encargos especiais
  • 82. 82
  • 83. 83
  • 84. Estratégia : Meio Objetivo : Fim Programa Ações Problema Oportunidade RecursosRecursos • Humanos • Financeiros • Materiais • Normativos • Políticos “Investimento” (único) “Custeio” (repetitivo) Definição do Público-alvo Análise da Situação Valor Agregado
  • 85. Projeto: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. Atividade: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação e governo. Metas: consideram-se metas os resultados que se pretende obter com a realização de cada programa. As metas devem ser quantificadas física e financeiramente.
  • 89. Explicação Situacional Quem explica ? A partir de que posição explica ? Os atores constroem sua explicação situacional a partir de informação sobre a realidade, que pode ser subsidiada por um diagnóstico. Um diagnóstico com qualidade é uma boa informação para um ator, mas este processa a informação de acordo com seus valores, ideologia, tradições, crenças, teorias e interesses e constrói sua apreciação da situação. .
  • 90. Ator Social É uma organização, uma personalidade ou um grupo social que atua no contexto, relacionando-se com os problemas de maneira ativa O ator social é identificado a partir dos seguintes requisitos: Possui um projeto Controla um recurso relevante para o jogo Possui capacidade de produzir fatos no jogo social Exemplos: Não são atores sociais São atores sociais -Ministério da Previdência - Ministro da Previdência -As empresas - IBM -Os trabalhadores - Sindicato dos Metalúrgicos -População - Associação X de Moradores -Um cidadão - Papa Francisco -As ONGs - SOS Mata Atlântica
  • 91. Problema  É uma deficiência presente, detectada na observação do jogo social. É visto como uma desconformidade com o desejado por um ator social, que por isso resolve declarar a existência do problema. Antes que o ator declare essa desconformidade como um problema, configura apenas uma necessidade sem demanda política.  É situacional, ou seja, muda conforme cada ator  Ao declarar um problema, o ator assume o compromisso de enfrentá-lo  Um problema começa a ser foco de atenção para um ator pelo mal estar que produz ou pelas oportunidades que se abre com o seu enfrentamento
  • 92. Critérios para a Seleção de Problemas  Tempo de maturação dos resultados  Recursos exigidos para o enfrentamento do problema em relação aos recursos controlados pelo ator  Governabilidade sobre o problema: controle que o ator tem sobre as causas do problema  Posicionamento de outros atores sobre o problema: colaboração, rejeição e indiferença dos outros atores com governabilidade sobre o problema  Custo de postergação da intervenção: imediato ou lento; alto ou baixo
  • 93. Descrição do Problema Um problema é percebido ou se torna claro pela sua descrição. A descrição de um problema expressa seus sintomas, ou seja, os fatos verificáveis na percepção do ator que o declara. Esses sintomas se enumeram como um conjunto de descritores dos fatos que demonstram a existência do problema. A esse conjunto chamamos Vetor de Descrição do Problema ( V.D.P. ). Exemplo PROBLEMA: Escassez de água potável no bairro Zequinhade Abreu ATOR: Diretor Presidente da Associação de Vizinhos V.D.P. d1= o bairro recebe água durante seis horas apenas dois dias por semana. d2= 50% das casas do bairro não dispõem de serviço de água encanada. d3= tendência de d1 e d2
  • 94. VDP (Vetor de Descrição do Problema): marcador do problema que cumpre 4 funções: 1. reúne as distintas interpretações do problema a um só significado para o ator ou equipe que o analisa; 2. torna preciso o que deve ser explicado (na explicação do problema, deve-se identificar as causas responsáveis pelos descritores d1, d2, d3,etc..); 3. torna o problema monitorável; 4. verifica a eficácia da ação para enfrentá-lo (se o problema piora ou melhora).
  • 95. Requisitos dos Descritores: 1. precisos e monitoráveis; 2. o conjunto dos descritores deve ser suficiente para construir uma interpretação sem ambiguidade; 3. não podem ser confundidos nem com causas e nem com consequências do problema; 4. não pode haver relações causais entre os descritores; 5. um descritor não deve reiterar o que foi dito de outra forma por outro descritor.
  • 96. Explicação do Problema O que se deve explicar é o VDP do problema. O que causa o VDP do problema? O modelo explicativo do PES exige inter-relacionar as causas indicando se são fluxos (jogadas), acumulações (incapacidades) ou regras . REGRAS: são as causas que definem o espaço de possibilidades do jogo social que produz o problema (leis, normas formais ou informais, cultura, tradição) ACUMULAÇÕES: são as causas que revelam capacidades ou incapacidades no desenvolvimento do jogo social (processos sedimentados e internalizados, patrimônio cognitivo, político, econômico, estoques) FLUXOS: são as causas mais recentes (ações, produções, movimentos, jogadas)
  • 97. Governabilidade É uma relação entre as variáveis que o ator controla e as que não controla no processo de governo (enfrentamento do problema). Quanto maior o número de variáveis decisivas estão sob controle, maior é a liberdade de ação do ator e maior sua governabilidade do sistema. A governabilidade de um sistema expressa o poder que determinado ator tem para realizar seu projeto. É relativa a um determinado ator, às demandas ou exigências que o projeto de governo impõe a ele, e à sua capacidade de governo.
  • 98. Nós Críticos São nós críticos, os que satisfazem simultaneamente as seguintes condições: - têm alto impacto sobre o VDP do problema (se o fluxograma for bem feito, qualquer nó deve cumprir esta primeira condição) - são um centro prático de ação, ou seja, o ator deve poder agir de modo prático, efetivo e direto sobre a causa, sem a necessidade de ver-se obrigado a agir sobre as causas da causa; - são um centro oportuno de ação política durante o período do plano, o que implica o julgamento preliminar de sua viabilidade política e da relação custo-benefício político. Se um nó explicativo cumpre estas três condições, é declarado nó crítico.
  • 100. Desenho do Plano de Ação Uma vez identificados os nós críticos ou causas críticas devemos pensar no modo de atacá-los desenhando as ações que irão compor o programa para a mudança da situação problema . Uma ação é o ato de transformar recursos (poder, financeiro, materiais, conhecimento, organização) em produtos. O conjunto das ações do programa será responsável pelo alcance de resultados. RECURSOS PRODUTOS RESULTADOS eficiência eficácia
  • 101. O PLANO COMO APOSTAO PLANO COMO APOSTA
  • 102. Construção de Cenários de Planejamento A análise de cenários serve para visualizar caminhos e selecionar opções para se transitar nesses caminhos. A realidade contém circunstâncias fora do controle do ator β, que podem ser de distinta natureza: invariantes; variantes e surpresas INVARIANTES: variáveis que o ator não controla, mas conhece sua lei de mudança futura e, portanto, tem capacidade de predição sobre seu comportamento num prazo determinado. VARIANTES: variáveis que o ator não controla e tampouco conhece sua lei de mudança, portanto não tem capacidade de predição sobre seu comportamento. SURPRESAS: eventos com baixa probabilidade de ocorrência, mas com sensível impacto sobre os objetivos do plano de um ator. .
  • 103. CENÁRIOS “Os atores escolhem seus planos, mas não podem escolher as circunstâncias em que devem realizá-los.” O plano pensado é um texto fora de contexto. Em que contexto o plano será implementado? Será a continuidade do hoje com suas tendências ? Será melhor? Será pior? Trabalhar com cenários é antecipar possíveis contextos futuros para o período de realização do plano. Trabalha-se com grandes variantes (variáveis fora do controle do ator planejador) combinadas. A construção de cenários permite antecipar a reflexão do que pode ser feito, caso ocorra uma mudança de contexto.
  • 104. Construção do Arco Direcional SITUAÇÃO OBJETIVO O plano é uma aposta com uma direcionalidade definida pelos valores, interesses e ideologia do ator planejador. Essa grande aposta, que é o plano, depende das apostas parciais, que são formuladas para os nós críticos. A situação inicial se transformará em uma situação modificada no futuro, pela ação desenvolvida pelo ator planejador, mas também pelos demais atores, e pelas transformações do contexto. Imaginar uma situação objetivo para cada nó crítico e para o problema é elaborar uma aposta de transformação da situação inicial em função da apreciação situacional, da percepção de possível cenário, e do tempo de implementação do plano.
  • 106. “A arte da política consiste em fazer possível amanhã aquilo que hoje parece impossível. A estratégia não se refere ao cálculo do possível, mas à construção de viabilidade. Toda estratégia requer força. Ninguém é persuadido a negociar com um ator sem força. O confronto, como sinônimo de competição e mediação de forças é essencial ao sistema democrático.” A análise estratégica deve responder a duas perguntas: Que ações do plano são viáveis hoje ? Posso construir viabilidade às ações inviáveis durante o período de governo ?
  • 107. MOTIVAÇÃO DOS ATORES FRENTE AO PLANO Em qualquer processo de mudança social há atores ou jogadores que têm posições diversas em relação ao programa de um ator no seu conjunto ou em relação a cada ação em particular. Nesse sentido, existem reações de apoio ou rejeição que podem viabilizar politicamente a implementação das ações do programa ou ao contrario inviabilizá-las. Na geração dessas posições pesam: a inércia, a desconfiança, a rivalidade, os preconceitos, a cegueira situacional, os interesses e as pequenas parcelas de poder. Tendo em vista ajudar o planejador a analisar o movimento dos diferentes atores em relação a um jogo específico, o método propõe uma análise das motivações dos atores em relação a cada uma das ações planejadas como parte da análise estratégica.
  • 108. EXECUÇÃO É a realização dos programas de governo constantes na LOA por meio da arrecadação de recursos (receitas) e da sua aplicação em programas, projetos e atividades (despesas). PREVISÃO DAS RECEITAS (TRIBUTOS-FINANCIAMENTOS-CONVÊNIOS) X FIXAÇÃO DAS DESPESAS (EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO)
  • 109. CONTROLE Os atos e fatos da gestão pública trazem em si o dever de prestar contas em decorrência da responsabilidade delegada (accountability). A avaliação da conformidade da execução da despesa e da receita, bem como a verificação do cumprimento das metas físicas e a mensuração dos resultados irão demonstrar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamental.
  • 110. 110
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  • 119. 119 Avaliação de Projetos Públicos • O principal objetivo da avaliação de projetos é determinar a viabilidade dos investimentos mediante o uso de critérios que busquem uma ordenação, de forma a excluir as opções menos atrativas ou mais arriscadas. • Essa ordenação envolve métodos de avaliação que, quando se leva em consideração situações de interesse público, tornam- se um pouco mais complicados que quando se avalia projetos de interesse privado. • Assim, projetos públicos requerem métodos mais elaborados para a sua avaliação.
  • 120. 120 Avaliação de Projetos Públicos • Os projetos públicos tem como objetivo fornecer bens e serviços que possam aumentar o bem-estar da sociedade. • Para dar suporte a tomada de decisões governamentais, o método de análise custo-benefício é o que cumpre melhor as exigências, embora se utilize de técnicas de avaliação de projetos privados para atribuir valor social a todos os efeitos de um determinado projeto. • Também, devem ser considerados métodos que levem em conta o efeitos externos do projeto. Os efeitos externos, ou melhor, não-intencionais produzidos por um projeto são chamados de externalidades.
  • 121. 121 Avaliação de Projetos Públicos: As Etapas Qualquer que seja o projeto público de investimento, este deve ser composto das seguintes etapas: 1) estudos de mercado; 2) estudos referentes a tamanho e localização; 3) aspectos técnicos e de engenharia; 4) avaliação dos impactos ambientais; 5) definição das medidas necessárias para se mitigar os impactos ao meio ambiente;
  • 122. 122 6) estimação dos benefícios e dos custos (inclusive ambientais); 7) cálculo do valor do investimento a ser realizado; 8) definição da forma de financiamento (fontes dos recursos); 9) análise financeira; 10) análise de risco e incerteza; 11) análise final / recomendações / conclusões Avaliação de Projetos Públicos: As Etapas
  • 123. 123 Avaliação de Projetos Públicos • Avaliação de Impacto Social • São baseadas na relação existente entre a oferta e demanda de produtos sociais por públicos-alvo específicos e seus respectivos impactos na sociedade; • Seu objetivo é mensurar a redução de diferenças sociais em função de programas e investimentos realizados por um agente de transformação (fundações e institutos privados, organizações da sociedade civil e agências governamentais.
  • 124. 124 ? O Plano de Custo Efetividade Custo Efeito Alto Melhor ? Rejeita o tratamento A Adota o tratamento A A Efeito Piora Custo Custo
  • 126. 126 Introdução Em muitos casos, um governo deseja mais do que uma análise quantitativa, ele necessita de uma análise quantitativa. Ele necessita saber não somente se há uma racionalidade para a ação governamental, ele necessita saber se os benefícios de uma dada ação governamental excedem os custos.
  • 127. 127 Valor Presente Líquido (VPL) (r = r% 100 ) Ano Custos Beneficios Neto (1+r) i V.P. 0 2500 -2500 1 -2500 1 150 1000 850 1.1 773 2 150 1000 850 1.21 702 3 300 1000 700 1.33 526 4 150 1000 850 1.46 582 5 650 1000 350 1.61 217 Exemplo com taxa de desconto de 10 % VPL = 300 VPL = i=0 i=n B i - C i (1 + r) i
  • 128. 128 Análise de Custo-Benefício A análise de custo benefício é um conjunto de técnicas que visam gerar informações sobre a relevância social de projetos públicos. Ela se constitui num instrumento importante para balizar a tomada de decisão acerca dos investimentos públicos.
  • 129. 129 Análise de Custo-Benefício O termo análise custo-benefício é usado para denominar uma diversidade de técnicas empregadas na avaliação de projetos por parte do setor público, buscando fornecer parâmetros para a avaliação dos custos e benefícios de um projeto.
  • 130. 130 Análise de Custo-Benefício: Diferenças entre os Projetos Públicos e Privados 1) a análise de custo-benefício social leva em conta uma ampla gama de impactos e não somente os lucro; 2) na análise de custos benefícios privados, os preços de mercado podem não existir para muitos benefícios e custos, e os preços de mercado não podem ser usados devido a falhas de mercado (de modo que os preços de mercado não refletem os custos e benefícios marginais sociais)
  • 131. 131 Análise de Custo-Benefício: critério para aceitação de um projeto Um projeto deveria ser aceito se seus benefícios totais excederem seus custos totais, ou se a razão benefício-custo exceder a unidade. Os benefícios incluem o excedente do consumidor, a diferença entre o que os indivíduos estariam dispostos a pagar e o que eles têm que pagar.
  • 132. 132 Tipo de Avaliação: Custo – Benefício Medida de Custos: Unidades Monetárias Medida de Efeitos: Unidades Monetárias Análises: (CA - BA) - (CB - BB) Vantagem: Permite comparar diferentes tipos de alternativas Limitação: Dificuldade de converter resultados de saúde em unidades monetárias DESCRIÇÃO Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 133. 133 Objetiva identificar e avaliar sistematicamente todos os custos e benefícios associados a diferentes alternativas, e, assim, determinar qual a alternativa que maximiza a diferença entre benefícios e custos, os quais são expressos em termos monetários. Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 134. 134  Exemplo: Impacto do Programa de Atenção Primária em Saúde em Comunidades de Difícil Acesso  Custos da implantação do programa: Diretos (construção de unidades sanitárias, material de consumo, contratação de pessoal) e Indiretos (ex: construção de estradas vicinais, transporte de profissionais em saúde ...)  Benefícios da implantação do programa: Diretos (eliminação de gastos com o tratamento de doenças evitáveis) e Indiretos (aumento da capacidade produtiva da comunidade decorrente da queda da taxa de mortalidade e morbidade da população). Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 135. 135 B / C = Relação benefício / custo; Bt = Benefício do período t; Ct = Custo no período t; d = taxa de desconto. B / C = [ Σ Bt / (1 + d)t ] / [ Σ Ct / (1 + d)t ] Viabilidade será indicada com B/C = 1 e ações podem ser indicadas de acordo com as magnitudes de B/C. Indicador: Relação Benefício-Custo Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 136. 136 TIR = Taxa Interna de Retorno; Bt = Benefício do período t; Ct = Custo no período t; d = taxa de desconto. Σ Bt – Ct / (1 + TIR)t = 0 Indicador : Taxa Interna de Retorno Viabilidade será dada quando TIR = d. Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 137. 137 A Análise Custo Benefício é de difícil realização porque requer que custos e benefícios sejam mensurados (ou convertidos) em termos monetários. Exemplo: realização de tratamento psiquiátrico em hospitais tradicionais ou sem a hospitalização. Análise Custo-Benefício (ACB)
  • 139. 139 A análise de custo efetividade é um método sistemático de comparação de dois ou mais programas alternativos pela medição dos custos e consequências de cada um. Um dos aspectos importantes desta análise é que as consequências de todos os programas e tratamentos a serem comoarados devem ser medidas nas mesmas unidades comuns – unidades naturiais relacionadas ao objetivo clínico dos programas (dias ganhos sem sintomas, casos prevenidos, pacientes melhorados, anos de vida ganhos, etc). Análise Custo-Efetividade (ACE)
  • 140. Tipo de Avaliação: Custo-Efetividade Medida de Custos: Unidades Monetárias Medida de Efeitos: Unidades Clínicas Habituais Análises: (CA / EA) - (CB / EB) Vantagem: Unidades dos efeitos são utilizadas na prática clínica diária Limitação: Comparação entre alternativas onde os resultados são expressos nas mesmas unidades físicas. Análise Custo-Efetividade (ACE) DESCRIÇÃO
  • 141. 141  A análise de custo-efetividade pode ser empreendida a partir de diferentes perspectivas, dependendo da necessidade dos tomadores de decisão.  A perspectiva mais ambrangente é a perspectiva social, na qual todos os custos são incluídos, não importando sobre quem eles incidem. Análise Custo-Efetividade (ACE)
  • 142. 142  O plano de custo-efetivade é um método visualização de representação da comparação de alternativas.  O ponto do plano em que os eixos x e y se cruzam indica o ponto de partida de custos e efeitividade para o fato-padrão de comparação ao indicar o quanto ele custa a mais ou a menos em relação ao ponto de partida (eixo y) e o quanto ele é mais ou menos efeitivo que o ponto de partida (eixo x). Análise Custo-Efetividade (ACE) Plano de Custo-Efetividade
  • 143. 143  Se uma alternativa for mais cara e mais efetiva que o fator-padrão de comparação, este ponto cairá no quadrante I, e o trade off do aumento de custos pelo aumento de benefícios deve ser levado em consideração.  Se uma alternativa for mais barata e efetiva, o ponto cairá no quadrante II, e a altarnativa dominaria o fato- padrão de comparação. Análise Custo-Efetividade (ACE) Plano de Custo-Efetividade
  • 144. 144  Se uma alternativa for mais barata e menos efetiva, o ponto cairá no quadrnate III, e, novamente, um trade-off terá de ser levado em consideração.  Se uma alternativa for mais cara e menos efeitiva, o onto cairá no quadrante IV, e a alternativa será dominada pelo fator padrão de comparação. Análise Custo-Efetividade (ACE) Plano de Custo-Efetividade
  • 145. 145 Análise Custo-Efetividade (ACE) Plano de Custo-Efetividade Diferenças de efeito (+)Diferenças de efeito (-) Diferenças de custo (+) Diferenças de custo (-) Quadrante I (trade off) Quadrante II (Dominante) Quadrante III (trade off) Quadrante IV (Dominado)
  • 146. 146 Referências bibliográficas Políticas Públicas: conceitos e práticas / supervisão por Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; coordenação de Ricardo Wahrendorff Caldas – Belo Horizonte : Sebrae/MG, 2008. João Martins Tude. Conceitos gerais sobre políticas públicas. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap acesso em: novembro/2013 Souza, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45. Trevisan, Andrei Pittol e Van Bellen, Hans Michael. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf.

Notas do Editor

  1. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  2. Human Capital Approach  BorΣow from human capital theory in labor economics. Attempt to assign a monetary value by associating benefits with labor market activities. Willingness to pay  Rooted in environmental studies. More recent development is to estimate WTP using conjoint analysis (a technique borrowed from marketing)
  3. Human Capital Approach  BorΣow from human capital theory in labor economics. Attempt to assign a monetary value by associating benefits with labor market activities. Willingness to pay  Rooted in environmental studies. More recent development is to estimate WTP using conjoint analysis (a technique borrowed from marketing)
  4. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  5. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  6. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  7. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  8. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.
  9. For example, if drug A and B have the same costs, but drug A prevents 100 days of disability while drug B saves one life, CEA cannot be used to help choosing drug A or B.