O documento discute o conceito de políticas públicas, como são produzidas e quais os atores envolvidos. As políticas públicas são definidas como um conjunto de decisões governamentais para resolver problemas ou alcançar objetivos de interesse público. Elas são produzidas através de processos políticos que envolvem formuladores, implementadores, interessados e beneficiários. O documento também descreve o ciclo das políticas públicas, desde a formação do problema até a avaliação, e discute como o contexto político e social influencia cada etapa desse processo.

1. O que são políticas públicas e como
são produzidas?
Prof. Eduardo de Lima Caldas
EACH-USP (USP-Leste)
2008
eduardocaldas@usp.br

2. Política pública: origem
• Europa
– Desdobramento das Teorias que buscam entender o papel do
Estado
• EUA
– Estudo das Instituições para limitar a tirania e as paixões
(Madison)
– Estudo das organizações locais como espaços capazes de
promover o bom governo (Tocqueville)
– Estudo sobre os processos de tomadas de decisões

3. Política pública: definição
• É um conjunto articulado de decisões
orientadas para a resolução de um
problema ou para a realização de um
objetivo considerado de interesse público.
• As decisões constituem um padrão de
atividade governamental a respeito do
assunto.
• Aquilo que é de fato realizado e não um
conjunto de intenções.

4. Entende-se por Políticas Públicas:
1) “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos
direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar
conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a
transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas
no espaço público” (Guareschi et al., 2004).
2) o campo de conhecimentos que analisa o governo à luz de
grandes questões públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006).
3) a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou
através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters,
1986, apud Souza 2006).
4) o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud
Souza 2006).
Em última instância, pode-se dizer que os temas relativos às políticas
públicas dizem respeito a entender quem ganha o quê, por que e que
diferença isso faz.

5. Características
• As PP são desenvolvidas por instituições
governamentais e seus responsáveis por
meio de processos políticos.
• Sua implementação pode ou não envolver
organizações da sociedade, empresas etc.
• As PP envolvem não somente a decisão de
elaboração legal, mas os atos
subsequentes relacionados à
implementação, interpretação e
cumprimento da lei.

6. Um problema é considerado
público quando um grupo
considerável de pessoas
considera que deve receber
atenção por parte do
governo.e o governo passa a
prestar atenção no referido
problema

7. O ciclo das Políticas Públicas
• Formação do problema
• Inclusão na agenda
• Formulação de política
• Decisão da política
• Implementação da política
• Avaliação da política
Será que este ciclo é realmente linear?

8. O contexto da política pública
• Cultura política
• Opinião pública
• Sistema social ( diferentes interesses)
• Sistema econômico
• Contexto institucional
• Relações federativas
• Separação de poderes
• Sistema partidário

9. Quem faz parte do jogo?
• Formuladores
• Implementadores
• Interessados
• Beneficiários
• Políticos
• Burocratas
• Imprensa

10. Onde se Joga?
– Movimentos Sociais
– Conselhos e Conferências
– Câmaras e Assembléias
– Poder Judiciário
– Ministério Público
– Secretarias de Governo
– Comunidades Epistêmicas
– Outros

11. PPs e direitos
• Direitos são construções sociais, fruto das
disputas entre diversos setores da
sociedade.
• As políticas públicas podem ser
instrumento de afirmação e materialização
de direitos:
– Provendo o acesso direto aos direitos
– Removendo barreiras ao acesso aos direitos:
• Políticas de ações afirmativas.
• Construção de infra-estruturas físicas e institucionais.
• Acesso à informação sobre acesso a direitos.

12. Cuidado!
Nem sempre uma política amplia os
direitos
• As políticas podem ser excludentes
quando:
– Restringem o acesso aos serviços públicos.
– Criam serviços de segunda categoria para setores com menos
poder.
– São apropriadas por setores específicos em detrimento de
objetivos universalizantes.

13. Debate:
• Qual é a relação entre políticas públicas e
direitos?
• Exemplos de políticas que ampliam e que
restringem direitos.

14. Como são feitas as salsichas, as leis...
e as políticas públicas?

15. A formação da agenda
• Nem todos os problemas para os quais as
pessoas buscam apoio governamental
atraem atenção suficiente para entrar na
agenda. Há uma disputa.
• Para isso é preciso que os grupos sejam
numerosos, poderosos e/ou tenham
status.
• Dirigentes políticos tem papel central na
conversão de problemas em agenda.

16. Formulação e adoção de uma
política
• Envolve a escolha de caminhos de
ação/estratégias.
• A questão do conhecimento: A dificuldade
na formulação do diagnóstico sobre o
problema, complexidade dos problemas
sociais.
• Atores que dão sustentação à política e
mecanismos de concertação, dominação e
negociação.

17. Implementação de políticas
• As organizações da administração pública
são os atores implementadores mais
importantes das PP.
• A própria burocracia também desempenha
um papel importante e colabora para o
sucesso ou fracasso da PP.
• Redes de implementação: agentes
governamentais e não-governamentais
• A implementação é um palco ativo de
negociação e barganha entre agentes e
beneficiários.

18. Políticas Públicas e conflito social
• Podemos ver as PPs como reflexo nas
ações do Estado dos conflitos e disputas
por recursos no interior da sociedade:
– Quem será o beneficiário direto e indireto?
– Que recursos irão para onde?
– Quem deixará de receber esses recursos?

19. Um exemplo: Passe Livre no
Transporte Coletivo para estudantes
• Quem lucra com ele?
• Quem paga a conta?
• Que argumentos são utilizados a favor e
contra?

20. Cuidado com a nova tecnocracia!
• O discurso “técnico” das políticas públicas
pode mascarar as disputas sociais:
– As escolhas de método, dados e critérios para formulação do
diagnóstico influenciam o rumo que a política tomará: o
diagnóstico não é isento. Diagnósticos implicam escolhas.
– Por trás da frieza técnica dos números, estão preconceitos,
ideologias, interesses etc. Não há neutralidade.
– Quem pode dizer que uma política é melhor que outra? Com
que critérios? É melhor para quem?
– É possível falar de uma política tecnicamente perfeita?

21. Quais são os argumentos para que
uma posição prevaleça no processo
das PPs?
• Promoção do bem comum.
• Defesa de setores vulneráveis.
• Defesa de interesses difusos.
• Promoção da justiça e igualdade.
• Aumento de eficiência do uso dos
recursos.

22. Os argumentos reacionários
(Hirschmann)
• Ameaça: podemos fazer, mas há um sério risco de perdermos Direitos já
conquistados por causa dessa tentativa de ampliá-los...
• Futilidade: podemos fazer, mas é desnecessária nossa ação. Quando a
situação tiver que ser resolvida, ela será... Por enquanto, o problema
continuará o mesmo...
• Perversidade: efeito adverso. Se fizermos isso, o problema que queremos
resolver vai piorar. As conquistas sociais aumentam a indolência...
Além dos argumentos apresentados por Hirschmann
• Impossibilidade: a idéia é boa, mas não vai ser possível implementá-la por
conta de dificuldades jurídicas, econômicas, políticas, culturais, técnicas,
administrativas etc.

23. Trabalho em grupo
• Para uma política pública, analisar os
principais argumentos favoráveis e
contrários.
• O que está por trás deles?

24. Avaliação de PP
• O que se quer saber ao avaliar uma
política:
– Eficiência na aplicação dos recursos
– Eficácia na realização dos objetivos prescritos
– Efetividade em termos de transformação da realidade:
resultados e impactos.
• A avaliação não é neutra, também...
• O fetiche dos indicadores.

25. Controle social e participação
• Controle social:
– Está diretamente associado à transparências dos atos dos
agentes públicos.
– Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas
públicas.
– Cria condições para o estabelecimento de relações de
confiança.
– Exige a existência de mecanismos de prestação de contas.

26. Principais Instrumentos de Controle Social
– Fiscalização de contratações.
– Acompanhamento da execução orçamentária.
– Estudos orçamentários sobre assuntos
específicos.
– Monitoramento de projetos.
– Acompanhamento permanente de políticas.
– Participação em conselhos gestores de políticas
públicas.

27. • Fóruns de políticas públicas
• Fóruns de acompanhamento do
orçamento público.
• Redes de monitoramento de políticas.
• Iniciativas de avaliação independente de
políticas públicas.
• Participação em conselhos gestores de
políticas públicas e de unidades
O Papel da Sociedade Civil Organizada

28. • Participação individual ou por meio de
organizações representativas de
interesses.
• Muitas vezes, a participação é apenas
superficial ou de fachada, para legitimar
as ações dos agentes públicos.
• Efetividade da participação exige
institucionalidades: ferramentas e
instâncias.
Participação

29. • Conselhos gestores de políticas públicas.
• Audiências públicas.
• Conferências de políticas públicas.
Principais Instrumentos de Participação

30. • Assimetria de informações governo-sociedade
civil.
• Capacidade de processamento de informações
pelas organizações da sociedade.
• Articulação de iniciativas de controle social de
vários setores.
• Participação setorizada: cada um puxa a
sardinha para sua brasa…
• Resistência governamental e burocrática à
participação e controle social.
Dificuldades

31. • Quais são as principais possibilidades de
participação e controle social em políticas
públicas de interesse da juventude?
• Quais são as maiores dificuldades
enfrentadas?
Discussão em Grupo

32. Bibliografia Geral
• Análise de políticas públicas – mecanismos, processos e
atores
• LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del paso. In:
SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas
Públicas – Coletânea – Volume 1. Brasília: ENAP, 2006.
• LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de caso y teoria
política. In: VILLANUEVA, Luis (editor). La hechura de las
políticas. México: Miguel Algel Porrua, 2000.
• SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura.
Sociologias, Porto Alegre, ano 8, número 16, julho a dezembro,
2006, páginas 20-45.
• http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf
• WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração. Revista do
Serviço Público Brasília 56 (3): 349-366 Jul/Set 2005.
• http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=
cat_view&gid=849&Itemid=129

33. Bibliografia Específica
• A formação das Agendas de Governo
• CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de
Formulação de Políticas Públicas. BIB – Boletim de Informações
Bibliográficas, São Paulo, n°61, 1° semestre de 2006, páginas 25-52.
• COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). “A garbage can model of
organizational choice”. In: administrative science quarterly, n°17, pp:
1-25.
• DOWNS, Anthony. Up and down with ecology: the issue-attention cicle.
The Public Interest, n°28, páginas 38-50, 1972.
• FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos: conflitos ambientais e
a emergência do meio ambiente enquanto problema social no Rio de
Janeiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, v.1, n°41, páginas 87-
113, 1998.
• KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New
York: HarperCollins, 1995 (especialmente capítulos 8 e 9).
• Implementação de Políticas Públicas
• HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e
FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume
2. Brasília: ENAP, 2006.

34. Bibliografia Específica
• Inovação e Disseminação das Políticas Públicas
• CANADA. Canada School of Public Service. Uma Exploração inicial da
Literatura sobre a Inovação. In: Cadernos ENAP, 30. Brasília: ENAP,
2006.
• http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=25
8&Itemid=69
• CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na formulação de políticas
públicas. II Encontro de Administração Pública e Governança. São
Paulo, 22 a 24 de novembro de 2006.
• PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em Gestão Local. XXV
Congresso da LASA, Las Vegas, Nevada, EUA, outubro de 2004.
• http://www.polis.org.br/download/64.pdf
• SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos inovadores. IX Congreso
Internacional del CLAD, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004.
• http://www.clad.org.ve/fulltext/0049806.pdf
• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos:
desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, 37 (5),
setembro-outubro de 2003, páginas 969-992.

35. Bibliografia Específica
• Avaliação de Políticas Públicas
• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos.
RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969-
992.
• http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_rap_artigos.asp?cd_edi=24
• FARIA, C. A. P. A política da avaliação de políticas públicas. RBCS – Revista Brasileira de Ciências Sociais,
São Paulo, volume 20, n°59, outubro de 2005, páginas 97-109.
• http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v20n59/a07v2059.pdf
• FIGUEIREDO, A. e FIGUEIREDO, M. 1986. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de
referência teórica”. In: Análise e Conjuntura, 1(3).
• GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para Organizar Avaliações da Ação Governamental. – Texto para
Discussão nº 776 – Brasília: IPEA,2001.
• KAYANO, Jorge e CALDAS, Eduardo. Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S., PAULICS, V. e
SPINK, P. (org.). Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. São Paulo: Instituto Pólis;
Programa Gestão Pública e Cidadania/EAESP/FGV, 2002.
• http://www.polis.org.br/obras/arquivo_152.pdf
• PEREZ, J. R. Avaliação do processo de implementação: algumas questões metodológicas. In: Nobre, M. e
Brant, M (org.) Tendências e perspectives na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo:
IEE/PUC.
• SPINK, Peter. Avaliação Democrática: Propostas e Práticas. simpósio de avaliação em HIV/Aids. Associação
Brasileira Interdisciplinar de Aids – ABIA. Rio de Janeiro, 4 – 5 Outubro, 2000
• http://www.fgvspace.br/spink/conteudo/documentos/metodos/avaldemocrat.pdf
• VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP – Revista de Administração
Pública, Rio de Janeiro, 30 (2), março-abril de 1996, páginas 5-43.

36. Histórico Profissional do Professor
• Economista (FEA-USP)
• Mestre em Administração Pública e Governo
(EAESP-FGV)
• Mestre em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Pesquisador do Instituto Pólis
• Coordenador do CIC-SJDC
• Professor da EACH-USP