DUPLA DOMINIALIDADE DAS ÁGUAS NO BRASIL: ENTRAVES LEGAIS PARA O ADEQUADO GERENCIAMENTO DOS AQUÍFEROS

1. “Dupla dominialidade das águas no Brasil:
entraves legais para o adequado gerenciamento
dos aquíferos”
1
Congresso ABAS 2016 - Campinas/SP
Wilson José Figueiredo Alves Junior
Hildebrando Herrmann
UNIVERSIDADE DE ARARAQUARA

2. ““As ilustres desconhecidas daAs ilustres desconhecidas da
sociedade”sociedade”
2

Águas subterrâneas estão
hidraulicamente interconectadas em
vários níveis

Binômio: superficiais/subterrâneas

3. Águas superficiais x subterrâneas
 TÉCNICO
 só poderiam ser
consideradas recursos
independentes se
estivessem totalmente
isoladas uma da outra
 não estivessem fazendo
parte do ciclo hidrológico
 JURÍDICO
 legislador considerou o
ciclo hidrológico
 passou a tutelar uma coisa
e outra, como se fossem
distintas
3

4. Modelo Francês (*)
 Bacia hidrográfica
 Nomenclatura genérica (ambientes)
 Lei 9433/97 adota como unidade de gestão
 ““É um sistema físico que define uma área deÉ um sistema físico que define uma área de
captação da água precipitada da atmosfera,captação da água precipitada da atmosfera,
demarcada por divisores de água ou cristasdemarcada por divisores de água ou cristas
topográficas, onde toda água que flui nesta áreatopográficas, onde toda água que flui nesta área
converge para um único ponto de saída, oconverge para um único ponto de saída, o
exutórioexutório” (Rebouças, 2004)
4

5. DIFERENÇAS: - Gestão por bacias
hidrográficas
FRANÇA
 Estado Unitário
 Departamentos
 Não fica isenta de problemas
 Diferenças: espaciais, sociais,
econômicas e culturais
 Pobre em bacias hidrográficas (6)
 Divergências geológicas
(lá a experiência foi boa...)
BRASIL
República federativa
aliança dos Estados
Não possui as mesmas condições
socioeconômicas
Ganha novos contornos (12)
Bh pode ter 2 níveis/jurisdição
Misturam-se rios federais e estaduais
Difícil conciliação
Oferece um mosaico hídrico
diferenciado, amplo e complexo
Intensificação dos problemas
transfronteiriços
Implica adoção de outro
mecanismo e ajustes locais
Distâncias geográficas
5

6. 1° - Entrave institucional1° - Entrave institucional
• Sobreposição de leis e atores
• Compentências/atribuições administrativas

7. Jurisdição sobre a água
FRANÇA
Apenas um nível
jurisdicional
(Governo Central)
BRASIL
Dupla jurisdição:
Superficial – F e E
Subterrânea – E
ANA, SRH, MMA com
atribuições
diferentes
sem definições de
hierarquização*
7

8. 2° - Entrave constitucional2° - Entrave constitucional

Dupla dominialidade

Imperfeição técnica
8

9. Constituição Federal 1988
Artigo 20 – SãoArtigo 20 – São bens da União Federal:bens da União Federal:
Inciso III – os lagos,Inciso III – os lagos, rios e quaisquer correntes derios e quaisquer correntes de
água em terrenos do seu domínio que banhemágua em terrenos do seu domínio que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites commais de um Estado, sirvam de limites com
outros países ou se estendam a territóriooutros países ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenhamestrangeiro ou dele provenham, assim como os, assim como os
terrenos marginais e as praias fluviaisterrenos marginais e as praias fluviais
 Define rios federais e estaduais
 Se refere a corpos hídricos, nunca BH
 lagos, rios e quaisquer correntes de água, águas superficiais e
subterrâneas
9

10. Constituição Federal
Artigo 26 – Incluem-se entre osArtigo 26 – Incluem-se entre os bens dosbens dos
Estados:Estados:
Inciso I – as águas superficiais ouInciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas,,
fluentes, emergentes e em depósito,fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, as decorrentes deressalvadas, neste caso, as decorrentes de
obras da Uniãoobras da União
 DOMINIALIDADE DOS ESTADOS e do DF (analogia)
 Não deixa claro que águas subterrâneas pertencem
aquele Estado sob o qual estão depositadas
10

11. 3° – Entrave legal3° – Entrave legal
•
Não discute a importância
subterrâneas
• Lei 9.433/97 limita-se integrar e
articular PNHR com PERH

12. Lei 9433/97 PNRH
 Recursos hídricos: também inclui águas
subterrâneas
evidente abordagem superficial
 Não deixa claro questões subterrâneas
 Não há indicação do tratamento das províncias
hidrogeológicas em relação às bacias hidrográficas
 Falta melhor redação técnica PNRH
Não definiu Bacia Hidrográfica
12

13. Gerenciamento: Atual modelo

Apresenta sérias deficiências

Não discute a importância das águas
subterrâneas no contexto da gestão (infrações e
penalidades)

Buscar modelo adaptado às nossas realidades

Formações aquíferas ultrapassam o território
(estado/país)
13

14. Difícil tarefa dos Comitês*:
Suplantar os limites políticos municipais e
estaduais
Nas políticas públicas - sobreposição
Nos quadros comportamentais na busca para
operacionalização dos princípios da PNRH
* Institucional e legal
14

15. Buscar um modelo ideal

Estabelecer único domínio para águas
subterrâneas

Readequação da CF/88

Distorção constitucional acarreta notórios
prejuízos quanto à sua interpretação

Domínio hídrico FEDERAL

COMPETÊNCIA PRIVATIVA PARA LEGISLAR
15

16. –– O Sistema Aquífero Guarani e aO Sistema Aquífero Guarani e a
problemática jurídica brasileiraproblemática jurídica brasileira
16
- Legislação brasileira (domínios diferentes)
- Extensão dos Aquíferos não coincide
estruturalmente com as bacias
hidrográficas
- Poluição transfronteiriça

17. Sistema Aquífero Guarani
 8 Estados
brasileiros
 4 Países
 1.600.000 Km²
 área
 2.000 Km comp.
 800 Km largura
17

18. Leis universais
 Norma escrita
 aprovada Legislativo
 sancionada Executivo
 A lei jurídica deve total
obediência às leis naturais
(CICLO)
 Quando os meios
técnicos não alcançam os
resultados previstos,
surgem as leis para
disciplinar tais conflitos
É SUFICIENTE?
LACUNOSO?
CIENTÍFICA
SOCIOLÓGICA
JURÍDICA
18

19. Problema jurídico – CF/88
Artigo 26 – Incluem-se entre osArtigo 26 – Incluem-se entre os bens dos Estados:bens dos Estados:
......
Inciso I – as águas superficiais ouInciso I – as águas superficiais ou subterrâneassubterrâneas,,
fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas,
neste caso, as decorrentes de obras da Uniãoneste caso, as decorrentes de obras da União
19

20. PEC N° 43/2.000
 Atribui tratamento semelhante entre os corpos
hídricos
 Contraria preceitos políticos da PNRH
justiça ambiental
 Retirar a titularidade dos Estados
não garante aumento de conhecimento
maior controle e proteção dos aquíferos
maior capacidade administrativa
 Acrescenta dificuldade para gestão em um país
centrado na BH
bem físico em movimento
apresenta distintos domínios
dificuldades de conciliação
20

21. Ambiente hidrogeológico
 A EXTENSÃO dos
aquíferos não coincide
estruturalmente com a
delimitação das bacias
hidrográficas superficiais
 onde existe a formação
estrutural de um recurso
existe a formação do
outro
21

22. –– Marco jurídico e institucionalMarco jurídico e institucional
transfronteiriçotransfronteiriço
22
- PNRH fase embrionária?
- 19 anos idade (falta maturidade)
- Impor limites normativos estaduais a um
bem que se encontra no meio saturado
- transcorrendo no subterrâneo
*Fonte: Granziera (2009, p. 216).

23. SAG patrimônio da humanidade?
 Reconhecimento pleno sua importância pela
comunidade internacional
 Inseri-lo nesta condição em razão dos valores
naturais
Convenção Relativa à Proteção do Patrimônio
mundial, Cultural e Natural – Paris, 1.972
Ratificada pelo Brasil – Decreto n° 74/1.977
23Fonte: Granziera (2009, p. 253).
UNESCO

24. Atributos patrimônio natural (art. 2°)
 os monumentos naturais constituídosos monumentos naturais constituídos por
formações físicas e biológicas ou por conjuntos
de formações de valor universal excepcional
do ponto de vista estético e científico
 as formações geológicasas formações geológicas e fisiográficase fisiográficas e as
zonas estritamente delimitadas que
constituam habitat de espécies animais e
vegetais ameaçadas de valor universal
excepcional do ponto de vista estético ou
científico
 os sítios naturais ou as áreas naturaisos sítios naturais ou as áreas naturais
estritamente delimitadas detentoras de valor
universal excepcional do ponto de vista da
ciência, da conservação ou da beleza natural
24
•
Convenç
ão
relativa à
proteção
do
patrimôni
o
Mundial,
Cultural
e Natural
Artigo 2º

25. CONSIDERAÇÕES FINAIS:
25

26. 1 →1 → Proposta de EmendaProposta de Emenda
 Corrige a distorção constitucional 1988
 Permite avanço nas questões técnicas
 Mudança começa na CF e afeta o aspecto
institucional
 Evitar costumeiros esbarrões nessa questão
26

27. Tentativas de (re)estabelecer o
domínio da União Federal
27
- Resolução CNRH 15/2001
- Resolução CONAMA 386/2008
- Conferência de Noordwijk
- Comissão de Direito Internacional da ONU

28. Resolução n° 15/2.001 CNRH
 Diretrizes gerais para gestão das águas
subterrâneas
 Reconhece a interação entre água superficial e
subterrânea
 Reconhece que os limites de um Aquífero nãoReconhece que os limites de um Aquífero não
necessariamente coincidem com os de baciasnecessariamente coincidem com os de bacias
hidrográficashidrográficas
 A PNRH deve reconhecer a interdependência
entre as várias formas de ocorrência da água
28

29. Resolução 396/2008 CONAMA
 Admite que os Aquíferos se apresentam emAdmite que os Aquíferos se apresentam em
diferentes contextos hidrogeológicos e podemdiferentes contextos hidrogeológicos e podem
ultrapassar limites das bacias hidrográficasultrapassar limites das bacias hidrográficas
 Estrutura geológica: possível compartimentação
em blocos
29

30. Conferência de Noordwijk
 1.994
 Países Baixos
 de modo a conservar a qualidade dade modo a conservar a qualidade da
águaáguaRecomenda a gestão compartilhada deRecomenda a gestão compartilhada de
bacias e aquíferosbacias e aquíferos
30

31. Comissão Direito Internacional ONU
 1.994
 Reconhece águas subterrâneas confinadasReconhece águas subterrâneas confinadas
transfronteiriçastransfronteiriças
Soares, 2003
31

32. Ontem, hoje e amanhã...
32
Lei 9433/97
Mudança
constitucional
PEC
Estratégia
e visão
Tecnologia + tempo
CF/88

33. Domínio das águas subterrâneas
 Todas as águas
subterrâneas deveriam
ser submetidas ao
domínio e titularidade
da União Federal
33
ENTEENTE
FEDERATIVOFEDERATIVO
INTERESSEINTERESSE
União Federal Geral = SISTEMA
AQUÍFERO
GUARANI
Estados-
membros
Regional
Municípios Local
Distrito Federal Regional + local

34. Aspecto supra-institucional
 COLEGIADO INTERESTADUAL
Esforço intergovernamental
Gerenciamento conjunto
MMA – ANA e IBAMA
MME – DNPM
Min. Saúde – ANVISA
Min. CIDADES
Min. DEFESA
Min. Relações Exteriores ←
34

35. 35
Arranjo institucional Comitê
interestadual SAG
COMITÊ
CONSELHOS ESTADUAIS DE
RECURSOS HÍDRICOS
COMITÊ
INTERESTADUAL DO
SAG
PLANO DE BACIA PLANO SUPRA-
INSTITUCIONAL DO
SAG
Espaço de atuação dos Estados
PLANOS ESTADUAIS DE
RECURSOS HÍDRICOS
ARTICULAÇÕES POSSÍVEIS
Espaço de atuação da Federação
A
r
t
i
c
u
l
a
ç
õ
e
s
A
m
b
i
e
n
t
a
i
s

36. 2 →2 → Adoção de Políticas PúblicasAdoção de Políticas Públicas
específicasespecíficas
 Adotar a bacia hidrogeológica como política
pública
 Política e Gestão tem relação intrínseca
 Não existem políticas definidas para inserção
dessas águas no SNGRH
 Rebouças, 2004
 Necessária formação de conceitos técnicos e
jurídicos para criação e formulação das PP
 Quando houver problema (PREVALECE A LEI)
36

37. - Propostas/discussões:
 Construção de arcabouço gerencial das águas
subterrâneas no Brasil – SAG
Instrumento de políticas públicas
base à proteção, conservação e gestão
sistêmica, integrada e participativa dos
Aquíferos
 Desafio: estabelecer/adaptar mecanismos de
gestão para Aquíferos
37

38. Aspectos controvertidos:
 Opiniões diversas na doutrina, principalmente
entre juristas
 ABAS e ABRH
 Aprimorar parte técnica da gestão
 Dinâmica hidráulica tem repercussão na lei
 Fluxo de base (proveniente da água subterrânea)
 Aspectos jurídico-institucionais
 Há influência significativa a ponto de separar as
margens
 Até onde vai uma BH?
38

39. Provocações:
 TECNICAMENTE conhecemos muito, mas não
conhecemos tudo...
 COMITÊ INTERESTADUAL DO SAG é um
instrumento de gestão
 PNRH tem que se amoldar ao SAG
 Não inverso! BHGEO suplanta limites da BH
 INTEGRAR a implementação de políticas públicas
em nível internacional
39

40. Precisamos romper paradigmas,
transpor obstáculos!
Cenário atual e futuro: AMBIENTE HÍDRICO
TRANSFRONTEIRIÇO
Ausência de articulação das políticas públicas
Defasagem do atual modelo de gerenciamento
(Cabral, 2007)
provocado crescente insatisfação no meio
técnico
J. KELMAN: “precisa de uma carpintaria
jurídica”
40

41. “A legislação de recursos hídricos
possui defeitos na fonte”
41

42. 42
Wilson Figueiredo
wilsonfigueiredo@ig.com.br