1. 1
CAPÍTULO 1 - Orçamento Público: conceito e antecedentes; Com a crise fiscal, surgiram os críticos do modelo keynesiano, entre
orçamento tradicional e orçamento moderno. Evolução do os quais se pode destacar o economista Milton Friedman, defensor
orçamento. Princípios Orçamentários. do pensamento econômico liberal.
Conquanto a teoria keynesiana tenha perdido sua influência ao final
1. Orçamento Público: conceito e antecedentes do século XX e início do século XXI, ela recuperou parte de sua
importância a partir da crise de 2008, quando os EUA e os principais
países europeus adotaram políticas intervencionistas para mitigar os
Embora a famosa “Carta Magna” de 1215, imposta pelos barões efeitos da crise econômica que se iniciou nos Estados Unidos.
ingleses ao Rei João Sem Terra, seja um marco na tentativa de
restringir o poder tributário da coroa inglesa, é apenas em 1822 que Atualmente, a economia norte-americana e as economias da União
se reconhece o orçamento inglês como uma peça muito Européia enfrentam uma crise fiscal, sinalizando que medidas de
assemelhada aos orçamentos atuais. austeridade fiscal estão a caminho nos próximos anos.
O orçamento público surgiu como instrumento de controle político
sobre os gastos do governo, a fim de reduzir ou de evitar o 2. Funções do Estado
crescimento da carga tributária.
Ao final do século XVIII e início do século XIX dominava o Uma das justificativas para o constante aumento dos gastos públicos
pensamento econômico liberal, o qual se opunha à intervenção do é a assunção, por parte do Estado, de novas funções: alocativa,
Estado na economia. De acordo com os pensadores econômicos distributiva e estabilizadora.
liberais, o governo deveria se deter nas funções típicas de estado,
tais como: justiça, segurança, forças militares, produção de leis. Função alocativa
Impulsionado pelo avanço da Revolução Industrial, o liberalismo, no A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles
plano das finanças públicas, cuidou de manter os gastos públicos casos em que não houver a necessária eficiência por parte do
sob controle por meio de um orçamento que tinha como principal sistema de mercado. Como principais exemplos, podem-se citar os
característica identificar os gastos do governo, ou seja, uma peça investimentos em infraestrutura e a provisão de bens públicos e
predominantemente contábil. Este orçamento ficou conhecido como bens meritórios.
orçamento tradicional.
O bem privado típico possui três características básicas: (i) os
Com o avanço do capitalismo, o crescimento das empresas, que benefícios estão limitados a um consumidor; (ii) há rivalidade no
passaram a formar os grandes conglomerados econômicos, a consumo desse bem; e (iii) o consumidor é excluído no caso de não
formação dos sindicatos de trabalhadores, a urbanização da pagamento.
população, o capitalismo começa a apresentar suas disfunções, em
meados do século XIX e início do século XX. Em contrapartida, a O bem público típico “segurança pública” não tem sua fruição
ideologia socialista começa a se popularizar na Europa. limitada a um consumidor, seu consumo por um cidadão não reduz a
quantidade do mesmo bem fruível por outra pessoa. O cidadão não
A 1ª Guerra Mundial (1914 – 1918) e a Revolução Russa (1917) é excluído no caso de não pagamento. Os benefícios do bem público
marcam um momento de crise do capitalismo, que se acentua com a típico não se limitam a um único consumidor e nem podem ser
crise de 1929. recusados por ele. Para a alocação de recursos públicos aos bens
públicos, o processo político substitui o sistema de mercado.
Durante a década de 1930, o economista inglês John Maynard
Keynes propagou sua teoria econômica que, em linhas gerais, Em alguns casos o Estado emprega recursos públicos na provisão
defendia a intervenção do Estado na economia a fim de mitigar os de bens com todas as características de bens privados. Tal situação
efeitos adversos dos ciclos econômicos. se justifica em razão das “externalidades positivas”, ou seja, os
benefícios que se difundem pela coletividade são de maior
Após a 2ª Guerra Mundial, o mundo ficou polarizado militarmente e importância que o ganho individual pela fruição do bem.
ideologicamente durante a “Guerra Fria”, o que levou grande parte
dos países do ocidente a adotarem a “Política do Bem Estar Social” A educação é um dos melhores exemplos de bem meritório, pois os
(Welfare State), originada do pensamento keynesiano. benefícios, para a sociedade, decorrentes de um maior nível de
escolaridade da população justificam a aplicação de recursos
O Welfare State defende a igualdade de oportunidades no acesso à públicos na sua provisão.
saúde, educação e alimentação, além da regulação da economia por
meio da intervenção estatal. A implementação de políticas sociais
contribuiu de forma expressiva para o aumento dos gastos públicos
nos anos seguintes à Segunda Guerra Mundial, levando à crise Função Distributiva
fiscal dos anos 80 e 90.
Consiste na atuação do Estado para reduzir as desigualdades
sociais e interregionais.

2. 2
O orçamento também é um instrumento de distribuição de renda, na Este tipo de orçamento tem como desvantagem a dificuldade para
medida em que as pessoas ou regiões de maior renda contribuem condução de programas plurianuais, ou seja, planos que necessitem
com mais recursos para o financiamento das políticas sociais. de mais de um exercício financeiro para apresentar os resultados
que justifiquem seu prosseguimento.
Função Estabilizadora
A função estabilizadora se detém em manter sob controle as
principais variáveis econômicas: emprego, crescimento inflação. Orçamento-programa
O orçamento público é um importante instrumento da política O orçamento-programa apresenta como principal característica a
estabilizadora. Os gastos públicos influem na demanda agregada, vinculação entre planejamento e orçamento. De acordo com a
podendo impactar nos níveis de crescimento e de preços. O técnica do orçamento-programa, os gastos do governo devem ser
orçamento público é importante ferramenta de política fiscal, na orientados por um plano que tenha por objetivo resolver um
medida em que pode aumentar ou reduzir os gastos públicos a fim problema ou atender a uma necessidade da sociedade. Os
de contribuir mais ou menos para o crescimento da economia. programas são implementados por meio de ações, as quais
constarão da lei orçamentária.
A função estabilizadora também é cumprida por meio da regulação
da oferta de moeda (política monetária) às necessidades da Esta espécie de orçamento preocupa-se com o objetivo do gasto, o
economia. qual é traduzido em metas, que são mensuradas por meio de
indicadores que constam do plano governamental.
3. Orçamento Tradicional e Orçamento Moderno Em termos práticos, pode-se afirmar que o programa é o elemento
integrador entre o planejamento e o orçamento públicos, pois as
ações que constituirão as despesas orçamentárias são o esforço
Conforme já abordado, o orçamento tradicional tinha como concretizador dos programas que compõem o planejamento do
preocupação central o controle dos gastos públicos, visando ao governo.
controle do aumento dos tributos.
A lei nº 4.320/64, apesar de referir-se a programas de trabalho em
Neste tipo de orçamento, prevalece o incrementalismo no diversos de seus dispositivos, não criou as condições formais e
atendimento das necessidades financeiras das unidades metodológicas necessárias para a implantação do orçamento-
organizacionais, o que mostra sua ênfase na classificação programa no Brasil.
institucional da despesa. Não há a preocupação com a fixação de
objetivos e metas. O orçamento tradicional é uma mera peça A primeira norma federal a estabelecer a obrigatoriedade na
contábil, que dá ênfase aos meios de que o Poder Público se utiliza elaboração sistemática de planos de governo foi o Decreto -
na sua atuação (“Lei de Meios”). lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispondo sobre a
organização da administração federal e estabelecendo diretrizes
O orçamento tradicional, de caráter liberal, busca ser neutro, sob o para a reforma administrativa, o referido decreto-lei define o
ponto de vista econômico. planejamento como “princípio fundamental”:
“Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos
seguintes princípios fundamentais:
Orçamento de Desempenho
I - Planejamento.
O orçamento de desempenho representa uma evolução do
orçamento tradicional no sentido de se buscarem resultados a partir
(...)”
da execução orçamentária.
Entretanto, ainda carece de um planejamento central, sendo ainda As bases da institucionalização e da integração do planejamento
incipiente a vinculação entre planejamento e orçamento. com o orçamento e execução financeira estão assim disciplinadas:
“Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a
promover o desenvolvimento econômico-social do País e a
Orçamento Base Zero ou por Estratégia segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas
elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e
O orçamento Base Zero caracteriza-se pela necessidade da atualização dos seguintes instrumentos básicos:
recorrente validação dos gastos efetuados pelos órgãos
governamentais. a) plano geral de govêrno;
De acordo com esta técnica, gastos passados não justificam futuros b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
dispêndios, ou seja, não há “direitos adquiridos” no orçamento.

3. 3
c) orçamento-programa anual; mantendo a iniciativa privativa do Poder Executivo em matéria
orçamentária.
d) programação financeira de desembôlso.” (grifo nosso)
O orçamento-programa é hoje o paradigma de orçamento moderno 5. Princípios Orçamentários
o modelo empregado atualmente no Brasil.
i. UNIVERSALIDADE
ii. UNIDADE OU TOTALIDADE
iii. ANUALIDADE
Orçamento Participativo iv. LEGALIDADE
v. ORÇAMENTO BRUTO
O orçamento participativo caracteriza-se pela atuação direta da
vi. ESPECIFICAÇÃO
população na elaboração do orçamento. Não se trata de modelo que
vii. EQUILÍBRIO
se opõe ao orçamento-programa, mas uma forma de a sociedade
viii. EXCLUSIVIDADE
contribuir com o Poder Executivo na elaboração da proposta
ix. NÃO AFETAÇÃO
orçamentária.
x. PUBLICIDADE
xi. NÃO ESTORNO
No Brasil, destaca-se a experiência da Prefeitura de Porto Alegre na
implementação do orçamento participativo. A Lei de
5.1. UNIVERSALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 3º E 4º)
Responsabilidade Fiscal determina que devem ser incentivadas a
participação popular e a realização de audiências públicas durante
os processos de elaboração das leis orçamentárias. Contudo, a
O princípio orçamentário da universalidade, estabelecido pelos
CF/88 deixa claro que a iniciativa em matéria orçamentária cabe artigos 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.320, de 1964, recepcionado e
privativamente ao Poder Executivo. normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição, determina que a
LOA de cada ente federado deverá conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e
4. Orçamento nas constituições brasileiras fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
Vejamos o texto da Lei nº 4.320/64:
Alguns autores consideram a Lei de 14 de dezembro de 1827 como
a primeira lei de orçamento no Brasil. A Constituição de 1824
“Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas,
atribuía ao Executivo a competência para elaboração da proposta
inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
orçamentária, cuja aprovação caberia à Assembléia Geral (Câmara
dos Deputados e Senado).
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as
operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de
Com a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento passou a papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo
ser função privativa do Congresso Nacional, o que, de fato, nunca financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
ocorreu, pois a proposta era concebida no gabinete do Ministro da
Fazenda. Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas
próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou
Na Constituição de 1934 a competência para elaboração da que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto
proposta orçamentária era do Poder Executivo, cabendo ao Poder no artigo 2°.”
Legislativo a votação do orçamento.
A partir da instauração do regime autoritário, que gerou a 5.2. UNIDADE OU TOTALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)
Constituição de 1937, o orçamento passou a ser elaborado e
decretado pelo Presidente da República. O princípio orçamentário da unidade ou totalidade, previsto pelo
caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina a existência de
orçamento único para cada um dos entes federados – União,
A redemocratização do país, com a Constituição de 1946, trouxe de
Estados, Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitar
volta o orçamento misto (elaborado pelo Poder Executivo e aprovado múltiplos orçamentos paralelos dentro da mesma pessoa política.
pelo Poder Legislativo).
Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em
A Constituição outorgada de 1967 retirou prerrogativas do Poder cada exercício financeiro, devem integrar um único documento legal
Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criassem ou dentro de cada esfera federativa: a LOA (Lei Orçamentária Anual).
aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do
orçamento. A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, manteve os Cabe aqui registrar que a definição supramencionada é aquela que
consta do Manual Técnico de Orçamento (MTO).
dispositivos sobre o orçamento, constantes da Constituição de 1967.
James Giacomoni ensina que o princípio da totalidade seria uma
A Constituição de 1988 devolveu ao Poder Legislativo a prerrogativa evolução do princípio da unidade, posto que, no Brasil, a LOA
de propor emendas de despesa ao projeto de lei de orçamento, engloba três orçamentos: Fiscal, Seguridade Social e de

4. 4
Investimentos das Estatais. Diante desta estruturação dada pela 5.5. ORÇAMENTO BRUTO (LEI 4.320/64, ART. 6º)
Constituição de 1988 à LOA, o citado autor, entre outros, defende
que no Brasil se aplica o princípio da totalidade ao invés da unidade. Este princípio determina que as receitas e despesas devem constar
do orçamento por seus valores totais, sendo vedadas quaisquer
O MTO adotou a posição de que os princípios da unidade e
totalidade correspondem ao mesmo conceito. compensações ou apresentação de valores líquidos de receitas ou
despesas. Vejamos o texto do art. 6º da Lei nº 4.320/64:
5.3. ANUALIDADE (LEI 4.320/64, ART. 2º)
“Art. 6º Tôdas as receitas e despesas constarão da Lei de
Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
O princípio orçamentário da anualidade ou periodicidade, estipulado
pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o exercício
(...)”
financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das
receitas e a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.
Este princípio tem como principal objetivo preservar a transparência
Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro das contas públicas, que se perderia se fosse permitida a
coincidirá com o ano civil e, por isso, será de 1º de janeiro a 31 de apresentação de valores líquidos nas leis orçamentárias.
dezembro de cada ano.
5.6. ESPECIFICAÇÃO
A CF/88 traz a seguinte exceção a este princípio:
O princípio da especificação veda a inclusão de dotações globais no
“art. 167 (...) orçamento. Esta prática, embora defendida por alguns, em face de
gerar uma possível flexibilidade administrativa, prejudica o controle
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no dos gastos públicos.
exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
Ele está enunciado no art. 5º da Lei nº 4.320/64:
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.”
“Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais
Neste ponto do nosso curso apenas devemos saber que os créditos destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal,
especiais e extraordinários, assim como os créditos material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras,
suplementares, são espécies do gênero “créditos adicionais”. ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.”
5.4. LEGALIDADE (CF/88, ART. 165) “Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento
segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Este princípio determina que o orçamento de ser uma lei, proposta
pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. O artigo 165 da CF/88 Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua
natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas
fundamenta este princípio:
gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por
dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.”
(grifo nosso).
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
Como se pode ver o parágrafo único do art. 20 da Lei nº 4.320/64
I - o plano plurianual; representa exceção a este princípio. A título de exemplo, podemos
citar alguns gastos das Forças Armadas, que, em razão da
preservação da segurança nacional, são atendidos por dotações
II - as diretrizes orçamentárias;
globais. Outro exemplo comum são os gastos com os programas de
proteção a testemunhas, que, por razões óbvias, não devem ser
III - os orçamentos anuais.” (grifo nosso) detalhados.
Este foi um dos primeiros princípios orçamentários a surgir, pois, Outra exceção ao princípio da especificação é a Reserva de
com o advento da República, o administrador dos recursos públicos Contingência, fonte de recursos para fazer face a passivos
passa a prescindir da autorização dos representantes do povo contingentes, por exemplo. A Lei de Responsabilidade Fiscal
(parlamento) para gastar o dinheiro público. determina sua inclusão na LOA:
A discussão e aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e “Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma
leis de créditos adicionais) pelo Poder Legislativo, permitem-lhe compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
conhecer previamente (e autorizar ou não) os dispêndios a serem orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
realizados pela Administração Pública.
(...)

5. 5
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e Outro aspecto relevante é atentar para as exceções, pois, como se
montante, definido com base na receita corrente líquida, serão verifica da leitura do dispositivo constitucional, caso o montante das
estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: operações de crédito seja superior às despesas de capital, tais
despesas orçamentárias deverão ser autorizadas mediante créditos
a) (VETADO) suplementares e especiais aprovados por maioria absoluta e com
destinação específica. Esta é a única hipótese em que uma lei
orçamentária deverá ser aprovada por maioria absoluta.
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos.”
A LRF trouxe comando similar em seu artigo 12, § 2º, porém, foi
objeto da ADIN 2.238-5, que o suspendeu liminarmente.
Pode-se verificar que a Reserva de Contingência, na verdade, é uma
despesa fixada na LOA e que não será executada, pois sua função é
servir como fonte de recursos para outras despesas orçamentárias. “art. 12 (...)
Portanto, trata-se de uma dotação global, visto que não há como se
identificar previamente onde será aplicada. § 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito
não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do
projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)”
5.7. EQUILÍBRIO
Ainda na LRF, encontramos o artigo 44, o qual dispõe sobre a
aplicação de recursos obtidos a partir da alienação de ativos (bens e
O princípio do equilíbrio determina que o total das receitas
direitos) públicos:
orçamentárias previstas deve ser igual ao total das despesas
orçamentárias fixadas, na LOA.
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da
alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para
Entretanto, no Brasil, este equilíbrio pode esconder déficits o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei
orçamentários, pois o conceito de receita orçamentária adotado pela aos regimes de previdência social, geral e próprio dos
Lei nº 4.320/64 engloba os recursos financeiros obtidos por meio de servidores públicos.” (grifo nosso).
operações de crédito (desde que não sejam por Antecipação da
Receita Orçamentária – ARO). Alguns autores enunciam este artigo como a Regra de Ouro da LRF.
Neste contexto, o orçamento pode ser equilibrado por meio de
operações de crédito.
5.8. EXCLUSIVIDADE (CF/88, ART. 165, § 8º)
Entretanto, a realização de operações de crédito tem como
conseqüência natural o aumento da dívida pública, um dos principais O princípio da exclusividade veda a inclusão, em leis orçamentárias,
problemas relacionados à política fiscal de um ente político. de matérias estranhas a este tema. Entretanto, devemos ressaltar
suas duas exceções:
A CF/88, em seu artigo 167, III determina que a receita de
operações de crédito não poderá superar as despesas de capital - autorização para abertura de créditos suplementares; e
fixadas no orçamento:
- autorização para contratação de operação de crédito, inclusive
por antecipação de receita (ARO).
“Art. 167. São vedados:
Vejamos o texto constitucional:
(...)
“art. 165 (...)
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;” proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
Tal comando constitucional ficou consagrado pela doutrina como o receita, nos termos da lei.”
nome de “Regra de Ouro” e tem como objetivo evitar que a dívida
pública cresça de forma mais rápida que o endividamento público. O princípio da exclusividade tem como objetivo evitar as “caudas
Esta conclusão é possível se considerarmos que, em regra, as orçamentárias”, ou seja, a inserção, em leis orçamentárias, de
despesas de capital contribuem para o aumento do patrimônio
matérias estranhas ao orçamento. Tais “caudas” ficaram famosas
público (são despesas orçamentárias não-efetivas e, por isso, são
acompanhadas do registro de uma variação ativa orçamentária, ou por gerarem, no dizer de Ruy Barbosa, verdadeiros “orçamentos
seja, de uma “mutação ativa”). rabilongos”.
Importante ressaltar que a Regra de Ouro não proíbe a aplicação de
receitas de operações de crédito em despesas correntes.

6. 6
5.9. NÃO AFETAÇÃO OU DA NÃO VINCULAÇÃO (CF/88, ART. § 1º O disposto no caput deste artigo não reduzirá a base de cálculo
167, IV) das transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios na forma
dos arts. 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da
O princípio da não afetação das receitas determina que é vedada a Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se
refere o art. 159, I, c, da Constituição. (Redação dada pela Emenda
vinculação da receita de impostos a fundo, órgão ou despesa. Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Entretanto, este princípio comporta várias exceções, todas de
estatura constitucional, ou seja, para se vincular a receita de um
§ 2o Excetua-se da desvinculação de que trata o caput deste artigo
imposto é necessária a aprovação de uma emenda à constituição. a arrecadação da contribuição social do salário-educação a que se
refere o art. 212, § 5o, da Constituição. (Incluído pela Emenda
Vejamos as exceções ao princípio da não afetação: Constitucional nº 27, de 2000)
 repartição tributária de impostos (arts. 158 e 159 da § 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e
CF/88); desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o
 destinação de recursos para ações e serviços percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze
públicos de saúde; inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco
por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011.
 manutenção e desenvolvimento do ensino;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)”
 realização das atividades da administração tributária;
 prestação de garantia às operações de crédito por
Como se pode verificar a partir do art. 76 do ADCT, a vinculação fica
antecipação de receita (ARO);
reduzida, em regra, em 20%, ou seja, o percentual de vinculação
 prestação de garantia ou contragarantia à União e
incidirá sobre 80% da receita arrecadada, ressalvados os casos
para pagamento de débitos para com esta.
previstos na CF/88.
Tais exceções se encontram no inciso IV e no § 4º, ambos do art.
5.10. PUBLICIDADE
167 da CF/88. Vejamos:
O princípio orçamentário da publicidade é a base da atividade da
“art. 167. São vedados: Administração Pública no regime democrático, previsto pelo caput do
art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento público,
(...) pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da LRF, que
determinam ao governo, por exemplo: divulgar o orçamento público
de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a informações sobre a arrecadação da receita e a execução da
que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as despesa.
ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da O princípio da publicidade também deve ser visto sob o aspecto da
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos divulgação dos atos do governo via imprensa oficial.
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às
operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 5.11. NÃO ESTORNO (CF/88, ART. 167, VI)
165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Este princípio veda a transposição, o remanejamento ou a
(...) transferência de recursos de uma categoria de programação para
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos
impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que Tem por objetivo evitar que os gastos aprovados pelo Poder
tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de Legislativo seja alterados pelo administrador, o que tornaria inócua a
função fiscalizadora do parlamento.
garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos
para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)”
Vejamos o texto constitucional:
Dada a grande vinculação de receitas no Brasil, a EC nº 56 de 2007
prorrogou a Desvinculação de Receitas da União (DRU) até 31 de “Art. 167. São vedados:
dezembro de 2011. Vejamos o que diz o artigo 76 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT): (...)
“Art. 76. É desvinculado de órgão, fundo ou despesa, até 31 de VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da arrecadação da União de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para
de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio outro, sem prévia autorização legislativa;”
econômico, já instituídos ou que vierem a ser criados até a referida
data, seus adicionais e respectivos acréscimos legais. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 56, de 2007)

7. 7
EXERCÍCIOS E) O processo orçamentário deve ser dissociado dos processos de
planejamento e programação.
1. (FGV - BADESC Analista Administrativo 2010) As alternativas a
seguir apresentam características do orçamento-programa, à 8. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) O
exceção de uma. Assinale-a. orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao
parlamento discutir com o órgão de execução as formas de
(A) O orçamento-programa aloca recursos para a consecução de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao
objetivos e metas. melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos
(B) O orçamento-programa adota, como principal critério de relativos a custo/benefício.
classificação, o funcional-programático.
(C) O orçamento-programa usa sistematicamente indicadores e 9. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) De acordo
padrões de medidas de desempenho. com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto
(D) A estrutura do orçamento-programa é voltada para os aspectos público e o que o governo adquire, em detrimento do que se
administrativos e de planejamento. pretende realizar.
(E) A elaboração do orçamento-programa considera as
necessidades financeiras das unidades organizacionais.
10. (CESPE - ABIN AGENTE TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA
2. (CESPE - MTE ADMINISTRADOR 2008) O incrementalismo ADMINISTRAÇÃO 2010) O orçamento de base zero tem a grande
orçamentário desvirtua ou compromete a desejável integração entre vantagem de permitir a elaboração de proposta orçamentária por
o planejamento e o orçamento. De acordo com essa sistemática, a meio de processo mais célere e menos oneroso para os órgãos
“base” formada pelos programas já introduzidos no orçamento tende públicos.
a perpetuar-se, com pequenos incrementos, compreendendo a
maior parte dos recursos. Alguns autores denominam essa
tendência de resistência à mudança, à revisão dos objetivos, 11. (CESPE - ABIN OFICAL TÉCNICO DE INTELIGÊNCIA
diretrizes e metas, como inércia ou inercialidade. ADMINISTRATIVO 2010) De acordo com a concepção tradicional, o
orçamento público é caracterizado como mero inventário dos meios
3. (CESPE - STF ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A adoção com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as
do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de funções de alocação, distribuição e estabilização relegadas a
Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de segundo plano.
caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-
faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as
imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. 12. (FGV - SF Analista Legislativo Administração 2008) Na forma da
Lei 4320/64, é correto afirmar que:
4. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O (A) a Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as
orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como de operações de crédito por antecipação de receitas autorizadas em
instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do lei.
século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função (B) todas as receitas e despesas constarão na Lei Orçamentária
relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou Anual pelos seus totais, deduzidas as parcelas relativas às
expansão do nível de atividade. compensações de obrigações.
(C) a Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas
5. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) A utilização a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material,
da política orçamentária para os propósitos de estabilização serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, sem
econômica implica promover ajustes no nível da demanda agregada, exceções.
expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de (D) a Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias
deficits ou superavits. dos órgãos do Governo e da Administração centralizada e
descentralizada ou que, por intermédio deles se devam realizar.
(E) a Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e
6. (CESPE - TST ANALISTA ADMINISTRATIVO 2008) O despesa de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura unidade, universalidade e anualidade.
básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos
valores.
13. (SF Consultor de Orçamento 2008) A lei 4320/64 consagra
princípios orçamentários que cuidam de aspectos substanciais a
7. (CESPE - SAD/PE APO 2010) Acerca dos métodos, técnicas e serem observados na elaboração do orçamento. Em relação ao
instrumentos do orçamento público, assinale a opção correta. princípio da especificação assinale a afirmativa correta.
A) O orçamento por desempenho caracteriza-se pela forte (A) As receitas e despesas devem aparecer no orçamento de
vinculação ao sistema de planejamento. maneira discriminada de tal forma que se possa saber,
B) O orçamento clássico ou tradicional tem ênfase naquilo que a pormenorizadamente, a origem dos recursos, bem como a sua
instituição realiza, não no que ela gasta. aplicação.
C) O orçamento participativo é, atualmente, a técnica orçamentária (B) O orçamento deve ser elaborado de maneira a conter todas as
adotada pela União. receitas e despesas públicas, sem quaisquer deduções ou
D) O orçamento-programa tem como principais critérios compensações entre devedores e credores.
classificatórios o funcional e o programático. (C) A lei orçamentária anual deverá conter apenas matéria
pertinente ao orçamento público, excluindo-se quaisquer dispositivos

8. 8
estranhos à previsão da receita e à fixação das despesas, C) Especificidade
ressalvados os casos previstos na legislação. D) Periodicidade
(D) O orçamento compreende uma unidade que abrange as receitas E) Exclusividade
e despesas de todos os Poderes e Órgãos da Administração Pública
pelos seus totais, observada a discriminação quanto aos aspectos
fiscais, sociais e previdenciários.
(E) As receitas não poderão ter vinculação com quaisquer despesas, 17. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREA
órgãos ou fundos, ressalvada a vinculação prevista para as ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público é o planejamento
despesas com educação, saúde e assistência social. feito pela Administração Pública para atender, durante determinado
período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos.
14. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) Assinale a afirmativa correta. Dentre os princípios orçamentários, assinale o que afirma que “a Lei
Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à
(A) O princípio da proibição do estorno está consagrado na previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na
Constituição de 88. proibição a autorização para abertura de créditos
(B) A lei de orçamento consignará dotações globais destinadas a suplementares e contratação de operações de crédito, ainda
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços que por antecipação de receita”:
de terceiros, transferências ou quaisquer outras.
(C) São princípios orçamentários: exclusividade, transparência, A) Especificação.
legalidade, anualidade e anterioridade. B) Universalidade.
(D) A liquidação de despesas consiste no pagamento ou na inscrição C) Exclusividade.
em restos a pagar. D) Unidade.
E) Não-afetação.
(E) A determinação de que os orçamentos sejam aprovados por lei
formal se pauta no princípio da exclusividade.
18. (FGV – DETRAN-RN ASSESSOR TÉCNICO ÁREA
15. (FGV - TCM/RJ Auditor 2008) A respeito dos Princípios de ADMINISTRATIVA 2010) O Orçamento Público surgiu para atuar
Direito Financeiro, assinale a afirmativa incorreta. como instrumento de controle das atividades financeiras do governo.
São considerados princípios orçamentários, EXCETO:
(A) O princípio da unidade orçamentária, expressamente previsto na
Constituição de 1988, significa que o orçamento, para ser mais A) Unidade e universalidade.
eficaz, deverá ser elaborado em um documento legal único. B) Anualidade e exclusividade.
(B) Com base no princípio da legalidade, a Constituição de 1988 C) Especificação e publicidade.
disciplina o aspecto formal em que deve ser pautado o sistema D) Equilíbrio financeiro, orçamento bruto e não-afetação.
orçamentário, reservando ao Poder Executivo a competência E) Eficiência e eficácia.
privativa para encaminhar o projeto de lei orçamentária anual.
(C) A vedação quanto à transposição, ao remanejamento ou à 19. (CESPE – CNPQ ASSISTENTE I 2011) O princípio
transferência de recursos de uma categoria de programação para orçamentário da totalidade determina que haja um orçamento único
outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, para cada um dos entes federados, com a finalidade de se evitar a
é considerado pela doutrina como princípio da proibição de estorno. ocorrência de múltiplos orçamentos paralelos internamente à mesma
(D) A Constituição de 1988 veda, com as devidas ressalvas, a pessoa política.
vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.
(E) A afirmativa de que a lei orçamentária anual não conterá 20. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) A
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa legislação brasileira, ao admitir a existência do orçamento da
exterioriza o princípio da exclusividade orçamentária. seguridade social e do orçamento fiscal, viola o princípio da
totalidade orçamentária.
16. (FGV – CAERN ADMINISTRADOR 2010) A Constituição da
21. (CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO PREVIC 2011) Dos
República prevê, no art. 165, § 8º, o seguinte:
recursos arrecadados pela União com as contribuições sociais
incidentes sobre o lucro, a receita ou o faturamento das empresas,
destinados ao financiamento da seguridade social, é permitida a
desvinculação de até 20% da arrecadação, o que diminui o montante
das receitas que deveriam ser destinadas às políticas de
previdência, saúde e assistência social.
22. (CESPE - DPU ANALISTA TÉCNICO ADMINISTRATIVO 2010)
Dessa forma, o texto legal estabelece que o orçamento conterá,
Acerca dos princípios orçamentários, assinale a opção correta.
apenas, matéria financeira, de forma que matérias estranhas não
estejam nele insertas. Esse princípio foi citado por Rui Barbosa, ao A) O princípio do orçamento bruto determina que o orçamento deva
comentar a existência das chamadas “caudas orçamentárias”. abranger todo o universo das receitas a serem arrecadadas e das
despesas a serem executadas pelo Estado.
O princípio a que se refere o texto acima é o da:
B) O princípio da legalidade, um dos primeiros a serem
incorporados e aceitos nas finanças públicas, dispõe que o
A) Legalidade orçamento será, necessariamente, objeto de uma lei, resultante de
B) Vinculação ao instrumento convocatório um processo legislativo completo, isto é, um projeto preparado e

9. 9
submetido, pelo Poder Executivo, ao Poder Legislativo, para 30. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) Conforme o
apreciação e posterior devolução ao Poder Executivo, para sanção e princípio orçamentário da unidade, todas as receitas e despesas
publicação. devem integrar o orçamento público.
C) O princípio da anualidade ou da periodicidade estabelece que o
orçamento obedeça a determinada periodicidade, geralmente um
ano, já que esta é a medida normal das previsões humanas, para
que a interferência e o controle do Poder Legislativo possam ser
efetivados em prazos razoáveis, que permitam a correção de
eventuais desvios ou irregularidades verificados na sua execução.
No Brasil, a periodicidade varia de um ano a dois anos, dependendo
do ente federativo.
D) O princípio da totalidade, explícito de forma literal na legislação
brasileira, determina que todas as receitas e despesas devem
integrar um único documento legal. Mesmo sendo os orçamentos
executados em peças separadas, as informações acerca de cada
uma dessas peças são devidamente consolidadas e
compatibilizadas em diversos quadros demonstrativos.
E) O princípio da especificação determina que, como qualquer ato
legal ou regulamentar, as decisões sobre orçamento só têm validade
após a publicação em órgão da imprensa oficial. Além disso, exige
que as informações acerca da discussão, elaboração e execução
dos orçamentos tenham a mais ampla publicidade, de forma a
garantir a transparência na preparação e execução do orçamento,
em nome da racionalidade e da eficiência.
23. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) O
princípio da discriminação ou especialização trata da inserção de
dotações globais na lei orçamentária, providência que propicia maior
agilidade na aplicação dos recursos financeiros.
24. (CESPE - MPU ANALISTA DE CONTROLE INTERNO 2010) A
abertura de crédito suplementar e a contratação de operações de
crédito são excepcionalidades em relação ao princípio da
exclusividade, previstas na CF e em legislação específica.
25. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) O princípio
da exclusividade foi proposto com a finalidade de impedir que a lei
orçamentária, em razão da natural celeridade de sua tramitação no
legislativo, fosse utilizada como mecanismo de aprovação de
matérias diversas às questões financeiras.
26. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) De acordo
com o princípio da não afetação, o montante das despesas não deve
superar o montante das receitas previstas para o período.
27. (CESPE - MPU ANALISTA DE ORÇAMENTO 2010) A aplicação
do princípio do orçamento bruto visa impedir a inclusão, no
orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do
saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e
as despesas de determinado serviço público.
28. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) O princípio
da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência das
chamadas caudas orçamentárias.
29. (CESPE - MPU TÉCNICO DE ORÇAMENTO 2010) A existência
do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos,
constitui uma exceção ao princípio orçamentário da unidade.

10. 10
CAPÍTULO 2: leis orçamentárias; ciclo orçamentário. da LOA. Provisoriamente, o art. 35 do ADCT vem disciplinado
estes assuntos.
1. LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Interrelação das leis orçamentárias
Competência para legislar sobre matéria orçamentária
A CF/88 instrumentalizou o planejamento governamental por
A CF/88 estabelece, em seu art. 24, que compete à União, aos meio de três leis orçamentárias:
Estados e ao DF, legislar concorrentemente sobre orçamento.
Portanto, quando se trata de matéria orçamentária, à União - A Lei do Plano Plurianual (PPA);
compete estabelecer normas gerais, enquanto aos estados
cabe suplementar tais normas. Caso a União não estabeleça as - A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); e
normas gerais, os estados poderão exercer a competência
plena. Se sobrevier norma federal que discipline a matéria, a - A lei Orçamentária Anual (LOA).
legislação estadual terá sua eficácia suspensa no que lhe for
contrária.
Em apertada síntese, podemos entender que o PPA estabelece
diretrizes, objetivos e metas a serem atingidas num período de
“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal 4 anos. A cada ano a LDO seleciona as metas e prioridades
legislar concorrentemente sobre: para o exercício seguinte, pois os recursos governamentais são
limitados e as necessidades, em regra, são maiores que as
(...) disponibilidades financeiras do governo. Eleitas as prioridades e
metas para o exercício subseqüente, elabora-se a LOA, cujas
II - orçamento; despesas serão orientadas pelas metas e prioridades que a
LDO selecionou entre as várias que constam do PPA.
(...)
Esquematicamente, pode-se verificar esta necessária
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da compatibilidade entre as leis orçamentárias da seguinte forma:
União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas
gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. PPA: DOM
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” LDO: MP
A CF/88 determina que se edite uma lei complementar de
finanças públicas, conforme se verifica a partir do art. 165, § 9º:
“§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a
elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de LOA
diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta bem como condições para a
instituição e funcionamento de fundos.”
Alguns dos itens a serem disciplinados por tal lei complementar
são normatizados pela Lei nº 4.320/64, que, portanto, é
materialmente complementar, e pela LRF. Entretanto, restam
alguns pontos ainda sem disciplinamento infraconstitucional,
como, por exemplo, a vigência e os prazos do PPA, da LDO e

11. 11
PLANO PLURIANUAL (PPA) A regionalização do PPA tem como principal objetivo a redução
das desigualdades interregionais (função distributiva do
estado). Importante ressaltar o destaque para as despesas de
O plano plurianual representa o planejamento de médio prazo capital, pois representam gastos normalmente relacionados à
do governo e compreende um período de 4 anos, que se inicia infraestrutura do país, importantes para a dinamização da
no segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e nossa economia.
termina ao final do primeiro ano do mandato seguinte. Portanto,
podemos dizer que o PPA tem a mesma duração que o Em outro comando, a CF/88 determina que os planos e
mandato do chefe do Poder Executivo, mas não coincide com programas nacionais regionais e setoriais sejam compatíveis
este. com o PPA.
“Art. 165. (...)
Na esfera federal o projeto de lei do PPA deve ser enviado ao
Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano do
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
mandato do chefe do Poder Executivo, devendo ser devolvido
previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância
para sanção até o término da sessão legislativa (22 de com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.”
dezembro). É o que determina o artigo 35 do ADCT:
Sendo o PPA o eixo que norteia o planejamento
governamental, seria incoerente não exigir que outros planos e
“Art. 35. (...) programas não se compatibilizassem com ele. Entretanto
restaria perguntar que interpretação dar a este comando
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se constitucional caso um programa setorial tenha duração
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes superior ao PPA. E mais, se tal programa não constar da
normas: CF/88? Segundo Giacomoni esses e outros temas carecem de
interpretação mais detalhada, que se espera com a edição da
lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da CF/88.
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do Não há outro regramento legal para o PPA além da CF/88. A
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para LRF tentou discipliná-lo em seu art. 3º, que foi vetado. Sua
sanção até o encerramento da sessão legislativa;” elaboração é orientada por meio de manual elaborado pelo
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP).
Retornando à CF/88, vemos os seguintes comandos
relacionados ao PPA: O manual que orienta a elaboração do PPA para o período de
2012 a 2015 pode ser obtido no link:
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/
“Art. 165 (...) publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012-
2015.pdf.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Explorando um pouco as Orientações para Elaboração do PPA
administração pública federal para as despesas de capital e 2012-2015, podemos verificar algumas inovações. Por
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de exemplo, o conceito de “Programa Finalístico” foi substituído
duração continuada.” pelo conceito de “Programa Temático”. Os “Programas de
Apoio a Pollíticas Públicas e Áreas Especiais” foram
Vamos estruturar este comando constitucional: substituídos pelos “Programas de Gestão, Manutenção e
Serviços ao Estado”.
O PPA estabelece, de forma regionalizada, o DOM
O Programa Temático retrata no Plano Plurianual a agenda de
- AS DIRETRIZES; governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e
orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a
- OBJETIVOS; E necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o
monitoramento, a avaliação, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade. O Programa Temático
- METAS
se desdobra em Objetivos e Iniciativas.
Da administração pública para as DESPESAS DE CAPITAL E
O Programa Temático apresenta os seguintes atributos:
OUTRAS DELAS DECORRENTES.
- Código

12. 12
- Título Da mesma forma, pode haver mais de uma Iniciativa por
objetivo.
- Contextualização
A Iniciativa não se restringe a ações orçamentárias. É possível
que o financiamento se dê por outras fontes. Além das formas
- Indicadores
de financiamento, as Iniciativas consideram também como as
políticas organizam os agentes e instrumentos que a
- Valor Global materializam (dimensão associada à gestão, relação federativa,
relação público-privada, critérios de adesão, condicionantes,
- Valor de referência para a individualização de projetos como priorizações, mecanismos de seleção e identificação).
iniciativas;
Exemplo de iniciativas:
- Objetivos, detalhando as seguintes informações: código,
enunciado, órgão responsável, caracterização, meta para 2015
e regionalização;
- Iniciativas.
O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as
situações a serem alteradas pela implementação de um
conjunto de Iniciativas, com desdobramento no território.
Exemplos de objetivos de Programas Temáticos:
Programa Temático: Energia Elétrica
Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao
Objetivo 0001 – Aproveitar o potencial de geração de energia Estado são instrumentos do Plano que classificam um conjunto
elétrica a partir da fonte hídrica, de forma a ofertar grande de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da
quantidade de energia elétrica a baixos preços. atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos
Programas Temáticos por meio de suas Iniciativas.
Programa Temático: Agricultura Irrigada
Com o intuito de subsidiar a alocação orçamentária, o PPA
Objetivo 0003 – Promover Política de Pesquisa, estimará o valor dos Programas de Gestão, Manutenção e
Desenvolvimento e Inovação para Agricultura Irrigada e difundir Serviços ao Estado para o período 2012–2015. Contudo, a
a tecnologia, por intermédio de uma rede formada pelas exemplo dos Programas Temáticos, as ações relacionadas
instituições de pesquisa, assistência técnica e extensão rural, serão detalhadas somente na Lei Orçamentária (LOA). Cada
para otimização do uso do solo e da água e aumento da órgão terá um programa dessa natureza. Exemplos: Programa
produtividade. de Gestão e Manutenção da Saúde, da Educação, das
Comunicações, entre outros.
Programa Temático: Aperfeiçoamento do Sistema Único de
Saúde (SUS) Assim como o Programa Temático, o Programa de Gestão,
Manutenção e Serviços ao Estado somente será incluído,
Objetivo 0001 – Expandir e qualificar a Rede de Urgências e excluído e modificado por lei de alteração do PPA. Ressalta-se
Emergências, induzindo a cobertura de vazios assistenciais, que esses programas não possuem Objetivos e Iniciativas.
com apoio à implantação e manutenção das Unidades de Para efeito de cadastro no Plano, eles possuirão os seguintes
Pronto Atendimento (UPA), das Salas de Estabilização (SE) e atributos: (i) código; (ii) título; e (iii) valor global.
do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192).
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
A Iniciativa declara as entregas à sociedade de bens e
serviços, resultantes da coordenação de ações orçamentárias e A LDO é, atualmente, a mais importante das leis orçamentárias,
outras: ações institucionais e normativas, bem como da pois além de cumprir sua função básica de eleger as metas e
pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade e prioridades da administração para o exercício seguinte, vem
da integração de políticas públicas. cumprindo papel fundamental ao estabelecer normas relativas
às finanças públicas e, principalmente, por servir de ferramenta
A Iniciativa é um atributo do Programa Temático que norteia a para implementação da política fiscal do governo.
atuação governamental e estabelece um elo entre o Plano e o
Orçamento. As ações orçamentárias são criadas a partir das O conteúdo da LDO divide-se entre a CF/88 e a LRF.
Iniciativas. Para cada Iniciativa podem corresponder uma ou Importante destacar, como veremos a seguir, que a LRF
mais ações orçamentárias.

13. 13
ampliou bastante o escopo desta lei orçamentária, assunto II - se houver autorização específica na lei de diretrizes
bastante exigido em provas de concursos públicos. orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as
sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda
LDO na CF/88 Constitucional nº 19, de 1998)” (grifo nosso).
A Constituição estabelece em seu art. 165, § 2º: Desta forma, os aumentos de despesa com pessoal devem ser
previamente autorizados na LDO, lembrando que tal exigência
não se aplica às empresas públicas e sociedades de economia
“art. 165 (...)
mista.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas
Neste ponto, cabe ressaltar que tal exceção não alcança as
e prioridades da administração pública federal, incluindo as
estatais dependentes, na forma do art. 2º da LRF.
despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política Ainda no texto constitucional, vemos dois importantes
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.” comandos, o do artigo 35 do ADCT, que se combina com o do
artigo 57, § 2º da CF/88:
Portanto, devemos destacar que a LDO compreenderá as
“Art. 35.(...)
- METAS DA ADMNISTRAÇÃO
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se
PÚBLICA PARA O EXERCÍCIO refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes
- PRIORIDADES
SUBSEQUENTE normas:
A LDO ainda terá as seguintes atribuições:
(...)
- ORIENTAR A ELABORAÇÃO DA LOA;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será
encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do
- DISPOR SOBRE AS ALTERÇÕES NA LEGISLAÇÃO exercício financeiro e devolvido para sanção até o
TRIBUTÁRIA; e encerramento do primeiro período da sessão legislativa;”
- ESTABELECER A POLÍTICA DE APLICAÇÃO DAS “Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na
AGÊNCIAS FINANCEIRAS OFICIAIS DE FOMENTO (CEF, Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de
BANCO DO BRASIL E BNDES, por exemplo) agosto a 22 de dezembro. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 50, de 2006)
 É importante chamar a atenção para um aspecto: de acordo
com a CF/88, a LDO não estabelece diretrizes. (...)
O texto constitucional ainda traz o seguinte comando relativo à § 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a
LDO: aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”
(grifos nossos).
“art. 169. (...)
Portanto, verifica-se que o projeto de LDO (PLDO) deve ser
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de encaminhado ao Poder Legislativo até 15 de abril, devendo
remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou ser devolvido ao Poder Executivo, para sanção, até 17 de
alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou julho (prazos referentes à União). Importante destacar que,
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e de acordo com o artigo 57, § 2º da CF/88, a sessão legislativa
entidades da administração direta ou indireta, inclusive não será interrompida sem a aprovação do (PLDO).
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só
poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
LDO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para
atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos
dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, O estudo da LDO na LRF concentra-se no art. 4º, o qual incluiu
de 1998) novos conteúdos nesta lei orçamentária, elevando sua
importância, principalmente, enquanto instrumento de política
fiscal.

14. 14
Vejamos o conteúdo do art. 4º da LRF: outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando
as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
“Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no
§ 2º do art. 165 da Constituição e: § 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União
apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas
I - disporá também sobre: monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda
a) equilíbrio entre receitas e despesas; as metas de inflação, para o exercício subseqüente.”
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada
nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no Estruturando melhor o art. 4º da LRF, temos:
art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;
c) (VETADO) - equilíbrio entre receitas e
d) (VETADO) despesas;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos - critérios e forma de limitação de
orçamentos; empenho;
f) demais condições e exigências para transferências de
recursos a entidades públicas e privadas; A LDO disporá sobre
- normas para controle de custos e
avaliação de resultados dos
II - (VETADO)
programas executados com
III - (VETADO) recursos dos orçamentos;
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo - demais condições e exigências
de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, para transferência de recursos a
em valores correntes e constantes, relativas a receitas, entidades públicas e privadas.
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida
pública, para o exercício a que se referirem e para os dois
seguintes. Todos os entes federativos deverão incluir em suas respectivas
LDOs os anexos de metas fiscais (AMF) e de riscos fiscais
§ 2º O Anexo conterá, ainda: (ARF). A União deverá incluir na sua LDO, além do AMF e do
ARF, um anexo específico, que vem sendo numerado em suas
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano LDOs como Anexo VI.
anterior;
O anexo mais importante é o de Metas Fiscais, o qual possui
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e conteúdo mais extenso na LRF.
metodologia de cálculo que justifiquem os resultados
pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios ANEXO DE METAS FISCAIS (AMF)
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as
premissas e os objetivos da política econômica nacional;
O AMF estabelece metas e possui 5 demonstrativos, conforme
se vê na figura a seguir.
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três
exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos
obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos
servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de
natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de
receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias
de caráter continuado.
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos
Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e

15. AMF 15
ANEXO DE RISCOS FISCAIS (ARF)
METAS ANUAIS DEMONSTRATIVOS
EM VALORES A LDO conterá ainda o Anexo de Riscos Fiscais, que conterá:
CORRENTES E
CONSTANTES - Passivos contingentes;
METAS DO ANO
ANANTERIOR - Outros riscos capazes de afetar as contas públicas;
RECEITAS
- As medidas a serem implementadas se tais riscos se
METODOLOGIA
concretizarem.
DE CÁLCULOS
DESPESAS DAS METAS
ANEXO ESPECÍFICO (UNIÃO)
RESULTADOS EVOLUÇÃO DO
NOMINAL E PL A LDO da União ainda possuirá o Anexo Específico em que
PRIMÁRIO
serão informados:
RGPS, RPPS E FAT
DÍVIDA PÚBLICA Monetária
- Os objetivos das políticas Creditícia
RENÚNCIA DE
RECEITAS E
Cambial
MARGEM DE
PARA O EXERCÍCIO QUE SE EXPANSÃO DAS
REFERIR E PARA OS DOIS DOCC - Metas de inflação
SEGUINTES
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
Ainda devemos observar o comando relativo à LDO e que A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem como principal finalidade
consta do artigo 5º da LRF: prever as receitas e fixar as despesas. Trata-se de lei especial,
pois tem trâmite diferente, em alguns aspectos, das leis
ordinárias, além de possuir vigência predeterminada de um
“Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma
ano. Sua especialidade também se justifica pelo fato de não
compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
apresentar a generalidade e abstração características das leis
orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
em geral, caracterizando-se como uma lei de efeitos concretos.
(...)
A LOA tem caráter autorizativo, ou seja, as despesas não são
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização obrigatórias, trata-se de uma autorização para que a
e montante, definido com base na receita corrente líquida, administração possa gastar recursos públicos.
serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao: O projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) do governo
federal deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Poder
a) (VETADO) Legislativo até 31 de agosto, devendo ser devolvido para
sanção até 22 de dezembro, conforme determina o artigo 35 do
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e ADCT:
eventos fiscais imprevistos.” (grifo nosso).
“art. 35 (...)
A LDO para 2011, Lei nº 12.309 de 2010, dispôs sobre o
assunto da seguinte forma: § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se
refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes
“Art. 13. A Reserva de Contingência, observado o inciso III do normas:
art. 5º da Lei Complementar nº 101, de 2000, será constituída,
exclusivamente, de recursos do Orçamento Fiscal, equivalendo, (...)
no Projeto de Lei Orçamentária de 2011 a, no mínimo, 2% (dois
por cento) da receita corrente líquida e na Lei a 1% (um por III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado
cento), sendo pelo menos metade da Reserva, no Projeto de até quatro meses antes do encerramento do exercício
Lei, considerada como despesa primária para efeito de financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
apuração do resultado fiscal.” sessão legislativa.”

16. 16
O PLOA deve conter um quadro demonstrativo do efeito, sobre § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
receitas e despesas, de benefícios fiscais, conforme prevê o compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas
artigo 165, § 6º: funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.”
“art. 165. (...)
O artigo 35 do ADCT disciplina a implementação do comando
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de supramencionado:
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, “Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os
creditícia”. recursos entre as regiões macroeconômicas em razão
proporcional à população, a partir da situação verificada no
De acordo com o artigo 165, § 5º, a LOA possui três biênio 1986-87.”
orçamentos:
Portanto, é importante frisar que o Orçamento da Seguridade
- Orçamento Fiscal (OF); Social não terá função de reduzir as desigualdades inter-
regionais.
- Orçamento da Seguridade Social (OSS); e
2. CICLO ORÇAMENTÁRIO
- Orçamento de Investimentos (OI)
O Ciclo Orçamentário compreende um conjunto de etapas entre
a elaboração da proposta orçamentária, passando pela sua
Vejamos o texto da CF/88:
discussão e aprovação pelo Poder Legislativo, execução e, por
fim, o controle e avaliação.
“art. 165 (...)
Portanto, a duração do ciclo orçamentário é superior a um
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: exercício financeiro.
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus
fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, ELABORAÇÃO DA DISCUSSÃO, VOTAÇÃO
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; PROPOSTA E APROVAÇÃO DO
ORÇAMENTÁRIA PLOA
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as CONTROLE DE
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA
mantidos pelo Poder Público.” ORÇAMENTÁRIA
Importante ressaltar que o orçamento de investimentos engloba
as empresas estatais não dependentes, pois os investimentos
das estatais dependentes constarão do orçamento fiscal. 2.0. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
As despesas de custeio das estatais não dependentes não A elaboração da proposta orçamentária se inicia com a
constam da LOA. Elas são aprovadas, na esfera federal, por determinação da meta de resultado primário, que representa a
meio de decreto do Presidente da República e constituem o economia do governo para o pagamento da dívida pública.
Programa de Dispêndios Globais (PDG).
Em seguida, se estima a receita do exercício, fazendo-se as
A CF/88 ainda determina que o OF e o OI devem ser deduções relativas às transferências constitucionais e legais. A
elaborados no sentido de reduzir as desigualdades etapa seguinte corresponde à estimativa das despesas
interregionais, segundo critério populacional, conforme está obrigatórias, tais como pessoal e encargos e outras despesas
previsto no artigo 165, § 7º: de custeio.
“art. 165. (...) Deduzidas as despesas de cunho obrigatório e a meta de
resultado primário, tem-se o montante de receitas estimadas