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plataforma política social
ano02_agosto2014
revistapolíticasocialedesenvolvimento#04
WELFARE STATE:
TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS,
CAMINHOS PARA O BRASIL.
Celia Kerstenetzky
Sonia Draibe
Potyara Pereira
André Simões
Parceiro
Apoio:
www.fes.org.br
ColetivoVaidapé
DireçãodeArteeEditoração:
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
3
Apresentação 04....................................................................................
Eduardo Fagnani
06..............................................................................
E possíveis lições para o Brasil Celia Lessa Kerstenetzky
Notas sobre as tendências recentes do
“Welfare State”
Índice
19........................................................................
Antigas apologias revisitadas Potyara A. P. Pereira
A política social entre o
direito e o mérito
25..........................................................
Algumas reflexões para o Brasil André Simões
As políticas sociais no governo do novo
trabalhismo britânico
....................................................................................
Tendências de desenvolvimento e desafios atuais Sonia M. Draibe
Welfare State 14
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
4
Eduardo Fagnani
O desenvolvimento dos regimes de Welfare State resulta de contextos
históricos, políticos e econômicos específicos. Sua origem remonta ao final
do século 19, mas foi entre 1945 e 1975 que esses regimes viveram seus “anos
gloriosos”. Políticas econômicas visando ao pleno emprego e instituições do
Estado de Bem-estar Social passaram a ser aceitas como instrumentos para
lidar com disfunções decorrentes da economia de mercado.
A partir de meados da década de 1970, o movimento de ajuste e
reestruturação capitalista pôs fim aos compromissos entre capital e
trabalho firmados anteriormente, e o neoliberalismo emergiu como
paradigma hegemônico. De modo geral, as sociedades desenvolvidas
conseguiram barrar pressões para fazer retroceder seus regimes
de Estado de Bem-estar Social. O mesmo não ocorreu nos países
Apresentação
Professor do
Instituto de Economia
da UNICAMP,
pesquisador do CESIT
e coordenador da rede
Plataforma Política
Social - Agenda para o
Desenvolvimento
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
5
subdesenvolvidos, submetidos aos ajustes macroeconômicos e reformas
liberalizantes.
A crise financeira de 2008 recoloca uma nova etapa de tensões. Nos países
centrais, a austeridade econômica freou a mobilidade social, ampliou a
massa de excluídos e enfraqueceu o poder dos sindicatos. Esse cenário traz
insegurançasquantoàpreservaçãodosregimesdeWelfareState,especialmente
nas sociedades mais duramente atingidos pela crise.
Paralelamente, a resposta das lideranças globais à crise internacional foi a
implantação da chamada “Iniciativa do Piso de Proteção Social”. Desde 2009,
formou-se uma ampla coalizão global em sua defesa, que reúne as principais
lideranças mundiais (G-8 e G-20), FMI, Banco Mundial, ONGs e 19 agências
da ONU. Esse novo consenso está impulsionando uma nova onda de difusão
de programas focalizados, cernes do Estado Mínimo.
Diversos autores sustentam que Estado do Bem-estar conseguiu resistir
ao contexto hostil dos últimos 30 anos. A crise atual apresenta uma nova
etapa de ajustes e tensões. Esses regimes conseguirão vencer esta nova fase
de hostilidade? Como os diversos países estão enfrentando esse novo desafio?
Quais estratégias de resistência estão sendo adotadas? Quais serão suas
consequências para o caso brasileiro? Em qual direção caminhará a proteção
social brasileira? Será inevitável o caminho rumo ao regime liberal1?
A presente edição da Revista Política Social e Desenvolvimento visa a
debater esses temas. Para isso, reuniu artigos apresentados por André Simões,
Celia Lessa Kerstenetzky, Potyara A. P. Pereira e Sonia Miriam Draibe, no
seminário realizado em meados de 2013 pela rede Plataforma Política Social
em conjunto com o Centro de Gestão de Estudos Especiais (CGEE), Instituto
de Economia da Unicamp e Rede Desenvolvimentista.2
Boa leitura!
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
6
Com as transformações estruturais ocor-
ridas nas últimas décadas, um novo cenário
de “riscos sociais” emergiu - riscos incorridos
por pessoas e grupos sociais decorrentes da
formaparticulardeorganizaçãodasociedade
em que vivem – deixando para trás o cená-
rio das velhas contingências que motivaram
a existência do Welfare State do pós-guer-
ra. Três âmbitos de mudanças se destacam:
o mercado de trabalho, a demografia e a
composiçãodasfamílias.
Para além da alteração dos parâmetros
institucionais que balizavam a intera-
ção econômica internacional, com o fim
do sistema de Bretton Woods e as crises
do petróleo dos anos 1970, mudanças
tecnológicas, da composição interseto-
rial da economia e do eixo de dinamismo
em direção à economia do conhecimento
associaram-se à desregulamentação dos
mercados globais na disseminação de um
novo padrão de risco relacionado à parti-
cipação no mercado de trabalho.
Mercados de trabalho polarizados (com
elevados prêmio à qualificação e penali-
dade à não qualificação), instáveis, precá-
rios, geraram empregos de baixos salários,
temporários, desprotegidos, quando não
desemprego duradouro e exclusão social
permanente. Acoplados à proteção social
tradicional, desenhada para o trabalho
industrial, esses empregos deixaram muitos
NOTAS SOBRE AS TENDÊNCIAS
RECENTES DO “WELFARE STATe”
E possíveis lições para o Brasil1
Celia Lessa Kerstenetzky
Professora titular da UFF,
coordenadora do CEDE,
pesquisadora do CNPq
e membro da Plataforma
Política Social.
celiakersten@gmail.com
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
7
trabalhadores sem acesso a direitos sociais e
garantias mínimas de bem-estar.
Quanto à demografia, as últimas déca-
das assistiram ao envelhecimento acelerado
das populações, fenômeno que combina
a elevação das expectativas de vida com
a queda das taxas de fecundidade, o que
traz o fantasma do aumento das razões de
dependência – uma população ativa relati-
vamente menor tendo que sustentar uma
população inativa relativamente maior – e
a demanda crescente por cuidados e assis-
tência de saúde.
Do lado das famílias, houve mudanças
profundas com a proliferação de famílias
“não tradicionais”, sobretudo monoparen-
tais e famílias sem filhos, e o significativo
aumento do emprego feminino.
Essesfatoresmuitoprovavelmenteintera-
giram para formar um cenário de alerta que
sinalizava pelo menos dois problemas:
1)Aincapacidadedomercadodetrabalho
e das famílias para darem conta das necessi-
dades de bem-estar, bem como a disfuncio-
nalidade do estado de bem-estar tradicional
para disparar respostas automáticas, uma
vez que havia sido desenhado para um
contexto de riscos inteiramente diferente;
2) A inexistência de solução possível
ao alcance do Estado (já financeiramen-
te combalido) frente à escala gigante do
problema – o que representaria uma vitória
para os proponentes do recuo do Estado
para funções tradicionais e, quanto ao
bem-estar, para a mera provisão de uma
rede de proteção social mínima.
Novas respostas
A previsão de fim do Welfare State não
se materializou nas décadas subsequentes
às mudanças estruturais mencionadas. Ao
contrário, o gasto social (segundo vários
indicadores)seguiuaumentando,nospaíses
desenvolvidos, ainda que em velocidade
inferior aos anos do pós-guerra. Isso ocor-
reu em boa parte pelo aumento da deman-
da (previdência, saúde, desemprego), mas
também, o que é relevante no nosso contex-
to, em função de novas iniciativas.
Sabe-se, contudo, que o comporta-
mento do gasto não é a única variável
relevante; sua composição é crucial para
entendermos a qualidade da intervenção
pública. Nesse sentido, outra previsão era
que o Welfare State europeu convergiria
para o tipo liberal, com ênfase em trans-
ferências focalizadas com testes de meios,
o que tampouco se verificou: se alguma
convergência teria ocorrido entre os anos
1980-2008 teria sido em direção a aumento
“A previsão de fim do Welfare State não
se materializou nas décadas subsequentes
às mudanças estruturais mencionadas. Ao
contrário, o gasto social (segundo vários
indicadores) seguiu aumentando, nos países
desenvolvidos, ainda que em velocidade
inferior aos anos do pós-guerra.”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
8
do gasto, principalmente em serviços.
Contudo, os welfare states avançados
sofreram reformas e estas, de um lado,
intensificaram os aspectos de individu-
alização do risco social, mas de outro,
marcaram o avanço do Estado em áreas
tradicionalmente relegadas às famílias.
De um modo geral, pode-se afirmar
que os países desenvolvidos incorporaram
um novo princípio aos seus welfare states
tradicionais, o princípio da “ativação”, aqui
entendido como a ênfase em intervenções
para intensificar a participação da popula-
ção em idade ativa no mercado de traba-
lho. A expectativa era a redução de encar-
gos e aumento de receitas.
Essas intervenções, em conjunto com
as reformas, têm muitas vezes sido objeto
de críticas pela crescente individualiza-
ção dos riscos – representada seja pela
remercantilização do bem-estar (com
redução de taxas de reposição ou redu-
ção do período dos benefícios ou ainda
copagamentos), seja pelo chamado work-
fare (condicionalidade de trabalho para o
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
9
recebimento de benefícios). Contudo, os
(em alguns casos dramaticamente) dife-
rentes resultados dos países, em termos de
taxa de participação no emprego, emprego
feminino, emprego de idosos, redução da
pobreza e das desigualdades, autorizam –
e mais do que isso, recomendam – a análi-
se dos casos pelas lentes dos regimes de
bem-estar, orientados que são por princí-
pios distributivos, instituições e econo-
mias políticas diferentes.
Assim, podemos falar de distintas “ativa-
ções”: houve uma ativação liberal (que se
baseou fortemente no princípio do “work-
fare” ou “make work pay” ou “work first”),
da qual a experiência norte-americana dos
anos 1990 dá um bom exemplo; houve uma
ativação bismarckiana tardia (após suces-
sivas experiências de redução da oferta de
trabalho para lidar com o problema do
desemprego e de aumento das contribui-
ções para melhorar as contas da previdên-
cia, com programas de inserção/reinserção
no mercado de trabalho voltados para os
trabalhadores fora da proteção social tradi-
cional); houve uma ativação escandinava
(com políticas ativas de mercado de traba-
lho inseridas em uma estratégia de inves-
timento social que inclui emprego público,
políticas de conciliação da família com o
trabalho e educação). A ativação dos dois
regimes europeus difere marcadamente nas
políticas voltadas para as famílias: enquan-
to países de tradição bismarckiana como a
Alemanha, a Áustria, a Holanda e a Itália
seguiram a perspectiva familista de contar
com os cuidados providos pelas famílias
(substancialmente pelas mulheres dentro
das famílias), países nórdicos desenvolve-
ram políticas de conciliação da vida fami-
liar com o trabalho que permitiram a maior
participação feminina no emprego e a reto-
mada de taxas de fecundidade próximas a
níveis de reposição.
A Perspectiva do Investimento
Social (PIS)
A experiência escandinava tem estimu-
lado o debate sobre a emergência de um
novo paradigma de estado de bem-estar,
a “perspectiva do investimento social”.
Esse paradigma contrasta com três outros:
o paradigma da política social compen-
satória do welfare state keynesiano do
pós-guerra, o paradigma neoliberal dos
anos 1990, da política social irrelevante
quando não perversa, e o paradigma da
política social capacitadora da “terceira
via” (de Anthony Giddens, a “third way”,
que significa uma via intermediária entre
o mercado e o Estado). A abordagem do
investimento social enfatiza os aspectos de
prevençãodaintervençãodoestadosocial,
sem abjurar dos aspectos de proteção.
Na realidade, o Plano Beveridge tinha
um componente de prevenção importan-
te. As pré-condições para a efetividade da
política social incluíam o direito ao traba-
lho e o pleno emprego, e de certo modo
se pressupunha que as políticas sociais
também afetariam as pré-condições, ao
criar emprego público e garantir renda via
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
10
seguridade social, para a sustentação da
demanda de consumo. Mas o componen-
te compensatório, de seguridade social,
foi a peça do welfare state keynesiano que
prevaleceu, contribuindo para a sinonímia
welfare state e proteção social. Ademais, a
seguridade keynesiana, tendo como eixo
a família tradicional, tem como sujeito de
direitos sociais os trabalhadores do sexo
masculino, sendo insensível à questão
dos cuidados como um risco social que,
se abatendo desproporcionalmente sobre
um grupo social específico, as mulheres,
tem consequências preocupantes que o
superam, como a abstenção do trabalho e
a fecundidade reduzida.
Uma linha de influência direta vem dos
Myrdal (Gunnar e Alva), que, já na Suécia
dos anos 1930, propunham a adoção de
uma “política social produtiva” (Gunnar
teria cunhado a expressão). Naquele
momento, o produtivismo da política
social encontrou expressão nas políticas
de conciliação da vida das mulheres em
família com o seu trabalho, indicando
que a divisão sexual do trabalho acabava
de entrar no radar da política social – com
as creches e benefícios como as licenças
-maternidade e uma série de políticas que
tinham como objetivo facilitar o emprego
feminino, sustentar taxas de fecundida-
de mais altas e investir na “qualidade da
população”. Algo que pudesse assegurar a
crescente produtividade da população, não
apenas sua reprodução.
A ênfase nos efeitos produtivos da política
social (isto é, a conciliação entre igualdade
e crescimento) se tornou uma marca sueca;
um dos seus desenvolvimentos nos anos
1950 são as políticas ativas de mercado
de trabalho introduzidas no Plano Rehn-
Meidner e as políticas ativas de treinamen-
to/retreinamento dinamarquesas dos anos
1990. A difusão dessa orientação de políti-
ca social por um bom tempo permaneceu
confinada nos países escandinavos.
Enquanto o contraste é claro entre a
PIS e a alternativa neoliberal de políti-
ca social mínima (para a qual a política
social produtiva é aquela que “make the
work pay”), a fronteira com a alternati-
va da “terceira via” é menos nítida – isto,
se o foco for o produtivismo da política
social. Na verdade, a terceira via se singu-
lariza por propor um estado capacitador e
“esperto”, que dê condições a indivíduos,
famílias e comunidades de prover o seu
próprio bem-estar e reduzir os aspectos
de seguridade social associados à política
social tradicional.
Em contraste, a perspectiva do inves-
timento social retém a seguridade social
como uma peça fundamental da política
social, na compreensão das disfunciona-
lidades intrínsecas à economia de merca-
do, enquanto considera como seu objetivo
aumentar a participação econômica dos
indivíduos, homens e mulheres, associan-
do na medida do possível a política passiva
à política ativa. Trata-se de uma “segunda
via”atualizadaparaasnovascircunstâncias.
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
11
O núcleo de políticas da PIS inclui
educação (desde a tenra infância e ao
longo de toda a vida ativa do indivíduo),
conciliação da vida familiar com o traba-
lho (serviços externos de cuidado e trans-
ferências monetárias várias, incluindo
licenças parentais) e trabalho (políticas
ativas com ênfase em qualificação, bene-
fícios monetários para trabalhadores,
emprego protegido para grupos especiais,
seguro desemprego com alta reposição e
relativamente curta duração).
A ênfase é no curso da vida e na combi-
naçãocrescimentoeequidade.Pessoasque
não tiveram acesso a serviços e proteção
cedo na vida encontram-se mais vulnerá-
veis em um sistema econômico marcado
por destruição criadora schumpeteriana.
As intervenções devem ser, o máximo
possível, preventivas, e tanto quanto possí-
vel prolongadas, já que não há prevenção
total possível. O welfare state keynesiano
responde bem a problemas sociais decor-
rentes do ciclo econômico, mas não é a
melhor resposta para problemas sociais
inscritos no núcleo dinâmico do sistema
econômico: o compartilhamento de riscos
e de serviços deve na medida do possí-
vel também ser schumpeteriano, operar
numa temporalidade mais longa que o
curto prazo em que opera a seguridade
social e aumentar a resiliência das pessoas a
mudanças abruptas. Isso não se faz de uma
vez por todas, como suposto pela terceira
via de Tony Blair e Gerhard Schroeder, mas
requer intervenção constante, preventiva e
protetora, por parte de um Estado crescen-
temente provedor de serviços. As finan-
ças públicas devem refletir essa
nova orientação da política social e
adotar a perspectiva do investimen-
to social na contabilização desse
gasto social.
A igualdade é vista como uma condição
de sucesso e como um resultado esperado
da perspectiva do investimento social. O
investimento em educação (quanto mais
cedo e quanto mais prolongado, para
permitir adaptação e criatividade), nas
famílias e no trabalho, acompanhado de
segurança econômica, equaliza as oportu-
nidades de realização e as chances de vida;
ao mesmo tempo em que isso ocorre, os
efeitos agregados se fazem sentir sob a
forma de inovação, maior produtividade,
crescimento econômico, receitas públicas
e menores desigualdades econômicas.
A pergunta no ar é até que ponto essa
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
12
inovação nórdica se difundirá? As restri-
ções mais fortes são as características dos
diferentes regimes e, evidentemente, a
persistência da crise europeia.
Lições para o Brasil
Há lições sobre o que não devemos fazer
– estas talvez mais nítidas – e indicações
sobre o que deveríamos fazer. Mas muito
depende do ponto de partida.
Vou tomar como ponto de partida o
desenvolvimento incompleto e as desi-
gualdades – normalmente os obstácu-
los apontados para a constituição de um
estado do bem-estar social. Vou supor
que, ao contrário, o desenvolvimento de
umestadodobem-estarépeçafundamen-
tal para a superação do desenvolvimento
incompleto e eliminação de desigualda-
des – com base meramente na experiência
histórica internacional.
Mas é preciso admitir que somamos
aos velhos riscos sociais do subdesen-
volvimento (a questão agrária, a questão
urbana, a informalidade, a subalternida-
de, a discriminação e o preconceito), os
novos riscos sociais de economias globa-
lizadas e sociedades que envelhecem.
Nosso aprendizado é, portanto, difícil:
precisamos aprender lições antigas tanto
quanto experimentar ideias que ainda não
precipitaram em cânones. Talvez a primei-
ra lição seja aprender com a heurística da
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
13
economia do desenvolvimento: identificar
e analisar as experiências e tecnologias de
ponta; imitar, adaptar, criar. Mas como se
trata de modelos de sociedade e não de
matéria inerte e protótipos para montar,
o aprendizado é complexo. Limito-me
a enumerar áreas onde o aprendizado
parece profícuo.
1) Pensar a política social em interação
com a política econômica e com a dimen-
são democrática;
2) Pensar a política social de modo inte-
grado (creche não pode fechar nas férias,
idoso não é responsabilidade precípua da
família, escola não pode ter meia jornada,
programa de renda não pode ter condicio-
nalidade e não ter o serviço de qualidade).
Sobretudo, pensar a proteção em intera-
ção com a prevenção: com a disjuntiva, a
educação fica sem lugar;
3) Ênfase nos serviços, com especial
atenção para os serviços de cuidados. Dois
aspectosaressaltar:oempregopúblicoque
é gerado na provisão de serviços públicos
de educação, saúde, mercado de trabalho e
de cuidados (entre outros) e o investimen-
to nas pessoas (e a conexão óbvia com a
educação). Em particular, políticas ativas
de mercado de trabalho são de vários tipos
e têm potencialmente várias implicações:
queda no desemprego, aumento da mobi-
lidade ocupacional, queda da oferta de
trabalho com o retardamento da entrada
do jovem no mercado de trabalho, incre-
mento da inovação. Políticas de conci-
liação da vida familiar com o trabalho,
sobretudo creches, têm vários efeitos:
emprego feminino, desempenho educa-
cional, queda da desigualdade educacio-
nal e da renda laboral, queda da transmis-
são intergeracional de desigualdades;
4) Atenção à política da política social,
que requer coalizão abrangente. Eleitor
fundamental é não apenas a classe média,
mas, sobretudo, as mulheres. O voto femi-
nino está fortemente associado ao avanço
das políticas de conciliação da vida fami-
liar com o trabalho e de educação;
5) Computar o gasto social da PIS como
investimento, no âmbito das finanças
públicas.
1 Comunicação preparada para o Seminário
“Desafios e Oportunidades para o Desenvolvimento
Brasileiro: Aspectos sociais”, Instituto de Economia da
UNICAMP, 7-9 de maio de 2013.
“Nosso aprendizado é,
portanto, difícil: precisa-
mos aprender lições antigas
tanto quanto experimentar
ideias que ainda não preci-
pitaram em cânones.”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
14
A assim chamada crise do Welfare State
tem sido quase sempre atribuída à globa-
lização e seus efeitos deletérios, induto-
res de maior desigualdade e pobreza, de
desemprego e de fortes restrições sobre
as finanças públicas, para não dizer sobre
a soberania dos Estados Nacionais. Sem
dúvida, há mais que grãos de verdade
nesta associação, ainda que esteja ela longe
de esgotar a questão.
Com efeito, fatores de outro nível há
tempos desafiam os sistemas nacionais
de proteção social, exigindo-lhes respos-
tas, adaptações, transformações. Tais
fatores dizem respeito às transformações
profundas da sociedade e do mercado de
trabalho, assim como às transformações
dos próprios Estados de Bem-estar Social
nos últimos 30 anos, aproximadamente,
refletindo tendências de desenvolvimento
que antecederam mesmo os movimentos
de globalização e financeirização do capi-
talismo contemporâneo.
Nos limites desta Nota Técnica, refi-
ro-me brevemente a alguns dos prin-
cipais fenômenos de transformação
da sociedade e do mundo do trabalho
que, desde meados dos “30 gloriosos”,
operam como constrangimentos, pres-
sões ou desafios aos Estados Nacionais
de Bem-estar Social.
WELFARE STATE
Tendências de desenvolvimento e desafios atuais
Sônia M. Draibe
Professora Adjunta do IE-
UNICAMP, Secretária Geral
da Associação Brasileira
de Ciência Política - ABCP
(2000-2004), Coordenadora
(1986-1996) e pesquisadora
do NEPP – UNICAMP.
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
15
A questão demográfica
Desde os anos 1960-1970, os países
mais desenvolvidos e mesmo os países em
desenvolvimento adentraram fases mais
avançadas da transição demográfica, expe-
rimentando a aceleração do envelhecimen-
to da população. São conhecidos os efeitos
deste processo sobre o crescimento expo-
nencial dos gastos seja com aposentadorias
e pensões, seja com a política de saúde.
Para além da questão do gasto em si e
de como financiá-lo, está o problema da
sua concentração com idosos e muito
idosos, impondo uma rígida matriz de
distribuição dos encargos e benefícios
entre as diferentes faixas etárias.
Família e risco social
Auxílios familiares para atender as
famílias em momentos de pressão sobre
a renda, como nascimento de filhos, são
tradicionais nas sistemas de proteção
social. Entretanto, as condições da vida
urbana e metropolitana contemporâneas,
assim como a participação da mulher no
mercado de trabalho alteraram a estrutura
de riscos sociais relacionada à criação de
filhos, aos cuidados da primeira infância,
à sua permanência na escola, ao seu lazer,
mas também aos cuidados com os idosos
e muito idosos que permanecem em casa.
O forte aumento da demanda de proteção
a tais novos riscos sociais pressiona pela
expansão dos benefícios e, consequente-
mente, do gasto social.
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
16
A questão de gênero:
aparticipaçãodamulhernomercadodetrabalho
eospadrõesdeequidadedadistribuiçãodos
encargosebenefíciosdaproteção
Dos anos 1950 em diante, a entrada da
mulher no mercado de trabalho, ainda
que com variações de intensidade entre os
vários países, passou a impor mudanças
nos padrões de equidade seja no traba-
lho, seja nos benefícios da proteção social
relacionados à família, como anotamos
acima. Na verdade, o padrão homem
provedor/mulher cuidadora, que esteve
nos fundamentos patriarcais dos diversos
regimes de bem-estar desde seus primór-
dios passou a ser questionado na prática,
mais ainda quando tal demanda apoiou-
se em movimentos feministas de distintos
matizes. O debate atual sobre o care, isto
é, sobre as atividades de cuidados domés-
ticos com crianças e idosos revela a inten-
sidade desta nova demanda da cidadania,
que clama simultaneamente pela igualda-
de de gênero e pelo reconhecimento da
diferença da condição feminina. Políticas
conciliatórias de gênero têm demandas
tanto para a legislação trabalhista quanto
para os sistemas de proteção social
As mudanças dos ciclos
do curso da vida
Nas últimas duas ou três décadas, fortes
mudanças se fazem sentir nas etapas da
vida, tais como haviam elas sido institu-
cionalizadas pelo mundo do trabalho e
pelas instituições. Tal como nos ensina a
sociologia da trajetória de vida, a socieda-
de industrial fordista e pós-fordista repou-
sou sobre um ciclo ternário e sucessivo de
vida – a formação, a vida adulta e de traba-
lho e o tempo de inatividade dos idosos.
Ora, as transformações sociais, dos
modos de produzir e consumir (envolven-
do a economia da informação, o acesso ao
conhecimento, as redes sociais, etc.) e as
relativas ao mundo do trabalho, incluindo
o trabalho flexível, precário e o desempre-
go, produziram uma verdadeira desarti-
culação entre as esferas do ciclo de vida,
do trabalho e das políticas sociais. Ocorre
uma perda daquela estruturação trinária,
levando a uma organização mais flexível e
não linear dos ciclos. Conduzem de fato a
uma desinstitucionalização e desestandar-
tização dos ciclos, produzindo uma defa-
sagem nada trivial em relação ao sistema
de proteção social.
Mudança destacada é a que diz respei-
to à decomposição dos ciclos anteriores
“Desde final dos anos 1970, o desem-
prego de longa duração, primeiramente,
e a pobreza e a desigualdade, sob dife-
rentes formas e intensidades, voltaram à
agenda social e desafiam desde então os
sistemas nacionais de bem-estar social.”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
17
em uma nova etapa, a do acesso ao traba-
lho. De um lado, o período de formação
se estende acentuadamente no tempo; de
outro, o acesso ao trabalho desdobra-se
em uma sequência alternada de entradas
e saídas, como se o sistema de formação
se desdobrasse e impregnasse o acesso.
Finalmente, ao longo do ciclo de trabalho,
são comuns as saídas ou pausas (licenças)
para a formação, reciclagem etc.
Considere-se, além disso, o desem-
prego de longa duração, especialmente
dos jovens, e temos uma equação crítica
de difícil enfrentamento, em termos de
proteção social. Com efeito, os sistemas
de proteção social continuam operando
segundo os padrões pretéritos dos ciclos
de vida. Isto é, aparentemente, respon-
dem mal aos novos riscos relacionados ao
acesso ao emprego, às múltiplas transições
de um ciclo ao outro do curso da vida, ao
desemprego, expondo ainda a inadequa-
ção da cobertura social aos empregados
em empregos de baixa qualidade.
Desemprego, Desigualdade,
Pobreza e Exclusão Social
Desde final dos anos 1970, o desempre-
go de longa duração, primeiramente, e a
pobreza e a desigualdade, sob diferentes
formas e intensidades, voltaram à agenda
social e desafiam desde então os sistemas
nacionais de bem-estar social. Muitas
foram e são as respostas institucionais
dadas a tais desafios, entre elas o alonga-
mento do seguro- desemprego, um sem
número de programas de inserção e rein-
serção produtiva e os programas de renda
mínima, estes últimos sob modalidades
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
18
as mais diversas, incluindo os conditional
cash transfer programes. Como se sabe,
tais alternativas programáticas têm sido
variadas e insuficientes, muito embora
tenham quase sempre deslocado o eixo da
proteção social em direção a programas e
serviços focalizados e a formas assisten-
cialistas, nem sempre condizentes com a
cidadania social.
O central e o local:
novasmodalidadesdedescentralização
dosprogramassociais
Seja por alternativa democrática ao
centralismo autoritário de muitos estados,
seja por iniciativas neoliberais visando
à redução de responsabilidades e custos, a
descentralização das políticas sociais impôs-
se na agenda pública, ao lado de movimen-
tos de espacialização e “territorialização”
dos programas. Para além do mérito dos
resultados, é importante reconhecer que a
fragmentação que muitas vezes acompa-
nhou tais movimentos significou variações
da qualidade e efetividade dos programas,
frequentemente com prejuízos das regiões e
comunidades mais carentes.
Do ponto de vista dos regimes de
bem-estar, o novo desafio tem, em muitos
casos, o sentido da introdução de regras e
resultados desiguais onde anteriormente
predominava a orientação universalista
própria do respeito à cidadania.
Seguramente, a globalização acentuou
muitas destas tendências de mudança
que há tempo vêm desfiando os Estados
de Bem-estar Social. Mas não as explica
totalmente nem residem na sua esfera as
alternativas que poderiam ser buscadas
para enfrentá-las.
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
19
Refletir sobre a política social contem-
porânea implica reconhecer que os funda-
mentos do Estado Social do segundo pós-
guerra, que bem ou mal davam suporte
ao desenvolvimento dessa política como
direito, estão mudando para pior. Mas essa
mudança não é isolada e conjuntural. Pelo
contrário, ela faz parte de um processo
estrutural de transformações movido por
determinações econômicas, associadas aos
imperativos da internacionalização do capi-
tal que, desde os anos 1980, vêm privile-
giando o atendimento das necessidades de
lucro desse capital em detrimento da satis-
fação das necessidades humanas (GOUGH,
2003).
Em decorrência, as políticas sociais dos
chamados “trinta anos gloriosos”,1 que se
preocupavam com o pleno emprego (se
bem que masculino); a universalização dos
direitos sociais; e a definição de um limiar
socioeconômico abaixo do qual ninguém
deveria viver, estão perdendo essa preocu-
pação; em contrapartida, enredaram-se na
competitividade capitalista mundial, que
tem como mola mestra as exigências priva-
tistas e antissociais do mercado.
Isso quer dizer que, a partir do final dos
anos 1970, as políticas sociais passaram a
ser cada vez mais utilizadas para fortalecer
o poder estrutural do capital, que não se
resume à pressão dos agentes capitalistas,
comoasinstituiçõesfinanceiras,comerciais,
industriais, dentre outras; mas, também se
refere ao movimento sociometabólico e a
capacidade imanente do capital, como uma
relação, de incessantemente se autovalori-
zar (MÉSZÁROS, 2002; GOUGH, Id.). E
A POLÍTICA SOCIAL ENTRE
O DIREITO E O MÉRITO
Antigas apologias revisitadas
Potyara A. P. Pereira
Professora titular
e emérita da
Universidade de
Brasília
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
20
sobessacondição,taispolíticasvêmcolabo-
rando com inversões econômicas privadas,
inclusive em capital humano, para: tornar
os indivíduos mais competitivos, laborio-
sos e eficientes; ampliar o consumo e o livre
mercado; e diminuir os custos do Estado
com proteção social, ou com atividades
consideradas economicamente não lucra-
tivas. Tudo isso compõe um panorama de
mudanças, de cunho predominantemente
econômico, que já vem sendo discutido.
Entretanto, no seio dessas mudanças,
erigiram-se, sem alarde, ortodoxias políti-
cas e morais que vêm dando corpo (e alma)
a uma ética de proteção social, baseada na
autorresponsabilização dos indivíduos, mas
que, no fundo, visa a esvaziar o Estado de
seu papel de garante de direitos e de prove-
dor de bens e serviços públicos. Ou melhor,
construíram-se ortodoxias baseadas na
velha doutrina do darwinismo social,
concebida no século 20, segundo a qual os
pobres devem autossatisfazer as suas neces-
sidades; ou, então, pagarem pelos auxílios
públicos recebidos, o que é incompatível
com a concepção incondicional e anticon-
tratual de direito social.
Isso explica a naturalização da seguinte
incongruência dos tempos atuais, assolados
porumaagudacrisecapitalista:adeque,em
meio a numerosas e conhecidas estratégias
de enriquecimento fácil por parte de uma
casta de especuladores financeiros, cada vez
maisrestritaegananciosa,impereumaorto-
doxia moralista que nega aos trabalhadores
a devida proteção social pública. Donde se
conclui que a ética da autoproteção social
que está se impondo como a ortodoxia do
momento, não engloba os ricos e produz
as seguintes consequências: condiciona a
autossustentação dos indivíduos ao traba-
lho assalariado ou rentável, mas geralmente
precário, desprotegido e mal pago; elege o
mercado incerto e flexível como o principal
agente de bem-estar; vincula a assistência
pública ao mérito individual em oposição
ao direito social; usa a política social como
um instrumento de ativação compulsória
do pobre para qualquer atividade laboral,
por meio de condicionalidades ou contra-
partidas que, na maioria das vezes, revelam-
se autoritárias e punitivas.
Enfim, o predomínio contemporâneo
da ética da autorresponsabilização e do
individualismo competitivo mostra que
está havendo uma contínua e crescente
passagem de um tipo capitalista de Estado
(Social de Direito), para outro tipo capita-
lista de Estado (neoliberal meritocrático/
laborista), ou do que vem sendo identifi-
cado como transição do Welfare State, de
estilo keynesiano/fordista, para o Workfare
State, de estilo schumpeteriano/posfordista
(JESSOP, 2002). É o que, com outras pala-
vras, Löic Wacquant (2007) identifica como
substituição do Estado Social pelo Estado
Penal, principalmente quando se refere aos
Estados Unidos, por sinal o país precursor
da ideologia do Workfare State.
Dito isso, convém esclarecer como surgiu
e vem se processando essa transição; qual o
seu pedigree teórico e ideológico; e qual a
sua tendência em termos de generalização,
inclusive para o Brasil.
Contra as aparências, as mudanças de
paradigma, de rumo e de significado do
Estado e das políticas sociais keynesianos,
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
21
vigentes entre 1945-1975, têm sido paulati-
naseincrementais,quandonãoregressivase
recuperadorasdeantigasapologiaseformas
de dominação/regulação. Sua origem situa-
se nos Estados Unidos, país que sempre foi
considerado de bem-estar relutante, dife-
rentemente dos países do centro e do norte
da Europa, onde as políticas sociais desem-
penharam melhores funções protetivas.
Com efeito, em 1960, o termo workfare
– junção das palavras inglesas work (traba-
lho) + welfare (bem-estar) para designar
bem-estar em troca ou à custa de trabalho
– foi criado nos Estados Unidos com o fito
de definir o “método” e a “filosofia” que,
desde então, presidem as políticas sociais
norte-americanas; políticas essas ativado-
ras do mérito competitivo e excludente (em
contraposição ao direito universal), conce-
bidas para incutir nos seus destinatários o
hábito do trabalho assalariado, da busca
resignada por empregos, além da submis-
são à disciplina dos rotineiros treinamentos
profissionais exigidos por um mercado de
trabalho inconstante (PECK, 2003). Com
isso, a política social deixaria de ser passi-
va (como supostamente foi sob o Welfare
State) para ser ativa, com o objetivo de
romper com a “cultura da dependência” dos
desempregados (involuntários ou não) em
relação ao Estado.
Entrementes, esse “método” e essa “filo-
sofia” que, na verdade, primam pela defesa
dos cortes nos gastos sociais e pela redução
da assistência pública às simples práticas de
alívio(relief)dapobreza,nãoficaramrestri-
tos aos Estados Unidos.
Na década de 1980, com o desempre-
go massivo, causado pela crise capitalista
dos anos 1970, a Europa reformou o seu
sistema de proteção social, incorporando
várias ações identificadas com a ideologia
do workfare. Foi o caso da França, com a
noção de inserção, que se tornou o coração
do modelo assistencial francês de ativação
das despesas passivas, no dizer de Castel
(2009), e de reintegração dos excluídos na
sociedade pela via do mercado de trabalho,
segundo Barbier (2008).
Posteriormente, em 1990, foi a vez dos
países da Escandinávia. Nessa região,
conhecida pelas suas políticas sociais insti-
tucionalizadas, a Dinamarca foi exemplar.
Introduziu importantes reformas no seu
sistema de proteção social, sob a denomi-
nação de flexicurity, com vista a atender ao
mesmo tempo a dois senhores: o mercado
detrabalhoflexível,quepodedemitirtraba-
lhadores com facilidade, e os desemprega-
dos, com políticas assistenciais ativadoras
de sua reinserção nesse mercado, mediadas
por treinamentos profissionais de curto
prazo. E, para tanto, a noção de workfare,
de origem liberal, foi adotada no contexto
socialdemocrata das reformas sociais dina-
marquesas, tal como também aconteceu
com a Alemanha. Esta, junto com a França,
lançou extensivos programas voltados para
treinamento de jovens e desempregados
com o objetivo de inseri-los num mercado
de trabalho instável e flexível (GELDOF,
1999).
Na Inglaterra, a adoção da ideologia do
workfare começou com o governo conser-
vador de John Major, em meados dos anos
1990, e não com a terceira via inaugurada
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
22
pelo governo trabalhista de Tony Blair
(DEAN, 2006). E a partir da administra-
ção Major vários programas sociais de
pendor laboral foram criados, e reforça-
dos pelo governo de Blair, com o nome
de New Deal. Em 1997, Blair aplicou
junto aos jovens e adultos desempregados,
esquemas compulsórios de ativação para o
trabalho remunerado, além de programas
de incentivo ao trabalho voluntário, envol-
vendo pais solteiros; portadores de defici-
ência; idosos e familiares de desempre-
gados. Esses esquemas possuíam grande
variedade de induções, que iam dos acon-
selhamentos individuais, apoio à procura
de emprego e treinamentos profissionais, à
exigência de que o destinatário da assistên-
cia social aceitasse o emprego que lhe fosse
oferecido, sob pena de perder a cobertura
assistencial – o que indica a remercadori-
zação da política social (DEAN, Id.), segui-
da à risca pelo atual governo do primeiro
ministro conservador David Cameron.
Essas medidas ativadoras do trabalho,
geridas pela política social, têm raízes anti-
gas, que remetem à famigerada Lei dos
Pobres do século 19, da qual os governan-
tes do século 21, incluindo os brasileiros,
aprenderam várias lições, tais como: o
princípio da focalização na indigência e da
menor elegibilidade para o acesso à provi-
são social; os testes de meios ou as rigorosas
comprovações de pobreza; as cobranças de
condicionalidades ou contrapartidas dos
indigentes; a fraudemania em relação aos
pleitos dos necessitados de proteção social;
o paternalismo autoritário, a criminalização
dos pobres, dentre outras medidas estigma-
tizantes. E, na construção de seu suporte
doutrinário, elegeram um conjunto de cate-
gorias teóricas do qual foram extirpadas:
classe social, contradição, conflito, direi-
to, para dar vez às noções funcionalistas
de exclusão (que vem de anomia), coesão
social, integração, alívio, manejo de risco,
dentre outras.
Em matéria de ativação para o traba-
lho, o Brasil tem-se mostrado atualizado.
Embora o uso do vocábulo workfare não
seja corrente no país, é evidente que a “ética
da autorresponsabilização” do pobre, nele
embutida, está presente nas cobranças feitas
por grande parte da mídia, e da sociedade,
para que os governos abram portas de saída
para o trabalho nos programas de assistên-
cia social.
Entretanto, como afirma Peck (2003), o
trabalho ativado pela política social work-
fariana, tem-se mostrado contingente e,
portanto, incapaz de libertar os pobres da
pobreza. Tanto é assim que, baseado em
“Na década de 1980, com o
desempregomassivo,causadopela
crise capitalista dos anos 1970, a
Europa reformou o seu sistema
de proteção social, incorporando
várias ações identificadas com a
ideologia do workfare.”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
23
Löic Wacquant, Peck compara o regime do
workfare a uma prisão, ou ao que Wacquant
chamade“complexoassistencialcarcerário”,
que, do ponto de vista funcional, normaliza
e naturaliza o emprego precário e a pobreza
laboriosa, além de gerir o trabalho contin-
gente no contexto de uma ostensiva desre-
gulamentação do mercado de trabalho.
Este é o dilema que atinge a política social
contemporânea, frente ao qual, no Brasil,
o governo vem, nos últimos dez anos, se
mostrando ambíguo: ao mesmo tempo em
que demonstra querer diminuir a pobre-
za, recuperar direitos e descriminalizar a
mendicância,2 o faz sob a égide da ética
do workfare. O ócio, por exemplo, conti-
nua criminalizado; e o maior programa
de transferência de renda do país, o Bolsa
Família, constitui um alívio (relief), e
não um direito, já que depende de recur-
sos. Além disso, foram tomadas medidas
ativas para inserir os beneficiários adultos
do Bolsa Família na construção civil, com
vista a livrá-los da “dependência do Estado”.
Porém,mesmoessemercado,aparentemen-
te capaz de absorver mão de obra pouco
qualificada, tem-se ressentido da falta de
condições básicas desses beneficiários para
o desempenho das tarefas requeridas, o que
tem solicitado da educação uma ingerência
tambémprecáriasobaformadetreinamen-
tos específicos e aligeirados.
Esse procedimento, de implícita tendên-
cia workfarista, pauta-se por uma visão
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
24
equivocadaarespeitodarelaçãoentredirei-
to social e trabalho, a saber: induz à crença
de que basta criar empregos e emular, entre
os cidadãos, uma prontidão laborista para
que o problema da pobreza seja em parte
resolvido. E, além de supor que os pobres
não trabalham, tal procedimento vê no
trabalho assalariado uma medida de prote-
ção social quando, na verdade, essa prote-
ção deveria ser contra os abusos desse tipo
de trabalho.
Diante desse quadro, seria mais apro-
priado dizer que a política social contem-
porânea está se afastando do compromis-
so (arrancado do Estado burguês pela
classe trabalhadora inglesa, no século 19)
do poder público de garantir a proteção
social a esta classe no exercício forçoso de
seu trabalho remunerado. E, com isso, tal
política vem expressando uma inversão
violenta dos termos colocados pelas reivin-
dicações trabalhistas, ao transformar em
direito o seu antípoda: o trabalho assalaria-
do, espoliador e agora configurado como
uma atividade precária e desprotegida.
Daí a conclusão de que, em vez de assis-
tência, a política social da atualidade, espe-
cialmente a voltada para os segmentos
sociais mais empobrecidos, vem impin-
gindo penitências. E, consequentemente,
passando por um processo contínuo de
laborização, monetização e desassistencia-
lização – o que, evidentemente, ainda diz
pouco a respeito da formidável regressão do
Estado Social do segundo pós-guerra.
Referências
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existe-t-il un modèle francais? In: GUILLEMARD, Anne-
Marie(org.)Oùvalaprotectonsocial?Paris:PUF,2008.
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Brasília:UnB,ProgramadePós-GraduaçãoemPolíticaSocial
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cal foundations of welfare. In: ASPEN/ETUI conference: acti-
vationpoliciesintheEU.Brussels:2006,p.20-21
GELDOF, Dirk. New activation policies: promises and
risks. In: Linking welfare and work. Luxembourg: European
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GOUGH, Ian. Capital global, necesidades básicas y políti-
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JESSOP,Bob.TheFutureoftheCapitalistState.Cambridge/
UK:PolityPress,2002.
MÉSZÁROS, István. Para além do capital: rumo a uma
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PECK,Jamie.TheRiseoftheWorkfareState.Kurswechsel.
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PEREIRA, Camila Potyara; SIQUEIRA, Marcos César
Alves. Criminalização da Mendicância e a Realidade da
População de Rua no Brasil. Anais do XIII Congresso
Brasileiro de Assistentes Sociais - XIII CBAS. Brasília, 31 de
julhoa05deagostode2010.
WACQUANT,L.Punirospobres:anovagestãodamiséria
nosEstadosUnidos[Aondapunitiva].RiodeJaneiro:Revan,
2007.
NOTAS
1 Termo cunhado pelo francês Jean Fourastié ao se refe-
rir às três décadas compreendidas entre os anos 1945-1975
em que o Estado Social (Welfare State, nos países de língua
inglesa; e Estado Providência, na França) teve o seu melhor
desempenho.
2 “Em 03 de outubro de 1941, o art. 60 da Lei de
ContravençõesPenais(Decreto-Leinº.3.688)incluiu,noroldas
infraçõesrelativasàpolíciadecostumes,apráticadamendicân-
cia.Deacordocomestedispositivo,quemfossepegomendigan-
do,porociosidadeouganância,estariasujeitoàpenade15diasa
3mesesdeprisão,podendoestaserampliadacasoacontraven-
ção fosse praticada “a) de modo vexatório, ameaçador ou frau-
dulento;b)mediantesimulaçãodemoléstiaoudeformidadee/
ouc)emcompanhiadealienadooudemenorde18anos”(DEL
3.688/1941 art.60). Apesar de ter caído em desuso nas últimas
décadas, o referido artigo vigorou durante 68 anos, quando
somente em 17 de julho de 2009, a Lei 11.983/2009 o revogou,
descriminalizando, no plano jurídico, o ato de pedir esmolas”
(PEREIRA;SIQUEIRA,2010,p.4)
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
25
O Novo Trabalhismo pôs em prática, no
Reino Unido, uma série de inovações polí-
ticas e institucionais que representaram,
em linhas gerais, uma tentativa de supe-
rar o fracasso das políticas conservadoras
conduzidas pelos governos Margareth
Thatcher (1979- 1990) e John Major
(1990-1997). As elevadas taxas de desem-
prego e a deterioração das condições de
vida da população britânica, produzidas
pelas políticas de desregulamentação dos
mercados e reestruturação produtiva ao
longo dos anos oitenta, forneceram as
bases para o surgimento de um discurso
ancorado na defesa do Estado e das polí-
ticas sociais na definição de uma nova
estratégia de desenvolvimento.
Na prática, no entanto, o Novo
Trabalhismo não rompeu com os
paradigmas de políticas instituídos ao
longo da Era Thatcher, redefinindo-os,
por outro lado, sobre novas bases teóricas.
Neste sentido, cabe ressaltar a adoção de
um conjunto de ideias e práticas de polí-
ticas, inicialmente difundidos pelo soció-
logo Antony Giddens, que ficaram conhe-
cidas como Terceira Via (Third Way). Em
linhas gerais, essas ideias voltavam-se para
a defesa de um papel ativo do Estado na
promoção do desenvolvimento econô-
mico, sem que isso significasse a volta
ao protecionismo prevalecente nos anos
posteriores à II Guerra Mundial. O Estado,
para o Novo Trabalhismo, estaria envolvi-
do em uma nova estratégia de desenvolvi-
mento, ou seja, manteria o mercado como
instituição primaz do capitalismo, procu-
rando reinseri-lo na estrutura política e
social do sistema (JESSOP, 2003), como
forma de permitir que os frutos de uma
As Políticas Sociais no Governo
do Novo Trabalhismo Britânico
Algumas reflexões para o Brasil
André Simões
Doutor em Economia
(IE/UFRJ) e
Pesquisador do IBGE
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
26
economia de mercado fossem direciona-
dos para toda a população.
Em relação à proteção social, os defen-
sores da Terceira Via propuseram modifi-
cações em alguns dos pilares que funda-
mentavam o conceito de Welfare State. As
transformações no pilar da governança se
referem às mudanças nas formas de arti-
culação entre Estado e mercado, assim
como seus efeitos sobre a criação de opor-
tunidades para que os indivíduos possam
desenvolver ao máximo suas capacidades
individuais, de forma a torná-los indepen-
dentes das redes assistenciais do Estado.
Dessa forma, Giddens (1999) defende que
a dicotomia entre Estado e mercado deve-
ria ser substituída por uma sinergia entre
ambos, onde o dinamismo do mercado
seria canalizado para a obtenção do inte-
resse público.
O segundo pilar se refere à promoção do
bem-estar social, que deveria ser garan-
tido mediante a participação de todos os
indivíduos – aptos – no mercado de traba-
lho. Neste sentido, Giddens (1999) defen-
de a criação de um “Welfare Positivo”, ou
seja, um sistema de proteção social que,
em vez de apenas proteger os indivíduos
contra a ineficiência de uma economia de
mercado, contribua para que os mesmos
se tornem mais independentes e aptos a
lidarem com as transformações no mundo
do trabalho.
Por fim, o terceiro pilar refere-se às
transformações na concepção de cida-
dania, a qual passou a estar relaciona-
da a obrigações e condicionalidades, ou
seja, os direitos sociais seriam garantidos
para aqueles indivíduos que estivessem
no mercado de trabalho ou procurando
emprego – exceção feita às pessoas inca-
pazes de trabalhar. Em outros termos, a
concepção de direitos sociais, que estava
relacionada à simples condição de perten-
cimento a uma dada comunidade política
(cidadania pelo status), foi substituída por
uma cidadania baseada no mérito daque-
les indivíduos que estivessem contribuin-
do para o desenvolvimento da nação.
A principal consequência das transfor-
mações nos referidos pilares se encon-
tra na instrumentalização das políti-
cas sociais e sua efetiva subordinação à
lógica das políticas econômicas ortodoxas
adotadas ao longo do governo do Novo
Trabalhismo (SIMÕES, 2012). A criação
de uma série de programas de transfe-
rência de renda voltados para a inserção
“Com a progressiva mercantilização das relações sociais no Reino
Unido, iniciada na Era Thatcher e aprofundada no governo do
Novo Trabalhismo, a população tornou-se altamente vulnerável
às flutuações do sistema econômico.”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
27
da parcela da população tradicional-
mente excluída no mercado de trabalho
(as chamadas tax credits) é um exem-
plo do caráter mercantil adquirido pelos
programas sociais britânicos. Em outras
palavras, as políticas sociais passaram a
se diferenciar da concepção clássica de
proteção social desenvolvida no Pós-II
Guerra Mundial, fortemente centrada nos
ideais de cidadania pelo status e coesão
social. Adquiriram, por outro lado, feições
de Workfare, onde o acesso ao bem-estar
social estaria sujeito a condicionalidades
explícitas, como a participação da popula-
ção no mercado laboral.
Com a progressiva mercantilização das
relações sociais no Reino Unido, inicia-
da na Era Thatcher e aprofundada no
governo do Novo Trabalhismo, a popu-
lação tornou-se altamente vulnerável
às flutuações do sistema econômico. As
políticas sociais, que deveriam garantir à
população proteção contra as instabilida-
des dos mercados, passaram a ser utili-
zada de forma a promover a inserção da
população em uma sociedade cada vez
mais mercantil (POLANYI, 2000). Esta
dinâmica ganha exemplos claros quando
analisamos as reformas na política habita-
cional – com a substituição dos aluguéis
subsidiados por um benefício monetário
ou housig benefit – na política de saúde
– com a introdução de formas de quase-
mercado na gestão interna do National
Health System – e das políticas de trans-
ferência de renda – com a introdução dos
working benefits.
O governo conservador empossado
em 2010 deu continuidade às reformas
no sistema de proteção social britânico,
mesmo após os efeitos da crise de 2008
sobre a deterioração das condições de vida
da população. O aumento da fragmenta-
ção social, produzidos especialmente por
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
28
um mercado de trabalho crescentemente
precário e com fraca regulação salarial,
tem aumentado o clima de instabilida-
de social no Reino Unido, evidenciado
nas revoltas sociais ao longo de 2011. Em
suma, a proteção social está perdendo
sua histórica função de promover coesão
social neste país, passando a intensificar
o processo diferenciação social, onde o
acesso ao bem-estar social encontra-se
ligadoaoméritodosindivíduosenãomais
à condição de pertencimento à nação.
É curioso observar que, mesmo após
uma crise sistêmica mundial, as ideias
neoliberais – ou neoclássicas, se colo-
cadas de uma forma menos agressiva
– mantenham sua hegemonia sobre a
condução das políticas de grande parte
dos países. Muitas vezes estão disfar-
çadas em discursos progressistas, real-
çando a importância e centralidade
do bem-estar dentre os objetivos mais
imediatos. É o caso das políticas nasci-
das no âmbito das ideias da Terceira
Via, que atribuem ao Estado e às políti-
cas sociais importante papel na estraté-
gia de desenvolvimento dos países, mas
lhes conferem significados diferentes;
em outras palavras, são utilizados com
o objetivo de expandirem as relações
mercantis por todas as esferas da socie-
dade. Cria-se, desta maneira, um falso
discurso, pois a meta final destas políti-
cas – construção de um sistema condu-
zido por um mercado forte e autônomo
–, não condiz com a realidade concreta-
mente vivenciada, o que é exemplificado
por pelo menos duas crises sistêmicas
mundiais (1929 e 2008) provocadas pela
falta de regulação da esfera mercantil.
Desta forma, analisar as características
subjacentes às transformações no Welfare
State britânico durante o governo do Novo
Trabalhismo oferece meios para que se
observe criticamente a natureza das polí-
ticas que originaram os programas sociais
atualmente implantados em vários países
e, especialmente, no Brasil. Será que esses
programas estão inseridos dentro de uma
lógica que corresponde à ideia clássi-
ca de proteção social, entendida como a
garantia, aos indivíduos, de meios para
uma vida digna independentemente de
sua posição no mercado? Ou será que os
referidos programas vêm sendo implan-
tados com o objetivo de inserir cada vez
mais a população no “jogo do mercado”,
vinculando, para isso, o recebimento de
benefícios ao cumprimento de uma série
de condicionalidades?
Para avançar na reflexão sobre o caso
brasileiro, é preciso considerar as polí-
ticas sociais como importante compo-
nente da estratégia de desenvolvimento
nacional dos últimos dez anos. Sua prin-
cipal funcionalidade em relação àquela
estratégia está na capacidade para garan-
tir, a partir da articulação com as políti-
cas econômicas, o acesso de segmentos
tradicionalmente excluídos ao mercado
de consumo de massa, o que seria feito
não apenas pela concessão de benefí-
cios sociais, cristalizados basicamente
em programas assistenciais, mas, prin-
cipalmente, por uma série de políticas
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
29
voltadas para a dinamização do mercado
de trabalho brasileiro.
Cabe destacar que tal dinâmica encon-
tra respaldo nos escritos de Beveridge
(1942) e Keynes (2007), cuja relevância
atribuída ao mercado de trabalho pauta-
ram a natureza da estratégia britânica de
desenvolvimento adotada pelos sucessi-
vos governos – trabalhistas e conserva-
dores – após a Segunda Guerra Mundial,
adquirindo, por sua vez, nova roupagem,
na administração do Novo Trabalhismo
(PLANT, 2003). A diferença em relação
à nossa realidade, no entanto, reside na
histórica heterogeneidade estrutural do
mercado de trabalho brasileiro, que absor-
ve, em ocupações de baixa produtividade,
significativa parcela dos trabalhadores.
Tal característica vem sendo compensada,
ainda que em parte, por uma política de
valorização do salário mínimo e de expan-
são do crédito, que produzem, em conjun-
to com políticas de transferência de renda,
significativa homogeneização no acesso
da população ao mercado de consumo.
Se, por um lado, as desigualdades no
acesso ao mercado de consumo, entre
diferentes grupos sociais, foram reduzidas
mediante a adoção das referidas políticas,
por outro, este mesmo mercado passou a
oferecer à população, de forma cada vez
mais ampliada e institucionalizada, uma
série de serviços sociais2 que, em contex-
tos históricos específicos, ou seja, naque-
le que marcou a institucionalização dos
Estados de Bem-estar Sociais3, tinham
a provisão pública e universal garantida
(LAVINAS, 2013). Esta dinâmica é resul-
tado não apenas do aprofundamento das
relações capitalistas de produção, que
intensificaram o ritmo de expansão das
relações de mercado por todas as esferas
da sociedade brasileira (POLANYI, 2000),
como também da difusão, no âmbito deste
processo, de novas ideias4 que, assim
como no Reino Unido, estão conferindo
uma natureza mercantil a algumas moda-
lidades de políticas sociais, como, por
exemplo, as políticas de transferência de
renda.
Tal afirmação ganha relevância, ao se
constatar o crescente peso das transferên-
cias sociais na estrutura do gasto social
brasileiro, ocorrida em detrimento da
provisão pública de serviços como saúde,
educação, saneamento e outros. Só para
exemplificar entre 2001 e 2010 os gastos
federais com benefícios sociais cresceram
300%, ao passo que os gastos com educa-
ção dobraram e os com saúde cresceram
60% (LAVINAS, 2013). Se tomada de uma
perspectivamaisampla,esteprocessopode
estar sugerindo a opção por privilegiar, no
“Será que esses programas estão inseridos dentro de uma lógica
que corresponde à ideia clássica de proteção social, entendida
como a garantia, aos indivíduos, de meios para uma vida digna
independentemente de sua posição no mercado?”
[ revista política social e desenvolvimento #04 ]
30
âmbito modelo de desenvolvimento brasi-
leiro, a concessão de benefícios in cash
como principal modalidade de política
social, viabilizando o acesso da popula-
ção a uma gama de serviços providos pelo
mercado – algo que pode se tornar seme-
lhante ao que ocorreu na substituição das
moradias sociais pelo housing benefit no
Reino Unido. A expansão da provisão de
serviços sociais desmercantilizados fica-
ria, dessa forma, em segundo plano.
Esta tendência, se mantida, tende a
conduzir, cada vez mais para a esfera
mercantil, o processo de reprodução das
condições materiais de vida da popu-
lação brasileira, deixando-a exposta às
vulnerabilidades atribuídas ao mercado.
Controlar essa dinâmica é um desafio
que envolve governos e sociedade, já que,
como colocou Polanyi (2000), o mercado
não é um ente abstrato ou autônomo, mas
reflete, em sua lógica de funcionamento,
as características das instituições políticas
e sociais dos países.
Referências
BEVERIDGE, W. Social Insurance and Allied Services.
(TheBeveridgeReport).SumárioExecutivo,Novembro,1942.
21p.Disponívelem:
<http://www.fordham.edu/halsall/mod/1942beveridge.
html>.Acessadoem:6/5/2012.
BRIGGS, A. The Welfare State in Historical Perspective.
EuropeanJournalofSociology,v.2,p.221-258,1961.
GIDDENS, A. A Terceira Via: Reflexões sobre o impasse
político atual e o futuro da social-democracia. Rio de Janeiro:
Record,1999,173p.
KEYNES, J.M. A Teoria Geral do emprego, do juro e da
moeda.SãoPaulo:Atlas,328p.2007.
JESSOP,R.D.FromThatcherismtoNewLabour:neo-Libe-
ralism,workfarism,andlabourmarketregulation.In:Thepoli-
ticaleconomyofEuropeanemployment:Europeanintegration
andthetransnationalizationofthe(un)employmentquestion.
London:Routledge,2003,p.137-153.
LAVINAS, 21st Century Welfare. In: New Left Review.
London:2013,n.84,p.6-40.
PLANT,R.CitizenshipandSocialSecurity.FiscalStudies,v.
24,n.2,p.153-166,2003
POLANYI, K. A Grande Transformação: As origens da
nossaépoca.RiodeJaneiro:
EditoraCampus,349p.,2000.
SIMÕES, A. A Centralidadade das Políticas Sociais no
Capitalismo:umaanálisedocasoBritânico(1945-2010).(Tese
de Doutorado em Economia) Rio de Janeiro: UFRJ, 2012,
246p.(mimeo)
WORLD BANK. World Development Report: Attacking
Poverty. 33p., Setembro de 1999. Disponível em: <http://site-
resources.worldbank.org/INTPOVERTY/Resources/WDR/
approutl.pdf>Acessadoem:15/3/2014
NOTAS
1
DoutoremEconomia(IE/UFRJ)epesquisadordoIBGE.
O IBGE não se responsabiliza pelas opiniões, informações,
dados e conceitos contidos neste artigo, que são de exclusiva
responsabilidadedoautor.
2
Cabedestacar,nestecaso,aexpansãodosplanosdesaúde
privados, que estão relacionados à crescente provisão priva-
da da saúde. Da mesma forma, o crescimento dos planos de
previdênciaprivadasquecontam,emalgumasdesuasmoda-
lidades, com incentivos fiscais do Estado, são vistas como
complementares,ouatécomosubstitutosàprevidênciapúbli-
ca. Também fazem parte deste “pacote” a provisão de seguros
de vida, invalidez, além das linhas de crédito – e microcrédito
– para o consumo, voltadas, principalmente, para os segmen-
tos de mais baixa renda, com elevada propensão marginal a
consumir(LAVINAS,2013).
3
Tal conceito é sintetizado por Briggs (1961), para quem
proteção social seria uma forma de intervenção do Estado
comoobjetivodemudarojogodasforçasdemercado,basica-
mente,medianteadesmercantilizaçãodascondiçõesmateriais
devidadapopulação.
4
Em virtude do aumento dos níveis de pobreza nos países
emdesenvolvimento,aolongodosanosde1990,comoprodu-
to do processo de desregulamentação dos mercados, o Banco
Mundial elaborou uma série de relatórios, nos quais assume a
necessidadedeospaísesconstruíremredesassistenciais(social
assistance net), como forma de reduzir a vulnerabilidade da
população(WDR,1990,2000/1).Estaspolíticasforam,poste-
riormente, inseridas em um framework analítico mais amplo,
dando origem a abordagens, como, por exemplo, a Gestão
do Risco Social (Social Risk Management) do Próprio Banco
Mundial e o Piso de Proteção Social (Social Protection Floor)
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  • 1. plataforma política social ano02_agosto2014 revistapolíticasocialedesenvolvimento#04 WELFARE STATE: TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS, CAMINHOS PARA O BRASIL. Celia Kerstenetzky Sonia Draibe Potyara Pereira André Simões
  • 3. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 3 Apresentação 04.................................................................................... Eduardo Fagnani 06.............................................................................. E possíveis lições para o Brasil Celia Lessa Kerstenetzky Notas sobre as tendências recentes do “Welfare State” Índice 19........................................................................ Antigas apologias revisitadas Potyara A. P. Pereira A política social entre o direito e o mérito 25.......................................................... Algumas reflexões para o Brasil André Simões As políticas sociais no governo do novo trabalhismo britânico .................................................................................... Tendências de desenvolvimento e desafios atuais Sonia M. Draibe Welfare State 14
  • 4. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 4 Eduardo Fagnani O desenvolvimento dos regimes de Welfare State resulta de contextos históricos, políticos e econômicos específicos. Sua origem remonta ao final do século 19, mas foi entre 1945 e 1975 que esses regimes viveram seus “anos gloriosos”. Políticas econômicas visando ao pleno emprego e instituições do Estado de Bem-estar Social passaram a ser aceitas como instrumentos para lidar com disfunções decorrentes da economia de mercado. A partir de meados da década de 1970, o movimento de ajuste e reestruturação capitalista pôs fim aos compromissos entre capital e trabalho firmados anteriormente, e o neoliberalismo emergiu como paradigma hegemônico. De modo geral, as sociedades desenvolvidas conseguiram barrar pressões para fazer retroceder seus regimes de Estado de Bem-estar Social. O mesmo não ocorreu nos países Apresentação Professor do Instituto de Economia da UNICAMP, pesquisador do CESIT e coordenador da rede Plataforma Política Social - Agenda para o Desenvolvimento
  • 5. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 5 subdesenvolvidos, submetidos aos ajustes macroeconômicos e reformas liberalizantes. A crise financeira de 2008 recoloca uma nova etapa de tensões. Nos países centrais, a austeridade econômica freou a mobilidade social, ampliou a massa de excluídos e enfraqueceu o poder dos sindicatos. Esse cenário traz insegurançasquantoàpreservaçãodosregimesdeWelfareState,especialmente nas sociedades mais duramente atingidos pela crise. Paralelamente, a resposta das lideranças globais à crise internacional foi a implantação da chamada “Iniciativa do Piso de Proteção Social”. Desde 2009, formou-se uma ampla coalizão global em sua defesa, que reúne as principais lideranças mundiais (G-8 e G-20), FMI, Banco Mundial, ONGs e 19 agências da ONU. Esse novo consenso está impulsionando uma nova onda de difusão de programas focalizados, cernes do Estado Mínimo. Diversos autores sustentam que Estado do Bem-estar conseguiu resistir ao contexto hostil dos últimos 30 anos. A crise atual apresenta uma nova etapa de ajustes e tensões. Esses regimes conseguirão vencer esta nova fase de hostilidade? Como os diversos países estão enfrentando esse novo desafio? Quais estratégias de resistência estão sendo adotadas? Quais serão suas consequências para o caso brasileiro? Em qual direção caminhará a proteção social brasileira? Será inevitável o caminho rumo ao regime liberal1? A presente edição da Revista Política Social e Desenvolvimento visa a debater esses temas. Para isso, reuniu artigos apresentados por André Simões, Celia Lessa Kerstenetzky, Potyara A. P. Pereira e Sonia Miriam Draibe, no seminário realizado em meados de 2013 pela rede Plataforma Política Social em conjunto com o Centro de Gestão de Estudos Especiais (CGEE), Instituto de Economia da Unicamp e Rede Desenvolvimentista.2 Boa leitura!
  • 6. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 6 Com as transformações estruturais ocor- ridas nas últimas décadas, um novo cenário de “riscos sociais” emergiu - riscos incorridos por pessoas e grupos sociais decorrentes da formaparticulardeorganizaçãodasociedade em que vivem – deixando para trás o cená- rio das velhas contingências que motivaram a existência do Welfare State do pós-guer- ra. Três âmbitos de mudanças se destacam: o mercado de trabalho, a demografia e a composiçãodasfamílias. Para além da alteração dos parâmetros institucionais que balizavam a intera- ção econômica internacional, com o fim do sistema de Bretton Woods e as crises do petróleo dos anos 1970, mudanças tecnológicas, da composição interseto- rial da economia e do eixo de dinamismo em direção à economia do conhecimento associaram-se à desregulamentação dos mercados globais na disseminação de um novo padrão de risco relacionado à parti- cipação no mercado de trabalho. Mercados de trabalho polarizados (com elevados prêmio à qualificação e penali- dade à não qualificação), instáveis, precá- rios, geraram empregos de baixos salários, temporários, desprotegidos, quando não desemprego duradouro e exclusão social permanente. Acoplados à proteção social tradicional, desenhada para o trabalho industrial, esses empregos deixaram muitos NOTAS SOBRE AS TENDÊNCIAS RECENTES DO “WELFARE STATe” E possíveis lições para o Brasil1 Celia Lessa Kerstenetzky Professora titular da UFF, coordenadora do CEDE, pesquisadora do CNPq e membro da Plataforma Política Social. celiakersten@gmail.com
  • 7. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 7 trabalhadores sem acesso a direitos sociais e garantias mínimas de bem-estar. Quanto à demografia, as últimas déca- das assistiram ao envelhecimento acelerado das populações, fenômeno que combina a elevação das expectativas de vida com a queda das taxas de fecundidade, o que traz o fantasma do aumento das razões de dependência – uma população ativa relati- vamente menor tendo que sustentar uma população inativa relativamente maior – e a demanda crescente por cuidados e assis- tência de saúde. Do lado das famílias, houve mudanças profundas com a proliferação de famílias “não tradicionais”, sobretudo monoparen- tais e famílias sem filhos, e o significativo aumento do emprego feminino. Essesfatoresmuitoprovavelmenteintera- giram para formar um cenário de alerta que sinalizava pelo menos dois problemas: 1)Aincapacidadedomercadodetrabalho e das famílias para darem conta das necessi- dades de bem-estar, bem como a disfuncio- nalidade do estado de bem-estar tradicional para disparar respostas automáticas, uma vez que havia sido desenhado para um contexto de riscos inteiramente diferente; 2) A inexistência de solução possível ao alcance do Estado (já financeiramen- te combalido) frente à escala gigante do problema – o que representaria uma vitória para os proponentes do recuo do Estado para funções tradicionais e, quanto ao bem-estar, para a mera provisão de uma rede de proteção social mínima. Novas respostas A previsão de fim do Welfare State não se materializou nas décadas subsequentes às mudanças estruturais mencionadas. Ao contrário, o gasto social (segundo vários indicadores)seguiuaumentando,nospaíses desenvolvidos, ainda que em velocidade inferior aos anos do pós-guerra. Isso ocor- reu em boa parte pelo aumento da deman- da (previdência, saúde, desemprego), mas também, o que é relevante no nosso contex- to, em função de novas iniciativas. Sabe-se, contudo, que o comporta- mento do gasto não é a única variável relevante; sua composição é crucial para entendermos a qualidade da intervenção pública. Nesse sentido, outra previsão era que o Welfare State europeu convergiria para o tipo liberal, com ênfase em trans- ferências focalizadas com testes de meios, o que tampouco se verificou: se alguma convergência teria ocorrido entre os anos 1980-2008 teria sido em direção a aumento “A previsão de fim do Welfare State não se materializou nas décadas subsequentes às mudanças estruturais mencionadas. Ao contrário, o gasto social (segundo vários indicadores) seguiu aumentando, nos países desenvolvidos, ainda que em velocidade inferior aos anos do pós-guerra.”
  • 8. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 8 do gasto, principalmente em serviços. Contudo, os welfare states avançados sofreram reformas e estas, de um lado, intensificaram os aspectos de individu- alização do risco social, mas de outro, marcaram o avanço do Estado em áreas tradicionalmente relegadas às famílias. De um modo geral, pode-se afirmar que os países desenvolvidos incorporaram um novo princípio aos seus welfare states tradicionais, o princípio da “ativação”, aqui entendido como a ênfase em intervenções para intensificar a participação da popula- ção em idade ativa no mercado de traba- lho. A expectativa era a redução de encar- gos e aumento de receitas. Essas intervenções, em conjunto com as reformas, têm muitas vezes sido objeto de críticas pela crescente individualiza- ção dos riscos – representada seja pela remercantilização do bem-estar (com redução de taxas de reposição ou redu- ção do período dos benefícios ou ainda copagamentos), seja pelo chamado work- fare (condicionalidade de trabalho para o
  • 9. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 9 recebimento de benefícios). Contudo, os (em alguns casos dramaticamente) dife- rentes resultados dos países, em termos de taxa de participação no emprego, emprego feminino, emprego de idosos, redução da pobreza e das desigualdades, autorizam – e mais do que isso, recomendam – a análi- se dos casos pelas lentes dos regimes de bem-estar, orientados que são por princí- pios distributivos, instituições e econo- mias políticas diferentes. Assim, podemos falar de distintas “ativa- ções”: houve uma ativação liberal (que se baseou fortemente no princípio do “work- fare” ou “make work pay” ou “work first”), da qual a experiência norte-americana dos anos 1990 dá um bom exemplo; houve uma ativação bismarckiana tardia (após suces- sivas experiências de redução da oferta de trabalho para lidar com o problema do desemprego e de aumento das contribui- ções para melhorar as contas da previdên- cia, com programas de inserção/reinserção no mercado de trabalho voltados para os trabalhadores fora da proteção social tradi- cional); houve uma ativação escandinava (com políticas ativas de mercado de traba- lho inseridas em uma estratégia de inves- timento social que inclui emprego público, políticas de conciliação da família com o trabalho e educação). A ativação dos dois regimes europeus difere marcadamente nas políticas voltadas para as famílias: enquan- to países de tradição bismarckiana como a Alemanha, a Áustria, a Holanda e a Itália seguiram a perspectiva familista de contar com os cuidados providos pelas famílias (substancialmente pelas mulheres dentro das famílias), países nórdicos desenvolve- ram políticas de conciliação da vida fami- liar com o trabalho que permitiram a maior participação feminina no emprego e a reto- mada de taxas de fecundidade próximas a níveis de reposição. A Perspectiva do Investimento Social (PIS) A experiência escandinava tem estimu- lado o debate sobre a emergência de um novo paradigma de estado de bem-estar, a “perspectiva do investimento social”. Esse paradigma contrasta com três outros: o paradigma da política social compen- satória do welfare state keynesiano do pós-guerra, o paradigma neoliberal dos anos 1990, da política social irrelevante quando não perversa, e o paradigma da política social capacitadora da “terceira via” (de Anthony Giddens, a “third way”, que significa uma via intermediária entre o mercado e o Estado). A abordagem do investimento social enfatiza os aspectos de prevençãodaintervençãodoestadosocial, sem abjurar dos aspectos de proteção. Na realidade, o Plano Beveridge tinha um componente de prevenção importan- te. As pré-condições para a efetividade da política social incluíam o direito ao traba- lho e o pleno emprego, e de certo modo se pressupunha que as políticas sociais também afetariam as pré-condições, ao criar emprego público e garantir renda via
  • 10. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 10 seguridade social, para a sustentação da demanda de consumo. Mas o componen- te compensatório, de seguridade social, foi a peça do welfare state keynesiano que prevaleceu, contribuindo para a sinonímia welfare state e proteção social. Ademais, a seguridade keynesiana, tendo como eixo a família tradicional, tem como sujeito de direitos sociais os trabalhadores do sexo masculino, sendo insensível à questão dos cuidados como um risco social que, se abatendo desproporcionalmente sobre um grupo social específico, as mulheres, tem consequências preocupantes que o superam, como a abstenção do trabalho e a fecundidade reduzida. Uma linha de influência direta vem dos Myrdal (Gunnar e Alva), que, já na Suécia dos anos 1930, propunham a adoção de uma “política social produtiva” (Gunnar teria cunhado a expressão). Naquele momento, o produtivismo da política social encontrou expressão nas políticas de conciliação da vida das mulheres em família com o seu trabalho, indicando que a divisão sexual do trabalho acabava de entrar no radar da política social – com as creches e benefícios como as licenças -maternidade e uma série de políticas que tinham como objetivo facilitar o emprego feminino, sustentar taxas de fecundida- de mais altas e investir na “qualidade da população”. Algo que pudesse assegurar a crescente produtividade da população, não apenas sua reprodução. A ênfase nos efeitos produtivos da política social (isto é, a conciliação entre igualdade e crescimento) se tornou uma marca sueca; um dos seus desenvolvimentos nos anos 1950 são as políticas ativas de mercado de trabalho introduzidas no Plano Rehn- Meidner e as políticas ativas de treinamen- to/retreinamento dinamarquesas dos anos 1990. A difusão dessa orientação de políti- ca social por um bom tempo permaneceu confinada nos países escandinavos. Enquanto o contraste é claro entre a PIS e a alternativa neoliberal de políti- ca social mínima (para a qual a política social produtiva é aquela que “make the work pay”), a fronteira com a alternati- va da “terceira via” é menos nítida – isto, se o foco for o produtivismo da política social. Na verdade, a terceira via se singu- lariza por propor um estado capacitador e “esperto”, que dê condições a indivíduos, famílias e comunidades de prover o seu próprio bem-estar e reduzir os aspectos de seguridade social associados à política social tradicional. Em contraste, a perspectiva do inves- timento social retém a seguridade social como uma peça fundamental da política social, na compreensão das disfunciona- lidades intrínsecas à economia de merca- do, enquanto considera como seu objetivo aumentar a participação econômica dos indivíduos, homens e mulheres, associan- do na medida do possível a política passiva à política ativa. Trata-se de uma “segunda via”atualizadaparaasnovascircunstâncias.
  • 11. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 11 O núcleo de políticas da PIS inclui educação (desde a tenra infância e ao longo de toda a vida ativa do indivíduo), conciliação da vida familiar com o traba- lho (serviços externos de cuidado e trans- ferências monetárias várias, incluindo licenças parentais) e trabalho (políticas ativas com ênfase em qualificação, bene- fícios monetários para trabalhadores, emprego protegido para grupos especiais, seguro desemprego com alta reposição e relativamente curta duração). A ênfase é no curso da vida e na combi- naçãocrescimentoeequidade.Pessoasque não tiveram acesso a serviços e proteção cedo na vida encontram-se mais vulnerá- veis em um sistema econômico marcado por destruição criadora schumpeteriana. As intervenções devem ser, o máximo possível, preventivas, e tanto quanto possí- vel prolongadas, já que não há prevenção total possível. O welfare state keynesiano responde bem a problemas sociais decor- rentes do ciclo econômico, mas não é a melhor resposta para problemas sociais inscritos no núcleo dinâmico do sistema econômico: o compartilhamento de riscos e de serviços deve na medida do possí- vel também ser schumpeteriano, operar numa temporalidade mais longa que o curto prazo em que opera a seguridade social e aumentar a resiliência das pessoas a mudanças abruptas. Isso não se faz de uma vez por todas, como suposto pela terceira via de Tony Blair e Gerhard Schroeder, mas requer intervenção constante, preventiva e protetora, por parte de um Estado crescen- temente provedor de serviços. As finan- ças públicas devem refletir essa nova orientação da política social e adotar a perspectiva do investimen- to social na contabilização desse gasto social. A igualdade é vista como uma condição de sucesso e como um resultado esperado da perspectiva do investimento social. O investimento em educação (quanto mais cedo e quanto mais prolongado, para permitir adaptação e criatividade), nas famílias e no trabalho, acompanhado de segurança econômica, equaliza as oportu- nidades de realização e as chances de vida; ao mesmo tempo em que isso ocorre, os efeitos agregados se fazem sentir sob a forma de inovação, maior produtividade, crescimento econômico, receitas públicas e menores desigualdades econômicas. A pergunta no ar é até que ponto essa
  • 12. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 12 inovação nórdica se difundirá? As restri- ções mais fortes são as características dos diferentes regimes e, evidentemente, a persistência da crise europeia. Lições para o Brasil Há lições sobre o que não devemos fazer – estas talvez mais nítidas – e indicações sobre o que deveríamos fazer. Mas muito depende do ponto de partida. Vou tomar como ponto de partida o desenvolvimento incompleto e as desi- gualdades – normalmente os obstácu- los apontados para a constituição de um estado do bem-estar social. Vou supor que, ao contrário, o desenvolvimento de umestadodobem-estarépeçafundamen- tal para a superação do desenvolvimento incompleto e eliminação de desigualda- des – com base meramente na experiência histórica internacional. Mas é preciso admitir que somamos aos velhos riscos sociais do subdesen- volvimento (a questão agrária, a questão urbana, a informalidade, a subalternida- de, a discriminação e o preconceito), os novos riscos sociais de economias globa- lizadas e sociedades que envelhecem. Nosso aprendizado é, portanto, difícil: precisamos aprender lições antigas tanto quanto experimentar ideias que ainda não precipitaram em cânones. Talvez a primei- ra lição seja aprender com a heurística da
  • 13. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 13 economia do desenvolvimento: identificar e analisar as experiências e tecnologias de ponta; imitar, adaptar, criar. Mas como se trata de modelos de sociedade e não de matéria inerte e protótipos para montar, o aprendizado é complexo. Limito-me a enumerar áreas onde o aprendizado parece profícuo. 1) Pensar a política social em interação com a política econômica e com a dimen- são democrática; 2) Pensar a política social de modo inte- grado (creche não pode fechar nas férias, idoso não é responsabilidade precípua da família, escola não pode ter meia jornada, programa de renda não pode ter condicio- nalidade e não ter o serviço de qualidade). Sobretudo, pensar a proteção em intera- ção com a prevenção: com a disjuntiva, a educação fica sem lugar; 3) Ênfase nos serviços, com especial atenção para os serviços de cuidados. Dois aspectosaressaltar:oempregopúblicoque é gerado na provisão de serviços públicos de educação, saúde, mercado de trabalho e de cuidados (entre outros) e o investimen- to nas pessoas (e a conexão óbvia com a educação). Em particular, políticas ativas de mercado de trabalho são de vários tipos e têm potencialmente várias implicações: queda no desemprego, aumento da mobi- lidade ocupacional, queda da oferta de trabalho com o retardamento da entrada do jovem no mercado de trabalho, incre- mento da inovação. Políticas de conci- liação da vida familiar com o trabalho, sobretudo creches, têm vários efeitos: emprego feminino, desempenho educa- cional, queda da desigualdade educacio- nal e da renda laboral, queda da transmis- são intergeracional de desigualdades; 4) Atenção à política da política social, que requer coalizão abrangente. Eleitor fundamental é não apenas a classe média, mas, sobretudo, as mulheres. O voto femi- nino está fortemente associado ao avanço das políticas de conciliação da vida fami- liar com o trabalho e de educação; 5) Computar o gasto social da PIS como investimento, no âmbito das finanças públicas. 1 Comunicação preparada para o Seminário “Desafios e Oportunidades para o Desenvolvimento Brasileiro: Aspectos sociais”, Instituto de Economia da UNICAMP, 7-9 de maio de 2013. “Nosso aprendizado é, portanto, difícil: precisa- mos aprender lições antigas tanto quanto experimentar ideias que ainda não preci- pitaram em cânones.”
  • 14. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 14 A assim chamada crise do Welfare State tem sido quase sempre atribuída à globa- lização e seus efeitos deletérios, induto- res de maior desigualdade e pobreza, de desemprego e de fortes restrições sobre as finanças públicas, para não dizer sobre a soberania dos Estados Nacionais. Sem dúvida, há mais que grãos de verdade nesta associação, ainda que esteja ela longe de esgotar a questão. Com efeito, fatores de outro nível há tempos desafiam os sistemas nacionais de proteção social, exigindo-lhes respos- tas, adaptações, transformações. Tais fatores dizem respeito às transformações profundas da sociedade e do mercado de trabalho, assim como às transformações dos próprios Estados de Bem-estar Social nos últimos 30 anos, aproximadamente, refletindo tendências de desenvolvimento que antecederam mesmo os movimentos de globalização e financeirização do capi- talismo contemporâneo. Nos limites desta Nota Técnica, refi- ro-me brevemente a alguns dos prin- cipais fenômenos de transformação da sociedade e do mundo do trabalho que, desde meados dos “30 gloriosos”, operam como constrangimentos, pres- sões ou desafios aos Estados Nacionais de Bem-estar Social. WELFARE STATE Tendências de desenvolvimento e desafios atuais Sônia M. Draibe Professora Adjunta do IE- UNICAMP, Secretária Geral da Associação Brasileira de Ciência Política - ABCP (2000-2004), Coordenadora (1986-1996) e pesquisadora do NEPP – UNICAMP.
  • 15. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 15 A questão demográfica Desde os anos 1960-1970, os países mais desenvolvidos e mesmo os países em desenvolvimento adentraram fases mais avançadas da transição demográfica, expe- rimentando a aceleração do envelhecimen- to da população. São conhecidos os efeitos deste processo sobre o crescimento expo- nencial dos gastos seja com aposentadorias e pensões, seja com a política de saúde. Para além da questão do gasto em si e de como financiá-lo, está o problema da sua concentração com idosos e muito idosos, impondo uma rígida matriz de distribuição dos encargos e benefícios entre as diferentes faixas etárias. Família e risco social Auxílios familiares para atender as famílias em momentos de pressão sobre a renda, como nascimento de filhos, são tradicionais nas sistemas de proteção social. Entretanto, as condições da vida urbana e metropolitana contemporâneas, assim como a participação da mulher no mercado de trabalho alteraram a estrutura de riscos sociais relacionada à criação de filhos, aos cuidados da primeira infância, à sua permanência na escola, ao seu lazer, mas também aos cuidados com os idosos e muito idosos que permanecem em casa. O forte aumento da demanda de proteção a tais novos riscos sociais pressiona pela expansão dos benefícios e, consequente- mente, do gasto social.
  • 16. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 16 A questão de gênero: aparticipaçãodamulhernomercadodetrabalho eospadrõesdeequidadedadistribuiçãodos encargosebenefíciosdaproteção Dos anos 1950 em diante, a entrada da mulher no mercado de trabalho, ainda que com variações de intensidade entre os vários países, passou a impor mudanças nos padrões de equidade seja no traba- lho, seja nos benefícios da proteção social relacionados à família, como anotamos acima. Na verdade, o padrão homem provedor/mulher cuidadora, que esteve nos fundamentos patriarcais dos diversos regimes de bem-estar desde seus primór- dios passou a ser questionado na prática, mais ainda quando tal demanda apoiou- se em movimentos feministas de distintos matizes. O debate atual sobre o care, isto é, sobre as atividades de cuidados domés- ticos com crianças e idosos revela a inten- sidade desta nova demanda da cidadania, que clama simultaneamente pela igualda- de de gênero e pelo reconhecimento da diferença da condição feminina. Políticas conciliatórias de gênero têm demandas tanto para a legislação trabalhista quanto para os sistemas de proteção social As mudanças dos ciclos do curso da vida Nas últimas duas ou três décadas, fortes mudanças se fazem sentir nas etapas da vida, tais como haviam elas sido institu- cionalizadas pelo mundo do trabalho e pelas instituições. Tal como nos ensina a sociologia da trajetória de vida, a socieda- de industrial fordista e pós-fordista repou- sou sobre um ciclo ternário e sucessivo de vida – a formação, a vida adulta e de traba- lho e o tempo de inatividade dos idosos. Ora, as transformações sociais, dos modos de produzir e consumir (envolven- do a economia da informação, o acesso ao conhecimento, as redes sociais, etc.) e as relativas ao mundo do trabalho, incluindo o trabalho flexível, precário e o desempre- go, produziram uma verdadeira desarti- culação entre as esferas do ciclo de vida, do trabalho e das políticas sociais. Ocorre uma perda daquela estruturação trinária, levando a uma organização mais flexível e não linear dos ciclos. Conduzem de fato a uma desinstitucionalização e desestandar- tização dos ciclos, produzindo uma defa- sagem nada trivial em relação ao sistema de proteção social. Mudança destacada é a que diz respei- to à decomposição dos ciclos anteriores “Desde final dos anos 1970, o desem- prego de longa duração, primeiramente, e a pobreza e a desigualdade, sob dife- rentes formas e intensidades, voltaram à agenda social e desafiam desde então os sistemas nacionais de bem-estar social.”
  • 17. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 17 em uma nova etapa, a do acesso ao traba- lho. De um lado, o período de formação se estende acentuadamente no tempo; de outro, o acesso ao trabalho desdobra-se em uma sequência alternada de entradas e saídas, como se o sistema de formação se desdobrasse e impregnasse o acesso. Finalmente, ao longo do ciclo de trabalho, são comuns as saídas ou pausas (licenças) para a formação, reciclagem etc. Considere-se, além disso, o desem- prego de longa duração, especialmente dos jovens, e temos uma equação crítica de difícil enfrentamento, em termos de proteção social. Com efeito, os sistemas de proteção social continuam operando segundo os padrões pretéritos dos ciclos de vida. Isto é, aparentemente, respon- dem mal aos novos riscos relacionados ao acesso ao emprego, às múltiplas transições de um ciclo ao outro do curso da vida, ao desemprego, expondo ainda a inadequa- ção da cobertura social aos empregados em empregos de baixa qualidade. Desemprego, Desigualdade, Pobreza e Exclusão Social Desde final dos anos 1970, o desempre- go de longa duração, primeiramente, e a pobreza e a desigualdade, sob diferentes formas e intensidades, voltaram à agenda social e desafiam desde então os sistemas nacionais de bem-estar social. Muitas foram e são as respostas institucionais dadas a tais desafios, entre elas o alonga- mento do seguro- desemprego, um sem número de programas de inserção e rein- serção produtiva e os programas de renda mínima, estes últimos sob modalidades
  • 18. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 18 as mais diversas, incluindo os conditional cash transfer programes. Como se sabe, tais alternativas programáticas têm sido variadas e insuficientes, muito embora tenham quase sempre deslocado o eixo da proteção social em direção a programas e serviços focalizados e a formas assisten- cialistas, nem sempre condizentes com a cidadania social. O central e o local: novasmodalidadesdedescentralização dosprogramassociais Seja por alternativa democrática ao centralismo autoritário de muitos estados, seja por iniciativas neoliberais visando à redução de responsabilidades e custos, a descentralização das políticas sociais impôs- se na agenda pública, ao lado de movimen- tos de espacialização e “territorialização” dos programas. Para além do mérito dos resultados, é importante reconhecer que a fragmentação que muitas vezes acompa- nhou tais movimentos significou variações da qualidade e efetividade dos programas, frequentemente com prejuízos das regiões e comunidades mais carentes. Do ponto de vista dos regimes de bem-estar, o novo desafio tem, em muitos casos, o sentido da introdução de regras e resultados desiguais onde anteriormente predominava a orientação universalista própria do respeito à cidadania. Seguramente, a globalização acentuou muitas destas tendências de mudança que há tempo vêm desfiando os Estados de Bem-estar Social. Mas não as explica totalmente nem residem na sua esfera as alternativas que poderiam ser buscadas para enfrentá-las.
  • 19. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 19 Refletir sobre a política social contem- porânea implica reconhecer que os funda- mentos do Estado Social do segundo pós- guerra, que bem ou mal davam suporte ao desenvolvimento dessa política como direito, estão mudando para pior. Mas essa mudança não é isolada e conjuntural. Pelo contrário, ela faz parte de um processo estrutural de transformações movido por determinações econômicas, associadas aos imperativos da internacionalização do capi- tal que, desde os anos 1980, vêm privile- giando o atendimento das necessidades de lucro desse capital em detrimento da satis- fação das necessidades humanas (GOUGH, 2003). Em decorrência, as políticas sociais dos chamados “trinta anos gloriosos”,1 que se preocupavam com o pleno emprego (se bem que masculino); a universalização dos direitos sociais; e a definição de um limiar socioeconômico abaixo do qual ninguém deveria viver, estão perdendo essa preocu- pação; em contrapartida, enredaram-se na competitividade capitalista mundial, que tem como mola mestra as exigências priva- tistas e antissociais do mercado. Isso quer dizer que, a partir do final dos anos 1970, as políticas sociais passaram a ser cada vez mais utilizadas para fortalecer o poder estrutural do capital, que não se resume à pressão dos agentes capitalistas, comoasinstituiçõesfinanceiras,comerciais, industriais, dentre outras; mas, também se refere ao movimento sociometabólico e a capacidade imanente do capital, como uma relação, de incessantemente se autovalori- zar (MÉSZÁROS, 2002; GOUGH, Id.). E A POLÍTICA SOCIAL ENTRE O DIREITO E O MÉRITO Antigas apologias revisitadas Potyara A. P. Pereira Professora titular e emérita da Universidade de Brasília
  • 20. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 20 sobessacondição,taispolíticasvêmcolabo- rando com inversões econômicas privadas, inclusive em capital humano, para: tornar os indivíduos mais competitivos, laborio- sos e eficientes; ampliar o consumo e o livre mercado; e diminuir os custos do Estado com proteção social, ou com atividades consideradas economicamente não lucra- tivas. Tudo isso compõe um panorama de mudanças, de cunho predominantemente econômico, que já vem sendo discutido. Entretanto, no seio dessas mudanças, erigiram-se, sem alarde, ortodoxias políti- cas e morais que vêm dando corpo (e alma) a uma ética de proteção social, baseada na autorresponsabilização dos indivíduos, mas que, no fundo, visa a esvaziar o Estado de seu papel de garante de direitos e de prove- dor de bens e serviços públicos. Ou melhor, construíram-se ortodoxias baseadas na velha doutrina do darwinismo social, concebida no século 20, segundo a qual os pobres devem autossatisfazer as suas neces- sidades; ou, então, pagarem pelos auxílios públicos recebidos, o que é incompatível com a concepção incondicional e anticon- tratual de direito social. Isso explica a naturalização da seguinte incongruência dos tempos atuais, assolados porumaagudacrisecapitalista:adeque,em meio a numerosas e conhecidas estratégias de enriquecimento fácil por parte de uma casta de especuladores financeiros, cada vez maisrestritaegananciosa,impereumaorto- doxia moralista que nega aos trabalhadores a devida proteção social pública. Donde se conclui que a ética da autoproteção social que está se impondo como a ortodoxia do momento, não engloba os ricos e produz as seguintes consequências: condiciona a autossustentação dos indivíduos ao traba- lho assalariado ou rentável, mas geralmente precário, desprotegido e mal pago; elege o mercado incerto e flexível como o principal agente de bem-estar; vincula a assistência pública ao mérito individual em oposição ao direito social; usa a política social como um instrumento de ativação compulsória do pobre para qualquer atividade laboral, por meio de condicionalidades ou contra- partidas que, na maioria das vezes, revelam- se autoritárias e punitivas. Enfim, o predomínio contemporâneo da ética da autorresponsabilização e do individualismo competitivo mostra que está havendo uma contínua e crescente passagem de um tipo capitalista de Estado (Social de Direito), para outro tipo capita- lista de Estado (neoliberal meritocrático/ laborista), ou do que vem sendo identifi- cado como transição do Welfare State, de estilo keynesiano/fordista, para o Workfare State, de estilo schumpeteriano/posfordista (JESSOP, 2002). É o que, com outras pala- vras, Löic Wacquant (2007) identifica como substituição do Estado Social pelo Estado Penal, principalmente quando se refere aos Estados Unidos, por sinal o país precursor da ideologia do Workfare State. Dito isso, convém esclarecer como surgiu e vem se processando essa transição; qual o seu pedigree teórico e ideológico; e qual a sua tendência em termos de generalização, inclusive para o Brasil. Contra as aparências, as mudanças de paradigma, de rumo e de significado do Estado e das políticas sociais keynesianos,
  • 21. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 21 vigentes entre 1945-1975, têm sido paulati- naseincrementais,quandonãoregressivase recuperadorasdeantigasapologiaseformas de dominação/regulação. Sua origem situa- se nos Estados Unidos, país que sempre foi considerado de bem-estar relutante, dife- rentemente dos países do centro e do norte da Europa, onde as políticas sociais desem- penharam melhores funções protetivas. Com efeito, em 1960, o termo workfare – junção das palavras inglesas work (traba- lho) + welfare (bem-estar) para designar bem-estar em troca ou à custa de trabalho – foi criado nos Estados Unidos com o fito de definir o “método” e a “filosofia” que, desde então, presidem as políticas sociais norte-americanas; políticas essas ativado- ras do mérito competitivo e excludente (em contraposição ao direito universal), conce- bidas para incutir nos seus destinatários o hábito do trabalho assalariado, da busca resignada por empregos, além da submis- são à disciplina dos rotineiros treinamentos profissionais exigidos por um mercado de trabalho inconstante (PECK, 2003). Com isso, a política social deixaria de ser passi- va (como supostamente foi sob o Welfare State) para ser ativa, com o objetivo de romper com a “cultura da dependência” dos desempregados (involuntários ou não) em relação ao Estado. Entrementes, esse “método” e essa “filo- sofia” que, na verdade, primam pela defesa dos cortes nos gastos sociais e pela redução da assistência pública às simples práticas de alívio(relief)dapobreza,nãoficaramrestri- tos aos Estados Unidos. Na década de 1980, com o desempre- go massivo, causado pela crise capitalista dos anos 1970, a Europa reformou o seu sistema de proteção social, incorporando várias ações identificadas com a ideologia do workfare. Foi o caso da França, com a noção de inserção, que se tornou o coração do modelo assistencial francês de ativação das despesas passivas, no dizer de Castel (2009), e de reintegração dos excluídos na sociedade pela via do mercado de trabalho, segundo Barbier (2008). Posteriormente, em 1990, foi a vez dos países da Escandinávia. Nessa região, conhecida pelas suas políticas sociais insti- tucionalizadas, a Dinamarca foi exemplar. Introduziu importantes reformas no seu sistema de proteção social, sob a denomi- nação de flexicurity, com vista a atender ao mesmo tempo a dois senhores: o mercado detrabalhoflexível,quepodedemitirtraba- lhadores com facilidade, e os desemprega- dos, com políticas assistenciais ativadoras de sua reinserção nesse mercado, mediadas por treinamentos profissionais de curto prazo. E, para tanto, a noção de workfare, de origem liberal, foi adotada no contexto socialdemocrata das reformas sociais dina- marquesas, tal como também aconteceu com a Alemanha. Esta, junto com a França, lançou extensivos programas voltados para treinamento de jovens e desempregados com o objetivo de inseri-los num mercado de trabalho instável e flexível (GELDOF, 1999). Na Inglaterra, a adoção da ideologia do workfare começou com o governo conser- vador de John Major, em meados dos anos 1990, e não com a terceira via inaugurada
  • 22. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 22 pelo governo trabalhista de Tony Blair (DEAN, 2006). E a partir da administra- ção Major vários programas sociais de pendor laboral foram criados, e reforça- dos pelo governo de Blair, com o nome de New Deal. Em 1997, Blair aplicou junto aos jovens e adultos desempregados, esquemas compulsórios de ativação para o trabalho remunerado, além de programas de incentivo ao trabalho voluntário, envol- vendo pais solteiros; portadores de defici- ência; idosos e familiares de desempre- gados. Esses esquemas possuíam grande variedade de induções, que iam dos acon- selhamentos individuais, apoio à procura de emprego e treinamentos profissionais, à exigência de que o destinatário da assistên- cia social aceitasse o emprego que lhe fosse oferecido, sob pena de perder a cobertura assistencial – o que indica a remercadori- zação da política social (DEAN, Id.), segui- da à risca pelo atual governo do primeiro ministro conservador David Cameron. Essas medidas ativadoras do trabalho, geridas pela política social, têm raízes anti- gas, que remetem à famigerada Lei dos Pobres do século 19, da qual os governan- tes do século 21, incluindo os brasileiros, aprenderam várias lições, tais como: o princípio da focalização na indigência e da menor elegibilidade para o acesso à provi- são social; os testes de meios ou as rigorosas comprovações de pobreza; as cobranças de condicionalidades ou contrapartidas dos indigentes; a fraudemania em relação aos pleitos dos necessitados de proteção social; o paternalismo autoritário, a criminalização dos pobres, dentre outras medidas estigma- tizantes. E, na construção de seu suporte doutrinário, elegeram um conjunto de cate- gorias teóricas do qual foram extirpadas: classe social, contradição, conflito, direi- to, para dar vez às noções funcionalistas de exclusão (que vem de anomia), coesão social, integração, alívio, manejo de risco, dentre outras. Em matéria de ativação para o traba- lho, o Brasil tem-se mostrado atualizado. Embora o uso do vocábulo workfare não seja corrente no país, é evidente que a “ética da autorresponsabilização” do pobre, nele embutida, está presente nas cobranças feitas por grande parte da mídia, e da sociedade, para que os governos abram portas de saída para o trabalho nos programas de assistên- cia social. Entretanto, como afirma Peck (2003), o trabalho ativado pela política social work- fariana, tem-se mostrado contingente e, portanto, incapaz de libertar os pobres da pobreza. Tanto é assim que, baseado em “Na década de 1980, com o desempregomassivo,causadopela crise capitalista dos anos 1970, a Europa reformou o seu sistema de proteção social, incorporando várias ações identificadas com a ideologia do workfare.”
  • 23. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 23 Löic Wacquant, Peck compara o regime do workfare a uma prisão, ou ao que Wacquant chamade“complexoassistencialcarcerário”, que, do ponto de vista funcional, normaliza e naturaliza o emprego precário e a pobreza laboriosa, além de gerir o trabalho contin- gente no contexto de uma ostensiva desre- gulamentação do mercado de trabalho. Este é o dilema que atinge a política social contemporânea, frente ao qual, no Brasil, o governo vem, nos últimos dez anos, se mostrando ambíguo: ao mesmo tempo em que demonstra querer diminuir a pobre- za, recuperar direitos e descriminalizar a mendicância,2 o faz sob a égide da ética do workfare. O ócio, por exemplo, conti- nua criminalizado; e o maior programa de transferência de renda do país, o Bolsa Família, constitui um alívio (relief), e não um direito, já que depende de recur- sos. Além disso, foram tomadas medidas ativas para inserir os beneficiários adultos do Bolsa Família na construção civil, com vista a livrá-los da “dependência do Estado”. Porém,mesmoessemercado,aparentemen- te capaz de absorver mão de obra pouco qualificada, tem-se ressentido da falta de condições básicas desses beneficiários para o desempenho das tarefas requeridas, o que tem solicitado da educação uma ingerência tambémprecáriasobaformadetreinamen- tos específicos e aligeirados. Esse procedimento, de implícita tendên- cia workfarista, pauta-se por uma visão
  • 24. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 24 equivocadaarespeitodarelaçãoentredirei- to social e trabalho, a saber: induz à crença de que basta criar empregos e emular, entre os cidadãos, uma prontidão laborista para que o problema da pobreza seja em parte resolvido. E, além de supor que os pobres não trabalham, tal procedimento vê no trabalho assalariado uma medida de prote- ção social quando, na verdade, essa prote- ção deveria ser contra os abusos desse tipo de trabalho. Diante desse quadro, seria mais apro- priado dizer que a política social contem- porânea está se afastando do compromis- so (arrancado do Estado burguês pela classe trabalhadora inglesa, no século 19) do poder público de garantir a proteção social a esta classe no exercício forçoso de seu trabalho remunerado. E, com isso, tal política vem expressando uma inversão violenta dos termos colocados pelas reivin- dicações trabalhistas, ao transformar em direito o seu antípoda: o trabalho assalaria- do, espoliador e agora configurado como uma atividade precária e desprotegida. Daí a conclusão de que, em vez de assis- tência, a política social da atualidade, espe- cialmente a voltada para os segmentos sociais mais empobrecidos, vem impin- gindo penitências. E, consequentemente, passando por um processo contínuo de laborização, monetização e desassistencia- lização – o que, evidentemente, ainda diz pouco a respeito da formidável regressão do Estado Social do segundo pós-guerra. Referências BARBIER,Jean-Claude.L’activationdelaprotectionsocial: existe-t-il un modèle francais? In: GUILLEMARD, Anne- Marie(org.)Oùvalaprotectonsocial?Paris:PUF,2008. CASTEL, Robert. Desestruturação do mundo do trabalho esuasimplicaçõesparaapolíticasocialIn:PEREIRA,Potyara et al. (org.). Política social, trabalho e democracia em questão. Brasília:UnB,ProgramadePós-GraduaçãoemPolíticaSocial (PPGPS),2009. DEAN, Hartley. Activation policies and the changing ethi- cal foundations of welfare. In: ASPEN/ETUI conference: acti- vationpoliciesintheEU.Brussels:2006,p.20-21 GELDOF, Dirk. New activation policies: promises and risks. In: Linking welfare and work. Luxembourg: European Foundation,1999. GOUGH, Ian. Capital global, necesidades básicas y políti- cassociales.Madrid;BuenosAires:MinoyDávila,2003. JESSOP,Bob.TheFutureoftheCapitalistState.Cambridge/ UK:PolityPress,2002. MÉSZÁROS, István. Para além do capital: rumo a uma teoriadatransição.SãoPaulo:Boitempo,2002. PECK,Jamie.TheRiseoftheWorkfareState.Kurswechsel. 3/2003. PEREIRA, Camila Potyara; SIQUEIRA, Marcos César Alves. Criminalização da Mendicância e a Realidade da População de Rua no Brasil. Anais do XIII Congresso Brasileiro de Assistentes Sociais - XIII CBAS. Brasília, 31 de julhoa05deagostode2010. WACQUANT,L.Punirospobres:anovagestãodamiséria nosEstadosUnidos[Aondapunitiva].RiodeJaneiro:Revan, 2007. NOTAS 1 Termo cunhado pelo francês Jean Fourastié ao se refe- rir às três décadas compreendidas entre os anos 1945-1975 em que o Estado Social (Welfare State, nos países de língua inglesa; e Estado Providência, na França) teve o seu melhor desempenho. 2 “Em 03 de outubro de 1941, o art. 60 da Lei de ContravençõesPenais(Decreto-Leinº.3.688)incluiu,noroldas infraçõesrelativasàpolíciadecostumes,apráticadamendicân- cia.Deacordocomestedispositivo,quemfossepegomendigan- do,porociosidadeouganância,estariasujeitoàpenade15diasa 3mesesdeprisão,podendoestaserampliadacasoacontraven- ção fosse praticada “a) de modo vexatório, ameaçador ou frau- dulento;b)mediantesimulaçãodemoléstiaoudeformidadee/ ouc)emcompanhiadealienadooudemenorde18anos”(DEL 3.688/1941 art.60). Apesar de ter caído em desuso nas últimas décadas, o referido artigo vigorou durante 68 anos, quando somente em 17 de julho de 2009, a Lei 11.983/2009 o revogou, descriminalizando, no plano jurídico, o ato de pedir esmolas” (PEREIRA;SIQUEIRA,2010,p.4)
  • 25. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 25 O Novo Trabalhismo pôs em prática, no Reino Unido, uma série de inovações polí- ticas e institucionais que representaram, em linhas gerais, uma tentativa de supe- rar o fracasso das políticas conservadoras conduzidas pelos governos Margareth Thatcher (1979- 1990) e John Major (1990-1997). As elevadas taxas de desem- prego e a deterioração das condições de vida da população britânica, produzidas pelas políticas de desregulamentação dos mercados e reestruturação produtiva ao longo dos anos oitenta, forneceram as bases para o surgimento de um discurso ancorado na defesa do Estado e das polí- ticas sociais na definição de uma nova estratégia de desenvolvimento. Na prática, no entanto, o Novo Trabalhismo não rompeu com os paradigmas de políticas instituídos ao longo da Era Thatcher, redefinindo-os, por outro lado, sobre novas bases teóricas. Neste sentido, cabe ressaltar a adoção de um conjunto de ideias e práticas de polí- ticas, inicialmente difundidos pelo soció- logo Antony Giddens, que ficaram conhe- cidas como Terceira Via (Third Way). Em linhas gerais, essas ideias voltavam-se para a defesa de um papel ativo do Estado na promoção do desenvolvimento econô- mico, sem que isso significasse a volta ao protecionismo prevalecente nos anos posteriores à II Guerra Mundial. O Estado, para o Novo Trabalhismo, estaria envolvi- do em uma nova estratégia de desenvolvi- mento, ou seja, manteria o mercado como instituição primaz do capitalismo, procu- rando reinseri-lo na estrutura política e social do sistema (JESSOP, 2003), como forma de permitir que os frutos de uma As Políticas Sociais no Governo do Novo Trabalhismo Britânico Algumas reflexões para o Brasil André Simões Doutor em Economia (IE/UFRJ) e Pesquisador do IBGE
  • 26. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 26 economia de mercado fossem direciona- dos para toda a população. Em relação à proteção social, os defen- sores da Terceira Via propuseram modifi- cações em alguns dos pilares que funda- mentavam o conceito de Welfare State. As transformações no pilar da governança se referem às mudanças nas formas de arti- culação entre Estado e mercado, assim como seus efeitos sobre a criação de opor- tunidades para que os indivíduos possam desenvolver ao máximo suas capacidades individuais, de forma a torná-los indepen- dentes das redes assistenciais do Estado. Dessa forma, Giddens (1999) defende que a dicotomia entre Estado e mercado deve- ria ser substituída por uma sinergia entre ambos, onde o dinamismo do mercado seria canalizado para a obtenção do inte- resse público. O segundo pilar se refere à promoção do bem-estar social, que deveria ser garan- tido mediante a participação de todos os indivíduos – aptos – no mercado de traba- lho. Neste sentido, Giddens (1999) defen- de a criação de um “Welfare Positivo”, ou seja, um sistema de proteção social que, em vez de apenas proteger os indivíduos contra a ineficiência de uma economia de mercado, contribua para que os mesmos se tornem mais independentes e aptos a lidarem com as transformações no mundo do trabalho. Por fim, o terceiro pilar refere-se às transformações na concepção de cida- dania, a qual passou a estar relaciona- da a obrigações e condicionalidades, ou seja, os direitos sociais seriam garantidos para aqueles indivíduos que estivessem no mercado de trabalho ou procurando emprego – exceção feita às pessoas inca- pazes de trabalhar. Em outros termos, a concepção de direitos sociais, que estava relacionada à simples condição de perten- cimento a uma dada comunidade política (cidadania pelo status), foi substituída por uma cidadania baseada no mérito daque- les indivíduos que estivessem contribuin- do para o desenvolvimento da nação. A principal consequência das transfor- mações nos referidos pilares se encon- tra na instrumentalização das políti- cas sociais e sua efetiva subordinação à lógica das políticas econômicas ortodoxas adotadas ao longo do governo do Novo Trabalhismo (SIMÕES, 2012). A criação de uma série de programas de transfe- rência de renda voltados para a inserção “Com a progressiva mercantilização das relações sociais no Reino Unido, iniciada na Era Thatcher e aprofundada no governo do Novo Trabalhismo, a população tornou-se altamente vulnerável às flutuações do sistema econômico.”
  • 27. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 27 da parcela da população tradicional- mente excluída no mercado de trabalho (as chamadas tax credits) é um exem- plo do caráter mercantil adquirido pelos programas sociais britânicos. Em outras palavras, as políticas sociais passaram a se diferenciar da concepção clássica de proteção social desenvolvida no Pós-II Guerra Mundial, fortemente centrada nos ideais de cidadania pelo status e coesão social. Adquiriram, por outro lado, feições de Workfare, onde o acesso ao bem-estar social estaria sujeito a condicionalidades explícitas, como a participação da popula- ção no mercado laboral. Com a progressiva mercantilização das relações sociais no Reino Unido, inicia- da na Era Thatcher e aprofundada no governo do Novo Trabalhismo, a popu- lação tornou-se altamente vulnerável às flutuações do sistema econômico. As políticas sociais, que deveriam garantir à população proteção contra as instabilida- des dos mercados, passaram a ser utili- zada de forma a promover a inserção da população em uma sociedade cada vez mais mercantil (POLANYI, 2000). Esta dinâmica ganha exemplos claros quando analisamos as reformas na política habita- cional – com a substituição dos aluguéis subsidiados por um benefício monetário ou housig benefit – na política de saúde – com a introdução de formas de quase- mercado na gestão interna do National Health System – e das políticas de trans- ferência de renda – com a introdução dos working benefits. O governo conservador empossado em 2010 deu continuidade às reformas no sistema de proteção social britânico, mesmo após os efeitos da crise de 2008 sobre a deterioração das condições de vida da população. O aumento da fragmenta- ção social, produzidos especialmente por
  • 28. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 28 um mercado de trabalho crescentemente precário e com fraca regulação salarial, tem aumentado o clima de instabilida- de social no Reino Unido, evidenciado nas revoltas sociais ao longo de 2011. Em suma, a proteção social está perdendo sua histórica função de promover coesão social neste país, passando a intensificar o processo diferenciação social, onde o acesso ao bem-estar social encontra-se ligadoaoméritodosindivíduosenãomais à condição de pertencimento à nação. É curioso observar que, mesmo após uma crise sistêmica mundial, as ideias neoliberais – ou neoclássicas, se colo- cadas de uma forma menos agressiva – mantenham sua hegemonia sobre a condução das políticas de grande parte dos países. Muitas vezes estão disfar- çadas em discursos progressistas, real- çando a importância e centralidade do bem-estar dentre os objetivos mais imediatos. É o caso das políticas nasci- das no âmbito das ideias da Terceira Via, que atribuem ao Estado e às políti- cas sociais importante papel na estraté- gia de desenvolvimento dos países, mas lhes conferem significados diferentes; em outras palavras, são utilizados com o objetivo de expandirem as relações mercantis por todas as esferas da socie- dade. Cria-se, desta maneira, um falso discurso, pois a meta final destas políti- cas – construção de um sistema condu- zido por um mercado forte e autônomo –, não condiz com a realidade concreta- mente vivenciada, o que é exemplificado por pelo menos duas crises sistêmicas mundiais (1929 e 2008) provocadas pela falta de regulação da esfera mercantil. Desta forma, analisar as características subjacentes às transformações no Welfare State britânico durante o governo do Novo Trabalhismo oferece meios para que se observe criticamente a natureza das polí- ticas que originaram os programas sociais atualmente implantados em vários países e, especialmente, no Brasil. Será que esses programas estão inseridos dentro de uma lógica que corresponde à ideia clássi- ca de proteção social, entendida como a garantia, aos indivíduos, de meios para uma vida digna independentemente de sua posição no mercado? Ou será que os referidos programas vêm sendo implan- tados com o objetivo de inserir cada vez mais a população no “jogo do mercado”, vinculando, para isso, o recebimento de benefícios ao cumprimento de uma série de condicionalidades? Para avançar na reflexão sobre o caso brasileiro, é preciso considerar as polí- ticas sociais como importante compo- nente da estratégia de desenvolvimento nacional dos últimos dez anos. Sua prin- cipal funcionalidade em relação àquela estratégia está na capacidade para garan- tir, a partir da articulação com as políti- cas econômicas, o acesso de segmentos tradicionalmente excluídos ao mercado de consumo de massa, o que seria feito não apenas pela concessão de benefí- cios sociais, cristalizados basicamente em programas assistenciais, mas, prin- cipalmente, por uma série de políticas
  • 29. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 29 voltadas para a dinamização do mercado de trabalho brasileiro. Cabe destacar que tal dinâmica encon- tra respaldo nos escritos de Beveridge (1942) e Keynes (2007), cuja relevância atribuída ao mercado de trabalho pauta- ram a natureza da estratégia britânica de desenvolvimento adotada pelos sucessi- vos governos – trabalhistas e conserva- dores – após a Segunda Guerra Mundial, adquirindo, por sua vez, nova roupagem, na administração do Novo Trabalhismo (PLANT, 2003). A diferença em relação à nossa realidade, no entanto, reside na histórica heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho brasileiro, que absor- ve, em ocupações de baixa produtividade, significativa parcela dos trabalhadores. Tal característica vem sendo compensada, ainda que em parte, por uma política de valorização do salário mínimo e de expan- são do crédito, que produzem, em conjun- to com políticas de transferência de renda, significativa homogeneização no acesso da população ao mercado de consumo. Se, por um lado, as desigualdades no acesso ao mercado de consumo, entre diferentes grupos sociais, foram reduzidas mediante a adoção das referidas políticas, por outro, este mesmo mercado passou a oferecer à população, de forma cada vez mais ampliada e institucionalizada, uma série de serviços sociais2 que, em contex- tos históricos específicos, ou seja, naque- le que marcou a institucionalização dos Estados de Bem-estar Sociais3, tinham a provisão pública e universal garantida (LAVINAS, 2013). Esta dinâmica é resul- tado não apenas do aprofundamento das relações capitalistas de produção, que intensificaram o ritmo de expansão das relações de mercado por todas as esferas da sociedade brasileira (POLANYI, 2000), como também da difusão, no âmbito deste processo, de novas ideias4 que, assim como no Reino Unido, estão conferindo uma natureza mercantil a algumas moda- lidades de políticas sociais, como, por exemplo, as políticas de transferência de renda. Tal afirmação ganha relevância, ao se constatar o crescente peso das transferên- cias sociais na estrutura do gasto social brasileiro, ocorrida em detrimento da provisão pública de serviços como saúde, educação, saneamento e outros. Só para exemplificar entre 2001 e 2010 os gastos federais com benefícios sociais cresceram 300%, ao passo que os gastos com educa- ção dobraram e os com saúde cresceram 60% (LAVINAS, 2013). Se tomada de uma perspectivamaisampla,esteprocessopode estar sugerindo a opção por privilegiar, no “Será que esses programas estão inseridos dentro de uma lógica que corresponde à ideia clássica de proteção social, entendida como a garantia, aos indivíduos, de meios para uma vida digna independentemente de sua posição no mercado?”
  • 30. [ revista política social e desenvolvimento #04 ] 30 âmbito modelo de desenvolvimento brasi- leiro, a concessão de benefícios in cash como principal modalidade de política social, viabilizando o acesso da popula- ção a uma gama de serviços providos pelo mercado – algo que pode se tornar seme- lhante ao que ocorreu na substituição das moradias sociais pelo housing benefit no Reino Unido. A expansão da provisão de serviços sociais desmercantilizados fica- ria, dessa forma, em segundo plano. Esta tendência, se mantida, tende a conduzir, cada vez mais para a esfera mercantil, o processo de reprodução das condições materiais de vida da popu- lação brasileira, deixando-a exposta às vulnerabilidades atribuídas ao mercado. Controlar essa dinâmica é um desafio que envolve governos e sociedade, já que, como colocou Polanyi (2000), o mercado não é um ente abstrato ou autônomo, mas reflete, em sua lógica de funcionamento, as características das instituições políticas e sociais dos países. Referências BEVERIDGE, W. Social Insurance and Allied Services. (TheBeveridgeReport).SumárioExecutivo,Novembro,1942. 21p.Disponívelem: <http://www.fordham.edu/halsall/mod/1942beveridge. html>.Acessadoem:6/5/2012. BRIGGS, A. The Welfare State in Historical Perspective. EuropeanJournalofSociology,v.2,p.221-258,1961. GIDDENS, A. A Terceira Via: Reflexões sobre o impasse político atual e o futuro da social-democracia. Rio de Janeiro: Record,1999,173p. KEYNES, J.M. A Teoria Geral do emprego, do juro e da moeda.SãoPaulo:Atlas,328p.2007. JESSOP,R.D.FromThatcherismtoNewLabour:neo-Libe- ralism,workfarism,andlabourmarketregulation.In:Thepoli- ticaleconomyofEuropeanemployment:Europeanintegration andthetransnationalizationofthe(un)employmentquestion. London:Routledge,2003,p.137-153. LAVINAS, 21st Century Welfare. In: New Left Review. London:2013,n.84,p.6-40. PLANT,R.CitizenshipandSocialSecurity.FiscalStudies,v. 24,n.2,p.153-166,2003 POLANYI, K. A Grande Transformação: As origens da nossaépoca.RiodeJaneiro: EditoraCampus,349p.,2000. SIMÕES, A. A Centralidadade das Políticas Sociais no Capitalismo:umaanálisedocasoBritânico(1945-2010).(Tese de Doutorado em Economia) Rio de Janeiro: UFRJ, 2012, 246p.(mimeo) WORLD BANK. World Development Report: Attacking Poverty. 33p., Setembro de 1999. Disponível em: <http://site- resources.worldbank.org/INTPOVERTY/Resources/WDR/ approutl.pdf>Acessadoem:15/3/2014 NOTAS 1 DoutoremEconomia(IE/UFRJ)epesquisadordoIBGE. O IBGE não se responsabiliza pelas opiniões, informações, dados e conceitos contidos neste artigo, que são de exclusiva responsabilidadedoautor. 2 Cabedestacar,nestecaso,aexpansãodosplanosdesaúde privados, que estão relacionados à crescente provisão priva- da da saúde. Da mesma forma, o crescimento dos planos de previdênciaprivadasquecontam,emalgumasdesuasmoda- lidades, com incentivos fiscais do Estado, são vistas como complementares,ouatécomosubstitutosàprevidênciapúbli- ca. Também fazem parte deste “pacote” a provisão de seguros de vida, invalidez, além das linhas de crédito – e microcrédito – para o consumo, voltadas, principalmente, para os segmen- tos de mais baixa renda, com elevada propensão marginal a consumir(LAVINAS,2013). 3 Tal conceito é sintetizado por Briggs (1961), para quem proteção social seria uma forma de intervenção do Estado comoobjetivodemudarojogodasforçasdemercado,basica- mente,medianteadesmercantilizaçãodascondiçõesmateriais devidadapopulação. 4 Em virtude do aumento dos níveis de pobreza nos países emdesenvolvimento,aolongodosanosde1990,comoprodu- to do processo de desregulamentação dos mercados, o Banco Mundial elaborou uma série de relatórios, nos quais assume a necessidadedeospaísesconstruíremredesassistenciais(social assistance net), como forma de reduzir a vulnerabilidade da população(WDR,1990,2000/1).Estaspolíticasforam,poste- riormente, inseridas em um framework analítico mais amplo, dando origem a abordagens, como, por exemplo, a Gestão do Risco Social (Social Risk Management) do Próprio Banco Mundial e o Piso de Proteção Social (Social Protection Floor) daOrganizaçãoInternacionaldoTrabalho.