Reestruturação da Carreira Policial Federal

Reestruturação de Cargos
da Carreira Policial Federal
Propostas resultantes do Grupo de
Trabalho MPOG/MJ/DPF/FENAPEF,
criado pelo Termo de Acordo nº
001/2014-MPOG, de 30/05/2014.
FEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONALFEDERAÇÃO NACIONAL
DOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAISDOS POLICIAIS FEDERAIS
FENAPEFFENAPEFFENAPEFFENAPEF

Grupo de Trabalho de Reestruturação de Cargos
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Sérgio Mendonça – Secretário do SRT/MPOG
Edina Maria Rocha Lima – SRT/MPOG
Vladimir Nepomuceno – SRT/MPOG
José Borges Filho – SRT/MPOG
Cristiano Resende – SEGEP/MPOG
Otávio Corrêa Paes – SRH/MPOG
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
Magda Fernandes – GAB/MJ
Guilherme Moraes Rêgo – SAL/MJ
Rodrigo Mercante – SAL/MJ
DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL
DPF DelanoCerqueira Bunn
FENAPEF
Presidente – Jones Borges Leal
Vice-Presidente – LuísAntônio de Araújo Boudens
GT FENAPEF
Composição Titular:
1. Coordenador:APF Luiz Carlos Cavalcante, Diretor-Adjunto da Fenapef- DEAIN/SR/DPF/RJ
2. EPFMárcio Ponciano da Silva - DICOR/DPF
3. APF Marcelo Gazel - SR/DPF/MG
4. PPF Nazareno Feitosa - INI/DIREX/DPF
Equipe de Apoio Técnico
5. EPF Magne Cristine Cabral da Silva - DELEMIG/DPF/PE
6. EPF Adelson Cabral de Sena - SR/DPF/RS
7. PPF Renato Deslandes Figueiredo, Diretor de Comunicação da FENAPEF - SR/DPF/MG
8. PPF Vladimir Bergier Dietrichkeit - SR/DPF/RS
9. APF Antônio José Moreira da Silva - DPF/XAP/SC
10. APF Leonardo Borges de Oliveira - DPF/FIG/PR
Brasília, 05 de setembro de 2014

3
Sumário
APRESENTAÇÃO...................................................................................................... 6
INTRODUÇÃO.......................................................................................................... 7
1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL .............................................................................. 8
1.1 Amparo constitucional .........................................................................................................8
1.2 Amparo legal.......................................................................................................................11
1.3 Amparo jurisprudencial......................................................................................................14
1.4 Legislação daPolícia Federal...............................................................................................15
1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96.............................................................................................16
1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009 ............................................................17
1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014 ..........................................................................18
2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL............. 20
2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS ......................20
2.1.1 Competências da Polícia Federal.....................................................................................29
2.1.2 Ciclo Completo de Polícia ................................................................................................30
2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras ................................................32
2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal ......................33
2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais ............................................................................41
2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais....................................................................42
2.1.6 Requisitos para investidura nos cargos da carreira ........................................................44
2.1.7 Peculiaridades dos cargos da Carreira Policial Federal...................................................45
2.1.7.1 Regime de dedicação exclusiva e tempo integral ........................................................45
2.1.7.2 Risco de morte..............................................................................................................46
2.1.7.3Atuação essencial nas investigações e na fase judicial.................................................47
2.1.7.4 Diversidade de atribuições e gerenciamento de verbas públicas................................47
2.1.7.5 Lotação em áreas inóspitas, de florestas ou fronteiras ...............................................49
2.1.7.6 Ausência do convívio familiar.......................................................................................49
2.1.8 Inclusão em lei das atribuições dos cargos .....................................................................50
2.1.8.1 Atribuições gerais dos cargos da Carreira Policial Federal...........................................50
2.1.8.2 Atribuições Específicas dos Cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista...................51

Proposta de Reestruturação de Cargos
4
2.2 UNIFICAÇÃO DOS CARGOS DE AGENTE E ESCRIVÃO DE POLÍCIA FEDERAL .......................52
2.2.1 Similitude dos Cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal ......................................53
2.2.2 Escrivão como “Função” no CPP......................................................................................57
2.2.3Transferência das Atividades cartorárias aos servidores administrativos.......................59
2.2.4 Unificação de cargos por transformação e mudança de nomenclatura.........................61
2.2.5Fundamentação jurídica da transformação de cargos.....................................................62
2.2.6 Vantagens da Unificação dos cargos...............................................................................68
2.2.7 Atribuições específicas da unificação dos cargos APF e EPF...........................................69
2.3 RECONHECIMENTO DO PAPILOSCOPISTA COMO ESPÉCIE DE PERITO OFICIAL.................69
2.4 EFETIVAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DA CARREIRA CONSTITUCIONAL POLICIAL FEDERAL......72
2.4.1 Ingresso por única entrada na carreira ...........................................................................73
2.4.2 Transição dos atuais cargos.............................................................................................78
2.5 A REMUNERAÇÃO DOS CARGOS DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL...................................81
3. ANTEPROJETOS LEGISLATIVOS........................................................................... 85
3.1. ANTEPROJETO DE MEDIDA PROVISÓRIA...........................................................................85
3.2. ANTEPROJETO DE DECRETO REGULAMENTAR..................................................................89
4. ANEXOS ............................................................................................................ 90
Decisão judicial – anulação da Portaria nº 523/89-MPOG.......................................................90
Documentos referentes ao reconhecimento da atividade pericial do papiloscopista ............90
Coletânea nacional de documentos estratégicos produzidos pelos agentes, escrivães e
papiloscopistas .........................................................................................................................90

5
Lista de Figuras
Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública ..................................................................31
Figura 2 - Carga Horária Curricular...........................................................................55
Figura 3 - Disciplinas Comuns e Específicas ............................................................56
Figura 4 - Carreira do MP..........................................................................................75
Figura 5 - Carreira da Magistratura ...........................................................................75
Figura 6 - Proposta de Reestruturação .....................................................................77
Figura 7 - Remuneração Comparada........................................................................82
Figura 8 - Aumentos Percentuais Comparados.........................................................83
Figura 9 - Servidores Federais e Agente da PF ........................................................84
Figura 10 - Oficial da ABIN e Agente da PF..............................................................84
Lista de Tabelas
Tabela 1 - Progressão e Promoção...........................................................................17
Tabela 2 - Competências Constitucionais .................................................................30
Tabela 3 - Funções da Polícia Federal......................................................................32
Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais ..................................................33
Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil..................40
Tabela 6 - Atividades Administrativas Delegáveis.....................................................60
Tabela 7 - Laudos e Informações Técnicas ..............................................................70
Tabela 8 – Regras de Transição para o Delegado de Polícia Federal......................79
Tabela 9 – Regras deTransição para o Perito Criminal Federal................................80
Tabela 10 – Regras de Transição para os Agentes e Escrivães...............................80
Tabela 11 - Regras de Transição para o Papiloscopista...........................................81

6
APRESENTAÇÃO
O presente documento é a consolidação dos esforços empreendidos
pelo Grupo de Trabalho (GT) instituído por meio da Portaria nº 002/2014-FENAPEF,
em cumprimento ao estabelecido no Termo de Acordo nº 001/2014/MPOG-
FENAPEF.
O Grupo de Trabalho (GT) foi composto de representantes do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça
(MJ), Departamento de Polícia Federal (DPF) e Federação Nacional dos Policiais
Federais (FENAPEF).
O Grupo de Trabalho (GT) tem como objetivo apresentar uma proposta
de reestruturação dos cargos da Carreira Policial Federal, com inclusão em lei das
atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista, considerando o nível
superior e os graus de responsabilidade e complexidade desses cargos, bem como
reconhecer a oficialidade dos laudos periciais produzidos pelo Papiloscopista Policial
Federal.
Destarte, as propostas ora apresentadas foram consolidadas a partir de
quatro reuniões temáticas do GT, quando se desenvolveram o detalhamento e
discussão de seus fundamentos com os representantes do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Ministério da Justiça (MJ) e
Departamento de Polícia Federal (DPF). Esses elementos passarão a subsidiar a
discussão sobre a reestruturação de cargos da Carreira Policial Federal, de forma a
resultar em um instrumento legal de comum acordo entre as partes que compõem o
Grupo de Trabalho.

7
INTRODUÇÃO
De acordo com o art. 144, § 1º da Constituição da República, a Polícia
Federal é órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em
carreira, que integra a estrutura do Ministério da Justiça.
A Polícia Federal exerce, com exclusividade, as funções de polícia
judiciária da União, mediante apuração de infrações penais contra a ordem política e
social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas
entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja
prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme.
A instituição atua também na prevenção e na repressão do tráfico ilícito
de entorpecentes, do contrabando e do descaminho, e exerce as funções de polícia
marítima, aeroportuária e de fronteiras, em evidente atuação na defesa da soberania
do País. Assim, doutrinariamente, diz que a Polícia Federal tem as funções de
Polícia Judiciária, Polícia Administrativa e Polícia de Soberania nacional.
O art. 144, §1º da Constituição brasileira também define a Carreira
Policial Federal, que foi organizada pela Lei 9.266/1996, a qual é composta dos
cargos de Agente de Polícia Federal, Escrivão de Polícia Federal, Papiloscopista
Policial Federal, Delegado de Polícia Federal e Perito Criminal Federal, totalizando
um efetivo de 11.329 policiais, que atuam nos 26 Estados da federação e no Distrito
Federal.
As peculiaridades advindas do texto constitucional e da vasta
legislação relativa às atribuições e à Carreira Policial Federa fundamentam a
presente proposta, tendo por escopo a adequação da estrutura vigente aos
mandamentos constitucionais, o reconhecimento das atribuições atualmente
desempenhadas de maneira informal pelos policiais federais e a unificação dos
cargos de Escrivão e Agente de Polícia Federal, reposicionando esses cargos no
patamar remuneratório de nível superior das Carreiras Típicas de Estado.

8
1. CARREIRA POLICIAL FEDERAL
Como as demais carreiras típicas de Estado, a Carreira Policial Federal
está amparada sob o manto da Constituição Federal de 1988. A Polícia Federal
compõe um dos órgãos designados à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio público. Segundo a própria Constituição
Federal, ela exerce a segurança pública como ofício.
A Constituição destinou à Polícia Federal a forma de carreira para que
fosse implementado nela um modelo que promovesse a profissionalização de suas
atribuições. O constituinteoriginário sabia que, somente como carreira própria e
única, seria possível a Polícia Federal exercer seu papel na sociedade. Para cumprir
essa formatação de carreira é imprescindível a aplicação de provimento derivado
vertical – promoção, como se verá no decorrer desta proposta.
O Estatuto dos Servidores Públicos, Lei nº 8.112/90, endossa a
utilização da promoção enquanto provimento derivado vertical ao dispor sobre ela
como forma de provimento em cargo público, ao teor literal do artigo 8º daquela
norma legal. Mesmo a Constituição vigente determinando a instituição da Polícia
Federal como órgão estruturado em carreira, apenas em 1996 foi dado o primeiro
passo no sentido de corrigir a escolaridade do ingresso, a fim de iniciar o
enquadramento da profissionalização na carreira.
O modelo de carreira é ratificado pela jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal, o que se pode concluir do julgamento da Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ, em 1992. Ações Diretas de Inconstitucionalidade
posteriores citarão essa primeira, tornando-a emblemática na compreensão que a
modernização e profissionalização do funcionalismo passa pelo provimento derivado
vertical, qual seja, a promoção.
1.1 AMPARO CONSTITUCIONAL
A Constituição Federal vigente instituiu a Carreira Policial Federal no
capítulo da Segurança Pública, dando-lhe desde então as primeiras atribuições. O
marco inicial da Carreira Policial Federal de acordo com a Carta Política de 1988
está contido no artigo 144, § 1º:

9
CAPÍTULO III
DA SEGURANÇA PÚBLICA
Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos
seguintes órgãos:
I - Polícia Federal;
[...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira,
destina-se a (grifo nosso) [...]1
Em consonância com as notas taquigráficas que registraram o teor da
Ata da 7º Reunião Ordinária, de 20 de setembro de 1988, os constituintes
intencionaram a estrutura de carreira para a Polícia Federal. Com texto proposto
pela Emenda nº 292, do então constituinte Nelson Jobim, foi criada a Carreira
Policial Federal.
Dúvidas oriundas da forma do texto proposto em que pudessem
ensejar outro entendimento sobre a criação da referida carreira foram afastadas na
própria sessão, ficando o registro na ata de que o órgão Polícia Federal era
estruturado em “carreira”, assim mesmo, no singular, deu-se início à demanda
constitucional2
:
O SR. PRESIDENTE (Ulysses Guimarães): – Em vez de "instituída
por lei", "estruturada".
O SR. CONSTITUINTE SÓLON BORGES DOS REIS:
– Em carreira única ou carreiras? A polícia civil e a ferroviária têm a
mesma carreira?
O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: – Não, é a mesma
linguagem.
O SR. RELATOR (Bernardo Cabral): – A proposta do Constituinte
Nelson Jobim, diz:
"A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
estruturada em carreira."
[...]
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ FOGAÇA: – A melhor
concordância é "estruturado em carreira". É o órgão que é
estruturado em carreira, como nas outras.
1
BRASIL. CONSTITUIÇÃO (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro
de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 28
set. 2013.
2
BRASIL, Senado Federal. Ata da 7ª Reunião Ordinária , 1988. Anais da Assembleia Constituinte, de 20.09.1988.
Disponível em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/asp/CT_Abertura.asp>. Acesso em: 10/08/2013.

10
Outro conceito consolidado na Constituição Federal é a permissão ao
uso da promoção enquanto forma de provimento derivado, que visa escalonamento
do servidor de um cargo a outro de maior grau de responsabilidade e maior
complexidade de atribuições. Consagrada na Carta Federal, o texto constitucional
traz várias referências a respeito da promoção, como também o faziam constituições
anteriores, sobretudo no tocante à carreira da magistratura e carreira dos membros
do Ministério Público.
De forma mais abrangente, já no capítulo da Administração Pública, o
texto constitucional engloba no artigo 37 a “administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”
(art. 37, caput). Isso tudo, para no próximo artigo deixar explícita a necessidade de
tratar requisitos para a promoção, senão vejamos:
Art. 38. Ao servidor público da administração direta, autárquica e
fundacional, no exercício de mandato eletivo, aplicam-se as
seguintes disposições:
[...]
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de
mandato eletivo, seu tempo de serviço será contado para todos os
efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;3
Inegável a adoção da promoção pelo texto constitucional. Mais adiante,
por força da Emenda Constitucional nº 19, a Norma Maior vai consignar a
importância do provimento derivado (promoção), ao teor do § 2º do artigo 39, como
implemento na carreira, posto que o objetivo é o aperfeiçoamento do servidor,
vejamos:
Art. 39 [...]
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de
governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores
públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de
convênios ou contratos entre os entes federados4
.
Corrobora com esse entendimento Francisco Salles A. Mafra Filho
quando se refere à promoção na carreira como uma exigência constitucional. Para
tanto comenta sobre a Emenda Constitucional nº 19 de 1998:
3
set. 2013.
4
set. 2013.

11
A Constituição de 1998, mediante a Emenda nº 19, de 1998, previu
em seu art. 39, § 2º, promoção na carreira. A manutenção de
escolas de governo pelas três esferas governamentais deverá servir
para a formação e o aperfeiçoamento de seus servidores públicos5
.
Sobre o que estabelece a Constituição Federal, a doutrina vem
corroborar, contribuindo para elucidar o significado da promoção na carreira do
servidor público. Nesse sentido, o entendimento da doutrina majoritária respeita os
parâmetros constitucionais. A didática de Lucas Rocha Furtado esclarece o que vem
a ser promoção:
A promoção constitui a primeira hipótese de provimento derivado,
hipótese diretamente vinculada à existência de cargos organizados
em carreira.
[...]
Tomemos o exemplo do Ministério Público. Nesta carreira, o
provimento originário dá-se mediante nomeação para o cargo de
promotor de justiça adjunto. Investido neste cargo, o titular poderá
ser promovido ao cargo de promotor de justiça e, posteriormente, ao
cargo de procurador de justiça
6
.
Como se verifica no texto constitucional, o provimento derivado na
forma da promoção se faz presente. Constitui-se em desafio do intérprete
constitucional o exercício de preservar o pensamento do legislador constituinte
originário.
1.2 AMPARO LEGAL
Com o advento da Lei nº 8.112 em 1990, fica clara a compreensão de
que a promoção é forma de provimento em cargo público. Não obstante algumas
normas infraconstitucionais e regulamentações ainda em vigor fazerem uso
incorreto da promoção enquanto forma de provimento derivado, colocando-a a
serviço de enquadramento em níveis e padrões, o teor do artigo 8º da Lei nº
8.112/90 torna evidente que a sua real aplicação se refere a provimento em cargo,
ao invés de classe, como tem insistido alguns.
Ainda de acordo com aquela norma legal, o provimento em cargo
originário é a nomeação, logo, não pode haver outro entendimento de que a
promoção é provimento derivado. O provimento originário tem o concurso público
5
MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro:
Forense, 2008. p. 64. Grifo nosso.
6
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
p. 809-810.

12
como requisito para fixar o vínculo do indivíduo com a Administração Pública
Federal. Já no provimento derivado, como o próprio nome diz o servidor já deve ter
vínculo anterior com a União.
Para ser provido em cargo público na forma derivada, portanto, sem
concurso público, a Constituição Federal e a Lei nº 8.112/90 dispuseram a forma da
promoção, que só será possível em se tratando da mesma carreira, ou seja, o
servidor adquire vínculo com a Administração Pública por meio de concurso em um
determinado cargo público e, após os requisitos estabelecidos em lei, esse servidor
poderá ser guindado a outro cargo que esteja posicionado em patamar mais
elevado, desde que seja cargo que figura na mesma carreira na qual prestou
concurso.
Provimento de cargo público, essa é a definição da Lei nº 8.112/907
:
Art. 8º São formas de provimento de cargo público:
I - nomeação;
II - promoção;
III - ascensão; (revogado)
IV - transferência; (revogado)
V - readaptação;
VI - reversão;
VII - aproveitamento;
VIII - reintegração;
IX - recondução
Como dito anteriormente, a doutrina majoritária vem corroborando para
a interpretação correta da demanda constitucional, a fim de afastar as aplicações
eivadas de imperfeições quanto ao uso da promoção. A respeito desse provimento
derivado, Maria Sylvia Z. Di Pietro, ao discorrer na obra intitulada “Servidores
públicos na Constituição de 1998”, aborda sobre o instituto:
Promoção (ou acesso, no Estatuto Paulista) é forma de
provimento pela qual o servidor passa para cargo de maior grau
de responsabilidade e maior complexidade de atribuições,
dentro da carreira a que pertence. Constitui uma forma de
ascender na carreira. Distingue-se da transposição porque, nesta, o
servidor passa para cargo de conteúdo ocupacional diverso, ou seja,
para cargo que não tem a mesma natureza de trabalho8
. (grifei)
7
BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis
da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, DF, 19 Abr 1991. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 03 set. 2014.
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na

13
E para que se tenha a medida adequada na organização das carreiras
públicas, continua Maria Sylvia Z. Di Pietro a discorrer que se não fosse possível o
uso de provimento derivado, a Administração não teria meios de reestruturar as
carreiras, e defende que não há vícios de inconstitucionalidade no uso da promoção:
Não há vício de inconstitucionalidade quando os cargos existentes
são adaptados à nova forma de organização da carreira, desde que
não existam grandes alterações das atribuições e que seja mantida a
mesma exigência de escolaridade para ingresso no nível inicial. Se
essa adaptação não fosse possível, a Administração Pública ficaria
impedida de fazer qualquer reestruturação de carreiras ou
reclassificação de cargos9
.
Assim também é a boa doutrina de Marçal Justen Filho, que ao dispor
sobre a promoção, reconhece que o provimento derivado implica em mudança de
cargo para outro de maior hierarquia na carreira, da qual pertençam ambos os
cargos:
14.11.6.3.2 – Promoção: a promoção é o provimento do sujeito em
um cargo de hierarquia superior na carreira, relativamente àquele
que ele detinha. Alude-se a promoção, portanto, a propósito de
cargos organizados em carreira. Poderá fazer-se por tempo de
serviço ou por merecimento, e sua disciplina deverá constar de lei10
.
Complementando nessa mesma direção, Francisco Salles A. Mafra
Filho, ao escrever sobre o servidor público e a reforma administrativa, afirma que é a
obtenção de cargos que representem maiores responsabilidades e maior
remuneração11
.
Noutra linguagem, mas com o mesmo discernimento de ideia, João
Trindade Cavalcante Filho também discorre sobre a promoção. Em sua própria lavra
diz que promoção é “movimento do servidor dentro da carreira, [...] passando de um
cargo inferior para um cargo superior, geralmente com incremento de
responsabilidades e remuneração”12
.
Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 61. Grifo do autor.
9
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MOTTA, Fabrício; FERRAZ, Luciano de Araújo. Servidores públicos na
Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 2011. p. 65.
10
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2013. p. 952. Grifo nosso.
11
MAFRA FILHO, Francisco de Salles Almeida. O servidor público e a reforma administrativa. Rio de Janeiro:
Forense, 2008. p. 64.
12
CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Servidor público: lei nº 8.112/1990. 2. ed. Salvador: 2010. p. 25.

14
1.3 AMPARO JURISPRUDENCIAL
Após a Constituição Federal de 1988 entrar em vigor, muitos órgãos
ainda buscavam enquadramento sobre qual era de fato o entendimento da Suprema
Corte com relação à aplicação de provimentos derivados. Era pendente o
entendimento se a ascensão e a transferência eram provimentos incompatíveis com
a novel Constituição à época.
O primeiro caso que veio a julgamento foi o que dispõe a Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 231-7/RJ (ADIn 213-7/RJ). Esse julgamento, que ocorreu
em 1992, é emblemático porque nele estão tratados os detalhes da nova
interpretação constitucional, capaz de trazer à lucidez os hermeneutas da matéria.
A ADIn 231-7/RJ põe fim à discussão sobre ascensão e transferência
como formas válidas no novo ordenamento constitucional. Declaradas
inconstitucionais, doravante em julgamentos similares, essa ADIn 231-7/RJ será
chamada a se impor, em razão dessas palavras:
Estão, pois, banidas das formas de investidura admitidas pela
Constituição a ascensão e a transferência, que são formas de
ingresso em carreira diversa daquela para a qual o servidor público
ingressou por concurso, e que não são, por isso mesmo, ínsitas ao
sistema de provimento em carreira, ao contrário do que sucede
com a promoção, sem a qual obviamente não haverá carreira,
mas, sim, uma sucessão ascendente de cargos isolados(grifei)13
.
Outra solução lúcida trouxe aquele julgamento, quando dispôs a
respeito da diferença entre órgão estruturado em cargo isolado e órgão estruturado
em carreira. Pode-se dizer que a diferença está justamente no fato de que há
mudança de cargo na organização por carreira. Já se o órgão for organizado com
cargo isolado, ou cargos isolados, não há que se falar em escalonar outros cargos.
Daí se depreende, e a doutrina irá confirmar depois, que a mudança de cargo
inferior para cargo posicionado na hierarquia superior, por meio da promoção, só se
aplica a carreiras:
O critério do mérito aferível por concurso público de provas ou de
provas e títulos é [...] indispensável para cargo ou emprego público
isolado ou em carreira. Para o isolado, em qualquer hipótese; para o
em carreira, para o ingresso nela, que só se fará na classe inicial
e pelo concurso público de provas ou de provas e títulos, não o
sendo, porém, para os cargos subsequentes que nela se escalonam
até o final dela, pois, para estes, a investidura se fará pela forma de
provimento que é “promoção”.14
13
ADIN 231-7 RJ, op. cit.
14
ADIN 231-7 RJ, op. cit.

15
No tocante à carreira, o concurso público ocorrerá para o ingresso nela,
conforme anunciado no julgamento da ADIn 231-7/RJ. O Voto do Iminente Ministro
Moreira Alves se utiliza do termo “cargos subsequentes” para estabelecer que está
falando de escalonamento de cargo a outro na mesma carreira, definindo como meio
o uso da promoção como forma de provimento derivado vertical.
O julgamento de brilhantismo técnico irretocável é completo sobre os
aspectos da forma de organização, das formas inválidas e das formas que a própria
Constituição Federal consagrou. A promoção é uma forma consagrada na
Constituição Federal e nesse julgamento confirmada pelo Supremo Tribunal Federal,
posto que dessa forma aquela Corte define o que se pretende da promoção:
Promoção – e é esse o seu conceito jurídico que foi adotado pela
Constituição toda vez que a ele se refere, explicitando-o – é
provimento derivado dentro da mesma carreira”
[...]
Mas, para que não se pretenda levar ao extremo a necessidade de
concurso para qualquer cargo ou emprego público em qualquer
circunstância, a própria Constituição abre exceções a formas de
provimento derivado que expressamente admite [...] E não é só. Para
que não se pretenda que é incompatível com a exigência de
concurso público para a investidura em cargo ou emprego público a
promoção (provimento também derivado), pois esta pressupõe uma
carreira que é formada por uma série de cargos iniciais iguais,
escalonando-se em séries de cargos intermediários
ascendentes até alcançar-se a série de cargos finais que é o
último elo dessa cadeia ascendente(grifei)[...]15
.
A inteligência desse julgamento não deixa dúvidas que a promoção é
uma forma de provimento em cargo público e provimento derivado vertical,
onde o servidor, já investido na carreira por meio de concurso público, é
guindado ao cargo subsequente na sua própria carreira.
1.4 LEGISLAÇÃO DAPOLÍCIA FEDERAL
Passados vinte e seis (26) anos da promulgação da Constituição
Federal, a Carreira Policial Federal não foi implementada. No entanto, discussões
recentes têm convergido para essa finalidade. Alguns passos já foram dados a fim
de reestruturar o órgão em carreira que, conforme já explanado, possui como
características o ingresso em cargo inicial e a promoção para cargos subsequentes.
15
ADIN 231-7 RJ, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 13-11-92. Grifo nosso.

16
Foram promulgadas duas leis ordinárias, quais sejam a Lei nº 9.266/96
e a Lei nº 11.095/2005. Somam-se a essas leis dois decretos que as
regulamentaram, quais sejam: o Decreto nº 2.565/98 e o nº 7.014/2009.
Recente, a MP 650/2014 avançou no sentido de reafirmar que todos os
cargos da Carreira Policial Federal são de nível superior, ou seja, com o mesmo
requisito para o ingresso na carreira.
1.4.1 Previsão da Lei nº 9.266/96
A Lei nº 9.266/96, publicada (8) anos após a promulgação da
Constituição Federal, veio revogar parcialmente o Decreto-Lei nº 2.251/85. Vale
lembrar que mesmo antes da Constituição Federal em vigor, o referido Decreto-Lei
já tratava da Carreira Policial Federal na sua concepção única.
A referida norma de exceção previa o cargo de censor federal, que foi
extinto com o advento da Lei nº 9.266/96. Assim, a Carreira Policial Federal passou
a ser composta por apenas cinco (5) cargos: delegado de Polícia Federal, perito
criminal federal, escrivão de Polícia Federal, papiloscopista policial federal e agente
de Polícia Federal.
Inicialmente, a Lei nº 9.266/96 previa, no parágrafo único do seu artigo
2º, que ao Poder Executivo cabia dispor quanto aos requisitos e condições de
progressão na Carreira Policial Federal. Assim, o Decreto nº 2.565/98, que a
regulamentou, definiu que a progressão consiste na mudança de classe em que
esteja posicionado o servidor, para imediatamente superior.
No entanto, a Constituição Federal previu a existência de requisitos e
condições da promoção (Art. 39, § 2º, CF/88), ao invés de progressão. Com isso,
produziu-se uma nova lei que alterou a Lei nº 9.266/96. Essa lei é a Lei nº
11.095/2005, que alterou o antigo texto sobre a progressão para:
§ 1o
O Poder Executivo disporá, em regulamento, quanto aos
requisitos e condições de progressão e promoção na Carreira
Policial Federal.16
A Lei nº 11.095/2005 ainda inovou de forma negativa o texto do § 2º
para tratar de promoção, ao mesmo tempo que dispõe sobre complexidade de
atribuições e níveis de responsabilidade de cada classe. O texto distorce o conceito
16
BRASIL. LEI Nº 11.095, de 13.01.2005. Altera dispositivos das Leis nº 9.266, de 15 de março de 1996 [...]. DOU
de 14.01.2005. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/L11095.htm>.
Acesso em: 29 set. 2013. Grifo nosso.

17
de promoção ao mencionar classe quando deveria mencionar cargo. O texto
passou despercebido, como segue:
§ 2º Além dos requisitos fixados em regulamento, é requisito para
promoção nos cargos da Carreira Policial Federal a conclusão, com
aproveitamento, de cursos de aperfeiçoamento, cujos conteúdos
observarão a complexidade das atribuições e os níveis de
responsabilidade de cada classe.17
A redação do § 2º, como visto acima, carece de alteração para adequar
o preceito constitucional no tocante à promoção na carreira, substituindo a
expressão “cada classe”, para “cada cargo”.
1.4.2 Violação encontrada no Decreto nº 7.014/2009
O advento da Lei nº 11.095/2005 corrigiu uma impropriedade contida
na Lei nº 9.266/96, ao acrescentar a expressão promoção. Entretanto, ainda faltava
a regulamentação por um decreto que substituísse o Decreto no 2.565/1998, que só
fazia menção à expressão progressão. Assim, veio a lume o Decreto nº 7.014/2009,
com o fito de regulamentar a Lei 9.266/1996 no tocante aos requisitos da promoção.
Ocorre que o Decreto 7.014/2009 excluiu o termo progressão,
colocando em seu lugar o termo promoção, sem alterar a definição antes dada para
progressão, causando confusão entre dois institutos completamente diferentes.
Decreto nº 2.565/98 Decreto nº 7.014/2009
Art. 2º A progressão consiste na mudança
de classe em que esteja posicionado o
servidor, para a imediatamente superior
Art. 2º A promoção consiste na mudança de
classe em que esteja posicionado o servidor
para a classe imediatamente superior
Tabela 1 - Progressão e Promoção
Como se vê acima, foi dado o mesmo conceito para institutos distintos
(progressão e promoção). Na verdade, a definição contida no Decreto 7.014 é o da
progressão. Já para definir promoção, o texto do decreto desvirtua o sentido
constitucional do provimento derivado.
Outra impropriedade contida no Decreto 7.014/2009 foi a omissão
quanto à progressão. Assim, seu texto deu outro sentido ao conceito de provimento
derivado, se adotado aquele previsto na Lei nº 8.112, art. 8º, inciso II.
17
BRASIL. LEI Nº 9.266, de 15.03.1996. Reorganiza as classes da Carreira Policial Federal [...]. DOU de
18.03.1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9266.htm>. Acesso em: 29 set. 2013.
Grifo nosso.

18
O problema do referido decreto é grave e viola decisão do Supremo
Tribunal Federal (art. 102, “l”, CF/88), posto que o entendimento a respeito do
instituto da promoção foi pacificado na Suprema Corte, como repisado na
explanação da ADIn 231-7/RJ.
De acordo com o exposto na Ação Direta de Inconstitucionalidade 231-
7/RJ, a promoção é o provimento em cargo subsequente na mesma carreira.
Assim, o texto cabível no Decreto nº 7.014/2009 seria “A promoção consiste na
mudança de cargo em que esteja posicionado o servidor para o cargo
imediatamente superior (ou, se preferir o texto daquela ADIn, “cargo
subsequente”).
1.4.3 Solução inicial dada pela MP 650/2014
A MP 650/2014 vem adequar a Lei nº 9.266/96 à realidade profissional
da Polícia Federal, que trata da Carreira Policial Federal e alcança todos os cargos
da carreira, no sentido de organizar em carreira, como se vê:
Art. 2º A Carreira Policial Federal é composta por cargos de nível
superior, cujo ingresso ocorrerá sempre na terceira classe, mediante
concurso público, de provas ou de provas e títulos, exigido o curso
superior completo, em nível de graduação, observados os requisitos
fixados na legislação pertinente.
Todos os cargos da Carreira Policial Federal são organizados,
reconhecidos e definidos como "cargos de nível superior", ou seja, todos os cargos
são alinhados no mesmo nível de escolaridade, natural para um órgão estruturado
em carreira.
Assim como em outras carreiras, o alinhamento na escolaridade não
enseja problemas de hierarquia e disciplina, vez que hierarquia e disciplina decorrem
das responsabilidades imbuídas nas funções desempenhadas no órgão,
considerando a complexidade dos cargos subsequentes. Afirmar diferente disso
seria o mesmo que dizer que os cargos de chefia são restritos a servidores com
maior remuneração, ou que há descumprimento da hierarquia entre peritos e
delegados, que sendo ambos de nível superior, não há qualquer registro de quebra
da hierarquia. Ambos convivem no órgão sem qualquer problema
Por certo, os limites da hierarquia e disciplina não podem ser medidos
em razão do mesmo grau de escolaridade. Aliás, essa equiparação deve trazer
avanços para o amadurecimento do órgão, pois a graduação em nível superior
agrega-lhe conhecimento interdisciplinar, levando a maior contribuição singular de
cada ramo científico.

19
Embora exarado em outro contexto, não se pode afastar ou ter por
supérfluas, ou meras divagações, o embasamento jurídico do Parecer Vinculante
GQ-35 AGU. Conforme o parecer, “hierarquia é o escalonamento vertical dos órgãos
e agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função
administrativa”.
Como demonstrado, de acordo com a ordem jurídica vigente, os cargos
existentes integrantes da Carreira Policial Federal atualmente são horizontalmente
posicionados e estanques entre si, não constituindo linha natural de promoção.
Consequentemente, à luz do que estatui o dispositivo legal supracitado, não há que
se falar em hierarquia entre eles, uma vez que esta se dá apenas entre os
integrantes da mesma classe ou da mesma série de classes. Portanto, falta aos
cargos da Carreira Policial Federal requisito essencial para o seu enquadramento
em uma série de classes, qual seja, a possibilidade de promoção do servidor entre
os diversos cargos. Assim, a horizontalidade que atualmente existe entre os cargos
mostra-se incompatível com uma estrutura vertical hierárquica.
Em razão disso, estamos diante de um paradoxo jurídico
intransponível, dada a previsão constitucional da carreira única, vale dizer: em sendo
os cargos de Delegado e Perito de Polícia Federal posicionados em posição vertical
e hierarquicamente superior aos demais, segundo a Lei 3.780/1960, aqueles
constituir-se-iam linha natural de promoção do servidor policial. Logo, os ocupantes
dos cargos de agente, escrivão e papiloscopista teriam direito à promoção para o
cargo de delegado e perito. Por outro lado, em não havendo linha natural de
promoção do servidor policial, não haverá, consequentemente, hierarquia
entre os cargos, mas tão somente entre as classes ou série de classes de cada
um dos cargos.
Em que pesem tais reflexões, não se pretende afastar o princípio da
hierarquia inerente ao serviço público. No entanto, este deve se pautar pelo princípio
da legalidade,conforme previsto no art. 37 da Constituição Federal.

20
2. PROPOSTAS PARA IMPLEMENTAÇÃO DA CARREIRA POLICIAL
FEDERAL
As propostas ora apresentadas visam implementar a Carreira Policial
Federal, reconhecendo aos cargos as atribuições inerentes ao desempenho das
competências constitucionais e legais da Polícia Federal.
Assim, não se propõe inovação na ordem jurídica, mas sim a
aplicabilidade legal na organização dos cargos policiais federais, construindo um
caminho sólido, seguro e consubstanciado em cinco pontos a seguir:
1. Reconhecimento e definição em lei das atribuições dos cargos;
2. Unificação dos cargos de Escrivão e Agente da Polícia Federal;
3. Reconhecimento do Papiloscopista como espécie de Perito Oficial;
4. Efetivação da Carreira Constitucional Policial Federal com único
ingresso pela base no menor patamar salarial;
5. Tabela de remuneração dos cargos da Carreira Policial Federal.
2.1 RECONHECIMENTO E DEFINIÇÃO EM LEI DAS ATRIBUIÇÕES DOS
CARGOS
De todas as questões a serem abordadas acerca da Carreira Policial
Federal e suas atribuições, a que mais provoca indignação no meio policial federal é
a permanência da Portaria N° 523/89-MPOG no bojo no rmativo da administração
pública. Primeiramente, porque já está visivelmente defasada em relação à estrutura
da Policia Federal reorganizada pela Lei N°9.266/9 6.Também, porque há proibição
expressa por decisão judicial de regulamentação de atribuições de cargos públicos
através de Portaria Ministerial.
Nesse diapasão, serão exibidos a seguir julgados pertinentes ao tema,
após breve preâmbulo sobre a evolução das atribuições da Carreira Policial Federal
desde as suas origens:
• Em 1964, no intuito de criar e organizar um Departamento Federal de
Segurança Pública, com capacidade de atuação em todo o território
nacional, foi publicada a Lei N°4.483.
• Em dezembro de 1965, a Lei Nº 4.878, regulamentada pelo Decreto nº
59.310, de 28 de junho, instituiu o Estatuto do Policial. Essa lei dispôs
sobre as peculiaridades do regime jurídico dos funcionários públicos civis
da União e do Distrito Federal, ocupantes de cargos de atividades policiais.

21
A lei considerava policiais civis os brasileiros legalmente investidos de
cargos do Serviço de Polícia Federal e do Serviço Policial Metropolitano, e
que a função policial fundamentava-se na hierarquia e na disciplina,
próprias de suas características e finalidades.
• Em 30 de maio de 1966 a Lei N° 5.010, que criou a Justiça Federal, em
seu art. 65 determina que a polícia judiciária federal seja exercida pelas
autoridades policiais do Departamento Federal de Segurança Pública,
observando-se, no que couber, as disposições do Código de Processo
Penal (Decreto-Lei N°3.689, de3 de outubro de 1941 ), da Lei N°4.483, de
16 de novembro de 1964, e das demais normas legais aplicáveis ao
processo penal.
• A Constituição Federal de 24 de janeiro de 1967, em seu artigo 210,
estabeleceu que “O atual Departamento Federal de Segurança Pública
passa a denominar-se Departamento de Polícia Federal considerando-se
automaticamente substituída por esta denominação a menção à anterior
constante de quaisquer leis ou regulamentos”. A Constituição Federal (CF),
de 24 de janeiro de 1967, no art. 8°, inciso VII, e stabeleceu que compete à
União organizar e manter a Polícia Federal, e nas alíneas “a” a “d”
descreveu suas atribuições (Polícia Federal em geral), agora
constitucionais, e dessa forma identificada.
• Os Decretos-Leis Nºs. 2251/85 e 2320/87 dispuseram sobre a Carreira
Policial Federal e seus cargos, o ingresso nas categorias funcionais da
Carreira Policial Federal, e os valores de seus vencimentos.
• A Constituição Federal de 1988 descreveu de forma geral as atribuições da
Polícia Federal, diretamente ligada ao Ministério da Justiça (Art. 144 –
CF/88).
• A Lei N° 9.266/1996 reorganizou as classes da Carr eira Policial Federal,
estabeleceu o nível superior para todos os cargos e fixou nova
remuneração dos cargos que a integravam.
• A Lei 10.682/2003 criou novos cargos na Carreira Policial Federal e o
Plano Especial de Cargos do Departamento de Polícia Federal, entre
outras providências, e a Lei 11.095/2005 reorganizou a carreira e
estabeleceu o Subsídio como forma de remuneração.
• O art. 13 da Lei 8112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da
União) traz um entendimento de que as atribuições são determinadas no
ato de nomeação de um servidor público, desde que haja normativo
infraconstitucional que acolha tal mandamento.
E após a necessária evolução normativa acerca da Carreira Policial
Federal, podemos perceber que nenhum dos normativos elencados determinou
individualmente as atribuições dos cargos que compõem a carreira (Delegado de
Polícia Federal, Perito Criminal Federal, Agente de Polícia Federal, Escrivão de
Polícia Federal e Papiloscopista de Polícia Federal), criando um vácuo legislativo
acerca do tema.

22
Em suma, no caso da Policia Federal, não há no ordenamento jurídico
vigente qualquer legislação infraconstitucional que vincule ordinária ou
especialmente suas atribuições e o alcance prático das ações do órgão.
Para delimitar a atuação de cada um desses cargos, pontuando as
suas atividades e responsabilidades (e oportunamente decidindo relações jurídicas),
atualmente é utilizada pelo Departamento de Polícia Federal a Portaria Nº 523, de
28 julho de 1989, expedida pelo Ministério do Planejamento.
Essa Portaria alcança situações jurídicas concretas ao definir as
atribuições dos cargos da Carreira Policial Federal, como se verifica na NOTA
TÉCNICA Nº 03/2010/DENOP/SRH/MP, o que suscita um premente caso de
nulidade, eis que evidente a violação ao princípio basilar da legalidade, que rege a
administração pública.
O parágrafo único especifica a situação relatada na presente demanda:
“Os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com
denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em
caráter efetivo ou em comissão.” (grifo nosso)
Trata-se, no caso, de Lei ordinária de iniciativa do Chefe do Executivo,
e nesse sentido é expresso o comando da Constituição Federal:
Art.61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a
qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da
República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as
leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
(...)
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime
jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
Em síntese, só se criam, extinguem-se ou modificam-se as atribuições
de cargo público por meio de Lei e, no caso específico, de competência exclusiva do
Chefe do Executivo. Qualquer outro meio utilizado enseja a ilegalidade do ato e a
consequente nulidade e inconstitucionalidade.

23
Ademais, o ato normativo infra legal impugnado viola a frontalmente o
art. 48, inciso X da Carta da Política de 1988:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente
da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e
52, dispor sobre todas as matérias de competência da União,
especialmente sobre:
(...)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções
públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Outro não é o entendimento de Hely Lopes Meirelles:
“Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público,
com denominação própria, atribuições e responsabilidades
específicas e estipêndios correspondentes, para ser provido e
exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.” (Direito
Administrativo Brasileiro, São Paulo, Malheiros Editores, 2004, p.397,
grifos nossos).
A Jurisprudência pátria, especialmente do Pretório Excelso, é unânime
em confirmar o entendimento, in verbis:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA
CONTRA ATO DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA.
PORTARIA N. 286/2007. ALTERAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DE
CARGO PÚBLICO POR MEIO DE PORTARIA. IMPOSSIBILIDADE.
PRECEDENTES. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. Contraria direito
líquido e certo do servidor público a alteração, por meio de
portaria, das atribuições do cargo que ocupa.2. A inexistência de
direito adquirido a regime jurídico não autoriza a reestruturação de
cargos públicos por outra via que não lei formal. 3. Segurança
concedida. (MS 26955, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal
Pleno, julgado em 01/12/2010, DJe-070 DIVULG 12-04-2011 PUBLIC
13-04-2011 EMENT VOL-02502-01 PP-00010).
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade: (...) III -
Independência e Separação dos Poderes: processo legislativo:
iniciativa das leis: competência privativa do Chefe do Executivo.
Plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade de
expressões e dispositivos da lei estadual questionada, de
iniciativa parlamentar, que dispõem sobre criação, estruturação
e atribuições de órgãos específicos da Administração Pública,
criação de cargos e funções públicos e estabelecimento de
rotinas e procedimentos administrativos, que são de iniciativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, § 1º, II, e),
bem como dos que invadem competência privativa do Chefe do
Executivo (CF, art. 84, II). Conseqüente deferimento da
suspensão cautelar da eficácia de expressões e dispositivos da
lei questionada. (...) (ADI 2405 MC, Relator(a): Min. CARLOS

24
BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2002, DJ 17-02-2006 PP-
00054 EMENT VOL-02221-01 PP-00071 LEXSTF v. 28, n. 327,
2006, p. 14-56)
EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Condição. Objeto. Decreto que cria cargos públicos remunerados e
estabelece as respectivas denominações, competências e
remunerações. Execução de lei inconstitucional. Caráter residual de
decreto autônomo. Possibilidade jurídica do pedido. Precedentes. É
admissível controle concentrado de constitucionalidade de decreto
que, dando execução a lei inconstitucional, crie cargos públicos
remunerados e estabeleça as respectivas denominações,
competências, atribuições e remunerações. 2.
INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Art. 5° da Lei n°
1.124/2000, do Estado do Tocantins. Administração pública. Criação
de cargos e funções. Fixação de atribuições e remuneração dos
servidores. Efeitos jurídicos delegados a decretos do Chefe do
Executivo. Aumento de despesas. Inadmissibilidade.
Necessidade de lei em sentido formal, de iniciativa privativa
daquele. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, "a", e 84, inc. VI, "a", da
CF. Precedentes. Ações julgadas procedentes. São inconstitucionais
a lei que autorize o Chefe do Poder Executivo a dispor, mediante
decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como
os decretos que lhe dêem execução. (ADI 3232, Relator(a): Min.
CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 14/08/2008, DJe-187
DIVULG 02-10-2008 PUBLIC 03-10-2008 EMENT VOL-02335-01
PP-00044 RTJ VOL-00206-03 PP-00983)
No já citado MS 26955, Relatora Min. CÁRMEN LÚCIA, os Ministro
Carlos Aires Brito e Gilmar Mendes bem esclarecem a importância do tema em seus
votos, verbis:
VOTO - O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor
Presidente, eu vou me filiar ao entendimento da eminente Relatora.
Estou aqui a buscar na Constituição o fundamento para essa idéia-
força de que os cargos públicos são criados por lei em número certo,
com denominação própria, funções especificadas - funções como
plexos unitários de atribuições, na linguagem de Celso Antonio
Bandeira de Mello.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LUCIA (RELATORA) - Como
feixe de atribuições para as quais você se concursa e assume.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Exatamente. Vale dizer, o
cargo e um todo pro indiviso nesse sentido, os seus componentes,
portanto, dados de sua própria compostura jurídica, são a
denominação, o número, um vencimento e o que a doutrina tem
chamado de atribuições, enquanto plexo de funções unitárias.

25
Ainda na linguagem de Celso Antonio, os cargos são as mais simples
e indivisíveis unidades de competência. Segundo o Professor Celso
Antonio ainda, e necessária, sim, a lei - ela se faz necessária - para a
criação dos cargos com todos esses componentes. Eu estou lendo
aqui "Curso de Direito Administrativo", 25a edição, pagina 251, em
que Sua Excelência de fato entende que a lei e a única via formal
jurídico-positiva de criação de cargo público.
A Constituição não deixa as coisas assim tão claras, mas entendo
que, numa interpretação sistemática dela, Constituição, a partir do
artigo 37 e do princípio da legalidade, que não por acaso e o primeiro
dos princípios regentes de toda a atividade administrativa, a
legalidade e a chave de ignição de toda a máquina administrativa, e
possível concluir que efetivamente, sem lei, não pode haver
mudança nas atribuições que nasceram com o cargo e para cujo
desempenho se deu o concurso público. Por isso, Senhor
Presidente, com esses fundamentos eu estou acompanhando o voto
da Relatora. (grifo nosso)
VOTO - O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor
presidente, analisei rapidamente a questão posta e parece-me que
não há dúvida de que tem razão a Relatora, ao deferir a
segurança.De fato, isso aqui virou um emaranhado, com as
sucessivas modificações das atribuições do cargo. Agora, eu gostaria
de fazer uma nota, porque certamente isso ocorre aqui, em relação
ao Ministério Público, e tem ocorrido em relação à Administração
como um todo. Em geral, a partir de um modelo de delegação que a
Constituição até mesmo pretende vedar, mas a toda hora se repete,
na prática legislativo constitucional, que e essa autorização que,
certamente encontramos nas várias leis de reestruturação
administrativa, que outorga à Administração o poder de, por ato
administrativo singular, portaria, reestruturar as atribuições de cargo.
É muito importante que, pelo menos em ‘obiterdictum’, gravássemos
não estamos julgando apenas esse caso do Ministério Público, isso
vai ter certamente enormes repercussões em vários outros casos,
porque isso e uma prática corrente na Administração. Diante da
dificuldade, muitas vezes, de se fazer a reestruturação, via lei, as
dificuldades existentes, acaba-se buscando, nessas autorizações
genéricas, que são verdadeiras delegações legislativas heterodoxas,
porque diretamente se da ao responsável pela Administração, o
Ministro de Estado, o Procurador-Geral, aos órgãos responsáveis
pela reestruturação, essa possibilidade de redefinir, reestruturar
determinadas carreiras. E, aqui, realmente houve ficou flagrante,
parece-me - a distorção verificada entre a admissão originária e as
mudanças depois ocorridas, sem que decorra isso claramente do
Texto constitucional. Temos uma jurisprudência muito clara quanto a
não existência de direito adquirido a regime jurídico, mas aqui me
parece que vai para além da tramontana. Realmente passa-se a
delegar, e produz-se um quadro de insegurança jurídica muito
acentuada, porque o ato administrativo passa a ter uma forca efetiva
de lei.

26
Então, eu gostaria de fazer essas anotações e um pouco registrar
essa preocupação, porque certamente não estamos decidindo
apenas este caso. E isso tem reflexos sérios na Administração ante a
amplas praxes. A prática é essa, e há essas alterações. Faço essa
observação. Talvez devêssemos, eu sugeriria pelo menos
humildemente à Relatora, colocar essa preocupação talvez na
pr6pria ementa, porque me parece que é preciso sinalizar com a
necessidade de mudança de entendimento. A rigor - já discutimos
recentemente, já se falou aqui salvo engano, no tal art. 25, celebre,
do ADCT, que revogava as cláusulas de delegação - a toda hora
repetimos essas cláusulas de delegação. Até se entende que, à falta
de outro mecanismo, a legislação, a Administração lance mão de
algum mecanismo mais flexível, dotado de maior flexibilidade.
Não faz muito, até num outro caso aqui eu relembrava que - sobre a
Constituição de 1891 e depois sobre a Constituição de 1946 - já se
disse, salvo engano, neste Plenário, que, embora severo quanto ao
repúdio, à delegação legislativa pura e simples, aceitava-se, na linha
do Direito americano, o chamado "regulamento autorizado", que é
aquele caso em que o legislador, ele pr6prio baliza o conteúdo da
legislação. Só que nesses casos, em geral, não tem ocorrido sequer
isto. A rigor, a lei não contém os elementos mínimos que norteariam
a base do ato assim chamado regulamentar. No fundo, o ato
regulamentar acaba dando todo o conteúdo da lei.
Então me parece que nós devemos estar atentos, porque se trata de
um caso que inevitavelmente terá repercussão, porque poderá afetar
outras reestruturações já ocorridas, eventualmente em mandado de
segurança, mas também nas vias ordinárias, mas era preciso dar um
sinal, em termos de segurança jurídica, de que esse tipo de
formulação já não mais se aceita, porque no fundo a gente está a
questionar quase que não apenas o ato do Procurador-Geral, mas, a
rigor, a base legal de sua fundamentação.
E ainda, o voto do Eminente Ministro Marco Aurélio, verbis:
VOTO - O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente,
deixo registradas apenas duas palavras sobre a matéria, porque pela
primeira vez a enfrentamos. Este caso revela, à exaustão, que não
se pode potencializar, sob pena de adentrar campo indesejável, que
e o campo do fascismo, a jurisprudência segundo a qual não existe
direito adquirido a regime jurídico.Tenho um respeito muito grande,
Senhor Presidente, por aqueles que ingressam no serviço público
mediante concurso. As atribuições do cargo integram o edital do
concurso. O quer-se, na relação jurídica prestador de
serviço/administração pública, a estabilidade. Mais do que isso,
verificamos no artigo 13 da Lei nº 8.112/90 - a lei a revelar o regime
jurídico dos servidores públicos civis da União - que o regime e
contratual, a menos que se diga o preceito conflita com a Carta da
República. Eu teria dificuldade em apostar o parâmetro do conflito.
O que nos vem desse dispositivo:

27
‘Art. 13. A posse dar-se-á pela assinatura do respectivo termo, no
qual deverão constar as atribuições, os deveres, as
responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, que não
poderão’ - a cláusula é peremptória - 'ser alterados unilateralmente,
por qualquer das partes’ - inclusive e especialmente pelo próprio
Estado -, ‘ressalvados os atos de ofício previstos em lei.’
Tem-se a submissão da administração pública ao princípio da
legalidade estrita.
Acompanhando a relatora, concedo a ordem. (grifo nosso)
Apenas para fins de argumentação, ainda que a indigitada portaria não
contrariasse a Constituição da República e o princípio da legalidade, encontra-se em
desacordo com a Lei Nº 9.266/96, no que se refere aos cargos de Agente, Escrivão
e Papiloscopista policial federal, uma vez que:
Art. 2o
O ingresso nos cargos da Carreira Policial Federal far-se-á
mediante concurso público, exigido o curso superior completo, em
nível de graduação, sempre na 3a
(terceira) classe, observados os
requisitos fixados na legislação pertinente. (Redação dada pela Lei
11.095, de 2005). (grifo nosso)
Todavia, o anexo da Portaria nº. 523 estabelece atribuições de nível
médio para os citados cargos, como facilmente pode ser observado em várias
passagens, por exemplo:
AGENTE DE POLÍCIA FEDERAL - CLASSE ESPECIAL -
CARACTERÍSTICAS: Atividades de nível médio, envolvendo...
(grifo nosso)
Dessa forma, resta patente a ilegalidade na Portaria nº 523, da lavra do
Ministro do Planejamento e seus anexos, que instituiu as atribuições dos cargos da
Carreira Policial Federal, uma vez que ofende a legislação ordinária aplicável e
inclusive dispositivo constitucional.
Recentemente, em 28/02/2014, em ação ajuizada pelo Sindicato dos
Policiais Federais do Distrito Federal, nos autos do Processo nº 30576-
10.2011.4.01.3400, o Juízo da 4ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal
proferiu sentença que declarou a nulidade da Portaria nº 523/1989-MPOG,
determinando que a União Federal providencie a retirada das informações nela
constantes de qualquer canal de comunicação oficial, especialmente do sítio do
Ministério da Justiça e demais canais vinculados a esse órgão. A sentença está
sujeita ao reexame necessário.
A ausência da definição das atribuições dos cargos provoca
insegurança jurídica. De acordo com a Constituição Federal, o provimento e a
classificação dos cargos públicos precisam estar previstos em lei:

28
CF, Art. 37: I - os cargos, empregos e funções públicas são
acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvada as nomeações para
cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração.
O princípio da legalidade é basilar da Constituição Federal e dispõe:
“Art.5º, II: ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei”. Esse princípio constitui uma das
principais garantias de respeito aos direitos individuais, pois a lei, ao
mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da
atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício
de tais direitos em benefício da coletividade.
O princípio da reserva legal limita a forma de regulamentação de
determinadas matérias para as quais a Constituição indica uma espécie normativa
específica. A administração precisa de lei, obrigatoriamente, para as situações de
compelir comportamentos, impor obrigações e aplicar sanções.
O Estatuto dos Funcionários Públicos Federais (Lei nº 8.112/90) define
que todo cargo público precisa ter sua criação, denominação, vencimento e
atribuições instituídas em lei, sendo dever da Administração Pública, ao criar ou
alterar cargos, que o faça somente mediante lei. Depreende-se, portanto, que é
formalmente inconstitucional qualquer outro ato normativo inferior à lei para dispor
sobre as atribuições gerais dos cargos públicos:
Lei nº 8.112/90: “Art.3º cargo público é o conjunto de atribuições e
responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem
ser cometidas a um servidor.
Parágrafo único: Os cargos públicos, acessíveis a todos os
brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e
vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter
efetivo ou em comissão”.
Ao arrepio do princípio da legalidade, os cargos de Escrivão,
Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não possuem suas atribuições definidas
em lei, valendo-se a instituição, até esta data, de uma Portaria do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - Portaria nº 523/89(anexo V), para definir o que
compete, o que obriga e o que é proibido a esses servidores no exercício de seus
cargos.

29
Essa omissão antiga e reiterada da Administração em definir em lei as
atribuições dos cargos de Escrivão, Papiloscopista e Agente da Polícia Federal não
somente contraria o interesse público, como viola o direito dos seus ocupantes,
sendo questão de segurança jurídica. Mais ainda, essa Portaria 523/89 fixa
atribuições de nível médio para esses cargos que, desde a Lei nº 9.266/96, são de
nível superior.
Assim, a definição das atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e
Papiloscopista pela Portaria nº 523/89-MPOG viola o princípio da legalidade
duplamente, pois além de ter sido publicada por autoridade incompetente (MPOG, o
Departamento de Polícia Federal não é sequer subordinado a este Ministério, mas
ao Ministério da Justiça), também contraria a Lei nº 9266/96 que lhe é posterior e
estabelece o nível superior para esses cargos.
As atribuições dos cargos de Agente, Escrivão e Papiloscopista da
Polícia Federal devem ser instituídas em lei de forma detalhada, de acordo com o
nível superior dos mesmos e contemplando as atividades com grau de complexidade
e responsabilidade que lhes são inerentes, já desenvolvidas na prática por seus
ocupantes.
2.1.1 Competências da Polícia Federal
A Polícia Federal é o órgão de segurança pública permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, diretamente
subordinado ao Ministério da Justiça, tem por finalidade exercer, em todo o território
nacional, as competências previstas na Constituição Federal e leis posteriores.
As competências constitucionais da Polícia Federal estão previstas no
art. 144, inciso I, §1º e também no art. 109, em virtude de estar incumbida, com
exclusividade, da função de polícia judiciária da União (investigação dos crimes e o
auxílio ao Poder Judiciário da União - Justiça Federal, Eleitoral e do Trabalho).
Outras competências da Polícia Federal foram atribuídas também pela legislação
infraconstitucional, conforme quadro a seguir:

30
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS COMPETÊNCIAS INFRACONSTITUCIONAIS
CF, art. 144, §1º - competências da Polícia
Federal
● crimes contra a ordem política e social ou
em detrimento de bens, serviços e
interesses da União (e entidades
autárquicas e empresas públicas)
● crimes de repercussão interestadual ou
internacional
● tráfico de entorpecentes
● contrabando e descaminho
● Policiamento marítimo, aeroportuário e de
fronteiras
● polícia judiciária da União.
CF, art. 109 – Apuração de crimes de
competências da Justiça Federal
● crimes previstos em tratado ou convenção
internacional
● causas relativas a direitos humanos
● crimes contra a organização do trabalho
● crimes contra o sistema financeiro e a ordem
econômico-financeira (crimes financeiros -
Lei 7492/86 e crimes de lavagem de dinheiro
- Lei 9613/98)
● crimes cometidos a bordo de navios ou
aeronaves
● crimes de ingresso ou permanência irregular
de estrangeiro
● conflitos sobre direitos indígenas
● Lei 9.605/98 - Crimes contra o meio ambiente,
fauna e flora
● Lei 8069/90 (art.241 e 241-A) –Crimes de
pedofilia na internet
● Lei nº 2.889/56 - Crime de genocídio
● Lei 9983/00 - Crimes contra a Previdência
Social
● Lei 4737/65 - crimes eleitorais
● Lei nº 7.170/83 - Crimes contra a Segurança
Nacional
● Lei 10.446/02 - Crimes de repercussão
interestadual
● Lei nº 10.683/03, art. 27, §7º - Turbação e
esbulho possessório dos bens da União
● Lei nº 9.807/99 - Proteção de testemunhas
● Lei 6.815/80 -Controle e Registro de
estrangeiros
● Decreto nº 1.983/96 - Emissão de passaportes
● Lei 10826/03- Registro, controle e fiscalização
de armas de fogo e munição
● Leis 7.102/83 e 9017/95 –controle e
fiscalização de Segurança Privada
● Lei 10.357/01- Controle e fiscalização de
produtos químicos
● Lei nº 4.483/64- Segurança de Dignitários
(autoridades)
● Lei 4.483/64- Identificação civil, criminal e
estatística criminal
Tabela 2 - Competências Constitucionais
2.1.2 Ciclo Completo de Polícia
Polícia de ciclo completo ou ciclo completo de polícia é a classificação
da corporação policial que realiza tanto as atividades repressivas de polícia judiciária
ou investigação criminal, quanto atividades de polícia administrativa ou de
prevenção aos delitos e manutenção da ordem pública.

31
O professor constitucionalista Pedro Lenza18
adota o esquema abaixo
para demonstrar as funções constitucionais de cada órgão na segurança pública do
Brasil:
Como vimos, a Constituição Federal dispõe sobre a função da polícia
judiciária pela polícia civil (nos Estados) e pela Polícia Federal (na União), e a função
de polícia administrativa ou de segurança, para as polícias militares no âmbito dos
Estados e Polícias Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal,
no âmbito da União.
Assim, para os Estados Membros, estabeleceu a Constituição Federal
que as polícias civis exercessem (apenas) as funções de “polícia judiciária” (§ 4º, art.
144, CF), e para as funções de “polícia administrativa”, preventiva ou ostensiva,
determinou que fossem exercidas pelas polícias militares. Nessas condições, ambas
atuam de forma isolada tendo como único contato o momento da apresentação,
pelos policiais militares, dos presos em flagrante nas delegacias da Polícia Civil para
as providências de polícia judiciária cabíveis, condição que prejudica a investigação
de crimes, tendo em vista que o agente de investigação não participou da apuração
dos atos iniciais da conduta delitiva.
No âmbito da União, o legislador constituinte estabeleceu que a Polícia
Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal, todas de natureza
civil, exercessem funções de polícia administrativa da União em suas áreas de
competência. Assim, para a polícia rodoviária federal e ferroviária federal,
estabeleceu o legislador constituinte o patrulhamento ostensivo de rodovias e
ferrovias federais, respectivamente. Já para a Polícia Federal, como vimos, incumbiu
18
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. Pág. 657. 2009
Figura 1 - Órgãos da Segurança Pública

32
funções que se enquadram tanto em polícia administrativa, quanto polícia judiciária,
e ainda polícia de soberania:
POLÍCIA JUDICIÁRIA
ou INVESTIGATIVA
POLÍCIA
ADMINISTRATIVA
ou PREVENTIVA
POLÍCIA DE
SOBERANIA
ou DE ORDEM
● Investigação criminal
● Cumprimento de mandados
judiciais
● Prevenção da perturbação da
ordem pública e da
ocorrência de delitos.
● Exercício do poder de polícia
● Vigilância de fronteiras
● Imigração
● Inteligência policial
● Defesa da ordem interna
do País
Tabela 3 - Funções da Polícia Federal
Assim, a Polícia Federal é o único órgão policial brasileiro que possui
ciclo completo de polícia, pois ela tem funções tanto de polícia administrativa, quanto
de polícia judiciária, ou seja, uma só estrutura policial realizando todas as fases do
trabalho policial que antecedem ao trabalho a ser desempenhado pelo Ministério
Público na persecução penal.
A formação do quadro policial da Polícia Federal congrega o
conhecimento de todas as normas constitucionais e infraconstitucionais sobre as
competências do órgão, além de treinamento cientifico e operacional da ciência
policial, necessários ao desenvolvimento de suas atribuições.
2.1.3 Polícia Federal e outras instituições policiais brasileiras
A Polícia Federal é uma entidade modelada de forma diferenciada pela
Constituição Federal de 1988, com a definição de suas competências insculpidas no
próprio texto constitucional, o que traz conforto quanto ao discurso de
reconhecimento pela distinção de outras polícias e órgãos do poder executivo. Nem
melhor, nem pior, apenas muito diferente.
Esse rol de competências da Polícia Federal, ampliado por inúmeras
normas infraconstitucionais, congrega várias atividades complexas e
multidisciplinares que a distingue e distancia das outras instituições de segurança
pública policiais do país, dando-lhe uma dimensão superior, conforme quadro a
seguir:

33
INSTITUIÇÃO POLICIAL ÂMBITO DE
ATUAÇÃO
Função de
Polícia
Administrativa
ou Preventiva
Função de
Polícia
Judiciária ou
Investigativa
Função de
Ordem ou
Soberania
ATUAÇÃO
DE RISCO
DE VIDA
POLÍCIA FEDERAL Federal Sim Sim Sim Sim
POLÍCIA RODOVIÁRIA
FEDERAL
Federal Sim Não Não Sim
POLÍCIA CIVIL DOS
ESTADOS e POLÍCIA CIVIL
DO DISTRITO FEDERAL
Estadual Não Sim Não Sim
POLÍCIA MILITAR Estadual Sim Sim Não Sim
GUARDAS MUNICIPAIS Municipal Sim Não Não Sim
AGÊNCIA BRASILEIRA DE
INTELIGÊNCIA
19
*
Federal Não Não Sim Não
Tabela 4 - Comparativo entre as Funções Policiais
Podemos ver que os trabalhos desenvolvidos pela Polícia Federal
mesclam, no âmbito federal, funções de polícia administrativa (ou preventiva) e de
polícia judiciária (ou repressiva), de Polícia de Soberania (ou de ordem), sendo a
única instituição de polícia nacional que realiza com primazia o “ciclo completo
constitucional de polícia”.
Tal característica consolida em um só órgão de polícia conhecimento
técnico de complexidade abrangente de várias leis e métodos de investigação,
exigindo uma grande estrutura e organização interna, bem como uma multiplicidade
de conhecimentos, habilidades e experiências de seu efetivo policial.
2.1.3.1 Carreira Policial Federal x Carreiras da Polícia Civil do Distrito Federal
No debate acerca da reestruturação dos cargos da Polícia Federal (PF)
frequentemente é inserido, por algumas vozes, o argumento de que alterações feitas
na estrutura organizacional da Polícia Federal impactará diretamente na estrutura da
Polícia Civil do Distrito Federal (PCDF).
O argumento em questão tem origem no art. 21, inciso XIV da
Constituição da República, que incumbe à União “organizar e manter a polícia civil, a
polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar
assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por
19
A Agência Brasileira de Inteligência é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) e tem entre
suas atribuições a execução da Política Nacional de Inteligência e a integração dos trabalhos dos órgãos
setoriais de Inteligência do país, assessoramento à Presidência da República e assegurando-lhe o conhecimento
de fatos e situações relacionados ao bem-estar da sociedade e ao desenvolvimento e segurança do país.

34
meio de fundo próprio”.
Além disto, a Lei n°10.633/2002 (que institui o Fu ndo Constitucional do
Distrito Federal – FCDF) estabelece, em seu art. 1º, §3º, que as folhas de
pagamentos da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal são custeadas com recursos do Tesouro Nacional.
Dada essa peculiaridade, os servidores policiais do Distrito Federal não
são regidos pela Lei Complementar-DF nº 840/2011 e sim pelas Leis 4.878/65, e
8.112/90, tais quais os policiais federais.
Essa situação sui generis exacerba-se ainda mais em razão do § 4º do
art. 32 da Constituição Federal determinar que lei específica disporá sobre a
utilização da PCDF por parte do Governo do Distrito Federal.
Em que pese caber à União a organização e a manutenção da polícia
civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, tais órgãos
são autônomos e se organizam em estrutura própria, dentro da estrutura
organizacional do Poder Executivo Federal.
No dizer de Hely Lopes Meireles “os órgãos são, centros de
competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem20
.”
Na visão de Celso Antônio Bandeira de Mello “os órgãos nada mais
significam que círculos de atribuições, os feixes individuais de poderes funcionais
repartidos no interior da personalidade estatal e expressados através dos agentes
neles providos21
.”
De acordo com a doutrina majoritária, a teoria que prevalece no Brasil,
portanto, é a de que o órgão é um feixe de atribuições, de atividades vivas e
orgânicas. Com isto, evidencia-se a doutrina exposta por Maria Sylvia Zanella di
Pietro22
: “Acreditamos que a doutrina que hoje prevalece no direito brasileiro é a que
vê no órgão apenas um feixe de atribuições, uma unidade inconfundível com os
agentes”.
Assim, em sendo o órgão um feixe de atribuições, há de se concluir
que, em razão do princípio da legalidade, tais atribuições decorrem da Constituição
20
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009, p.68.
21 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1975ª.
22 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23ª ed. São Paulo: Atlas editora, 2010.p. 507.

35
Federal e da legislação infraconstitucional vigente.
Nesse sentido, importa observar que a Constituição Federal, em seu
art. 144, §1º, definiu que a Polícia Federal é um órgão permanente e estruturado em
carreira. Após essa definição, o texto constitucional elenca as atribuições da Polícia
Federal. Portanto, de acordo com a Constituição, o DPF é órgão estruturado em
carreira (singular) e não em carreiras (plural). Em tese, portanto, como a
Constituição estatui que o DPF é estruturado em carreira, implica dizer que a todo
policial federal é possível galgar o topo da carreira.
Certamente, o constituinte não quis destinar as chefias na Polícia
Federal exclusivamente aos delegados, doutro modo, tê-lo-ia feito expressamente,
tal como ocorre com as polícias civis, uma vez que existe previsão expressa no art.
144, §4º, CF de que estas serão dirigidas por delgados de polícia.
Se em relação à Polícia Federal tal não se deu, o mesmo, certamente
o foi, para não se adotar o mesmo modelo das polícias civis. A partir daí,
transparece a primeira diferença gritante entre a Polícia Federal e a Polícia Civil do
Distrito Federal. Evidentemente, o constituinte quis estabelecer, na esfera federal,
um modelo específico de carreira policial, pois, se assim não quisesse, teria dito
expressamente que a Polícia Federal também é dirigida por Delegados.
Ainda nesse tema, há de se ressaltar que o art. 144 da
Constituição, embora trate do tema da Segurança Pública, não quis equiparar a
estrutura organizacional de todos os órgãos previstos nos incisos de I a V, pois cada
uma das instituições policiais ali instituídas mantém estrutura própria e atribuições
específicas, não havendo que se falar em aplicação, a todas elas, dos mesmos
conceitos ou da mesma estrutura. Tampouco há de se argumentar que, na hipótese,
é de ser aplicada a analogia para conferir ao cargo de delegado de Polícia Federal
poderes não atribuídos pelo legislador constitucional.
Além disso, diz o § 7º do artigo 144 da CF/88: “A lei disciplinará a
organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de
maneira a garantir a eficiência de suas atividades”. Assim, pelo critério da eficiência,
cada um dos órgãos de segurança pública, seguirá organização específica, dadas
as suas especificidades.
O ordenamento jurídico incumbiu a Polícia Federal do exercício de
novas competências após a Constituição de 1988. De acordo com o que foi
demonstrado, um extenso rol de competências constitucionais e infraconstitucionais
afetas à Polícia Federal fez com que essas atribuições, mesmo não constantes em

36
instrumento normativo, fossem de fato desempenhadas por policiais federais.
Portanto, em razão dessas especificidades, não se pode pretender
qualquer correlação das atribuições dos cargos da Polícia Federal com os dos
Policiais Civis do Distrito Federal, à exceção das afetas ao exercício das atividades
de polícia judiciária, dentro do rol de atribuições de cada instituição em seus âmbitos
de atuação.
Deste fato já é possível extrair que cada uma das instituições submete-
se à legislação própria, dadas as suas peculiaridades. Leis voltadas especificamente
a cada um dos órgãos disciplinam a organização e o funcionamento da Polícia
Federal e o da Polícia Civil do Distrito Federal. A Primeira é organizada pela Lei nº
9.266, de 7/02/1996 e a última pela Lei nº 9.264, de 7/02/1996.
Enquanto a Constituição Federal estabelece que a Polícia Federal é
estruturada em carreira, a Lei 9.264/1996 estabelece para a PCDF as seguintes
carreiras:
a) Carreira de Delegado de Polícia do Distrito Federal, que é
constituída do cargo de Delegado de Polícia (art. 2º) e;
b) Carreira de Polícia Civil do Distrito Federal, reorganizada nos
cargos de Perito Criminal, Perito Médico-Legista, Agente de
Polícia, Escrivão de Polícia, Papiloscopista Policial e Agente
Penitenciário (art. 3°).
Denota-se da lei que, na PCDF, os cargos da área pericial estão
situados na mesma carreira em que se enquadram os cargos de Agente, Escrivão,
Papiloscopista Policial e Agente Penitenciário. Entretanto, segundo Quadro I, do
anexo V, da Lei 12.804/2013, os cargos da área pericial são remunerados com o
mesmo valor de subsídio pago aos Delegados (enquadrado em carreira distinta).
Na Polícia Federal, em que pese a existência de uma só carreira, o
padrão remuneratório acompanha o mesmo desenho adotado na PCDF, ou seja,
peritos e delegados têm um padrão remuneratório e agentes, escrivães e
papiloscopistas outro. Percebe-se, portanto, que o enquadramento nesta ou naquela
carreira não reflete no padrão remuneratório dos cargos. Portanto, no que se refere
à opção pela remuneração das carreiras, o legislador e o Poder Executivo Federal
fizeram opções particularizadas para cada um dos órgãos.
Ainda nessa linha de pensamento, é importante ressaltar que a
transformação da estrutura remuneratória dos cargos da Polícia Federal e os da
Polícia Civil do Distrito Federal (ambas remuneradas por subsídio)deu-se por

37
instrumentos normativos distintos, embora tenham sido editados no mesmo
momento histórico.
A PCDF teve a fixação dos subsídios de seus cargos e cargos feitos
pela Lei nº 11.361/2006. Já a Carreira Policial Federal teve os seus vencimentos
transformados em subsídio mediante a edição da Lei nº 11.358/2006, que também
tratou da remuneração das carreiras de Procurador da Fazenda Nacional, Advogado
da União, Procurador Federal, Defensor Público da União, Procurador do Banco
Central do Brasil, Policial Rodoviário Federal.
Aqui, uma vez mais, percebe-se que as opções administrativas feitas
para cada um dos dois órgãos, ora estudados, ocorreram por atos normativos
absolutamente independentes, o que demonstra que a regulamentação dispensada
a uma não produz reflexos vinculativos em relação à outra.
Do levantamento histórico da legislação relacionada a cada uma das
instituições extraem-se episódios que, realmente, houve época em que a opção
administrativa era a de discipliná-las mediante a edição de um mesmo ato normativo,
como será demonstrado adiante. Ocorre que legislação posterior revogou a
legislação que dava tratamento comum à PF e à PCDF, passando a tratá-las de
maneira separada.
A Lei nº 8.162, de 8/01/1991, que dispunha sobre a revisão dos
vencimentos, salários, proventos e demais retribuições dos servidores civis e
militares do Poder Executivo, previa, em seu artigo 15,a Gratificação por Operações
Especiais (GOE), devida aos servidores pertencentes às Categorias Funcionais dos
Grupos Polícia Federal e Polícia Civil do Distrito Federal, pelas peculiaridades do
exercício decorrente da integral e exclusiva dedicação às atividades do cargo e risco
a que estão sujeitos.
Entretanto – repita-se - as Leis 9.264 e 9.266 trataram cada uma
das instituições policiais separadamente, demonstrando a decisão do
legislador em dar tratamento distinto a cada uma dessas corporações
policiais.
Ainda o artigo 6º da Lei 8.216/1991 fixava teto limite superior comum
para as carreiras de Diplomata, Auditoria do Tesouro Nacional, Polícia Federal e
Polícia Civil do Distrito Federal, de Orçamento e de Finanças e Controle, e da
Procuradoria da Fazenda Nacional. Também neste caso, legislação posterior tratou
cada uma das instituições separadamente.
Após a edição das leis 9.264 e 9.266, no ano de 1996, com a vigência

38
da Portaria nº 2179 de 28-07-1998, do extinto Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado, o Poder Executivo Federal deixou claro que pretendia dar
tratamento específico a cada uma das instituições.
O Anexo do referido ato normativo previa um tratamento comum aos
servidores dos dois órgãos, que disciplinaria as situações ocorridas anteriormente à
vigência das leis 9.266/96 e 9.264/96. No entanto, a partir do advento das referidas
leis, cada carreira passaria a ser tratada de maneira independente pelo Poder
Executivo Federal.
Impende ainda trazer a lume que a revogada Lei 9.014/1995 criava a
Gratificação Temporária devida especificamente aos integrantes da Carreira Policial
Federal. Neste caso, também não foi feita nenhuma menção à extensão do benefício
aos policiais civis do Distrito Federal.
O único instrumento normativo que estabelecia alguma relação entre a
Polícia Federal e outras instituições policiais era a Lei 7.548/1986, que dispunha
sobre a aplicação do disposto no Decreto-lei nº 2.251/1985, aos servidores policiais
dos Territórios Federais.
Durante esse período, o STJ23
havia pacificado entendimento
jurisprudencial de que os policiais civis dos extintos Territórios e os pensionistas
tinham direito ao pagamento da Gratificação de Operações Especiais (GOE), bem
como demais vantagens pagas aos integrantes da Carreira Policial Federal, por
força da equiparação efetivada pelo art. 1º da referida lei.
A Emenda nº 19/98, mais conhecida como "Reforma Administrativa",
introduziu significativas mudanças na estrutura do Estado brasileiro. As
transformações operadas tiveram como objetivo, preponderantemente, a reforma do
regime jurídico dos servidores públicos. Além disso, introduziu no texto constitucional
(caput do art. 37) o princípio da eficiência. Assim, foi fundamental para nortear toda a
reforma do Estado, introduzindo os conceitos da Administração Gerencial.
Neste contexto, a EC 19 alterou o art. 21, dentre outros dispositivos, o
inciso XIV do art. 21, cuja redação original era a seguinte:
Art. 21. Compete à União:
XIV - organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a
ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o
corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios;
23
STJ - Agravo regimental no agravo de instrumento AgRg no Ag 1035331 AC 2008/0075066-9 (STJ), entre
outros julgados.

39
Com a emenda, a redação do inciso XIV passou a ser a seguinte:
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos,
por meio de fundo próprio;
Da alteração promovida, percebe-se a nítida intenção do legislador em
dar tratamento específico às policiais civil e militar e ao corpo de bombeiro do Distrito
Federal, separando a sua organização da organização da Polícia Federal. Prova
disto é a redação dada ao § 1º do art. 144 da CF, que também foi introduzida pela
EC 19, qual seja:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente,
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-
se a:
Portanto, após a EC 19/98 ficou ainda mais evidente a opção feita pelo
governo brasileiro em tratar cada uma das instituições elencadas no art. 144 da CF
de maneira particularizada, considerando as suas peculiaridades.
No que se refere à isonomia de vencimentos para funções iguais ou
assemelhadas em cada um dos Poderes, a redação original do art. 39, § 1º, da
CF/88 era o seguinte:
§1º. A lei assegurará, aos servidores da administração direta,
isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou
assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores do Poder
Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de
caráter individual e as relativas à natureza ou ao local de trabalho.
Porém, após a vigência da EC/19, o texto modificado do referido artigo
não mais previu a equiparação de remuneração entre os servidores públicos. Neste
sentido, o Ministério da Administração e Reforma do Estado afirma que24
:
Em cada esfera de Governo, deverão ser instituídos conselhos, com
participação de servidores dos três Poderes, para subsidiar a
definição da política de remuneração. (...) a Constituição passa a
estabelecer parâmetros para a organização do sistema
remuneratório dos servidores públicos, com base em critérios
objetivos, de forma a corrigir distorções e conferir maior racional
idade ao sistema. Os patamares de vencimento e as vantagens
24
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado-Emenda constitucional n. 19. de 4 de junho
de 98: reforma administrativa- Brasília. 1998. p. 33.

40
deverão estar calcados em critérios que considerem, de forma
ampla, as características de cada cargo, seu grau de
complexidade e os requisitos de admissão. (grifamos)
PF x PCDF
DIPLOMA LEGALPOLÍCA FEDERALPOLÍCIA CIVIL
DO DISTRITO FEDERAL
ConstituiçãoArt. 144, I, §1ºArt. 144, IV, §4º e 21, XIV
CriaçãoDecreto-Lei nº 2.251/1985Decreto-Lei n° 2.266/1985.
Regime JurídicoLeis 4.878/65 e 8.112/90Leis 4.878/65 e 8.112/90
Critérios de progressãoDecreto nº 7.014/2009Decreto-Lei n° 2.266/1985.
Organiza a Carreira. Institui o
Nível superior dos cargos de
Agente, Escrivão e Papiloscopista
Lei 9.266/1996Lei 9.264/21996
SubsídioLei 11.358/2006Lei 11.361/2006
Regimento InternoPortaria 2.877/ 2011 – MJDec. 30.490/2009 – DF
AposentadoriaLei Complementar 51/1985Lei Complementar 51/1985
IngressoDL 2.320/1987 e Lei 9.266/96Lei 9.264/21996
RemuneraçãoLei 9.266/1996Lei 9.264/21996
AtribuiçõesPortaria nº 523/89-MPOGDecreto 30.490/2009-DF
Revisão geral anualLei nº 10.331 de 18.12.2001
Tabela 5 - Quadro Comparativo entre a Polícia Federal e a Polícia Civil
Diante do exposto, constata-se que, se o constituinte pretendesse
estabelecer alguma correlação entre as carreiras ou estruturas dos órgãos previstos
no artigo 144 da Carta Magna, tê-lo-ia feito expressamente, uma vez que, como se
sabe, cada uma das instituições ali mencionadas tem estrutura e atribuições
especificadas no parágrafo 1.º ao 6.º daquele dispositivo.
Caso houvesse de ser feito algum paralelo quanto à estrutura
organizacional das instituições, este deveria ser feito entre as previstas nos
parágrafos 1.º e 2.º do artigo 144, pois a redação da primeira parte de ambos os
dispositivos guardam grande similitude, ou seja, tanto a Polícia Federal quanto a
Polícia Rodoviária Federal são órgãos permanentes, organizados e mantidos pela
União e estruturados em carreira.

41
Em essência, o que diferencia as duas instituições são as respectivas
atribuições, não a sua estruturação em carreira. Entretanto, na Polícia Rodoviária
Federal não há a multiplicidade de cargos horizontalmente posicionados, como
ocorre na Polícia Federal, ou seja, aquela Instituição estruturou-se de modo a dar fiel
cumprimento ao mandamento constitucional, que prevê a sua estruturação em
carreira única.
É imperioso apontar, ainda, que a Polícia Federal é uma “polícia de
ciclo completo”, ou seja, desenvolve não apenas a função de polícia judiciária da
União (repressiva), mas tem as atribuições preventivas conferidas pelo artigo 144, §,
1.º, II e III da Carta de 1988, o que afasta ainda mais a sua estrutura da das polícias
civis. Portanto, diante disto e da das atribuições específicas definidas pela
Constituição para cada um dos órgãos elencados em seu artigo 144, não há falar em
qualquer reflexo a ser operado na Polícia Civil do Distrito Federal – seja se ordem
organizacional ou salarial – em razão de eventual reestruturação da Carreira Policial
Federal.
Finalmente, após a recente edição da Medida Provisória 650/2014, que
altera dispositivos da Lei 9.266/96, evidenciou-se, de maneira definitiva, o
reconhecimento expresso do Poder Executivo Federal acerca da unicidade da
Carreira Policial Federal, composta por cargos de nível superior. Assim, põe-se fim
aos argumentos obtusos e oportunistas, que defendem uma inexistente e
imaginária correlação estrutural entre as duas instituições.
2.1.4 Natureza dos cargos policiais federais
Os cargos Policiais Federais estão incluídos dentre aqueles que
desempenham “atividade típica de Estado”, previstas no art. 247 da CF/88:
Art. 247. As leis previstas no inciso III do § 1º do art. 41 e no § 7º do
art. 169 estabelecerão critérios e garantias especiais para a perda
do cargo pelo servidor público estável que, em decorrência das
atribuições de seu cargo efetivo, desenvolva atividades
exclusivas de Estado.
Parágrafo único. Na hipótese de insuficiência de desempenho, a
perda do cargo somente ocorrerá mediante processo administrativo
em que lhe sejam assegurados o contraditório e a ampla defesa.
As atividades exclusivas de Estado estão relacionadas com a
formulação, controle e avaliação de políticas públicas e com a realização de
atividades que pressupõem o poder de Estado. Assim, o legislador constituinte,

42
sabedor de que o avanço das instituições públicas está relacionado à salvaguarda
de algumas carreiras de Estado, instituiu tratamento diferenciado para determinadas
carreiras, das quais se inclui a Carreira Policial Federal, cuja atuação eficiente,
eficaz e efetiva produz estabilidade e segurança jurídica ao funcionamento das
instituições públicas e à ordem social.
O conceito de “Carreiras Típicas de Estado” foi apresentado pelo
FONACATE - Fórum Nacional Permanente de Carreiras Típicas de Estado:
As Carreiras Típicas de Estado são aquelas que exercem
atribuições relacionadas à expressão do Poder Estatal, não
possuindo, portanto, correspondência no setor privado. Integram o
núcleo estratégico do Estado, requerendo, por isso, maior
capacitação e responsabilidade. Estão previstas no artigo 247 da
Constituição Federal e no artigo 4º, inciso III, da Lei nº 11.079, de
2004.
As carreiras consideradas típicas de Estado são as relacionadas às
atividades de Fiscalização Agropecuária, Tributária e de Relação de
Trabalho, Arrecadação, Finanças e Controle, Gestão Pública,
Segurança Pública, Diplomacia, Advocacia Pública, Defensoria
Pública, Regulação, Política Monetária, Planejamento e Orçamento
Federal, Magistratura e o Ministério Público.25
As carreiras típicas de Estado não têm correspondência no setor
privado e são responsáveis pelas atividades que requerem maior capacitação na
administração pública, tais como policiais federais, auditores fiscais da Receita
Federal e do Trabalho, defensores públicos, advogados da União, promotores,
juízes e diplomatas, entre outros.
Assim, em todas as instâncias da Federação, as Carreiras Típicas de
Estado se estruturam a partir da carreira de servidores públicos estatutários,
formada por cargos de provimento efetivo, exercendo atividade-fim no órgão,
devidamente concursados e dotados de garantias aptas a reprimir os efeitos
nefastos de políticas de governo (transitórios), em detrimento dos interesses do
Estado (perenes).
2.1.5 Nível superior dos cargos Policiais Federais
A Constituição Federal de 1988 dispõe:
25
Http://www.fonacate.org.br/v2/?go=page&id=1

Reestruturação da Carreira Policial Federal

Reestruturação da Carreira Policial Federal

Recomendados

Recomendados

Mais conteúdo relacionado

Mais procurados

Mais procurados (20)

Destaque

Destaque (20)

Semelhante a Reestruturação da Carreira Policial Federal

Semelhante a Reestruturação da Carreira Policial Federal (20)

Mais de Falcão Brasil

Mais de Falcão Brasil (20)

Último

Último (20)

Reestruturação da Carreira Policial Federal