O documento discute o conceito de taxa no sistema tributário brasileiro. Em três frases: (1) Taxas são tributos vinculados que decorrem de atividade estatal relacionada ao contribuinte, como serviços públicos ou poder de polícia; (2) Sua base de cálculo deve ser o custo da atividade estatal e não pode variar segundo a capacidade contributiva; (3) Há presunção de exercício do poder de polícia quando há estrutura fiscalizatória, mas esta pode ser refutada se não houver fiscalização efetiva.

1. www.sachacalmon.com.br
Controle da Legitimidade
das Taxas
Donovan Mazza Lessa
06/11/15
1

2. Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Competência Comum dos Entes Federados
“Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a
sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
(...)
§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”
• A CF/46 apenas previa a taxa na competência comum dos Entes; a EC
18/65 constitucionalizou seu conceito (já previsto no CTN).
2

3. Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Teoria dos Tributos Vinculados e Não Vinculados: adotada
pelo Constituinte.
• Tributos Não Vinculados: impostos, cuja cobrança decorre de
um ato ou fato próprio do contribuinte (previsto em lei) que
revele capacidade contributiva; independem de qualquer
atuação estatal.
 Princípio da Capacidade Contributiva (sempre que possível,
deverão ser graduados conforme a capacidade econômica do
contribuinte – art. 145, § 1º da CF);
 Técnicas de progressividade, proporcionalidade e
personalização;
 Princípio da solidariedade (os que tem melhores condições
participam mais intensamente do custeio do Estado).
3

4. Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Tributos Vinculados: decorrem de uma atividade Estatal
diretamente relacionada ao contribuinte.
(i) taxa em razão da prestação de serviço público específico e
divisível ou do exercício do poder de polícia; e
(ii) contribuição de melhoria decorrente de obras públicas.
 Teoria do Custo/Benefício: a) somente quem dá causa ao
gasto específico deverá arcar com o custo da atividade; b) o
valor a ser pago deve custear a atividade estatal relacionada ao
contribuinte (contraprestação);
 Inaplicabilidade do princípio da capacidade contributiva,
quando tomado pela acepção de variação conforme a
disponibilidade econômica do contribuinte.
Obs: nas taxas, a capacidade contributiva só se aplica como
limitação ao poder de tributar, para proteger o mínimo existencial e
proibir o excesso (confisco).
4

5. Taxa e o Sistema Nacional Tributário
• Técnicas de Repartição da Competência:
a) Impostos: rígida repartição de competência, com a
discriminação dos impostos de cada Ente da Federação,
ressalvada a competência residual da União (art. 154, I);
b) Taxas e Contribuição de Melhoria: “competência anexa”, ou
seja, será competente para instituir e cobrar a taxa o Ente que
for competente para prestar o serviço ou exercer o poder de
polícia; será competente para instituir a contribuição de
melhoria o Ente que realizar a obra pública.
 A CF indica as materialidades possíveis das taxas (prestação do
serviço público específico e divisível ou exercício do poder de
polícia), mas não enumera cada uma das taxas que podem ser
criadas (estas serão instituídas de acordo com a política fiscal do
Ente competente).
5

6. Taxas de Polícia
• Art. 78 do CTN: “Considera-se poder de polícia atividade da
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse
ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de
intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do
Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos”
• Questão da Efetividade do Poder de Polícia: não pode haver
cobrança de taxa em razão do “potencial” exercício do poder de
polícia;
 A simples previsão legal de limitações administrativas à determinada
atividade não autoriza a cobrança da taxa; é preciso que o Estado atue no
sentido de exigir o cumprimento das limitações administrativas, ou, em
outras palavras, que efetivamente fiscalize o contribuinte; apenas com a
atuação surgem os gastos a serem custeados pelo contribuinte.
6

7. Taxas de Polícia
• Questão da Efetividade do Poder de Polícia: STF - presunção de
exercício quando comprovada a existência de aparato fiscalizatório.
 Constitucionalidade da Taxa de Fiscalização e Controle Ambiental
(TFCA) do IBAMA – Lei nº 10.165/00: RE 416.601
“Repercussão geral reconhecida. 2. Alegação de inconstitucionalidade da taxa de renovação
de localização e de funcionamento do Município de Porto Velho. 3. Suposta violação ao
artigo 145, inciso II, da Constituição, ao fundamento de não existir comprovação do efetivo
exercício do poder de polícia. 4. O texto constitucional diferencia as taxas decorrentes do
exercício do poder de polícia daquelas de utilização de serviços específicos e divisíveis,
facultando apenas a estas a prestação potencial do serviço público. 5. A regularidade do
exercício do poder de polícia é imprescindível para a cobrança da taxa de localização e
fiscalização. 6. À luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a existência do
órgão administrativo não é condição para o reconhecimento da constitucionalidade da
cobrança da taxa de localização e fiscalização, mas constitui um dos elementos admitidos
para se inferir o efetivo exercício do poder de polícia, exigido constitucionalmente.
Precedentes. 7. O Tribunal de Justiça de Rondônia assentou que o Município de Porto Velho,
que criou a taxa objeto do litígio, é dotado de aparato fiscal necessário ao exercício do poder
de polícia. 8. Configurada a existência de instrumentos necessários e do efetivo exercício do
poder de polícia. 9. É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização
municipal, desde que efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de
órgão e estrutura competentes para o respectivo exercício, tal como verificado na espécie
quanto ao Município de Porto Velho/RO 10. Recurso extraordinário ao qual se nega
provimento.” (Pleno, RE 588.322, Repercussão Geral).
7

8. Taxas de Polícia
• O STF não dispensou a efetiva fiscalização; apenas admitiu a
presunção de sua ocorrência quando houver aparato
fiscalizatório.
• Logo, a existência do aparato não cria uma “ficção” da prestação
do serviço, pois a presunção pode ser elidida em caso de prova
em sentido contrário (equívocos de julgados do STJ no sentido de
que seria suficiente a “potencial” existência da fiscalização – Resp
810.335);
• Questão da prova de fato negativo (prova diabólica): art. 333, II do
CPC.
• Fiscalizações Periódicas (cobrança de taxas anuais): possível,
desde que seja efetivo o exercício do Poder de Polícia;
8

9. Taxas de Polícia
• Presunção do Exercício de Polícia: a) objeto deve ser apto a ser
fiscalizado; b) deve haver justificada necessidade da realização
periódica da fiscalização; c) a atividade exercida pelo Estado deve
realmente compreender uma atividade que corresponda ao
exercício do poder de polícia.
 Ex 1: Taxa de Fiscalização pelo uso do solo de postes, orelhões, e
linhas de gás instalados no solo municipal (TFOP). O objeto é apto à
Fiscalização? Fiscalização para que finalidade? É necessária a
fiscalização periódica?
 Ex 2: Taxas da Anatel (Lei nº 5.070/96): Taxa de Fiscalização de
Instalação – TFI (emissão de certificado de licença para funcionamento
de estações) e Taxa de Fiscalização de Funcionamento –TFF
(fiscalização anual do funcionamento das estações); e, após 5 anos, há
nova cobrança da TFI para emissão de novo certificado de licença
(Resolução nº 255/01). Necessidade de fiscalização periódica e de
nova fiscalização quando da renovação do certificado?
9

10. Taxas de Polícia
 Ex 3: Taxa de Fiscalização de Recursos Minerários do Estado do Pará
– TFRM (Lei nº 7.591/11):
“Art. 3° O poder de polícia de que trata o art. 2° será exercido pela
Secretaria de Estado de Indústria, Comércio e Mineração - SEICOM para:
I - planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar as
ações setoriais relativas à utilização de recursos minerais e à gestão e ao
desenvolvimento de sistemas de produção, transformação, expansão,
distribuição e comércio de bens minerais;
II - registrar, controlar e fiscalizar as autorizações, licenciamentos,
permissões e concessões para pesquisa, lavra, exploração e
aproveitamento de recursos minerários;
III - controlar, acompanhar e fiscalizar as atividades de pesquisa, lavra,
exploração e aproveitamento de recursos minerários”.
• Planejar, organizar, avaliar ações setoriais é exercício de poder de
polícia?
10

11. Taxas de Polícia
• Questão da sobreposição de competências: os Entes não podem
cobrar taxas sobre atividades cuja competência legislativa e
fiscalizatória seja de outro Ente.
 Taxa de Uso do Solo cobrado para instalação de equipamentos para
fornecimento de energia;
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE USO E OCUPAÇÃO DE SOLO E
ESPAÇO AÉREO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. DEVER-
PODER E PODER-DEVER. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS
À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL
1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ARTIGOS 21 E 22 DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
5. A Constituição do Brasil define a competência exclusiva da União para
explorar os serviços e instalações de energia elétrica [artigo 21, XII, b] e
privativa para legislar sobre a matéria [artigo 22, IV]. Recurso extraordinário
a que se nega provimento, com a declaração, incidental, da
inconstitucionalidade da Lei n. 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná.” (DJ
27.08.2010, Rel. Min. Eros Grau, Plenário)”
11

12. Base de Cálculo
• Base de Cálculo: aspecto quantitativo da hipótese de incidência.
 Confirma a natureza do tributo e sua hipótese de incidência.
• Base de Cálculo das Taxas: Custo da Atividade Estatal.
• Limite jurídico da base de cálculo das taxas (decorre da sua
natureza jurídica de tributo vinculado; único elemento compatível
com a hipótese de incidência).
 Art. 145, § 2º: “As taxas não poderão ter base de cálculo própria de
impostos”.
• Critério do “Custo individual” e do “Custo global”.
• Consequentemente, não pode haver “lucro” com a arrecadação.
12

13. Base de Cálculo
• As taxas não podem variar segundo a capacidade contributiva do
contribuinte.
 Ex: Taxa de Inspeção Veicular deve ser igual para o dono de um Fusca
e para o dono de uma Mercedes Benz, pois igual será o custo da
atividade fiscalizatória.
 Obs: nas taxas, a capacidade contributiva impede a exigência do tributo
daqueles que não tenham condições de arcar com o custo da atividade,
ainda que tenham motivado o gasto estatal (caso das imunidades e
isenções).
13

14. Base de Cálculo
• Podem variar segundo características pessoais do contribuinte
que impactem na intensidade da atividade estatal (“critério da
equivalência”)
 Ex: Taxa de Coleta de Lixo Domiciliar, a variar conforme a metragem
do imóvel do contribuinte (RE 232.393/SP); Taxa de Fiscalização de
Obras, a variar conforme a extensão da obra (RE 214.569/MG)
 Obs: o critério adotado pela lei para variação da taxa deverá ser
adequado à aferição do custo incorrido pelo Estado, sob pena de
inconstitucionalidade.
 Ex: Taxa de Localização e Funcionamento de Estabelecimento
Industrial e Comercial, a variar conforme número de empregados;
inconstitucionalidade, pois o elemento de discriminem é inadequado à
aferição do custo da atividade fiscalizatória (RE 190.776)
14

15. Base de Cálculo
• Caso da Taxa de Fiscalização da CVM (Lei nº 7.940/89): tabela com
valores fixos que variam conforme o capital social da empresa
TAXA DE FISCALIZAÇÃO DOS MERCADOS DE TÍTULOS E VALORES
MOBILIÁRIOS - COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - LEI Nº
7.940/89 - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL. (...) A base de cálculo
dessa típica taxa de polícia não se identifica com o patrimônio líquido das
empresas, inocorrendo, em conseqüência, qualquer situação de ofensa à
cláusula vedatória inscrita no art. 145, § 2º, da Constituição da República.
O critério adotado pelo legislador para a cobrança dessa taxa de
polícia busca realizar o princípio constitucional da capacidade
contributiva, também aplicável a essa modalidade de tributo,
notadamente quando a taxa tem, como fato gerador, o exercício do
poder de polícia.” (2ª T, ArgREx 176.382/CE, Min. Celso de Melo, d.j.
19.05.00)
15

16. Base de Cálculo
• Advertência: apesar da infelicidade da Ementa, o STF não julgou
ser válida a variação da taxa conforme a capacidade contributiva
do contribuinte.
 A análise dos votos proferidos mostra que, na verdade, o STF
considerou que, quanto maior o capital social das empresas, maior a
complexidade de suas atividades e, portanto, maior o esforço
fiscalizatório.
• Razoável Equivalência: pela impossibilidade de exata aferição do
custo da atividade estatal, a doutrina e a jurisprudência admitem a
fixação do valor da taxa por estimativa, desde que razoável.
 Em caso de excesso manifesto, as taxas serão inconstitucionais por
violação ao princípio do não-confisco (também aplicável às taxas,
segundo o STF).
16

17. Base de Cálculo
“TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR EXIGIDO E O CUSTO
DA ATIVIDADE ESTATAL. - A taxa, enquanto contraprestação a uma
atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável
equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida
ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte,
considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à
base de cálculo fixadas em lei. - Se o valor da taxa, no entanto,
ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do
contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade
excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os
fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do
contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade
de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150,
IV, da Constituição da República”. (STF, Pleno, ADI-MC-QO nº
2.551/MG, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 02.04.03)
17

18. Base de Cálculo
• Casos de Desproporção Manifesta entre o valor da taxa e o custo
da atividade:
 TFOP – Município de Barra Mansa: 840 (UFM) por poste ou orelhão
instalados no solo municipal (apenas a título ilustrativo, a Fiscalização por
casa lotérica é de 50 UFM).
 TFI/TFF – Anatel: segundo o relatório anual da ANATEL de 2013, o
valor arrecadado com as taxas foi de 2,9 bilhões de reais; já o gasto
com a Fiscalização foi de R$ 20 milhões, sendo que o gasto total da
agência foi de menos de R$ 500 milhões.
 TFRM – PA: segundo o Balanço divulgado pelo Estado, em 2013 o
valor arrecadado foi de R$ 300 milhões de reais; já o gasto do órgão
responsável pela Fiscalização (SEICOM) que dá origem à taxa foi de
R$ 11 milhões.
18

19. Conclusões
• Ao contrário de outros países, a CF/88 disciplina e delimita tanto o
fato gerador (prestação de serviços específicos e divisíveis e
exercício do poder de polícia) quanto a base de cálculo das taxas
(custo da atividade estatal).
• As taxas só podem ser instituídas para custear despesas
específicas e divisíveis incorridas pelo Estado em relação a
determinados contribuintes, sendo vedado auferir receita com o
tributo para fins de custeio das despesas gerais (financiada com
impostos).
• As taxas devem ser instituídas para remunerar o custo estatal com
o exercício do poder de polícia, e nunca o inverso: criação de atos
de polícia por lei com a finalidade de se auferir taxa.
19

20. Conclusões
• Transparência quanto às estimativas de custos consideradas para
a fixação das taxas, com a necessidade da inclusão dos critérios
na lei instituidora do tributo para fins de publicidade e controle,
inclusive judicial.
• Taxas exigidas sem o efetivo exercício do poder de polícia, taxas
superavitárias, e taxas que variem conforme a riqueza dos
contribuintes, são impostos travestidos de taxas, que subvertem
todo o Sistema Tributário Nacional pois burlam a rígida repartição
de competências tributárias promovidas pela Constituição.
20

21. Obrigado!
• Donovan Mazza Lessa
• E-mail: donovan@sachacalmon.com.br
21