APOSTILA DE NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

APOSTILA DE NOÇÕES DE
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA PARA AGENTE
ADMINISTRATIVO PF
Professor Leandro Eustáquio
www.leandroeustaquio.com.br
email/msn :
matosmonteiro@hotmail.com

1

sumário
Item
1

pagina
Orçamento

público
2. Princípios
orçamentários
3. PPA, LDO e
LOA

–

LEIS

ORÇAMENTÁRIAS
EM ESPÉCIE
4.

Receita

pública:
categorias,
fontes,
estágios e dívida
ativa
5.

Despesa

pública:
categorias,
estágios
6.Restos a pagar
7. Despesas de
Exercícios
Anteriores
8. Suprimento de
fundos
9. Conta única do
Tesouro

2

10.SIDOR, SIAFI
11.

CONTROLE

DA
ADMINISTRAÇÃO
Anexo

I

–

Dispositivos
sobre orçamento
na CF/88
Anexo II – lei
4.320/64
Anexo III – Lei de
Responsabilidade
Fiscal

3

1. ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento envolve previsão de receita, fixação de despesa, a execução
orçamentária e o controle dos gastos públicos
A Constituição de 1988, que organizou o Estado Brasileiro, previu que foi necessário
obter meios indispensáveis para manter sua existência e cumprir suas múltiplas
finalidades, entre elas a financeira, a que se preocupa em obter, gerir e aplicar
recursos necessários para fazer funcionar as instituições. As atividades do Estado estão
concretizadas nos objetivos nacionais que fornecem os critérios norteadores da
política financeira adotada. Aliomar Baleeiro em sua obra “Uma introdução à ciência
das finanças” assevera que a Atividade Financeira do Estado consiste em:
OBTER recursos: Receitas Públicas;
CRIAR o crédito público: Endividamento Público;
GERIR E PLANEJAR a aplicação dos recursos: Orçamento Público;
DESPENDER recursos: Despesa Pública

Para isso existe uma Disciplina intitulada Direito financeiro, que estuda e disciplina
juridicamente a atividade financeira do Estado, envolvendo as receitas públicas, as
despesas públicas, os créditos públicos e o orçamento público, ativo) e o contribuinte
(sujeito passivo). A legislação básica referente ao Direito Financeiro encontra-se na
Constituição Federal, na Lei 4.320/64, de 17 de março de 1964, e na Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei complementar 101/00

O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado, a qual engloba a
receita, a despesa, o orçamento e o crédito público.

4

PRESTE ATENÇÃO NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO
FINANCEIRO, CONFORME PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988.

Em matéria de competência concorrente (CF, art. 24), É IMPORTANTE SABER O que são
normas gerais. PODE SER QUE se tratem de normas aplicáveis a todos os entes da
Federação. Contudo, As normas gerais não podem chegar ao ponto de exaurir o tema.
Como preceitua o § 1° do artigo 24, a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
Essas leis não excluem a competência suplementar dos Estados (§ 2° do artigo 24).
Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência
legislativa plena para atender suas peculiaridades (§ 3° do artigo 24). A superveniência
de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for
contrário (§ 4º do artigo 24).

CF /88

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
I - direito tributário, FINANCEIRO, penitenciário, econômico e urbanístico;

§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a
estabelecer NORMAS GERAIS.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a
competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei
estadual, no que lhe for contrário.
5

MUITO EMBORA OS MUNICÍPIOS NÃO APAREÇAM DE FORMA EXPRESSA NO CAPUT
DO ARTIGO 24 ACIMA, eles podem legislar sobre Direito Financeiro, em decorrência
do artigo 30, I e II, da Constituição

CF/88

Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

1.1

ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

Podemos marcar como traço inicial a Constituição Imperial de 1824 surgiram as primeiras
exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições do Estado
brasileiro. De acordo com os termos estabelecidos, os gastos do governo somente poderiam
ocorrer por meio de autorização legal, emanada do parlamento (incidência do princípio da
reserva legal). Era de responsabilidade do Executivo a elaboração do orçamento, que, depois de
pronto, seria encaminhado para aprovação pela Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e
Senado), configurando um orçamento do tipo misto. Entretanto, as leis sobre impostos seriam de
iniciativa exclusiva da Câmara dos Deputados. O art. 172 da Constituição assim determinava:

O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros
os orçamentos relativos às despesas de suas repartições, apresentará na
Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um
balanço geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano

6

antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas
públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas
públicas.

Somente em 1827 foi formulada a primeira lei orçamentária brasileira. Entretanto, os
deficientes mecanismos arrecadadores no nível das províncias, as dificuldades de comunicação e
os conflitos com normas legais frustaram sua aplicação. O primeiro orçamento brasileiro teria
sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830. Naquela peça fixava-se a despesa e
orçava-se a receita das antigas províncias para o exercício de 1831.

A fiscalização da execução orçamentária foi definida de forma vaga: "... participação da
Câmara no exame da administração passada, e reforma dos abusos nela introduzidos".

Constituição de 1891: Constituição que seguiu à Proclamação da República, houve importante
alteração na distribuição de competências em relação ao orçamento. A elaboração passou a ser
privativa do Congresso Nacional (orçamento do tipo legislativo), assim como a tomada de contas
do Executivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituição Federal
instituiu um Tribunal de Contas (art. 39). A iniciativa da lei orçamentária ficou a cargo da Câmara,
mas na realidade "sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamentar de finanças na
elaboração da lei orçamentária".

Com a transformação da forma de organização política do País em uma federação, os
sistemas de elaboração do orçamento passaram a oscilar de acordo com os regimes políticos que
se alternaram. Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de Contabilidade
da União (Decreto nº 4.536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos
orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais da gestão federal. O Código formalizou a
prática de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os elementos para que este exercitasse sua
atribuição de iniciar a elaboração da lei orçamentária.

7

No Art. 13 do referido Código lê-se:

O governo enviará à Câmara dos Deputados, até 31 de maio de cada ano, a
proposta de fixação da despesa, como cálculo da receita geral da
República, para servir de base à iniciativa da Lei de Orçamento." Esse artigo
deixava claro que a proposta do governo deveria ter a forma de um
projeto de lei acabado, não se assemelhando ao caso americano no qual o
Congresso recebia e analisava as solicitações de dotações por parte dos
órgãos.

No período que vai até 1930, marcado por forte influência liberal e descentralização do
poder, até mesmo como resposta à forte centralização do período imperial, a elaboração do
orçamento determinada pela Constituição de 1891, bem como a fiscalização das contas do
Executivo, passaram à responsabilidade do Congresso Nacional. Um orçamento, portanto,
caracteristicamente, do tipo legislativo, restringindo-se o papel do Executivo à sua execução.

Com a Revolução de 1930 houve a reacomodação de novas forças políticas, de cunho
administrativo burocrático, que influenciaram a edição da Constituição de 1934, que por sua vez
voltou a atribuir ao Executivo a responsabilidade pela elaboração do orçamento e ao Legislativo a
votação e aprovação das contas do Governo, configurando um orçamento do tipo misto.

Constituição de 1937:

Foi gerada no regime autoritário do Estado Novo. A proposta

orçamentária seria elaborada por um Departamento Administrativo junto à Presidência da
República (DASP, criando pelo decreto nº 579/1938) e votada pela Câmara dos Deputados e pelo
Conselho Federal (uma espécie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da
República). Na verdade, este último nunca foi instalado e o orçamento sempre foi elaborado e
decretado pelo Executivo.

Em 1939 foi instituído o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa
Nacional, cujas despesas eram cobertas por créditos paralelos ao orçamento geral da União. Em

8

1943, o Plano Especial foi transformado em Plano de Obras e Equipamentos, configurando-se,
assim, um orçamento paralelo de capital, ou seja, o Princípio da Unidade foi para o espaço.
Observe-se, portanto, que os orçamentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio.
Em 1947, com a redução dos recursos provenientes das fontes especiais, o Plano de Obras foi
incorporado ao Orçamento.

A redemocratização do País, iniciada em 1945, cujos anseios foram incorporados à nova
Carta Constitucional de 1946, reatribuiu ao Poder Legislativo a competência de votar e aprovar as
contas do Executivo, que seria responsável pela sua elaboração e execução, reintroduzindo o
processo orçamentário do tipo misto, no qual Executivo e Legislativo interagem na sua definição.
Destaca-se ainda que em 1956 a Presidência da República instituiu a CEPA - Comissão de Estudos
e Projetos Administrativos - com função de gerar um sistema nacional de planejamento e
adequar as informações orçamentárias a essa finalidade.

Constituição de 1946: Cada Ministério elaborava sua peça orçamentária, que era encaminhada
ao Ministério da Fazenda, que consolidava os textos e remetia ao Congresso Nacional por
intermédio do Presidente da República.

Os ares democráticos provocaram a edição da Lei nº 4.320/64, em 17 de março de 1964,
apenas 14 dias antes do golpe de Estado que instituiu o militarismo (01/04/1964), com o nítido
propósito de racionalizar a criteriologia orçamentária, estabelecendo, por exemplo, duras
restrições à possibilidade de emenda ao projeto orçamentário. Veja-se, por exemplo, o art. 33:

Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento que
visem a:

a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando
provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;

b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja aprovado

9

pelos órgãos competentes;

c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que não
esteja anteriormente criado;

d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados em
resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subvenções.

A condução da gestão financeira pelo governo autoritário desencadeou o processo de
transformação da peça orçamentária para viabilizar e materializar os objetivos centralizadores
dos generais, que dispensavam a prestação de contas à sociedade, caracterizando o orçamento,
mais uma vez, como de tipo executivo. Antes de examinar um pouco mais detalhadamente as
características do orçamento vigente até 1988, quando foi aprovada uma nova Constituição,
comprometida com os objetivos de redemocratização após a queda do regime militar em 1985,
convém tecer alguns comentários sobre a evolução da instituição orçamentária no Brasil entre
1831 e 1964, à luz dos papéis que lhe são atribuídos.

Enquanto peça instrumental das finanças do Estado, o orçamento no Brasil, no longo
período que se estende de 1831 a 1964, desempenhou papéis limitados, podendo-se destacar a
de ter servido como registro e administração de suas contas. Como espaço de negociação sobre
as suas decisões de gastos, apenas no breve período que vai de 1946 a 1964 essas condições
efetivamente existiram, tendo sido nos demais a expressão de interesses mais particulares e
localizados que dominavam o aparelho do Estado, como foi no Império, na República Velha (a
política dos governadores conhecida como “café com leite”) e durante a ditadura Vargas.

Como instrumento de planejamento, que ganha importância após a Segunda Guerra, a
instituição orçamentária não havia evoluído o suficiente para absorver e incorporar este
benefício. Com o golpe de 1964 reintroduz-se no País o orçamento do tipo executivo, tornando-o
expressão dos interesses e projetos dos novos donos do poder, impedindo o desempenho de seu
papel como cenário de negociação, como instrumento de planejamento, inclusive pela

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conjuntura macroeconômica que se mostra desfavorável para essa finalidade, e como
instrumento capaz de revelar a verdadeira situação das contas do Estado, ou seja, até mesmo
como instrumento contábil. É o que se discute em seguida.

Constituição de 1988: trouxe duas novidades na questão orçamentária. Devolveu ao Legislativo
a prerrogativa de propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de orçamento e reforçou a
concepção que associa planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema. A CR/88
determinou que as questões como: “exercício financeiro, prazos, vigência, elaboração,
organização dos orçamentos, das normas de gestão financeira e patrimonial” tornariam se objeto
de regulamentação por meio de Lei Complementar.

A elaboração dos planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de
capital e demais programas de duração continuada. Tornou obrigatória também o
encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Outro
aspecto constitucional relevante relaciona-se com os princípios da unidade e da universalidade. A
Constituição de 1988 trouxe melhor entendimento para a questão ao precisar a composição do
orçamento anual que passou a ser integrado pelo orçamento fiscal, orçamento da seguridade
social e orçamento de investimento das estatais, em função da multiplicidade organizacional e
jurídica do setor público, explicitando quais as receitas e despesas públicas que deveriam integrar
o orçamento público e merecer, portanto, aprovação legislativa. Este modelo, em linhas gerais
segue o princípio da totalidade.

Portanto, a unidade orçamentária de todos os órgãos públicos deve fundamentar-se
segundo uma única política orçamentária, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um
método único.

3.1 Controle da Execução orçamentária

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Nesta fase, o orçamento é programado, isto é, são definidos os cronogramas de
desembolso, ajustando o fluxo de dispêndios às sazonalidades da arrecadação, executado,
acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermédio dos mecanismos e entidades
de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos de controle externo, notadamente
pelos Tribunais de Contas.

Na fase de avaliação e controle, parte da qual ocorre concomitantemente com a de
execução, são produzidos os balanços. Segundo as normas legais pertinentes à matéria, esses são
apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e
Assessorias Especializadas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram também esta fase, as
avaliações realizadas pelos órgãos de coordenação e pelas unidades setoriais com vistas à
realimentação dos processos de planejamento e de programação.

Saibam diferenciar Orçamento Programa de Orçamento Base Zero e Orçamento Clássico
O estudo sobre os tipos e a trajetória percorrida pelo orçamento é essencial para que
se tenha o domínio sobre as etapas do processo, significado e problemas que podem surgir
na tramitação da lei orçamentária. De modo geral, os orçamentos podem ser elaborados
distintamente, dependendo dos sistemas de governo dominantes no País. Os orçamentos
podem ser de três tipos: I) legislativo, que é o tipo de orçamento utilizado em países de
governo parlamentarista, cuja elaboração, votação e aprovação SÃO incumbências do
Órgão do Poder Legislativo, cabendo ao Executivo sua execução; II) misto, que é o tipo de
orçamento utilizado como resultado da interação entre os Órgãos dos Poderes Executivo e
Legislativo na sua elaboração e definição, cabendo ao último sua execução e ao primeiro o
acompanhamento e a fiscalização; III) executivo, que é o tipo de orçamento praticado em
países de regimes autoritários, cuja elaboração, aprovação, execução e controle cabem
estritamente ao chefe do Executivo, mesmo que se atribua ao Legislativo algum papel,
geralmente decorativo, neste processo.

12

No caso do tipo misto, que é a forma de elaboração atual do orçamento no Brasil, sua
elaboração é incumbência do Executivo, que o define em função dos planos e programas de
governo, os quais sofrem a influência dos representantes das classes e de suas frações
instalados nos aparelhos do Estado. Em seguida, o orçamento é submetido à aprovação do
Legislativo, que possui, nessas sociedades, autonomia para confirmá-lo, rejeitá-lo ou
modificá-lo. O resultado final dependerá, obviamente, da correlação das forças sociais
representadas e das alianças e composições políticas estabelecidas em torno de questões
mais polêmicas, como, por exemplo, as que se referem à distribuição do ônus tributário e
às prioridades conferidas aos gastos públicos.

O orçamento afigura-se, assim, e em princípio, à peça através da qual a sociedade
decide, através de seus representantes políticos, sobre os objetivos dos gastos do Estado e
sobre a origem dos recursos para financiá-los. Além disso, a peça exerce controle sobre a
ação do Estado. Em princípio, porque, na prática da execução orçamentária, o Executivo
pode modificar prioridades que foram nele incluídas, enfatizando umas em detrimento de
outras, ou simplesmente não as materializando, pelo fato do orçamento ser apenas de
caráter autorizador.

É também através do orçamento que se pode avaliar a situação financeira do governo,
fazendo-se um cotejo entre suas receitas e despesas. É preciso ter clareza sobre o fato de
que o mesmo pode apresentar-se, como resultado da estratégia da política econômica
adotada, ora superavitário, ora deficitário, não significando a ocorrência deste último caso
encontrar-se o governo em condições financeiras e fiscais frágeis. Mas se o orçamento
apresentar-se cronicamente deficitário, com crescente endividamento público, este pode
ser visto como um indicador de que o Estado se encontra com insuficiência de recursos
para o desempenho de suas funções, devendo rever/reorientar sua estrutura de gastos
e/ou reciclar seus mecanismos de financiamento.

A peça orçamentária cumpre vários papéis como instrumento de planejamento e de

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controle sobre o Estado. E contrapartida, para sua construção exige-se a observância e a
vigência de determinados princípios (ou regras) que dão consistência e eficácia à instituição
orçamentária. Embora sujeitos às injunções históricas e modificações em seus conteúdos,
alguns dos princípios que ainda estão contemplados no corpo das constituições modernas,
são indispensáveis para possibilitar, ao orçamento, o cumprimento de sua finalidade
primordial, que consiste em ser uma peça importante do processo de planejamento e de
controle da sociedade sobre o Executivo.

→ Tipos de orçamento praticados no Brasil

Período

Tipo

1831-18
1

Misto

1891-1934

Legislativo

1934-1937

Misto

193
-194

Executivo

1946-1964

Misto

1964-1
88

Executivo

1988-(...)

Misto

1.2

CICLO ORÇAMENTÁRIO

Saibam diferenciar Ciclo de Processo Legislativo Orçamentário

14

O Processo legislativo é o artigo 166 combinado com o art. 37 do ADCT

O Ciclo Orçamentário apresenta-o, em geral, como compreendendo um conjunto de
quatro grandes fases, cuja materialização se estende por um período de vários anos,
quais sejam: a) elaboração e apresentação, b) autorização legislativa, c) programação e
execução, d) avaliação e controle.

O ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as
atividades típicas do orçamento público. O CICLO ENGLOBA O PROCESSO LEGISLATIVO
ORÇAMENTÁRIO, MAS A ESSE NÃO SE RESUME. O CICLO ORÇAMENTÁRIO TAMBÉM
ENVOLVE O CONTROLE DA EXECUÇÃO ORLAMENTÁRIA, FEITO DEPOIS DA SANÇÃO DA LEI
ORÇAMENTÁRIA.

1.2.1

PROCESSO LEGISLATIVO ORÇAMENTÁRIO

LEIA O ARTIGO 166 DA CF/88

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias,
ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas
apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização
orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e
de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

15

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá
parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso
Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação
de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal;
ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a
votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional,
nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

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§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o
disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e
específica autorização legislativa.

→ PRAZOS: Na ausência da lei complementar exigida pela Constituição (art. 165,
parágrafo 9, I e II), que definiria prazos para o Processo legislativo orçamentário, vem
sendo utilizado o dispositivo previsto no art. 35, parágrafo do ADCT, que compilamos no
próximo quadro.

Para tanto precisamos de 3 premissas:

a) A sessão legislativa orçamentária federal se divide em 2 períodos: o 1º período
legislativo vai do 1-2 até o dia 17-7 e o 2º período, do dia 1-8 ao dia 22-12 (art. 57
da Constituição). MUITO CUIDADO COM OS CONCURSOS ESTADUAIS E
MUNICIPAIS. Os prazos das sessões legislativas estaduais e municipais devem ser
conferidos

nas

Constituições

Estaduais

e

leis

orgânicas

municipais,

respectivamente.
b) O Exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 32 da lei 4320-64), que vai do
dia 1º de janeiro ao dia 31 de dezembro.
c) Caso o projeto da LDO não seja aprovado pelo legislativo, não haverá recesso
parlamentar (art. 57, parágrafo 2º, da Constituição)
d) Não grave o dia do ano, as datas. Procure se lembrar do que escrevemos agora
abaixo.

Lei orçamentária

Prazo para envio

Prazo para devolução

PPA

Até 4 meses antes do Até o final da sessão

17

encerramento do exercício legislativa ordinária
financeiro
LDO

Até 8 meses e meio antes Até o final do 1º período
do

encerramento

do legislativo

exercício financeiro
LOA

Até 4 meses antes do Até o final da sessão
encerramento do exercício legislativa ordinária
financeiro

→Percebam que as regras para os projetos do PPA e da LOA são as mesmas. Ambos estão
no 2º período legislativo. O Projeto da LDO tem seus limites no 1º período legislativo.

É muito importante que você saiba cada uma das fases do processo legislativo
orçamentário, abaixo destacadas em negrito.

→A iniciativa é exclusiva do Chefe do Executivo (art. 85, VI e art. 185 da Constituição)

A iniciativa envolve, além das tarefas relacionadas à estimativa da receita, um
conjunto de atividades, normalmente referidas como formulação do programa de
trabalho que compreende o diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a
tomada de decisões, a fixação de metas e a definição de custos, a compatibilização das
propostas à luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponíveis e a montagem da
proposta a ser submetida à apreciação do Legislativo.

→ O Chefe do Executivo envia o projeto de lei para o Legislativo, no caso, para a
Comissão Mista Permanente de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (art. 166,
parágrafo 1º, I, da Constituição)

A segunda fase compreende a tramitação da proposta de orçamento no Poder
Legislativo, onde as estimativas de receita são revistas, as alternativas são reavaliadas, os
programas de trabalho são modificados através de emendas e os parâmetros de
18

execução (inclusive os necessários a uma certa flexibilidade) são formalmente
estabelecidos.

→As Emendas ao projeto de lei receberão um parecer da Comissão Mista, e
posteriormente são analisadas de forma conjunta no Plenário, devendo obedecer a 2
requisitos (compatibilidade com o PPA e com a LDO e indicar as fontes dos recursos. A
fonte dos recursos para essas novas despesas, provenientes das emendas, não pode vir
de anulação de despesas para: PAGAMENTO DE PESSOAL ou SERVIÇOS DA DÍVIDA ou
TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS Constitucionais (art. 166, parágrafos 2º, 3º e 4º da
Constituição)

→ Retificação do texto pelo Executivo. O projeto de lei encaminhado poderá ser alterado
pelo chefe do executivo desde que A VOTAÇÃO NÃO TENHA SIDO INICIADA (art. 166,
parágrafo 5º da Constituição)

Sanção. Recebido o projeto aprovado, o chefe do executivo tem 15 dias para sanção ou
veto, e 48 horas para promulgação-publicação. Caso o projeto seja vetado, no todo ou
em partes, deverá retornar ao Legislativo. Ao processo legislativo orçamentário, como
vimos agora, são aplicadas subsidiariamente as demais regras de quaisquer processo
legislativo (art. 166, parágrafo 7º, da Constituição)

Por mais que possa não acontecer com tanta freqüência na prática do processo legislativo
orçamentário, nos concursos é bastante recorrente o que vamos escrever agora, e o
faremos por um quadro-resumo. Fazer concurso é saber lidar com as nuances da banca
examinadora. Nesse caso os concursos querem saber se o candidato sabe se existe
alternativa para os seguintes fatos abaixo.

fato

Sanção

O Chefe do Executivo não Crime de responsabilidade (art. 85 da Constituição)
envia o projeto de lei O art. 32 da Lei 4320-64 estabelece que, caso não receba
orçamentária

no

prazo a proposta no prazo determinado, o Legislativo deverá

19

determinado

considerar como proposta a LOA vigente

O legislativo não devolve o A LDO vem tratando da questão, e muitas vezes
projeto da LOA para sanção

determina que o orçamento vigente é desdobrado em
frações mensais até que o legislativo aprove o projeto em
trâmite

1.3

ORÇAMENTO PROGRAMA E PLANEJAMENTO NO ORÇAMENTO PROGRAMA

Ainda quanto aos tipos do orçamento, uma classificação muito cobrada é aquela que
diferencia, separa o orçamento entre o seu aspecto clássico ou tradicional e o seu
aspecto programático.

→Divisor de águas: Lei 4320 DE 1964. ANTES DELA IMPERAVA O ORÇAMENTO CLÁSSICO,
DEPOIS DELA O ORÇAMENTO PROGRAMA

Seremos objetivos aqui, estabelecendo um quadro comparativo para que você assimile
essa classificação, aplicada em território nacional

Orçamento Clássico ou tradicional

Orçamento Programa ou Moderno

Até a Constituição de 1937

Depois da Constituição de 1946

Liberalismo econômico

Estado intervencionista

Preocupação com os meios

Preocupação com os fins

Dissociado de planejamento e orçamento

Integração

entre

planejamento

e

orçamento
Decisões

orçamentárias

necessidades
públicos

financeiras

visam
dos

as Decisões orçamentárias visam as diversas

órgãos alternativas

possíveis,

baseadas

em

avaliações prévias

20

As decisões orçamentárias consideram as As decisões orçamentárias consideram,
necessidades dos órgãos públicos

além

das

necessidades

dos

órgãos

públicos, as necessidades que extrapolam
o exercício financeiro
Aspectos contábeis da gestão

Aspectos

administrativos

e

de

planejamento da gestão
Não há sistemas de acompanhamento e Controle
medição da execução orçamentária

prévio,

concomitante

e

a

posteriori da execução orçamentária

O orçamento programa é adotado pela Constituição de 1988, principalmente quando
trata do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, MUITO EMBORA JÁ EXISTA
DESDE A LEI 4320-64, como afirmamos acima.

Claro que temos outras classificações, afinal elas são inesgotáveis. Ainda podem te
questionar conhecimentos pertinentes a:

Orçamento Base Zero

Orçamento

de

desempenho

ou

realizações
Origem em 1968

Surge com a implantação do PPBS, método
de orçamentação adotado nos E.U.A e
influenciou o nascimento da Lei 4320-64

Criado por Peter A. Pyhrr na Texas Evolução do orçamento clássico para o
Instruments

orçamento programa

1.4 .ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 (a maioria dos dispositivos estão no
anexo I)

21

Já vimos alguma coisa pertinente ao Processo Legislativo orçamentário no item 3.
Agora É importante LEMBRAR dos demais artigos do capítulo que trata sobre
orçamento na Constituição de 1988.

IMPORTANTE: LEIA, DECORE, MEMORIZE principalmente os artigos 163 a 169.
Existem outros artigos que tratam de orçamento na Constituição, mas esses são os
mais importantes, os mais cobrados em concurso. Por isso colamos os mesmos
abaixo:
CAPÍTULO
DAS

II
FINANÇAS

Seção

PÚBLICAS
I

NORMAS GERAIS
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

22

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das
voltadas ao desenvolvimento regional.
Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida
exclusivamente pelo banco central.
§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente,
empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não
seja instituição financeira.
§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do
Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa
de juros.
§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco
central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou
entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em
instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
Seção

II

DOS ORÇAMENTOS
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.

23

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de
cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.
§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados
com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
24

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão
da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da
lei.
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da
lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento
de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e

setoriais

previstos

nesta

Constituição e

exercer

o

acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.

25

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas
emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
alteração é proposta.
§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e
do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao

26

Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art.
165, § 9º.
§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do
projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes
poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
Art. 167. São vedados:
I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual;
II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder
Legislativo por maioria absoluta;
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

27

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização
legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir
déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art.
165, § 5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização
legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos,
inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e
suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que
trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício
financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que,
28

reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subseqüente.
§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no
art. 62.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos
a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts.
157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia
à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias,
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da
Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em
duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão
ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)

29

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste
artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente
suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos
limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo,
durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes
providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em
comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 19, de 1998)
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem
suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei
complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o
cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes
especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto
da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de
1998)

30

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus
a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de
serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será
considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com
atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na
efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)

1.4.1 – PERDA DA ESTABILIDADE DO SERVIDOR ESTÁVEL

CUIDADO. NO DIREITO NEM TUDO QUE PARECE, É REALMENTE O QUE SIGNIFICA. O
ARTIGO 41, parágrafo 1º, abaixo fala das possibilidades em que o servidor estável
poderá perder o cargo. Como está escrito a palavra só, fica parecendo que são apenas
3 possibilidades de perda de estabilidade, o que não é verdade. Existem MAIS OUTRAS
2 PREVISTAS NA CF/88

CF/88
Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para
cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: (Redação dada pela Emenda

31

I - em virtude de sentença judicial transitada em julgado; (Incluído pela Emenda
II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei
complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele
reintegrado, e o eventual ocupante da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de
origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em
disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu
adequado aproveitamento em outro cargo. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 19, de 1998)
§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a avaliação especial
de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. (Incluído pela Emenda

A 4ª POSSIBILIDADE ESTÁ PREVISTA NO PARÁGRAFO 4º DO ART. 169 DA
CONSTITUIÇÃO

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei
complementar.

32

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o
prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:
I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e
funções de confiança;
II - exoneração dos servidores não estáveis

A 5ª POSSIBILIDADE ESTÁ PREVISTA NO ARTIGO 198 DA CONSTITUIÇÃO

CF/88 art. 198 (...)
§ 6º Além das hipóteses previstas no § 1º do art. 41 e no § 4º do art. 169 da
Constituição Federal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente
comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo
em caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu
exercício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 51, de 2006)

33

2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Alguns

princípios orçamentários orçamentários estão expressos na lei 4.320-64,

outros na Constituição. O PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA FISCAL é inovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (veja o anexo II da sua apostila, artigo 48 e SS.)
Optamos por adotar a classificação prevista pelo Manual técnico do Orçamento,
elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal, disponível para download em
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO.

Veja anexo V

da

apostila.

Os Princípios Orçamentários visam a estabelecer regras norteadoras básicas, a fim de
conferir racionalidade, eficiência e transparência para os processos de elaboração,
execução e controle do Orçamento Público. Válidos para os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário de todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal
e Municípios – são estabelecidos e disciplinados tanto por normas constitucionais e
infraconstitucionais, quanto pela doutrina.

Nesse ínterim, integram este Manual Técnico de Orçamento princípios orçamentários
cuja existência e aplicação derivam de normas jurídicas, como os seguintes:

2.1)Princípio Orçamentário da Unidade ou Totalidade

Previsto, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, determina
existência de orçamento único para cada um dos entes federados – União, Estados,
Distrito Federal e Municípios – com a finalidade de se evitarem múltiplos orçamentos
paralelos dentro da mesma pessoa política.

34

Dessa forma, todas as receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício
financeiro,
devem integrar um único documento legal dentro de cada esfera federativa: a Lei
Orçamentária Anual
– LOA1.
2.2)Princípio Orçamentário da Universalidade
Estabelecido, de forma expressa, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964,
recepcionado e normatizado pelo § 5º do art. 165 da Constituição Federal, determina
que a Lei Orçamentária Anual de cada ente federado deverá conter todas as receitas e
despesas de todos os poderes, órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e
mantidas pelo poder público.

2.3)Princípio Orçamentário da Anualidade ou Periodicidade:
Estipulado, de forma literal, pelo caput do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, delimita o
exercício financeiro orçamentário: período de tempo ao qual a previsão das receitas e
a fixação das despesas registradas na LOA irão se referir.
Segundo o art. 34 da Lei nº 4.320, de 1964, o exercício financeiro coincidirá com o ano
civil e, por isso, será de 1º de janeiro até 31 de dezembro de cada ano.

2.4) Princípio Orçamentário da Exclusividade:
Previsto no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, estabelece que a Lei
Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e a contratação de operações de crédito, nos termos da lei.

2.5) Princípio do Orçamento Bruto:
35

Previsto pelo art. 6o da Lei no 4.320, de 1964, obriga registrarem-se receitas e
despesas na LOA pelo valor total e bruto, vedadas quaisquer deduções.
2.6)Princípio Orçamentário da Publicidade:
Princípio básico da atividade da administração pública no regime democrático, previsto
pelo caput do art. 37 da Magna Carta de 1988. Aplica-se ao orçamento público, de
forma expressa, pelas disposições contidas nos arts. 48, 48-A e 49 da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinam ao governo, por exemplo: divulgar o
orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execução
orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre
a arrecadação da receita e a execução da despesa.

2.7)Princípio Orçamentário da Não Vinculação da Receita de Impostos:

Estabelecido pelo inciso IV do art. 167 da CF/88, veda vinculação da receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria
Constituição Federal.

EXERCÍCIOS SOBRE OS CAPÍTULOS 1 E 2

1-(CESPE/AGU/2008) O orçamento é um ato administrativo da
administração pública
2-(CESPE/CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princípio da unidade, tambémchamado de
princípio da totalidade, não é respeitado no Brasil, pois a Constituição Federal (CF)
estabelece três orçamentos
distintos: fiscal, de investimentos das empresas estatais e da
seguridade social.

36

3- (CESPE/ (ANALISTA/MCT/2008) Segundo o princípio orçamentário da
exclusividade, todas as receitas e despesas devem estar contidas
em uma só lei orçamentária.
4- (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da
unidade, o orçamento deve conter todas as receitas e todas as
despesas do Estado.
5- (CESPE/ANALISTA/SERPRO/2008) Segundo o princípio da anualidade,
as previsões de receita e despesa devem fazer referência,
sempre, a um período limitado de tempo
6- (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Segundo o princípio da
especialização, a lei orçamentária deverá conter apenas matéria
orçamentária, excluindo dela qualquer dispositivo estranho à
estimativa da receita e fixação da despesa.
7- (CESPE/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à
impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos,
fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na
norma constitucional.
8- (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2009) Pelo princípio da publicidade, o
orçamento, para ser válido, deve ser levado ao conhecimento do
público.
9 – (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha como foco
o controle, para que o Poder Legislativo não extrapolasse a
proposta do Poder Executivo.
10 – (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado orçamento de
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do
século passado, é o que apresenta os propósitos e objetivos para
os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos
programas propostos para atingir os objetivos e dados
quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a
efeito em cada programa)
11- (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do orçamentoprograma
em relação ao orçamento tradicional é a possibilidade
de se conjugar a formulação do orçamento ao planejamento
governamental.

37

12 – (CESPE/ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a
pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder
Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos
investimentos.
13 – (CESPE-ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenação,
consolidação e supervisão da elaboração orçamentária é da
Secretaria de Orçamento Federal, que integra o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, órgão central do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal.
14 (CESPE- (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) Cabe à lei
complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da lei
orçamentária anual.

15 (CESPE - (ANALISTA/SAD-PE/2010) O Poder Legislativo pode apresentar
emendas para aumentar as despesas do orçamento mediante a
anulação de outras despesas ou a reestimativa de receitas. As
emendas aos projetos de LOA, compatíveis com o PPA e a LDO,
podem incidir sobre dotações para pessoal, serviços da dívida e
transferências constitucionais para os entes da Federação.

16 (CESPE- (ANALISTA/MCT/2008) As emendas ao projeto de lei do
orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem serão
apresentadas na comissão mista e somente podem ser
aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual (PPA)
e com a lei de diretrizes orçamentárias.
17 (CESPE - (TÉCNICO SUPERIOR/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional
não poderá entrar em recesso caso não vote a Lei de Diretrizes
Orçamentárias até o encerramento da sessão legislativa.
18- ((ANALISTA/INMETRO/2009) As emendas ao projeto de lei de
diretrizes orçamentárias não podem ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.

19 – (CESPE -ADMINISTRADOR/MPS/2010) A alteração da estrutura de

38

carreira do pessoal do MPS para 2010 só poderá ser realizada se
a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) aprovada para este
exercício contiver a respectiva autorização.

20 (CESPE - (AUDITOR/AUGE-MG/2009) Os orçamentos fiscal, da seguridade
social e de investimento das estatais, que compõem a LOA,
deverão funcionar como instrumentos voltados para a redução
das desigualdades sociais.
GABARITO

1E

2E

3E

4E

5C

6E

7C

8C

9E

10 C

11 C

12 E

13 C

14 C

15 E

16 C

17 E

18 C

19 C

20 E

39

3. PPA, LDO E LOA – LEIS ORÇAMENTÁRIAS EM

ESPÉCIE

3.1 O Plano Plurianual (PPA)

→ O PPA é uma novidade da Constituição de 1988

O PPA é um instrumento de planejamento de longo alcance (TEM VIGÊNCIA DE 4
ANOS, NÃO COINCIDENTE COM A LEGISLATURA), cuja finalidade é o estabelecimento dos
programas e das metas governamentais num ambiente temporal de quatro anos,
idêntico ao período de um mandato executivo. Tais programas e metas se apresentam
sob a forma de ações voltadas para a ampliação da capacidade produtiva do setor público
e para o desenvolvimento socioeconômico, bem como para os programas de
manutenção dos serviços essencialmente criados. O PPA estabelece o DOM da
Administração Pública. Preste atenção nas letras negritadas.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
(...)
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

40

Diretrizes, objetivos e metas têm conteúdo distinto em termos orçamentários. De toda
forma isso não é importante pois não é cobrado em concursos. Essencial mesmo é saber
que o PPA estabelecerá o DOM PARA despesas de capital e despesas correntes. Preste
atenção nisso. A Lei 4320-64, art. 13, classifica as despesas em despesas correntes e
despesas de capital. Por enquanto precisamos que você frise isso bastante: DOM PARA
DESPESAS CAPITAL E DESPESAS CORRENTES.

A interpretação que se dá ao texto constitucional, no que se refere à alocação de recursos
é que o plano deve conter a previsão de recursos de investimentos (despesas de capital),
como também para sua operacionalização e manutenção (despesas correntes). Ex: construção de uma escola (despesa de capital). Para coloca-la em funcionamento, será
necessária a aquisição de equipamentos, material de consumo, contratação de pessoal
(despesas correntes).

O PPA deve estabecer o DOM para as despesas relativas aos programas de duração
continuada, que ganha definição no artigo 29, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Despesas de duração continuada ou Art. 17 e art. 29, I da LRF
fundada
Previsão contida no PPA

Prazo para pagamento superior a 12 meses
e também aquelas com prazo inferior a 12
meses, desde que previstas na lei
orçamentária.

41

→ Prazos do processo legislativo orçamentário do PPA. O prazo de encaminhamento para
discussão e aprovação no Congresso Nacional, conforme estabelece o art. 35, parágrafo
2º, inciso I, das Disposições Constitucionais Transitórias, deve ser feito até quatro meses
antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, ou
seja, 31 de agosto, e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão
legislativa (22/12), conforme art. 57 da Constituição Federal. Portanto, a duração do
quadriênio se estende do início do segundo ano do mandato presidencial e vai até o fim
do primeiro ano do mandato sucessor.

Com o PPA, procurou-se, assim, sanar um dos problemas limitadores do
orçamento como um instrumento do planejamento, presente na versão anterior do
Orçamento Plurianual dos Investimentos (OPI), que consistia no estabelecimento de
meras dotações financeiras, excluindo a definição de metas físicas, o que se revelou
inviável em ambientes inflacionários. Além de contornar estes problemas, e permitir sua
retificação por lei durante sua vigência, flexibilizando, portanto, a possibilidade de revisão
de seus objetivos e metas, o PPA cumpre o papel de balizar a elaboração das outras peças
do sistema - a LDO e a Lei Orçamentária Anual - que, com ele, devem ser
compatibilizados. O PPA deve expressar as intenções concretas dos compromissos
assumidos pelo Governante com a população. Sendo assim, constituem-se como seus
objetivos:

•

Definir com clareza as metas e prioridades da administração, bem como os resultados
esperados;

•

Organizar, em programas, as ações que resultem em bens ou serviços que atendam
às demandas da sociedade;

•

Estabelecer a necessária relação entre as ações a serem desenvolvidas e a orientação
estratégica de governo;

42

Formatado: Espaço Depois
de: 0 pt, Com marcadores +
Nível: 1 + Alinhado em: 0 cm
+ Tabulação após: 0,63 cm +
Recuar em: 0,63 cm

•

Possibilitar que a alocação de recursos nos orçamentos anuais seja coerente com as
suas diretrizes e metas;

•

Facilitar

o

gerenciamento

da

administração,

através

da

definição

de

responsabilidades pelos resultados, permitindo a avaliação do desempenho dos
programas;
•

Estimular parcerias com entidades públicas e privadas, em busca de fontes
alternativas de recursos para financiamento dos programas;

•

Dar transparência à aplicação dos recursos e aos resultados obtidos.

Com isso, além de espelhar, efetivamente, o conteúdo de um programa de
governo, ele representa, nessa perspectiva, um importante instrumento para a ação do
planejamento e, ao condicionar a elaboração da LDO e da Lei Orçamentária, ele se
transforma, também, em um instrumento de controle dos objetivos do gasto
governamental. Foi com essa preocupação que o texto constitucional estabeleceu que os
planos e programas nacionais, regionais e setoriais nele previstos deveriam ser
elaborados em consonância com o Plano Plurianual e serem apreciados pelo Congresso
Nacional.

A Lei de Responsabilidade Fiscal teve o seu artigo 3º vetado. Ele, enquanto ainda projeto,
trazia dispositivos para o PPA. Portanto, nada há na LRF, a não ser a exigência de que o
PPA seja feito por todos os entes federados.
3.2.1 ) PPPA 2008-2011
Alguns Editais exigem que o candidato saiba sobre o Plano Plurianual Vigente. Retiramos
as informações abaixo diretamente do Site do Ministério do Planejamento
(www.planejamento.gov.br)

pelo

link

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/PPA
./081015_PPA_2008_mesPres.pdf. Nesse link pode-se baixar a versão completa da
Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA vigente.

43

Formatado: Sem marcadores
ou numeração

Resumimos abaixo o que consideramos mais importante.
O elemento do PPA é o Programa, um conjunto de ações orçamentárias, na forma de
projetos, atividades e operações especiais, e ações não-orçamentárias, com intuito de
alcançar um objetivo específico.

Esse programa estrutura o planejamento da ação governamental para promover
mudanças em uma realidade concreta, ou para evitar que situações ocorram de modo
a gerar resultados sociais indesejáveis. Servem ainda como unidades de integração
entre o planejamento e o orçamento.
O modelo de gestão do PPA 2008-2011, no âmbito dos órgãos e entidades
responsáveis pelos programas, preserva a unidade de responsabilidade para todas as
etapas do processo de gestão. Os agentes centrais na implementação, no
monitoramento e na avaliação dos programas são os gerentes de programa e os
coordenadores de ação.
A lógica de estruturação do PPA 2008-2011 se apresenta de modo a dar coerência às
ações de governo, articulando a dimensão estratégica e tático-operacional do Plano. A
dimensão estratégica inclui a Visão de Longo Prazo para o Brasil, expressa na Agenda
Nacional de Desenvolvimento (AND), os 10 Objetivos de Governo e os Objetivos
Setoriais. A dimensão tático-operacional é composta dos programas e ações do PPA,
conforme representado na figura abaixo.
A Estratégia de Desenvolvimento para o PPA 2008-2011 é o eixo organizador do Plano
e por meio dele se viabiliza. Passa a incorporar os resultados alcançados no período
anterior e avança ao propor novos desafios para o período 2008-2011, a partir dos
compromissos assumidos pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em seu Programa de
Governo. As diretrizes e prioridades apresentadas no PPA propõem levar o Brasil na
direção da Visão de Longo Prazo expressa na AND.
Os desafios a serem enfrentados no período do PPA 2008-2011, para fazer avançar a
agenda de desenvolvimento, são expressos em 10 Objetivos do Governo Federal:
1. Promover a inclusão social e a redução das desigualdades;
2. Promover o crescimento econômico ambientalmente sustentável, com geração de
empregos e distribuição de renda;
3. Propiciar o acesso da população brasileira à educação e ao conhecimento com
eqüidade, qualidade e valorização da diversidade;

44

4. Fortalecer a democracia, com igualdade de gênero, raça e etnia, e a cidadania com
transparência, diálogo social e garantia dos direitos humanos;
5. Implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do Território Nacional;
6. Reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do Território
Nacional;
7. Fortalecer a inserção soberana internacional e a integração sul-americana;
8. Elevar a competitividade sistêmica da economia, com inovação tecnológica;
9. Promover um ambiente social pacífico e garantir a integridade dos cidadãos;
10. Promover o acesso com qualidade à Seguridade Social, sob a perspectiva da
universalidade e da eqüidade, assegurando-se o seu caráter democrático e a
descentralização.
Ademais, para viabilizar esses objetivos, o Plano apresenta ainda objetivos setoriais
que são estruturados em 215 Programas Finalísticos e 91 Programas de Apoio às
Políticas Públicas e Áreas Especiais, totalizando 306 programas.
Os três pilares do Plano de Governo se organizam no PPA 2008-2011 em torno das três
agendas prioritárias: o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) e a Agenda Social. Por meio dessa agenda de
prioridades e o conjunto de programas e ações do PPA, o Governo Federal
implementará as medidas necessárias para dar continuidade a estratégia de
desenvolvimento e alcançar os 10 objetivos estratégicos descritos acima.
O PPA 2008-2011 será elaborado em etapas interdependentes que agregam e
organizam as informações necessárias à construção do Plano.

3.2 A lei de diretrizes orçamentárias - LDO

→ O examinador vai tentar lhe confundir, misturando o nome e os conceitos das Leis
orçamentárias. Portanto fique muito atento.

A LDO é um instrumento de ligação entre o PPA e a LOA, que antevê as diretrizes,
as prioridades de gastos, as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do

45

Projeto de lei orçamentária, para o exercício financeiro seguinte à sua aprovação. De
peridiocidade anual, também de hierarquia especial e sujeita a prazos e procedimentos
peculiares de tramitação, destina-se a fornecer os parâmetros para a forma e o conteúdo
com que a lei orçamentária de cada exercício deve se apresentar e indicar as prioridades
a serem observadas em sua elaboração.

→ Ligue-se no MP: O artigo 165 da Constituição Federal estabelece ser a Lei de
Diretrizes Orçamentárias - LDO - o instrumento de planejamento que tem como funções
básicas: a) estabelecer as Metas e Prioridades da Administração Pública federal para o
exercício financeiro seguinte; b) orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA;
c) promover alteração da legislação tributária e d) estabelecer a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.

LDO

CONTEÚDO
Metas e Prioridades para o exercício
seguinte
Orientar a elaboração da L.O.A
Promover

a

alteração

da

legislação

tributária
Estabelecer política das agências de
fomento (CEF, BB, BACEN)

Veja que a LDO não estabelece nada em si, propriamente dito. Ela diz como deve ser, ela
orienta a L.O.A.

46

O encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso Nacional do projeto
de lei de diretrizes orçamentárias, PLDO, pelo Presidente da República, dever ser feito até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15/04), que por sua
vez disporá de dois meses e meio para votá-lo e devolvê-lo à Presidência para sanção. O
prazo se encerra, portanto, em 30 de junho do ano de elaboração da LDO. A sessão
legislativa não poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de
lei de diretrizes orçamentárias, conforme preceitua o art. 57, § 2º, da Constituição
Federal. É neste período que devem ser negociadas as alterações na legislação tributária,
decididos quais os setores que deverão ser contemplados com financiamentos
governamentais, negociada a concessão de vantagens e o aumento do quadro do
funcionalismo etc.

Como ao Congresso passou a ser permitida a apresentação de emendas
modificadoras do orçamento, desde que compatíveis com o PPA e acompanhadas da
indicação dos recursos necessários, tornando-se co-responsável por todo o processo,
ampliaram-se as possibilidades de que os projetos aprovados e as mudanças requeridas
para viabilizá-los estejam em consonância com as prioridades estabelecidas pelos
participantes do jogo orçamentário, na perspectiva da public choice, ou como resultado
dos embates travados entre as classes e as frações de classes, de acordo com visão
marxista.

Como dissemos acima, nas primeiras linhas desse subitem, não confunda o que a
Constituição exige para a LDO com o PPA. Veja o quadro comparativo.

Lei orçamentária

Vigência

conteúdo

PPA

4 anos

DOM (diretrizes, objetivos e metas)

47

Formatado: Sem marcadores
ou numeração

LDO

Anual

MP (Metas e prioridades)
Orientará a elaboração da LOA
Disporá sobre a alteração na legislação
tributária
Estabelecerá

a

política

das

agências

financeiras de fomento

A LDO referente ao ano exercício 2011 foi sancionada em 10 de agosto do corrente ano.
Leia notícia veiculada na internet (http://oglobo.globo.com/pais/mat/2010/08/10/lulasanciona-com-vetos-lei-de-diretrizes-orcamentarias-de-2011-917363349.asp)

“O presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou, com mais de 20 vetos, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) aprovada pelo Congresso em julho. A LDO de 2011 fixa
os parâmetros para a elaboração do Orçamento de 2011 - que será o primeiro ano do
mandato do presidente da República a ser eleito em outubro. Lula manteve os
parâmetros macroeconômicos previstos na LDO, assim como o trecho que deixou em
aberto o valor do salário mínimo de 2011, que será negociado entre governo e centrais
sindicais.
Quanto ao salário mínimo, a regra aprovada não define o Produto Interno Bruto (PIB)
de qual ano será usado no cálculo, afirmando apenas que será "considerada a variação
real do PIB". A polêmica surgiu porque, na atua política de reajuste, é sempre levado
em conta a inflação do período mais o PIB de dois anos anteriores. Em 2011, o PIB seria
de 2009, que encolheu em 0,2%, o que deixaria os trabalhadores sem aumento real.
Chancelado pelo Ministério do Planejamento, o texto da LDO garante que haverá "uma
política de aumento real do salário mínimo" e uma outra "política de ganhos reais para
as aposentadorias pagas pelo INSS", ressaltando que elas serão definidas em
negociações entre governo e centrais sindicais. A proposta original da LDO fixava o
mínimo em R$ 535,91, apenas com a correção da inflação. Os sindicalistas querem
adotar o PIB de 2010, mas o governo já avisou que isso é impossível. Em agosto, ao
enviar o Orçamento da União de 2011 para o Congresso, o governo terá que ai sim
fixar um valor para o mínimo. E, segundo integrantes do governo, ele repetirá o mesmo
valor da LDO original: R$ 535,91.

48

Na fixação dos parâmetros, o superávit primário ficou em R$ 125,5 bilhões, equivalente
3,3% do PIB ao ano, mas permitindo o abatimento desse montante de R$ 32 bilhões do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). O crescimento da economia é fixado
em 5,5% em 2011, 2012 e 2013. A taxa de juros ficou em 8,75% ao ano em 2011, 2012
e 2013 (mesma previsão para 2010); a inflação foi prevista em 4,50% em 2011, 2012 e
2013.
Quanto aos vetos, Lula retirou do texto o ítem que tentava obrigar o governo a
destinar mais recursos a investimentos do que a gastos com a máquina. Ao vetar esse
ponto, o governo argumenta que reconhece a relevância do crescimento do
investimento público do país e que vem procurando fazer isso por meio do PAC, mas
que a questão é complexa e que não pode se resumir a "uma comparação entre os
níveis de gastos correntes (despesas) e investimentos".

3.2.1) LDO E LRF
Se falamos acima que a Lei de Responsabilidade Fiscal não tem nenhum artigo específico
para o PPA, ISSO NÃO ACONTECE COM A LDO, que tem um artigo só seu na LRF, o artigo
4º, abaixo transcrito:

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses
previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;

49

II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais,
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para
o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de
cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos
três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do
Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo
específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas
de inflação, para o exercício subseqüente.
3.3 A Lei Orçamentária Anual

→ É sempre importante lembrá-lo. O Examinador pode-vai querer lhe confundir,
misturando os conceitos do PPA e ou da LDO com a LOA

50

A LOA é Lei de Natureza Especial em razão do seu objeto e da forma peculiar de
tramitação que lhe é definida pela Constituição. Por meio da Lei Orçamentária anual são
previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica
financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de
flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLO)
formalmente remetido à deliberação do Legislativo pelo chefe do Poder Executivo,
apreciado pelo Parlamento segundo a sistemática definida pela Constituição Federal,
possuindo estrutura e nível de detalhamento definidos pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias do exercício.

Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/64,
o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo chefe do Poder Executivo, ao
Congresso Nacional, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro
(31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa
(22/12).

Enviado pelo Chefe do Executivo, o projeto da LOA deve ser aprovado no Legislativo, pela
Comissão Mista orçamentária. Pode acontecer de o Legislativo não aprovar esse projeto
no prazo estabelecido, qual seja, o final da sessão legislativa (22/12), ficando o orçamento
sem poder ser executado, pela ausência da Lei. Nesse caso, a LDO tem estabelecido
saídas para tanto. Uma delas é o desdobramento do orçamento vigente em frações
mensais, mais conhecidas como duodécimos.

51

A Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os recursos orçamentários e financeiros para
o alcance das metas e prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO e compreenderá:

a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);

b) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, § 5º,
inciso II, da CF/88); e

c) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo poder público (art. 165, § 5º, inciso III, da CF/88).

→ Mais uma vez: o fato de existirem 3 peças orçamentárias não EXTINGUE o Princípio da
Unidade. Unidade significa um só orçamento, UMA SÓ LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL.

A Lei Orçamentária deveria representar, na verdade, o orçamento que foi negociado na
fase da LDO. A abrangência com que foi contemplada na Constituição de 1988 indica a
preocupação dos constituintes em resgatar os princípios da unidade-universalidade
orçamentárias e criar condições, com isso, para seu manejo como instrumento de
planejamento e de controle do Executivo com relação aos seus gastos. Condições

52

reforçadas com a exigência de que o Orçamento Fiscal seja acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e as despesas, das isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Ademais, a proibição da realização de operações de crédito acima das despesas
de capital e do uso da dívida pública para o pagamento de pessoal, bem como a limitação
dos gastos com folha de salário do funcionalismo, para as três esferas da federação,
revelam uma preocupação com um maior controle das contas públicas e, portanto, com o
princípio do equilíbrio. Assim, como a proibição de vinculação entre receitas e despesas
reforça o princípio da não-afetação das receitas, prisioneiras, em períodos anteriores, de
interesses cartoriais e fisiológicos no espaço orçamentário.

Fechando o processo, a fiscalização interna da execução do orçamento aprovado
é atribuída, por sua vez, a uma Comissão Mista Permanente, formada por senadores e
deputados do Congresso, a quem cabe, também, examinar e emitir parecer sobre o Plano
Plurianual, a LDO, o Orçamento Anual e os créditos adicionais solicitados e também sobre
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição. Para o
desempenho da tarefa de fiscalização por essa Comissão, determina a Constituição que o
Executivo deve publicar, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária, constituindo este, portanto, o instrumento utilizado
para avaliar a compatibilização entre as contas do governo e as diretrizes estabelecidas. O
controle externo, por sua vez, é também de responsabilidade do Congresso Nacional, que
conta, para o desempenho desse papel, com a participação dos Tribunais de Contas, a
quem cabe, entre outras funções, apreciar e julgar as contas prestadas anualmente pelo
Executivo, na figura do presidente da República.

Como se percebe, prevê-se uma interação entre o Executivo e o Legislativo desde
o início do processo com a LDO até a sua conclusão, com o primeiro apresentando a

53

prestação final da execução e de suas contas ao segundo, que tem a responsabilidade de
avaliá-las e aprová-las.

O novo modelo orçamentário apresentado pela Constituição de 1988 significa, de
fato, uma grande contribuição para a construção de um Estado democrático. Ele visa
restabelecer as condições para o processo de planejamento, fortalecendo as atribuições
do poder do Legislativo na sua definição, promovendo a integração entre os níveis
nacional, regional e setorial, preocupando-se com a questão relativa às desigualdades
regionais de renda, de maneira que o orçamento transformou-se num instrumento em
potencial para o controle da sociedade sobre o Estado.

Apesar de todos esses avanços, na prática quase nada funcionou e o orçamento,
longe de se transformar em um eficiente instrumento de administração e planejamento
das contas públicas trabalha, na realidade, como um esquema de corrupção e
malversação de recursos públicos, situação que, ao lado dos sistemáticos atrasos que
passaram a ocorrer na sua aprovação pelo Congresso Nacional, terminou desaguando na
formação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), em 1993, para investigar a
raiz de seus problemas e desvios, depois que veio à tona o seu manejo por alguns
parlamentares integrantes da Comissão Mista de Orçamento, responsável pela avaliação
e aprovação da proposta do Executivo (que ficaram conhecidos como “anões do
orçamento”) para aprovar projetos de seus interesses e de seus pares. Com a crise do
orçamento dos primeiros anos da década de 1990 abriu-se uma nova oportunidade, com
as mudanças que aí se iniciam, para mais uma vez se avançar no aprimoramento de sua
gestão.

3.3.1) LOA e LRF
Assim como a LDO, a LOA tem um artigo só para ela, o artigo 5º

da LEI DE

RESPONSABILIDADE FISCAL, artigo que transcrevemos abaixo:

54

Da Lei Orçamentária Anual
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o
plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do
art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da
Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido
com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes
orçamentárias, destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as
receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei
orçamentária e nas de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não
poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes
orçamentárias, ou em legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou
com dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração
superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em
lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

55

§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do
Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo,
inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

Como dissemos acima, nas primeiras linhas desse subitem, não confunda o que a
Constituição exige para a LOA com o PPA e-ou com a LDO. Veja o quadro comparativo.

Lei orçamentária

Vigência

conteúdo

LOA

1 ANO

I - o orçamento fiscal referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das
empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.

PPA

4 anos

DOM (diretrizes, objetivos e metas)

LDO

Anual

MP (Metas e prioridades)
Orientará a elaboração da LOA
Disporá sobre a alteração na legislação

56

tributária
Estabelecerá

a

política

das

agências

financeiras de fomento

Cuidado com semelhanças enganosas entre o PPA e a LOA. Veja o quadro abaixo e os
destaques

PPA

LOA

Art. 165,

Art. 165 § 6º - O projeto de lei

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.

orçamentária será acompanhado de
demonstrativo regionalizado do efeito,
sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios
e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia

→ Outra questão sempre cobrada dos candidatos é o princípio da exclusividade, que
tem excepcionalização na LOA, prevista no art. 165, parágrafo 8º da Constituição.

regra

Exceção prevista

§ 8º - A lei orçamentária anual não

§ 8º - A lei orçamentária anual não

conterá dispositivo estranho à previsão

conterá dispositivo estranho à previsão

57

da receita e à fixação da despesa, não se

da receita e à fixação da despesa, não se

incluindo na proibição a autorização para

incluindo na proibição a autorização

abertura de créditos suplementares e

para abertura de créditos suplementares

contratação de operações de crédito,

e contratação de operações de crédito,

ainda que por antecipação de receita, nos

ainda que por antecipação de receita,

termos da lei.

nos termos da lei.

→ O artigo 167 da Constituição traz uma série de vedações para a LOA, que listamos
agora no quadro comparativo entre o que deve conter e o que não deve conter a LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL.

O QUE A LOA DEVE CONTER (PES). Preste

O QUE A LOA NÃO PODE CONTER

atenção nas letras que estão em negrito:
P: poderes
E:empresas
S:seguridade social
Art. 165, parágrafo 5º

Art. 165, parágrafo 8º

I - o orçamento fiscal referente aos
Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e A lei orçamentária anual não conterá
indireta, inclusive fundações instituídas e dispositivo estranho à previsão da receita
mantidas pelo Poder Público;
e à fixação da despesa, não se incluindo
II - o orçamento de investimento das na proibição a autorização para abertura
empresas em que a União, direta ou de créditos suplementares e contratação
indiretamente, detenha a maioria do
de operações de crédito, ainda que por
capital social com direito a voto;
antecipação de receita, nos termos da lei.
III - o orçamento da seguridade social,

58

abrangendo todas as entidades e órgãos
a ela vinculados, da administração direta
ou indireta, bem como os fundos e (principio da exclusividade)
fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público.

O projeto de lei orçamentária será
acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas
e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e
creditícia

Art. 167 – São vedados
I - o início de programas ou projetos não
incluídos na lei orçamentária anual;
(principio da legalidade)
II - a realização de despesas ou a
assunção de obrigações diretas que
excedam os créditos orçamentários ou
adicionais;
III - a realização de operações de créditos
que excedam o montante das despesas
de capital, ressalvadas as autorizadas
mediante créditos suplementares ou
especiais
com
finalidade
precisa,
aprovados pelo Poder Legislativo por
maioria absoluta; (principio do equilíbrio
orçamentário)
IV - a vinculação de receita de impostos a
órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação
dos impostos a que se referem os arts.
158 e 159, a destinação de recursos para
as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da
administração
tributária,
como
determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a
prestação de garantias às operações de

59

crédito por antecipação de receita,
previstas no art. 165, § 8º, bem como o
disposto no § 4º deste artigo;(principio na
não afetação das receitas de impostos)
V - a abertura de crédito suplementar ou
especial
sem
prévia
autorização
legislativa e sem indicação dos recursos
correspondentes;
VI - a transposição, o remanejamento ou
a transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra ou
de um órgão para outro, sem prévia
autorização legislativa;
VII - a concessão ou utilização de créditos
ilimitados;
VIII - a utilização, sem autorização
legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social
para suprir necessidade ou cobrir déficit
de empresas, fundações e fundos,
inclusive dos mencionados no art. 165, §
5º;
IX - a instituição de fundos de qualquer
natureza, sem prévia autorização
legislativa.
X - a transferência voluntária de recursos
e a concessão de empréstimos, inclusive
por antecipação de receita, pelos
Governos Federal e Estaduais e suas
instituições financeiras, para pagamento
de despesas com pessoal ativo, inativo e
pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
XI - a utilização dos recursos
provenientes das contribuições sociais de

60

que trata o art. 195, I, a, e II, para a
realização de despesas distintas do
pagamento de benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art.
201.

EXERCÍCIOS SOBRE O CAPÍTULO 3

1)(ESAF/Analista/CGU/2008) A Constituição Federal instituiu o Plano Plurianual - PPA
e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000) ratificou sua
obrigatoriedade para todos os entes da federação. De acordo com a Constituição e os
últimos planos aprovados para o governo federal, indique a opção incorreta.
a) A pós a Constituição Federal, não há mais a possibilidade da existência de planos e
programas nacionais, regionais e setoriais, devendo ser consolidado em um único
instrumento de planejamento que é o PPA.
b) A regionalização prevista na Constituição Federal considera, na formulação,
apresentação, implantação
e avaliação do Plano Plurianual, as diferenças e desigualdades existentes no território
brasileiro.
c) N a estrutura dos últimos planos plurianuais da União, as metas representam as
parcelas de resultado que se pretende alcançar no período de vigência do PPA.

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d) A Constituição Federal remete à lei complementar a disposição sobre a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do PPA e, enquanto não for editada a referida lei,
segue-se o disposto no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
e) Toda ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas
orientados para a consecução dos objetivos estratégicos

2)(ESAF/Analista/STN/2008) Segundo dispõe a Lei Complementar n. 101/2000 - Lei de
Responsabilidade Fiscal - LRF, as despesas de caráter continuado são as que têm a
seguinte característica:
a) são as despesas correntes e de capital definidas como necessárias à manutenção
dos projetos criados no
Plano Plurianual - PPA.
b) são as despesas correntes e de capital destinadas ao custeio da máquina
administrativa decorrentes de determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.
c) são os gastos relativos à implantação de programas e serviços decorrentes da
reestruturação de órgãos do Estado.
d) são as despesas correntes derivadas de lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo que fixe
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.
e) são os gastos permanentes oriundos de determinação legal ou judicial e que devem
ser pagos com recursos dos exercícios seguintes.

3)(ESAF/Analista/CGU/2006) Segundo a Constituição de 1988, no capítulo das
Finanças Públicas, o Plano Plurianual- PPA é uma Lei que abrangerá os respectivos

62

Poderes na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios. No que diz
respeito ao Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), identifique a opção incorreta.
a) A Lei que instituir o Plano Plurianual será elaborada no princípio do primeiro ano do
mandato do executivo e terá vigência de quatro anos.
b) Com base no Plano Plurianual, o governo elaborará e enviará para o Poder
Legislativo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias.
c) A Lei que instituir o Plano Plurianual definirá diretrizes, objetivos e metas para o
quadriênio, cabendo
desta forma, à LDO definir, com base no PPA, quais serão as metas que serão
desenvolvidas no exercício financeiro subseqüente.
d) Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000, passou a
integrar à LDO, dois anexos: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Objetivos Fiscais.
e) A LDO antecipa o orçamento anual, com todas suas implicações alocativas e
tributárias, e ainda fixa o programa das instituições financeiras da União.

4)(Cespe/ACE-TCU/2004) Considere a seguinte situação hipotética: Encerrou-se o
exercício financeiro sem que o projeto de lei orçamentária tenha sido votado pelo
Legislativo. Nessa situação, até o momento em que entre em vigor a lei orçamentária do
novo exercício, deverá ser tomada como base para a realização das despesas a lei
orçamentária do período recém-encerrado.

5)(ESAF/Analista/MPOG/2008) O Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e
a Lei do Orçamento Anual são componentes básicos do planejamento governamental.
63

Identifique a única opção incorreta no que diz respeito ao planejamento
governamental.
a) O planejamento governamental estratégico tem como documento básico o Plano
Plurianual.
b) A Lei Orçamentária Anual compreende o orçamento fiscal e, ainda, o orçamento das
autoridades monetárias e das empresas financeiras de economia mista.
c) O planejamento governamental operacional tem como instrumentos a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Leido Orçamento.
d) A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende o conjunto de metas e prioridades da
Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente.
e) A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento propriamente dito e possui a
denominação de LOA por ser a consignada pela Constituição Federal.

6(CESPE/Analista/TCE/AC/2009) Com relação às características da lei orçamentária
anual (LOA), no âmbitofederal, assinale a opção correta.
a) N o orçamento de investimentos, somente constarão as empresas estatais
dependentes.
b) O orçamento de investimentos, contempla apenas as despesas correntes que serão
realizadas pelas empresas que o compõem.
c) O orçamento da seguridade social cobre as despesas classificáveis como de
seguridade social e não apenas as entidades ou órgãos da seguridade social.

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d) O orçamento de capital das estatais dependentes é controlado pelo Departamento
de Controle das Empresas Estatais.
e) O orçamento fiscal não contempla a administração indireta.

7(CESPE/Analista/TCE/AC/2009) A LOA, que tem por objetivo a concretização das
diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano plurianual (PPA),
a) deve conter, em anexo, o demonstrativo da compatibilidade da programação do
orçamento com as metas
do PPA.
b) poderá consignar crédito com finalidade imprecisa, desde que destinado a créditos
adicionais.
c) deverá conter a forma de utilização e o montante da reserva de contingência.
d) poderá conter a autorização para a abertura de créditos
suplementares, como exceção ao princípio orçamentário da exclusividade.
e) deve conter, com relação ao orçamento de investimento das empresas, a estimativa
da receita e a fixação das despesas das empresas públicas e sociedades de economia
mista.

8(CESPE/Analista/TCE/AC/2009) O ciclo orçamentário corresponde ao período de
tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público. Acerca do
projeto da LOA, assinale a opção correta.

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