Tesouro Nacional - Avaliação da qualidade do gasto público e mensuração da eficiência

Tesouro Nacional: Avaliação da Qualidade do
Gasto Público e Mensuração da Eficiência
Palestrante: Fabiana Rodopoulos – CESEF/STN
_____________________________1º Fórum de Gestão Pública

Estrutura da Apresentação:
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Desafio: Disseminar a Cultura da Qualidade do Gasto na Administração Pública
Experiência Internacional na Avaliação da Qualidade do Gasto
Qualidade do Gasto: Ferramentas
Spending Review e Avaliação de Políticas Públicas
Avaliação da Qualidade: Lições Aprendidas da OCDE
Qualidade do Gasto STN: ações implementadas e próximos passos
Livro Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência

Desafio: Disseminar a Cultura da Qualidade do Gasto na
Administração Pública
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• Dilema na Administração Pública: por um lado, a capacidade do governo extrair
recursos da sociedade para o financiamento dos serviços públicos é limitada; por
outro, as demandas por tais serviços tendem a crescer. Como conciliar essas duas
realidades diante da inexorável restrição orçamentária?
*LIVRO: Avaliação da Qualidade do Gasto Público e Mensuração da Eficiência

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• A chave está na racionalização e priorização do gasto público de forma a se atingir os
objetivos dos cidadãos em relação aos serviços públicos com a utilização dos recursos
disponíveis, sem que haja necessidade de crescimento desmesurado do gasto. Essa
racionalização do gasto é, sem dúvida, o grande desafio que ora se apresenta ao
desenvolvimento econômico brasileiro.
• Faz-se necessário que os diversos projetos e programas governamentais sejam
planejados, executados e avaliados no âmbito de uma cultura de racionalidade
econômico-social. É primordial que o apreço aos recursos públicos se manifeste
também aos efeitos positivos que o seu dispêndio trará à sociedade como um todo,
em vista do custo de retirá-los da própria sociedade através da tributação.

5
• Neste contexto, a eficiência do gasto público passa a ser ingrediente inevitável da
solução...
1.000
0.622
0.488 0.482
Eficiência
máxima
Eficiência
média
Brasil(a) Eficiência
mínima
Fonte: Afonso et al. (2006)
1.000
0.874
0.613
0.505
Eficiência
máxima
Eficiência
média
Brasil(b) Eficiência
mínima
Fonte: Ribeiro e Rodrigues Jr.
(2007)
• Nota: (a) 22ª posição de 24; (b) 20ª posição de 21.

E esse desafio passa a ser prioridade:
“(...) A Lei de Responsabilidade Fiscal criou uma cultura que permitiu ao governo ser mais eficaz e
ajudou o país a conquistar o grau de investimento. O passo seguinte para aprimorar a gestão
pública é criar um sistema de avaliação da qualidade do gasto”. (Ministro da Fazenda, em
entrevista à CBN em 04/05).
• A agenda relacionada ao tema “Qualidade do Gasto Público”, pela relevância e
urgência, se faz cada vez mais presente na discussão orçamentária e financeira no
âmbito do governo, principalmente na pauta do Ministério da Fazenda, tendo por
base a sua atribuição de gerir as contas públicas de forma eficiente e transparente e
auxiliar a tomada de decisão nas escolhas alocativas do recurso público.
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• A cultura da avaliação de políticas públicas do governo e da revisão de despesas é
prática comum dentre as economias avançadas. Exemplos: UK, Canadá, EUA,
Dinamarca, Holanda, Austrália, Nova Zelândia, Finlândia, Itália, Irlanda.
• Economias emergentes também aderiram: Chile, Colômbia, México, por exemplo.
• A avaliação de programas e políticas ganhou força pós crise financeira.
• Países sem muita cultura de avaliação também aderiram. Ex: Itália e Irlanda.
• Países que já tinha a cultura de avaliação mudaram o foco de avaliações
operacionais (fazer mais com menos) para avaliações estratégicas (priorização,
redução do gasto).
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Necessidade de
consolidação fiscal

• Há diversos arranjos institucionais para as avaliações de programas e políticas
públicas:
• Bottom-up: os próprios ministérios responsáveis pelos gastos executam as
avaliações.
• Avaliação interministerial: os ministérios responsáveis pelo gasto e o
ministério das finanças constituem força tarefa conjunta para executar a
avaliações.
• Top-down: a equipe responsável por realizar as avaliações é formada apenas
por representantes do ministério das finanças.
• Mesmo nos casos onde o arranjo é o Bottom-up, o ministério das finanças em
geral é responsável por estabelecer os critérios e supervisionar/monitorar o
processo de avaliação.
• Ferramentas que podem ser utilizadas no processo: Spending Review e Avaliação
de Políticas (Programas).
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Spending Review
• Ferramenta usada para melhorar a priorização dos gastos.
Priorizar gastos significa alocar recursos limitados do governo para os programas que
oferecem maiores benefícios à sociedade (eficiência alocativa).
Trata-se de uma ferramenta utilizada não somente para reduzir os gastos agregados, mas
também para aumentar o espaço fiscal disponível para priorizar novas despesas consistentes
com a manutenção de uma política fiscal agregada sólida.
• As revisões de despesas do Spending Review podem ser seletivas e globais:
o A revisão seletiva de despesas está limitada a uma lista específica de tópicos de revisão,
definidos no início de cada rodada.
o A revisão global das despesas, por outro lado, não está limitada por nenhuma lista desse
tipo e visa ir mais longe na identificação das opções de economia.
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• O processo da revisão de despesas varia enormemente entre países. Em alguns, é um processo
contínuo (anual ou periódico); em outros, é um processo ad hoc. As principais diferenças nas
funções institucionais podem ser vistas nos níveis políticos e burocráticos. No nível burocrático, as
funções desempenhadas pelo Ministério das Finanças - MF (e outros órgãos centrais relevantes),
pelos ministérios que efetuam as despesas e pelos peritos externos diferem em estágios cruciais
do processo de revisão de despesas – como decidir o que será revisado e como conduzir as
revisões. Essas diferenças dizem respeito, em parte, ao poder do MF sobre os ministérios que
efetuam as despesas.
• Spending Review não é uma invenção recente. Alguns países têm realizado tais revisões de forma
contínua ou periódica, há décadas. A experiência internacional nos mostra que a revisão de
despesas tem sido um processo comandado e gerenciado – no nível burocrático – pelo
Ministério das Finanças, em parceria com alguns "órgãos centrais". Note que a maioria dos países
da OCDE que implementaram o Spending Review não possui ministérios de Planejamento do tipo
existente no Brasil.
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Avaliação de Programas: a Experiência do Chile
• A institucionalização do processo no MF ensejou no Chile um caso de sucesso:
o O MF possui alto nível de poder e de influência dado o seu papel proeminente na gestão
dos recursos e é em função disso que ele negocia o envio de informações e a
implementação dos compromissos assumidos.
• Processo ocorre em conjunto com a aprovação do Orçamento.
• Uma comissão interministerial que inclui representantes dos MF, do MP e da Presidência elege
cerca de 15 a 20 programas para a agenda anual de avaliação e em novembro de cada ano essa
agenda é enviada ao Congresso, que tem por incumbência aprová-la ou rejeitá-la.
• Os resultados dessas avaliações são apresentados em outubro junto com o relatório de Informe
de Finanças Públicas: Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público.
• Depois de cada ciclo de avaliação, MF e os órgãos responsáveis pela execução dos programas
estabelecem compromissos formais por meio de um Plano de Trabalho com duração entre 2 e 3
anos, em consonância com as recomendações propostas nas avaliações.
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14
Avaliação da Qualidade: Lições Aprendidas com a OCDE

• A revisão da despesa é geralmente considerada como abordagem alternativa a uma grande
deficiência na capacidade do processo orçamentário de atingir uma boa priorização de gastos; isto
é, uma revisão insuficiente no cenário de referência de gastos.
• Na maioria dos casos, as economias geradas das rodadas de revisão da despesa não ultrapassaram
2% a 3% das despesas do governo. Todavia, são úteis para fins de realocação ou controle de gastos
agregados. Ocasionalmente, porém, a revisão da despesa tem sido usada para a obtenção de cortes
mais profundos (ex. Canadá reduziu as despesas em cerca de 10% por mais de dois anos).
• As economias geradas com a revisão da despesa não são instantâneas, requerendo tempo para
implantação de projetos de TI, redução de pessoal etc.
• Uma revisão bem-sucedida de despesas requer um compromisso que exige muito tempo por parte
do pessoal do Ministério das Finanças (e quaisquer outros órgãos centrais relevantes), mesmo
aquelas que buscam ser seletivas.
• A revisão da despesa não tem sido buscada exclusivamente como um instrumento para reduzir
gastos agregados, mas também como um mecanismo que possibilite a criação de um espaço fiscal
adicional para as novas despesas contempladas.
15
Qualidade do Gasto: Lições Aprendidas com a OCDE

• As Revisões seletivas de despesas são muito mais comuns do que revisões globais, mas estas são
interessantes quando um governo deseja obter grandes reduções de gastos agregados em um
curto período de tempo. Sob condições mais normais, a revisão seletiva de despesas é uma
abordagem melhor, pois podem ser mais aprofundadas e de melhor qualidade.
• A revisão da despesa deve ser executada como um processo contínuo e não como um exercício
pontual. Funciona melhor executar algumas revisões a cada ano ou a cada dois ou três anos.
• Na maioria dos casos, a revisão da despesa nos países da OCDE é realizada principalmente por
funcionários públicos. Todavia, os peritos do setor privado podem potencialmente desempenhar
um papel importante na busca de ganhos de eficiência.
• Quanto ao corpo de servidores, é essencial que o MF (ou equivalentes) tenha uma visão política
sólida, além de qualificações e conhecimento técnico e financeiro. É crucial a transformação dos
MF em organizações com aptidões políticas mais sólidas, onde os funcionários responsáveis pelos
orçamentos tenham um entendimento detalhado das políticas e dos próprios programas.
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• Na grande maioria dos casos, a gestão e a condução do processo de revisão da despesa são, em
nível burocrático, de responsabilidade do MF ou órgão equivalente.
• É um erro do MF tentar realizar revisões de tópicos sem a participação direta dos ministérios que
efetuam despesas. A questão geral é quais pressões ou incentivos por em prática para garantir a
cooperação dos ministérios que efetuam despesas.
• A revisão da despesa não pode ser bem-sucedida sem um sólido apoio dos principais tomadores
de decisões políticas e orçamentárias. Estes atores são essenciais para garantir a cooperação dos
ministérios que efetuam despesas. Eles também devem desempenhar um papel central na
promoção do serviço público e na compreensão pública dos objetivos gerais. Cabe à liderança
política tomar a decisão final sobre quais opções de economia devem ser implementadas.
• A disponibilidade de boas informações é uma questão importante na revisão da despesa. É
importante desenvolver uma análise mais formal de gastos que possa ser realizada
separadamente, e antes da revisão da despesa. Os indicadores de desempenho, por si só,
raramente fornecem informações claras e conclusivas em termos de eficácia e eficiência.
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18

Ações Implementadas:
• Implementação do SICONFI
• Elaboração da Conta Intermediária do Governo em parceria com o IBGE
• Livro Qualidade do Gasto e Mensuração da Eficiência Técnica
Ações a serem Implementadas:
• Instituição permanente de Sistema de Avaliação de Políticas Públicas e Revisão
Orçamentária no âmbito da União, integrado ao Ciclo Orçamentário, com o objetivo de:
I - promover avaliações acerca da eficiência e da equidade das políticas públicas;
II - elaborar propostas objetivas, decorrentes das avaliações de políticas públicas e
das revisões orçamentárias para aprimorar os diversos instrumentos presentes no
processo orçamentário, de forma tempestiva e periódica.
• Tesouro Transparente (novembro/2015)
• Boletim de Avaliação de Políticas Públicas
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20

Livro Qualidade do Gasto e Mensuração da Eficiência Técnica
Por fim...
A busca pela melhoria da qualidade do gasto público é missão
institucional da Secretaria do Tesouro Nacional e um desafio
permanente daqueles que receberam da sociedade brasileira a
incumbência da gestão de recursos públicos. Nesse contexto, a
Publicação do livro, pelo caráter pioneiro, emerge como uma contribuição
significativa e oportuna às discussões necessárias para o
desenvolvimento de uma cultura de eficiência do gasto, essencial
para o desenvolvimento econômico nacional.
Marcelo Saintive
Secretário do Tesouro Nacional
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• Objetivo: fomentar o debate sobre qualidade do gasto público
bem como disseminar técnicas de mensuração de eficiência do
gasto.
• Caráter pioneiro: Esta publicação cobre todos pontos
necessários à avaliação da qualidade do gasto. Adicionalmente,
os capítulos aplicados foram elaborados em software livre, de
forma a evitar que eventuais restrições de software impeçam a
adoção das técnicas aqui apresentadas.
• Público alvo: atuais Gestores Públicos e potenciais gestores
(universitários). Trata-se de um livro texto, sem implicações de
políticas públicas, que visa à capacitação dos envolvidos.
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Tópicos:
PARTE I: Um retrato do gasto público no Brasil: uma visão macroeconômica
PARTE II: A Experiência Internacional na Avaliação do Gasto Público
PARTE III: O que é eficiência?
PARTE IV: Como medir a eficiência?
PARTE V: Tópicos Avançados em Mensuração de Eficiência
Apêndice: Bases de dados disponíveis em áreas finalísticas para a avaliação de
políticas públicas.

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http://www.congressocq.net/

Fabiana.rodopoulos@fazenda.gov.br
Obrigada!
Fabiana Magalhães Almeida Rodopoulos
Coordenadora-Geral
Coordenação-Geral de Estudos Econômico-Fiscais – CESEF
Tel: +55 61 3412-2203
Twitter: @_tesouro

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