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Mini curso: modelos de causalidade lógica e Marco Lógico   Victor Maia Senna Delgado e-mail:  [email_address] Viçosa - MG ...
Proposta do Curso: <ul><li>Nosso curso objetiva a estudar  como surgem  os programas de Estado e entender  como se desenvo...
Proposta do Curso: <ul><li>Descobrir uma ação necessária e eficaz, não é uma tarefa simples. Envolve muitas questões paral...
Proposta do Curso: <ul><li>Essas questões se inserem no contexto da avaliação. </li></ul><ul><li>A tendência recente é val...
Contexto Histórico: tempo Sec. XVI e XVII 1789 Formação do Estado Moderno Iluminismo  Direitos civis Revolução Francesa Di...
Contexto Histórico: tempo 1939 WWII 1945 Welfare State 1979 2ª Crise do Petróleo Neoliberalismo 1989 Queda do Muro 1929 Pl...
Contexto Histórico: <ul><li>Dentro desse contexto, a implementação mais sistemática de políticas públicas começa a se deli...
<ul><li>Hoje podemos dizer que o estado se encontra em um  meio-termo , uma síntese de programas com a necessidade de aval...
Contexto Histórico: <ul><li>Portanto, Monitoramento & Avaliação (M&A) estão em voga por fazerem parte de uma  responsabili...
Primeiras definições: <ul><li>Frechtling (2007) responde que  modelo lógico  é “[...] uma ferramenta que descreve uma teor...
O M&A no mundo: <ul><li>Dentre as instituições que apóiam e capacitam a formação de massa crítica em Monitoramento e Avali...
O M&A no mundo: <ul><li>Dentre as instituições que apóiam e capacitam a formação de massa crítica em Monitoramento e Avali...
O M&A no mundo: <ul><li>E entre os países que possuem um sistema de avaliação podemos destacar: </li></ul><ul><li>EUA, Can...
Um sistema de M&A: <ul><li>Qual o risco de não se ter um sistema de M&A: </li></ul><ul><li>Projetos diferentes de um mesmo...
Um sistema de M&A: <ul><li>Contudo, a presença de um Sistema de M&A não significa que todos os programas devem ser avaliad...
Um sistema de M&A: <ul><li>Orçamento responsável. </li></ul><ul><li>Planejamento. </li></ul><ul><li>Desenho Teórico. </li>...
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Um sistema de M&A: <ul><li>Para o ponto de melhoria do programa baseado em desempenho foi criada a comissão  Estado para R...
O problema do ML: <ul><li>Há muitas avaliações sendo conduzidas no mundo todo. As avaliações prescindem de um sistema, por...
O problema do ML: <ul><li>Corre-se o risco de se introduzir um programa sem-pé-nem cabeça. </li></ul><ul><li>Que não sabe ...
<ul><li>Dentro dessa perspectiva os avaliadores começaram a destacar a importância de se  fundamentar o marco-lógico  corr...
<ul><li>Judy Baker  foreword : “Many governments, institutions, and project managers are reluctant to carry out impact eva...
<ul><li>Karen Mokate (2002) explora quais são esses obstáculos que tornam a avaliação um “monstruo”  para as diversas inst...
Sistema de ML em Minas Gerais: <ul><li>Esses problemas apontados apontam para a necessidade de incutir uma cultura de M&A ...
<ul><li>Em Minas Gerais, tal sistema passou a ser implementado no atual ciclo de gestão: 2004-2010. </li></ul><ul><li>De a...
O problema do ML: A estratégia para alcançar as mudanças desejadas Apresentação mais detalhada da teoria básica e premissa...
Desenho de Programas ÁREAS DE RESULTADO Nome da área de resultado Objetivos estratégicos Resultados Finalísticos Iniciativ...
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Mini curso aula 01

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Aula 01 de Marco Lógico para o II Seminário da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação.

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Mini curso aula 01

  1. 1. Mini curso: modelos de causalidade lógica e Marco Lógico Victor Maia Senna Delgado e-mail: [email_address] Viçosa - MG 14/04/2011 Aula 01 III Seminário de Avaliação de Políticas Públicas Qualidade do Gasto Proposta do Curso e Contextos
  2. 2. Proposta do Curso: <ul><li>Nosso curso objetiva a estudar como surgem os programas de Estado e entender como se desenvolvem os métodos de atuação e validação desses programas em sua etapa mais incipiente. </li></ul><ul><li>Estamos em uma “incubadora” de projetos! Um think tank responsável por formular as idéias e propô-las de uma maneira que sejam coerentes e passíveis de verificação . </li></ul><ul><li>E procuramos um método para o desenvolvimento de programas ... Será que existe apenas um ?! </li></ul>
  3. 3. Proposta do Curso: <ul><li>Descobrir uma ação necessária e eficaz, não é uma tarefa simples. Envolve muitas questões paralelas: qual o papel do estado? Como identificar suas debilidades? O que funciona?! Funciona devido a participação do estado? O que necessita ser alterado? </li></ul><ul><li>Temos de lidar com as diferentes dimensões da atuação pública, o contexto histórico em que surgem determinadas medidas, e porque se acredita que o estado deve atuar em determinados campos. </li></ul><ul><li>Isso nos ajuda a entender a importância dos modelos de causalidade lógica e Marco Lógico (ML) na Avaliação de Programas. </li></ul>
  4. 4. Proposta do Curso: <ul><li>Essas questões se inserem no contexto da avaliação. </li></ul><ul><li>A tendência recente é valorizar o Monitoramento e Avaliação (M&A), ressaltando sua importância no quadro da intervenção social. </li></ul><ul><li>No entanto, nem sempre o entendimento foi esse. A sociedade levou um tempo até atingir esse consenso. Podemos identificar várias fases histórias e elas combinam com a evolução das formas de organização social. </li></ul>
  5. 5. Contexto Histórico: tempo Sec. XVI e XVII 1789 Formação do Estado Moderno Iluminismo Direitos civis Revolução Francesa Direitos para “ todos” 1888 Abolição da Escravidão no Brasil 1900 Belle époque Liberalismo 1914 1929 Crise da Bolsa Dirigismo estatal
  6. 6. Contexto Histórico: tempo 1939 WWII 1945 Welfare State 1979 2ª Crise do Petróleo Neoliberalismo 1989 Queda do Muro 1929 Planejamento Neoliberalismo 2007 Crise Financeira Síntese Programática
  7. 7. Contexto Histórico: <ul><li>Dentro desse contexto, a implementação mais sistemática de políticas públicas começa a se delinear no estado de Welfare-State e a avaliação crítica se insere no momento de revés do Welfare . </li></ul><ul><li>Eram necessários critérios para saber o que funcionava de acordo com seus objetivos iniciais propostos. Pois, diante da escassez mais aguda de recursos após a crise de 1979, era necessário avaliar onde os projetos davam maior retorno social. </li></ul>tempo 1939 WWII 1945 Welfare State 1979 2ª Crise do Petróleo Neoliberalismo 1989 Queda do Muro 1929 Planejamento Neoliberalismo 2007 Crise Financeira Síntese Programática
  8. 8. <ul><li>Hoje podemos dizer que o estado se encontra em um meio-termo , uma síntese de programas com a necessidade de avaliação, e que há áreas de bem-estar que a sociedade julga necessário intervir e outras que julga necessário regular para garantir uma boa concessão aos prestadores de serviços de utilidades públicas. </li></ul><ul><li>Porém essa intervenção não está mais no espírito do welfare-state que tinha por mote condutor o empreendedorismo estatal ( hands on ) e a seguridade social provida pelo estado. </li></ul><ul><li>Tampouco se trata da desconstrução de todo o aparato de intervenção ( hands off ), pois se viu que a atuação do estado em muitas áreas era justificada por promover maior bem-estar. </li></ul><ul><li>A síntese atual estabelece então maior rigor teórico e empírico tanto para a proposição e intervenção de programas sociais quanto para a verificação e responsabilização dos recursos do estado (“ hands nearby ” ). </li></ul>Contexto Histórico:
  9. 9. Contexto Histórico: <ul><li>Portanto, Monitoramento & Avaliação (M&A) estão em voga por fazerem parte de uma responsabilização social . </li></ul><ul><li>As instituições também passaram por essas mudanças internas para se adaptar ao novo paradigma ou a nova cultura. </li></ul><ul><li>As práticas e sistemas de (M&A) se encontram hoje difundidas no mundo, sendo apoiadas por diversos órgãos internacionais com a capacitação de pessoas nessas áreas, assim como os recursos para investimentos nas áreas sociais. </li></ul>
  10. 10. Primeiras definições: <ul><li>Frechtling (2007) responde que modelo lógico é “[...] uma ferramenta que descreve uma teoria de mudança subjacente a uma intervenção, produto ou política. Ele caracteriza um projeto por meio de um sistema de elementos que incluem componentes e suas relações, no qual o contexto é uma importante informação qualitativa.” </li></ul><ul><li>Desenho Lógico é uma etapa que explicita as relações causais de um programa, da política ou intervenção. Muito comum nessa fase o uso de fluxograma da relação de insumos, atividades, produtos, resultados e impactos. </li></ul><ul><li>Um Sistema de Monitoramento e Avaliação (SM&A) trata de forma sistemática a elaboração de programas por meio do ML, desenvolvendo procedimentos e recursos para o monitoramento contínuo e a prática perene de avaliação . Um SM&A contribui para o estabelecimento de uma cultura de avaliação. </li></ul>
  11. 11. O M&A no mundo: <ul><li>Dentre as instituições que apóiam e capacitam a formação de massa crítica em Monitoramento e Avaliação estão: </li></ul><ul><li>No Mundo: </li></ul><ul><li>ONU-PNUD </li></ul><ul><li>Banco Mundial </li></ul><ul><li>BID </li></ul><ul><li>FEEI- Fondo Español de Evaluación de Impacto </li></ul><ul><li>Rede LA de M&A, Universidades e outros </li></ul>
  12. 12. O M&A no mundo: <ul><li>Dentre as instituições que apóiam e capacitam a formação de massa crítica em Monitoramento e Avaliação estão: </li></ul><ul><li>No Brasil: </li></ul><ul><li>MDS </li></ul><ul><li>IPEA </li></ul><ul><li>IPC-Pnud </li></ul><ul><li>Fundação João Pinheiro </li></ul><ul><li>Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação </li></ul>
  13. 13. O M&A no mundo: <ul><li>E entre os países que possuem um sistema de avaliação podemos destacar: </li></ul><ul><li>EUA, Canadá, Austrália e Reino Unido </li></ul><ul><li>Espanha </li></ul><ul><li>México </li></ul><ul><li>Colômbia </li></ul><ul><li>Chile </li></ul><ul><li>Brasil?! </li></ul>
  14. 14. Um sistema de M&A: <ul><li>Qual o risco de não se ter um sistema de M&A: </li></ul><ul><li>Projetos diferentes de um mesmo governo perdem a comparabilidade. </li></ul><ul><li>Projetos que não se comunicam entre si. E podem dobrar esforços em uma mesma área. </li></ul><ul><li>Risco de elaborar programas “blindados”. Não se sujeitam à avaliação. </li></ul><ul><li>Falham no marco lógico . </li></ul>
  15. 15. Um sistema de M&A: <ul><li>Contudo, a presença de um Sistema de M&A não significa que todos os programas devem ser avaliados da mesma forma. Isso seria impossível, mas sim que para cada programa se conhece o método. </li></ul><ul><li>Quais as premissas básicas deve possuir um sistema de M&A? </li></ul>
  16. 16. Um sistema de M&A: <ul><li>Orçamento responsável. </li></ul><ul><li>Planejamento. </li></ul><ul><li>Desenho Teórico. </li></ul><ul><li>Melhoria de programas baseada em desempenho. </li></ul><ul><li>Sistema de gerenciamento (gestão). </li></ul><ul><li>Accountability </li></ul>
  17. 17. Um sistema de M&A: <ul><li>Minas Gerais é um dos estados brasileiros onde a evolução para um sistema de avaliação está mais avançada. </li></ul><ul><li>A questão do orçamento responsável foi tratada pelo estratégia do choque de gestão um gerenciamento de curto prazo do orçamento para sanar as contas públicas. </li></ul><ul><li>O planejamento foi tratado no PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – um plano de ação de longo prazo que estabeleceu as metas estratégicas para o estado. </li></ul><ul><li>O desenho teórico é um elo fraco. Em alguns casos, se limita a atuar sobre os projetos estruturadores criados pelo PMDI, em outros, fica a cargo do órgão executor e que elabora o programa. Mas muitos marcos-lógicos se limitam a enumerar as justificativas e a preencher a matriz com a cadeia inputs-outcomes . Há exceções. </li></ul>
  18. 18. Um sistema de M&A: <ul><li>Para o ponto de melhoria do programa baseado em desempenho foi criada a comissão Estado para Resultados (EpR). O EpR é responsável por atuar neste e nos dois pontos 5 e 6. O sistema GERAES é responsável pelo monitoramento e acompanhamento dos indicadores. A melhoria dos programas com base nesses resultados fica a cargo dos órgãos executores e se dá tanto melhor quanto melhor a gestão do órgão responsável. </li></ul><ul><li>O gerenciamento é a finalidade maior do EpR, estabelece os indicadores e metas, acompanha os projetos e é responsável pela contratação de uma avaliação. </li></ul><ul><li>Nas tarefas de accoutability o estado faz divulgação dos resultados. Porém é uma área que precisa ser aprimorada. </li></ul>
  19. 19. O problema do ML: <ul><li>Há muitas avaliações sendo conduzidas no mundo todo. As avaliações prescindem de um sistema, porém com o sistema se evita a ocorrência de erros e problemas. </li></ul><ul><li>Um dos problemas recorrentes que os avaliadores enfrentavam era o da ausência de Marco Lógico. </li></ul><ul><li>A ausência de um Marco Lógico e desenho adequado faziam com que programas tomassem direções erradas para tentar alcançar os resultados almejados. </li></ul><ul><li>Quando a avaliação procurava mensurar os impactos de uma ação verificava-se a sua ausência não por falta de efetividade, mas por conta dos processos não serem adequados. </li></ul>
  20. 20. O problema do ML: <ul><li>Corre-se o risco de se introduzir um programa sem-pé-nem cabeça. </li></ul><ul><li>Que não sabe qual direção seguir, ou tenta ir por todas as direções possíveis ao mesmo tempo. </li></ul>
  21. 21. <ul><li>Dentro dessa perspectiva os avaliadores começaram a destacar a importância de se fundamentar o marco-lógico corretamente. Não basta avaliar, é preciso captar a lógica de uma ação para saber se o que está avaliando está seguindo os intentos iniciais propostos. </li></ul><ul><li>Cassiolato e Gueresi (2010) procuram distinguir modelo lógico de marco lógico. Para as autoras, modelo lógico se refere à estrutura lógica de um programa ou política social: “uma proposta para organizar as ações componentes de um programa de forma articulada aos resultados esperados, apresentando também as hipóteses e as ideias que dão sentido à intervenção. Considerado um instrumento para explicitar a teoria do programa e qual o seu funcionamento esperado.” </li></ul>O problema do ML:
  22. 22. <ul><li>Judy Baker foreword : “Many governments, institutions, and project managers are reluctant to carry out impact evaluations because they are deemed to be expensive , time consuming , and technically complex , and because the findings can be politically sensitive , particularly if they are negative. Many evaluations have also been criticized because the results come too late , do not answer the right questions , or were not carried out with sufficient analytical rigor . A further constraint is often the limited availability and quality of data ”. (grifos meus). </li></ul>O problema do ML:
  23. 23. <ul><li>Karen Mokate (2002) explora quais são esses obstáculos que tornam a avaliação um “monstruo” para as diversas instâncias de governo e órgãos públicos. </li></ul><ul><li>A autora destaca que para a avaliação ser mais bem adotada é preciso superá-los: </li></ul><ul><li>Adotando um marco conceitual da política. Indicar claramente os resultados esperados e explicitar as relações causais que estão sendo supostas. </li></ul><ul><li>Superar o distanciamento sobre as abordagens de avaliação quantitativa e qualitativa desde os objetivos da avaliação. </li></ul><ul><li>Identificar e equilibrar o conjunto de indicadores e informações relevantes, tomando conta o marco conceitual e as diversas perspectivas e interesses associados aos resultados, tanto quanto as relações causais esperadas. </li></ul><ul><li>Definição e ideal manejo dos fluxos de informação gerada pelo processo de avaliação. Introdução de estratégias e incentivos que facilitem e promovam o uso destas informações. </li></ul>O problema do ML:
  24. 24. Sistema de ML em Minas Gerais: <ul><li>Esses problemas apontados apontam para a necessidade de incutir uma cultura de M&A e se possível um sistema de M&A. </li></ul><ul><li>Chamamos aqui um sistema de M&A um conjunto coeso e coerente estabelecendo áreas de atuação, objetivos de curto prazo e longo prazo, apresentando as justificativas para os planos traçados. Um conjunto de regras a serem seguidas tanto para o estabelecimento das metas e indicadores quanto para sua avaliação. São procedimentos consolidados por leis, instituições e pela responsabilização à sociedade. </li></ul><ul><li>Claramente não há apenas um único sistema de M&A possível. Como já mencionamos, diversas organizações de Estado possuem a sua maneira de compor tal sistema. Os EUA possuem seu sistema, que é diferente do mexicano, do colombiano ou chileno. Estudaremos como exemplo o caso de Minas Gerais: </li></ul>
  25. 25. <ul><li>Em Minas Gerais, tal sistema passou a ser implementado no atual ciclo de gestão: 2004-2010. </li></ul><ul><li>De acordo com Lima et al. (2010) pode se estabelecer o sistema mineiro com três pontos principais: </li></ul><ul><li>Ligação entre Orçamento-Planejamento </li></ul><ul><li>Projetos Estratégicos (projetos estruturadores) </li></ul><ul><li>Acordo de Resultados e Avaliação. </li></ul>Sistema de ML em Minas Gerais:
  26. 26. O problema do ML: A estratégia para alcançar as mudanças desejadas Apresentação mais detalhada da teoria básica e premissas Representação gráfica da teoria do programa Modelo lógico ampliado, identificando as principais premissas e resultados alternativos (positivos e negativos) em cada passo do projeto Identifica os fatores contextuais que podem afetar a implementação e os resultados Modelo lógico básico Teoria da Mudança Modelo da Teoria do Programa Modelo Lógico (Básico) Cadeia de Resultados Análise Contextual FONTE: Bamberguer et. al. (2006)
  27. 27. Desenho de Programas ÁREAS DE RESULTADO Nome da área de resultado Objetivos estratégicos Resultados Finalísticos Iniciativas prioritárias para alcançar os resultados Indicadores Monitorados Carolina S Lages (2009) Monografia EG/FJP
  28. 28. ESTADO PARA RESULTADOS ÁREAS DE RESULTADOS DESTINATÁRIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS SISTEMA DE MONITORAMENTO & AVALIAÇÃO PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO – 2007/2023 Perspectiva Integrada do Capital Humano Investimento e Negócios Integração Territorial Competitiva Sustentabilidade Ambiental Eqüidade e Bem-estar Rede de Cidades Educação de Qualidade Protagonismo Juvenil Vida Saudável Investimento e Valor Agregado da Produção Inovação, Tecnologia e Qualidade Logística de Integração e Desenvolvimento Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva Defesa Social Rede de Cidades e Serviços Qualidade Ambiental Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce QUALIDADE E INOVAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA QUALIDADE FISCAL PESSOAS INSTRUÍDAS, SAUDÁVEIS E QUALIFICADAS CIDADES SEGURAS E BEM CUIDADAS EQÜIDADE ENTRE PESSOAS E REGIÕES JOVENS PROTAGONISTAS EMPRESAS DINÂMICAS E INOVADORAS

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