O documento discute a auditoria operacional e sua importância para a responsabilização por desempenho na administração pública. Em três frases ou menos, o documento aborda: (1) o conceito de auditoria operacional e seus objetivos de avaliar a eficiência e efetividade das atividades públicas; (2) a necessidade de novos procedimentos para responsabilização por desempenho além da conformidade legal; e (3) como a auditoria operacional pode contribuir para a melhoria contínua dos programas e organizações públicas através de aprendiz

1. Auditoria Operacional:
a quem interessa?
IV Seminário de Avaliação de Políticas Públicas e
Qualidade do Gasto
Dagomar Henriques Lima
6/12/2011

2. Conceito
AUDITORIA OPERACIONAL
Exame independente da eficiência e da efetividade das
atividades, dos programas e dos organismos da
Administração Pública, prestando a devida atenção à
economia, com objetivo de realizar melhorias.
Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI (ISSAI 3000/1.1)

3. Principais Dimensões de Desempenho

4. Auditoria Operacional
Art. 71/CF. O controle externo, a cargo do Congresso
Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete:
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou
de inquérito, inspeções e auditorias de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades
referidas no inciso II;

5. Legislação
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade
de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
a execução dos programas de governo e dos orçamentos da
União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado; (...)

6. Lei de Responsabilidade Fiscal
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos
Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder
e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas
desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias;
[...]
§ 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos
referidos no art. 20 quando constatarem
[...]
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos
programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

7. Contexto
Experiências
internacionais
em reformas
administrativas
Novo
papel do
controle
Novas teorias e
doutrinas
sobre o
desempenho do
Estado

8. O papel do controle externo
 Contribuição para a responsabilização
 Garantir para o Legislativo e para a sociedade que:
• as contas são fidedignas
• as receitas e as despesas estão de acordo com o
determinado pela Lei
• os recursos públicos estão sendo usados com eficácia,
eficiência e efetividade
 Estimular melhorias de desempenho
 Desestimular não-conformidade

9. Responsabilização por desempenho
Introdução da lógica de resultados na
administração pública, incluindo as dimensões
de eficácia, eficiência e efetividade na prestação
de contas dos agentes públicos.

10. Como chamar à responsabilidade os agentes
públicos ?
1 - Modelo contratual  na tradição disciplinar da
economia, predominante no RU e NZ
2 - Modelo administrativo  na tradição da
administração pública, predominante em países como o
Canadá e a Austrália

11. Elementos do modelo administrativo
Planos ministeriais, desdobrados por organização e programa,
compromissos públicos com metas, ethos voltado ao interesse
público, espírito de corpo, hierarquia.
São necessários objetivos claros, sistemas de avaliação sobre
efetividade, transparência dos dados.
Incentivos: ostracismo/censura/destituição/ extinção,
fama/reputação/apoio político/prestígio social e profissional –
depende da capacidade de aproveitar

12. Argumento
Os procedimentos vigentes de prestação de contas por
conformidade são inadequados para a responsabilização por
desempenho e, portanto, novos procedimentos devem ser
desenvolvidos
(regras formais, constrangimentos informais e modos de
assegurar a responsabilização por desempenho)

13. Como um Como um auditor
Juiz/Magistrado público
Auditoria de
Regularidade
De acordo com De acordo com as regras e
a Lei regulamentos oficiais
Verdade Contribui para a
científica, melhoria da
explanação Auditoria organização
Operacional
Como um analista Como um
consultor
de políticas
organizacional
públicas

14. Auditoria de regularidade e
operacional
Auditoria de regularidade Auditoria operacional
LEGALIDADE EFETIVIDADE
ECONOMICIDADE EQÜIDADE
DESVIOS DE EFICÁCIA
RECURSOS
QUALIDADE
DESPERDÍCIO
FRAUDE
EFICIÊNCIA

15. Por que a responsabilização por desempenho
não está consolidada?
1 - magnitude dos problemas de corrupção
2 – forte influência do Poder Executivo sobre o Poder
Legislativo
3- controle social incipiente
4 - falta de previsão legal dos procedimentos
5 - falta de cultura e de estrutura dos controles interno e
externo
6 -carência de base de conhecimento sobre aferição de
desempenho na administração pública

16. Auditoria operacional não é apenas um
mecanismo de controle
 incentivar o aprendizado organizacional e a mudança no
setor público
 produzir novas informações
 chamar a atenção para desafios
 apontar problemas que estão além do mandato da entidade
auditada
 favorecer a inclusão do tema na agenda política
 contribuir para a melhoria e reforma da administração
pública e do governo (M&A)

17. Propósito das avaliações de programa
Weiss Patton Mark, Henry e Julnes
Corrigir o curso de um programa ou política
com vistas a obter melhorias nos
processos de execução.
Avaliações formativas - orientadas para o
Documentar a história do programa de
aperfeiçoamento, melhoria da qualidade, Aperfeiçoamento de programas
forma a contribuir para a sua compreensão
aprendizado organizacional e e organizações.
e influenciar decisões futuras.
aperfeiçoamento contínuo.
Influenciar o comportamento dos
executores por intermédio da ênfase nos
objetivos do programa.
Monitoramento - orientadas para o
Contribuir como feedback para os
acompanhamento da implementação com
executores disponibilizando informações
vistas a identificar tempestivamente os
sobre o andamento de determinado
problemas (indicadores de desempenho e
programa.
sistemas de monitoramento).
Fonte: Serpa, 2010

18. Propósito das avaliações de programa
Weiss Patton Mark, Henry e Julnes
Verificar o alcance dos objetivos com
vistas à continuação, expansão ou
institucionalização de um programa-
piloto; assim como corte, finalização
Avaliações somativas - orientadas Julgamento do mérito e
ou abandono de programa em
para julgamento de mérito e valor. valor
execução.
Escolher a melhor alternativa, dentre
várias opções, para implementar
ações/medidas.
Avaliações desenvolvimentistas -
Testar novas ideias sobre orientadas para mudanças
determinado programa emergentes, inovações e
transformações de processos. Desenvolvimento de
Avaliações para produção de conhecimento
conhecimento - orientadas para
Compreender a intervenção social
identificar, através dos achados, os
caminhos para a efetividade.
Accountability - orientadas para
explicar e justificar quão bem os
Conformidade e
Promover a accountability recursos são gerenciados e se os
Identificação de falhas
resultados desejados são obtidos de
forma eficiente.
Fonte: Serpa, 2010

19. Como alcançar os objetivos da
auditoria operacional?
 Produzindo trabalhos de qualidade
 Construindo uma rede de relacionamentos
com interessados
 Identificar principais interessados
 Conhecer suas necessidades, valores e expectativas
 Estabelecer formas eficazes de comunicação e
mecanismos adequados para identificação, exame e
análise dos problemas

20. Interesse dos diferentes atores nas
auditorias
Tomada de decisão
Auditado
Obtenção de recursos adicionais
Controle parlamentar (externo)
Parlamento Responsabilização política
Superar assimetria de informação
Mídia Controle social (Informar o público)
Exercer o controle social
Sociedade Civil
Melhoria nos serviços
Responsabilização por desempenho
Órgãos de Verificar cumprimento de metas
Controle Melhoria do desempenho em benefício
da sociedade
Ministério
Informações sobre o cumprimento da lei
Público

21. Auditados
Participação do auditado em todas as fases do trabalho:
 Processo de seleção
 adicionar valor, materialidade, relevância, vulnerabilidades
 Planejamento
 diagnósticos de ambiente, processos e de problemas
 matriz de planejamento
 Execução/Relatório
 matriz de achados
 comentários do gestor
 Monitoramento
 Plano de ação

22. Congresso Nacional
 Estratégias de atuação e formas de relacionamento:
 Pesquisa de necessidades
 Visitas às comissões técnicas
 Encaminhamento de relatórios de auditoria
(voto+acórdão) às comissões interessadas
 Participação em audiências públicas
 Distribuição de relatórios e folders
 Participação de consultores legislativos em
painéis de referência e seminários

23. Organizações e cidadãos interessados
Participação no desenho da auditoria (painéis de
referência)
Fonte primária de informação em auditoria operacional
 Por meio de organizações não governamentais que os
representam
 Pesquisas, entrevistas, grupos focais
 Fonte de demanda de auditorias
Ouvidoria, Ministério Público

24. Mídia
 Responsabilização por desempenho
Veículo para alcançar cidadão (percepção sobre
serviços públicos)
Divulgação de relatórios (briefings): impacto para temas e
relatórios de auditoria

25. Outros grupos de interesse
 Comunidade acadêmica
 Especialistas consultados sobre o projeto e sobre
as conclusões da auditoria (painéis de referência)
 Organizações não governamentais/Associações
Profissionais
 Fonte de ideias e informações
 Contatos com especialistas
 Usam conclusões como argumentação junto ao
Congresso e ao Poder Executivo

26. Administrando conflitos de interesse
 Mídia X Executivo
 Fornecedores Privados X Instituições Públicas
 Reguladores X Prestadores de Serviço X Consumidores
Princípio Norteador: Integridade
“Tomar decisões com o interesse público em mente e aplicar
absoluta honestidade na realização do seu trabalho.”
ISSAI 30 – Código de Ética
Código de Ética do TCU

27. Monitoramento
 29 Monitoramentos apreciados de 2004 a 2009
Situação de implementação das recomendações/determinações
Implementadas Em Implementação Parcialmente Não
Implementadas Implementadas
59% 16% 11% 14%

28. Reação dos interessados

29. Reação dos interessados

30. Prouni
Riscos e Controles
• Beneficiários com renda superior à estabelecida ou com
indícios de renda elevada: carros de luxo, propriedades etc
• Alunos que já haviam ou estão cursando outro curso
Causa superior em universidade pública
Deficiências nos Controles do Programa

31. Prouni
 Isenção fiscal oferecida à IES era total,
independentemente do número de bolsas ofertadas
e/ou efetivamente ocupadas.
 Bastava a instituição aderir ao programa para que
recebesse os benefícios das contrapartidas.
 Ou seja, se uma entidade ofertava 10 bolsas para um
curso específico, mas apenas duas bolsas eram
efetivamente ocupadas, a isenção fiscal recebida era
a mesma se todas houvessem sido ocupadas

33. Repercussão na mídia

34. Mudança legislativa – junho 2011
 O Senado aprovou na noite de anteontem a Medida
Provisória 517, que tenta garantir a ocupação efetiva das
vagas oferecidas no Programa Universidade para Todos
(ProUni). Para evitar ociosidade, o texto muda o modelo de
isenção de impostos concedido às universidades
participantes. Em vez de isenção automática, o desconto
nos tributos será proporcional ao número de vagas
preenchidas.
 Auditoria do Tribunal de Contas da União mostrou que 29%
das bolsas oferecidas entre 2005 e 2009 não foram
preenchidas. A estimativa é de que, em 2011, universidades
participantes deixem de pagar R$ 500 milhões em impostos.
O texto segue para sanção presidencial
Fonte: Agência Senado

35. Obrigado!
dagomarhl@tcu.gov.br