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Governança pública João Eduardo Varela de Lima Prof. Mauricio C. Serafim [ ESAG/UDESC ]
Artigo  - Governança pública: O novo modelo regulatório para as relações entre estado, mercado e sociedade ? KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G.  Rev. Adm. Pública , Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, 2006. Disponível em <http://tinyurl.com/kissler>.
Introdução  Balanço da modernização do setor público na Alemanha nos últimos dez anos  Administração pública gerencial  Governança pública
O que significa governança pública, qual é a imagem de Estado contida nesse conceito e quais são seus objetivos implícitos? Como se traduz governança pública, na prática? Até que ponto a governança pública será adequada para servir como novo modelo regulatório de Estado e sociedade? Perguntas centrais
Questões centrais  Conduzir políticas as sociedades desenvolvidas diante de uma economia internacionalizada. Superar a crise orçamentária das organizações públicas: unificação alemã, seguridade social. Legitimidade da ação estatal. A atratividade da  governança pública  reside na expectativa de que ela venha a oferecer respostas conceituais cientificamente fundamentadas para essas perguntas.
Governança pública: conceito Uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a  ação conjunta , levada  a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada , pelo  Estado, pelas empresas e pela sociedade civil,  visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes  (Löffer, 2001).
Governança pública: Ciência Política   Mudança na gestão política: autogestão nos campos social, econômico e político  À hierarquia e mercado, com suas formas de gestão a base de  “poder e dinheiro”, somam-se a  negociação, a comunicação e a confiança. Governança local: coordenação e cooperação por meio de redes interorganizacionais. Teor normativo:  Stakeholders  em prol do bem da coletividade (critério para a  boa  governança).
Novo entendimento do Estado como agente de governança. o que distingue  governança  de  governo ?
Transformação do  Estado tradicional De um Estado de serviço, produtor do bem público, em um Estado que serve de garantia à produção do bem público.
De um Estado ativo, provedor solitário do bem público, em um Estado ativador, que aciona e coordena outros atores a produzir com ele.
De um Estado dirigente ou gestor em um Estado cooperativo, que produz o bem público em conjunto com outros atores.
Superação da idéia  do Estado tradicional O estado seria o guardião e protetor do bem comum. Ente que dirige ou atrapalha o desenvolvimento social. Política de amplitude da atuação estatal (relevância estratégica e especificação de recursos).
Transição Estado provedor Estado garantidor da coprodução de serviços públicos
Relação entre especificidade, importância estratégica e  amplitude da atuação estatal Especificidade Alta  Baixa Baixa  Alta Importância estratégica b c a d
Modelo dos três setores  O modelo alemão de gestão obedece a diferentes lógicas.  Controle hierárquico  Setor público Concorrência  Setor privado Solidariedade  Terceiro setor  /negociação
Numa estrutura de governança pública, o Estado  ativo , nos termos do modelo dos três setores, se transforma num Estado  ativador , que age, principalmente, sobre o setor privado e o terceiro setor, com o propósito de  mobilizar seus recursos e ativar as forças da sociedade civil  (por exemplo, por meio do engajamento comunitário). Isso significa que o setor privado e o terceiro setor acabam sendo valorizados perante o setor público (p. 7).
Interesses organizados  (associações, ações conjuntas)   Entidades administrativas de direito privado Associações  (ex. sociedades, clubes, cooperativas) Mercado de concorrência regulada  (ex. setor de energia) Administração própria  (câmaras, universidades, seguridade social) Organizações próprias  (ex. grupos de autoajuda) Mercado de concorrência pura  Administração direta federal, estadual e municipal Terceiro setor  Setor privado  Setor público
O Estado deixa de ser uma instituição que se diferencia de forma clara e distinta do mercado e da sociedade, como acontecia no caso do governo tradicional.  Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentação, que se articulam em diferentes composições ou arranjos.  Por isso, a governança  prescreve uma lógica de gestão tanto para uma organização quanto para um setor  e é usada como conceito-chave para vários tipos de atividades coordenadas (p. 8).
Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as organizações empresariais, por meio de parcerias estratégicas.
A governança pública agrupa, em novos arranjos de atores (redes, alianças etc.), três diferentes lógicas:  do Estado (hierarquia), do mercado (concorrência) da sociedade civil (comunicação e confiança). Há um preço a pagar.
Gerencialização da administração pública  (public management). Privatização/terceirização/parcerias público-privadas(pps)  Concorrência entre organizações públicas e privadas, mas também dentro do setor público. Economicização ou mercadização  do setor público
Transformações  Gestão por recursos para gestão por resultados: caiu de 61% para 32% Orçamento: tornou-se particularmente popular. Cálculo dos custos dos serviços (controle operacional) .
Críticas  A estrutura das relações de trabalho dos empregados. Não houve “dividendos da reforma” para os servidores. O enfraquecimento do poder político dos representantes eleitos (câmara municipal) em relação ao executivo.
Privatização e terceirização  Avançaram muito nas comunidades alemãs. Favorecer as forças de mercado. Número excessivo de parcerias: prejudica o controle e o foco do bem público por parte dos representantes eleitos. Desenvolvimento urbano, melhoria da infra-estrutura técnica.
Privatização e terceirização  Concorrência  A falta de transparência de resultados(fundações) Crescimento dos atores independentes sem fins lucrativos Benchmarking
Como se realiza na PRÁTICA  a governança pública? Criação de pactos municipais de trabalhos; Resposta às estruturas e organizações econômicas sociais ultrapassadas; Alianças municipais de trabalho tem como meta criar novos postos de trabalho e assegurar as vagas nas reformulações da administração pública e dos serviços municipais.
Resultados dos  Pactos municipais de trabalho Enfoque pluralista; Alianças e redes sociais =  novo modelo político , valendo-se do princípio da reciprocidade; Nessa estrutura as relações de trabalho repousam sobre consenso e cooperação; A governança pública deve ser aprovada e aceita tanto pelos novos atores participantes quanto pelas respectivas organizações.
As alianças precisam de condução, ou coordenação; Processo de discussão, comunicação e troca entre os atores; As relações de cooperação estão sujeitas a um controle do bom desempenho, isto é, a uma avaliação.
Quais são os problemas resolvidos pela Governança Pública? Quais não são? A partir do levantamento sobre os  “pactos municipais do trabalho”  ,  é preciso se ater a três perguntas, cujas repostas nos dão indícios de condições de sucesso da governança pública.
O que faz com que diferentes atores, movidos por diferentes interesses e racionalidades de ação, se envolvam em arranjos de governança pública? Estilo político favorável à cooperação: produção de AÇÃO e desenvolvimento de CONFIANÇA –  na medida em que se reduz a incerteza da distinção de interesses dos outros atores sociais; A própria ideia de REDE –  fios  são os interesses e  nós  são os próprios atores.
“ As redes protegem os atores. Isso quer dizer que elas possibilitam aos atores a resolução de problemas que representariam uma carga excessiva para um ator isolado,  único . Em outras palavras: quem trabalha sozinho sucumbe. As redes evitam a queda; possibilitam a solução dos problemas, acima de tudo, pela ação conjunta. Sua estabilidade resulta, assim, da pressão por cooperação e do bom êxito da cooperação”
Como desenvolver alianças, redes sociais e cooperação de forma ESTÁVEL e DURADOURA? Equilíbrio: reunir e integrar os atores para evitar o insucesso de sua empreitada - delimitação e a viabilização das ações possibilitadas pela  elasticidade  da rede política. Contudo há uma distinção entre alianças e redes: Alianças – são formas institucionalizadas; poucos atores (mais poder, menos elásticas); Redes – são formas mais elásticas, envolvendo maior número de atores e podendo alcançar níveis regionais e multiopicionais.
Que outros efeitos podem surgir? Onde termina a capacidade da governança pública para solucionar problemas? A capacidade de solução de problemas é limitada por cinco fatores: 1) fusão das estruturas de governança e dos ciclos político-parlamentares. Torna-se necessário um amplo consenso entre a maioria parlamentar e a oposição, para assegurar a continuidade dos trabalhos da rede social.
2) A capacidade dos atores para construir alianças é limitada. As redes sociais e alianças pressupõem que todos os parceiros se envolvam em processos de aprendizagem.  3) A governança pública pressupõe regras de jogo e institucionalização. As regras de jogo devem ser negociadas entre os atores; e, quando modeladas em conjunto, elas também podem fortalecer o autocomprometimento.
4) Quanto a organização do processo e do controle sobre os resultados, a prática da governança pública até agora tem apresentado sérias deficiências. Problemática da troca de informações. 5) Os reflexos da  democracia local  ainda continuam em aberto na práxis da governança pública. As chances de democratização residem na inclusão dos grupos-alvos e outros atores sociais.
CONCLUSÃO A Governança Pública pode ser entendida como resgate da virtude política, no sentido arendtiano de “pólis”; quando os cidadãos, em conjunto, se preocupariam diretamente com a  res publica  em resposta ao individualismo gerado pelo capitalismo moderno.
O grande desafio da Governança Pública é o da DEMOCRACIA COOPERATIVA – alcançá-lo representa um caminho árduo e muito longo. *  *  *

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  • 1. Governança pública João Eduardo Varela de Lima Prof. Mauricio C. Serafim [ ESAG/UDESC ]
  • 2. Artigo - Governança pública: O novo modelo regulatório para as relações entre estado, mercado e sociedade ? KISSLER, Leo; HEIDEMANN, Francisco G. Rev. Adm. Pública , Rio de Janeiro, v. 40, n. 3, 2006. Disponível em <http://tinyurl.com/kissler>.
  • 3. Introdução Balanço da modernização do setor público na Alemanha nos últimos dez anos Administração pública gerencial Governança pública
  • 4. O que significa governança pública, qual é a imagem de Estado contida nesse conceito e quais são seus objetivos implícitos? Como se traduz governança pública, na prática? Até que ponto a governança pública será adequada para servir como novo modelo regulatório de Estado e sociedade? Perguntas centrais
  • 5. Questões centrais Conduzir políticas as sociedades desenvolvidas diante de uma economia internacionalizada. Superar a crise orçamentária das organizações públicas: unificação alemã, seguridade social. Legitimidade da ação estatal. A atratividade da governança pública reside na expectativa de que ela venha a oferecer respostas conceituais cientificamente fundamentadas para essas perguntas.
  • 6. Governança pública: conceito Uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta , levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada , pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades e chances de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes (Löffer, 2001).
  • 7. Governança pública: Ciência Política Mudança na gestão política: autogestão nos campos social, econômico e político À hierarquia e mercado, com suas formas de gestão a base de “poder e dinheiro”, somam-se a negociação, a comunicação e a confiança. Governança local: coordenação e cooperação por meio de redes interorganizacionais. Teor normativo: Stakeholders em prol do bem da coletividade (critério para a boa governança).
  • 8. Novo entendimento do Estado como agente de governança. o que distingue governança de governo ?
  • 9. Transformação do Estado tradicional De um Estado de serviço, produtor do bem público, em um Estado que serve de garantia à produção do bem público.
  • 10. De um Estado ativo, provedor solitário do bem público, em um Estado ativador, que aciona e coordena outros atores a produzir com ele.
  • 11. De um Estado dirigente ou gestor em um Estado cooperativo, que produz o bem público em conjunto com outros atores.
  • 12. Superação da idéia do Estado tradicional O estado seria o guardião e protetor do bem comum. Ente que dirige ou atrapalha o desenvolvimento social. Política de amplitude da atuação estatal (relevância estratégica e especificação de recursos).
  • 13. Transição Estado provedor Estado garantidor da coprodução de serviços públicos
  • 14. Relação entre especificidade, importância estratégica e amplitude da atuação estatal Especificidade Alta Baixa Baixa Alta Importância estratégica b c a d
  • 15. Modelo dos três setores O modelo alemão de gestão obedece a diferentes lógicas. Controle hierárquico Setor público Concorrência Setor privado Solidariedade Terceiro setor /negociação
  • 16. Numa estrutura de governança pública, o Estado ativo , nos termos do modelo dos três setores, se transforma num Estado ativador , que age, principalmente, sobre o setor privado e o terceiro setor, com o propósito de mobilizar seus recursos e ativar as forças da sociedade civil (por exemplo, por meio do engajamento comunitário). Isso significa que o setor privado e o terceiro setor acabam sendo valorizados perante o setor público (p. 7).
  • 17. Interesses organizados (associações, ações conjuntas) Entidades administrativas de direito privado Associações (ex. sociedades, clubes, cooperativas) Mercado de concorrência regulada (ex. setor de energia) Administração própria (câmaras, universidades, seguridade social) Organizações próprias (ex. grupos de autoajuda) Mercado de concorrência pura Administração direta federal, estadual e municipal Terceiro setor Setor privado Setor público
  • 18. O Estado deixa de ser uma instituição que se diferencia de forma clara e distinta do mercado e da sociedade, como acontecia no caso do governo tradicional. Estado, mercado, redes sociais e comunidades constituem mecanismos institucionais de regulamentação, que se articulam em diferentes composições ou arranjos. Por isso, a governança prescreve uma lógica de gestão tanto para uma organização quanto para um setor e é usada como conceito-chave para vários tipos de atividades coordenadas (p. 8).
  • 19. Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as organizações empresariais, por meio de parcerias estratégicas.
  • 20. A governança pública agrupa, em novos arranjos de atores (redes, alianças etc.), três diferentes lógicas: do Estado (hierarquia), do mercado (concorrência) da sociedade civil (comunicação e confiança). Há um preço a pagar.
  • 21. Gerencialização da administração pública (public management). Privatização/terceirização/parcerias público-privadas(pps) Concorrência entre organizações públicas e privadas, mas também dentro do setor público. Economicização ou mercadização do setor público
  • 22. Transformações Gestão por recursos para gestão por resultados: caiu de 61% para 32% Orçamento: tornou-se particularmente popular. Cálculo dos custos dos serviços (controle operacional) .
  • 23. Críticas A estrutura das relações de trabalho dos empregados. Não houve “dividendos da reforma” para os servidores. O enfraquecimento do poder político dos representantes eleitos (câmara municipal) em relação ao executivo.
  • 24. Privatização e terceirização Avançaram muito nas comunidades alemãs. Favorecer as forças de mercado. Número excessivo de parcerias: prejudica o controle e o foco do bem público por parte dos representantes eleitos. Desenvolvimento urbano, melhoria da infra-estrutura técnica.
  • 25. Privatização e terceirização Concorrência A falta de transparência de resultados(fundações) Crescimento dos atores independentes sem fins lucrativos Benchmarking
  • 26. Como se realiza na PRÁTICA a governança pública? Criação de pactos municipais de trabalhos; Resposta às estruturas e organizações econômicas sociais ultrapassadas; Alianças municipais de trabalho tem como meta criar novos postos de trabalho e assegurar as vagas nas reformulações da administração pública e dos serviços municipais.
  • 27. Resultados dos Pactos municipais de trabalho Enfoque pluralista; Alianças e redes sociais = novo modelo político , valendo-se do princípio da reciprocidade; Nessa estrutura as relações de trabalho repousam sobre consenso e cooperação; A governança pública deve ser aprovada e aceita tanto pelos novos atores participantes quanto pelas respectivas organizações.
  • 28. As alianças precisam de condução, ou coordenação; Processo de discussão, comunicação e troca entre os atores; As relações de cooperação estão sujeitas a um controle do bom desempenho, isto é, a uma avaliação.
  • 29. Quais são os problemas resolvidos pela Governança Pública? Quais não são? A partir do levantamento sobre os “pactos municipais do trabalho” , é preciso se ater a três perguntas, cujas repostas nos dão indícios de condições de sucesso da governança pública.
  • 30. O que faz com que diferentes atores, movidos por diferentes interesses e racionalidades de ação, se envolvam em arranjos de governança pública? Estilo político favorável à cooperação: produção de AÇÃO e desenvolvimento de CONFIANÇA – na medida em que se reduz a incerteza da distinção de interesses dos outros atores sociais; A própria ideia de REDE – fios são os interesses e nós são os próprios atores.
  • 31. “ As redes protegem os atores. Isso quer dizer que elas possibilitam aos atores a resolução de problemas que representariam uma carga excessiva para um ator isolado, único . Em outras palavras: quem trabalha sozinho sucumbe. As redes evitam a queda; possibilitam a solução dos problemas, acima de tudo, pela ação conjunta. Sua estabilidade resulta, assim, da pressão por cooperação e do bom êxito da cooperação”
  • 32. Como desenvolver alianças, redes sociais e cooperação de forma ESTÁVEL e DURADOURA? Equilíbrio: reunir e integrar os atores para evitar o insucesso de sua empreitada - delimitação e a viabilização das ações possibilitadas pela elasticidade da rede política. Contudo há uma distinção entre alianças e redes: Alianças – são formas institucionalizadas; poucos atores (mais poder, menos elásticas); Redes – são formas mais elásticas, envolvendo maior número de atores e podendo alcançar níveis regionais e multiopicionais.
  • 33. Que outros efeitos podem surgir? Onde termina a capacidade da governança pública para solucionar problemas? A capacidade de solução de problemas é limitada por cinco fatores: 1) fusão das estruturas de governança e dos ciclos político-parlamentares. Torna-se necessário um amplo consenso entre a maioria parlamentar e a oposição, para assegurar a continuidade dos trabalhos da rede social.
  • 34. 2) A capacidade dos atores para construir alianças é limitada. As redes sociais e alianças pressupõem que todos os parceiros se envolvam em processos de aprendizagem. 3) A governança pública pressupõe regras de jogo e institucionalização. As regras de jogo devem ser negociadas entre os atores; e, quando modeladas em conjunto, elas também podem fortalecer o autocomprometimento.
  • 35. 4) Quanto a organização do processo e do controle sobre os resultados, a prática da governança pública até agora tem apresentado sérias deficiências. Problemática da troca de informações. 5) Os reflexos da democracia local ainda continuam em aberto na práxis da governança pública. As chances de democratização residem na inclusão dos grupos-alvos e outros atores sociais.
  • 36. CONCLUSÃO A Governança Pública pode ser entendida como resgate da virtude política, no sentido arendtiano de “pólis”; quando os cidadãos, em conjunto, se preocupariam diretamente com a res publica em resposta ao individualismo gerado pelo capitalismo moderno.
  • 37. O grande desafio da Governança Pública é o da DEMOCRACIA COOPERATIVA – alcançá-lo representa um caminho árduo e muito longo. * * *