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Diferenças entre o sector público e o sector privado
       Um contributo para a melhoria da gestão dos sistemas e tecnologias
                       da informação no sector público

                                     Luís Vidigal

                                   Fevereiro	
  2012




Introdução

Abordam-se neste texto as diferenças entre o sector público e o sector privado em
várias perspectivas, começando pelo impacte do New Public Management (NPM) na
relevância deste tema. Procura-se analisar de forma sumária as particularidades dos
organismos públicos através da revisão de alguns dos estudos sobre os domínios e
formas de abordagem para a diferenciação dos dois sectores, detalhamos um pouco
mais a questão dos valores, o papel dos funcionários, dos formalismos e das
aquisições no sector público e no sector privado, para se chegar finalmente a uma
análise sobre a separação e o relacionamento entre o sector público e o sector privado
no domínio das tecnologias da informação e comunicação (TIC).

Num contexto de desgaste cada vez mais acentuado da imagem do sector público e na
generalização de um certo arquétipo de superioridade do sector privado para a
prossecução de serviços com valor público, não é demais aprofundar as várias
dimensões que aproximam e distanciam os dois sectores, atribuindo a cada um deles o
papel que mais se lhes adequa em termos de valor para a sociedade e de equilíbrio
entre as expectativas de uns em relação aos outros.

Diferenças entre a gestão pública e a gestão privada a partir do NPM

Ficou célebre a proclamação de Margaret Thatcher, quando chegou a chefe do
executivo no Reino Unido, de que não existia à partida nenhuma distinção entre as
culturas do sector público e do sector privado, transformando as técnicas de gestão
numa moda a ser adoptada e generalizada a todo o sector público, como se
constituísse uma novidade e uma descoberta política dos governos conservadores
chegados ao poder no Reino Unido e nos EUA. Com efeito, a partir do início dos anos


	
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80 e da consequente afirmação das culturas neoliberais, verificou-se uma verdadeira
“colonização” das organizações internacionais, como a OCDE, o Banco Mundial e o
FMI (Gamble, 1988, Hay 1999 e Pollitt, 1993, citados por Dingwall e Strangleman,
2007), influenciando as agendas de reforma, muito especialmente nos países que
integram a Commonwealth.

David Marquand (2004) reconheceu que este período se caracterizou por uma
verdadeira resistência cultural (Kulturkampf) contra o peso do estado (lift the burden),
dando um novo rumo contra a cultura de serviço e de cidadania, saída de uma
autêntica “fábrica social”. Faltariam ao sector público os talentos e a motivação dos
gestores privados, para desafiar esta cultura considerada inerentemente ineficiente,
apenas porque não pertencia ao sector privado, porque não tinha a disciplina do
mercado e se limitava a garantir o pagamento através do orçamento do estado. O
mercado via a ética do serviço público como um obstáculo procurando manter uma
rede de carteis monopolistas com o único objectivo de explorar o consumidor. O
pensamento neoliberal defende uma mudança cultural, que só poderá acontecer
através da privatização e da “soberania do consumidor” (Marquand, 2004, citado por
Dingwall e Strangleman, 2007). O sector público dever-se-ia comportar de forma
mais “responsiva” relativamente à procura, como acontece no sector privado (Du Gay
e Salaman, 1992).

Okun (1975), antes do New Public Management (NPM), já falava, em trade offs entre
equidade e eficiência, não se podendo desequilibrar nenhum destes objectivos, sob
pena de não se alcançar nenhum deles. Estes	
  trade-­‐offs	
  salientam	
  a	
  importância	
  do	
  
equilíbrio	
  entre	
  as	
  qualidades	
  dos	
  dois	
  paradigmas	
  da	
  administração	
  pública,	
  o	
  
modelo	
   clássico	
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   o	
   NPM,	
   que	
   não	
   podem	
   ser	
   maximizados	
   simultaneamente.	
  
Pollitt	
   e	
   Bouckaert	
   (2004)	
   identificaram	
   dez	
   asserções	
   (aparentemente)	
  
incompatíveis	
   sobre	
   os	
   objectivos	
   específicos	
   da	
   administração	
   pública	
   e	
   do	
  
managenent	
  em	
  geral:

       •   Aumento do controle (político) sobre a burocracia versus maior liberdade para os
           gestores poderem gerir versus capacitar (empower) os cidadãos (será que todos
           ganham ao mesmo tempo?);
       •   Promover a flexibilidade e a inovação versus o aumento da confiança dos cidadãos e,
           consequentemente, maior legitimidade governamental;
       •   Reduzir custos versus melhoria do desempenho;



	
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•   Tornar a administração pública mais responsável pelas tarefas versus redução das
           tarefas da administração pública;
       •   Motivar os funcionários versus enfraquecer o seu mandato;
       •   Reduzir os custos no interior da administração pública versus a exigência de
           prestação de contas;
       •   Criar agências mais concentradas no seu único propósito versus “joined up
           government”;
       •   Descentralização versus coordenação;
       •   Aumentar a eficácia versus incentivar a accountability dos gestores;
       •   Melhorar a qualidade versus corte dos custos.

O New Public Management acabou por constituir um contexto bastante favorável à
reflexão sobre as diferenças, as delimitações e os relacionamentos entre o sector
público e o sector privado.

Particularidades para a existência dos organismos públicos

David Giauque (2003) sistematiza cinco razões para justificar a existência de
organizações públicas: (1) Bens públicos, pois “é impossível desencorajar o seu
consumo” (Wright, 2001); (2) Custos sociais, pois se os custos que têm impacto na
sociedade (como a poluição) não são considerados nos preços dos produtos, os
estados são obrigados a intervir para que estes custos sociais sejam acrescidos ao
preço; (3) Desigualdades do conhecimento e informação, em que o estado tem de
intervir para que todos os cidadãos possam ter uma opinião suficientemente avisada
(Rainey, 1991); (4) Monopólios naturais, por ausência de concorrência; (5)
Desigualdades provocadas pelo mercado, entre as várias populações e regiões, que na
maioria das democracias industrializadas exigem a intervenção regulatória do estado.

A organizações do sector público possuem três particularidades principais (Giauque,
2003): (1) Carácter político; (2) Carácter legal; (3) Carácter cultural. O carácter
político refere-se ao facto das organizações públicas se reportarem directamente às
autoridades políticas de um país e funcionam com base em orçamentos previamente
aprovados pelo parlamento e os objectivos são fixados e adoptados oficialmente. Para
além da gestão dos recursos, os organismos públicos têm uma função complementar
de gestão das políticas públicas, procurando alcançar o equilíbrio entre a eficiência e a
eficácia de uma forma muito específica (Thoenig, 2000, citado por Giauque, 2003).
Os organismos públicos são os instrumentos para realização das políticas públicas,
definidas como “um conjunto de decisões de diferentes níveis jurídicos e de acções



	
                                                                                       3	
  
coerentes e orientadas aos objectivos e ao publico-alvo” e são compostas por um
programa administrativo (Knoepfel e Bussmann, 1998).

A Figura 1 mostra os vários objectos e critérios para medir o desempenho público e a
pilotagem das políticas públicas, demonstrando como é arriscado considerer que as
organizações públicas se regem pelos mesmos critérios das organizações privadas
(Giauque, 2003).

                                      Figura 1




Domínios e abordagens para a diferenciação

George Boyne (2002) retoma as três dimensões de Bozeman (1987) para a
diferenciação entre as organizações do sector público e do sector privado: (1) A Posse
(Ownership), a partir dos estudos de Rainey, Backoff e Levine (1976), salientando
que as empresas privadas pertencem aos empresários e accionistas, equanto as
organizações públicas são detidas colectivamente pelos membros das comunidades
políticas; (2) O Financiamento (Funding), que no caso das organizações públicas é
assegurado pelos impostos enquanto as organizações privadas são financiadas pelos
clientes através da compra de bens e serviços transacionáveis (Niskanen, 1971;
Walmsley e Zald, 1973); (3) O Controlo, que nas organizações políticas é efectuado
pelas forças do sistema político e nas organizações privadas é assegurado pelo sistema


	
                                                                                  4	
  
económico através do mercado (Dahl e Lindblom, 1953). Bozeman (1987), ao
estabelecer este modelo dimensional do peso do público (“publicness”), afirma que
nenhuma organização é totalmente pública nem totalmente privada, salientando
mesmo que “todas as organizações são públicas”.

Rainey e Bozeman (2000) fizeram uma revisão da investigação efectuada sobre as
diferenças entre as organizações públicas e privadas, estudando quatro domínios
diferentes: (1) Complexidade e ambiguidade dos objectivos, (2) estrutura
organizacional, (3) processos de pessoal e de aquisição e (4) atitudes e valores
relacionados com o trabalho. A investigação demostra algumas ambiguidades,
nomeadamente em relação às diferenças de complexidade, admitida pelos
investigadores mas nem sempre confirmada pelos questionários aos dirigentes,
também não diferem relativamente à formalização organizacional, contrariando a
suposição a priori de que as organizações públicas possuiriam mais regras e
procedimentos burocráticos do que as organizações privadas. Relativamente aos
processos de pessoal e de aquisição, os dirigentes públicos realçam possuir
constrangimentos mais acentuados do que os dirigentes privados. Estes autores
questionam a credibilidade de muitos dos estudos empíricos analisados e lançam o
desafio para se poder encontrar hipóteses alternativas mais plausíveis (Rainey e
Bozeman, 2000).

Scott e Falcone (1998) procuraram responder a perguntas como: O que faz com que
os organismos públicos sejam únicos? Será que as diferenças têm implicação nas
estratégias de gestão, modos de organização, métodos de operação e/ou formas de
lidar com os trabalhadores ou clientes? Para responderem a estas perguntas,
realizaram uma comparação entre três frameworks de diferenciação entre as
organizações do sector público e do sector privado: (1) Abordagem genérica, (2)
abordagem nuclear – “core” e (3) abordagem sobre o peso do público – “publicness”.

A abordagem genérica sugere que as funções de gestão, processos organizacionais e
valores de gestão são, no essencial, idênticos nos dois sectores (e.g. Lau, Newman e
Broedline, 1980; Murray, 1975, citados por Scott e Falcone, 1998). Com o
aparecimento progressivo de organizações cada vez mais híbridas, a prestação de
serviços públicos por empresas privadas com ou sem fins lucrativos, a transferência
de competências de gestão é cada vez mais fácil entre os dois sectores, assim como a


	
                                                                                5	
  
adopção de técnicas inovadoras de gestão por parte do sector público (TQM1, BPR2,
etc.), as diferenças na forma de tomar decisões deixaram de ser evidentes, apesar de a
priori as decisões no sector privado parecerem mais orientadas à eficiência económica
e ao lucro monetário, enquanto as decisões no sector público parecerem mais
caracterizadas pela negociação, pelo compromisso, pelaa incerteza e pela
acomodação de interesses políticos que competem entre si, como havia sido
estipulado “genericamente” por Murray (1975).

A abordagem nuclear (“core”) sugere que as organizações públicas e privadas podem
ser distinguidas pelo seu estatuto formal e legal, em que as diferenças inerentes são
mais fundamentais, como as teorias do direito de propriedade e da escolha pública
(public choice). Os defensores desta abordagem nuclear distinguem as organizações
públicas e privadas através da presença ou ausência de estruturas de mercado,
externalidades e transferências de posse (Alchian e Demsetz, 1972; Buchanan e
Tullock, 1962; Clarkson, 1972; DeAlessi, 1980; Niskanen, 1971, citados por Scott e
Falcone, 1998). Os teóricos dos direitos de propriedade, como Alchian e Demsetz
(1972) e Davies (1971), sugerem que os gestores privados, ao contrário dos gestores
públicos, têm direitos directos relativamente aos lucros da organização, conferindo-
lhes um forte incentivo para ganhos pessoais a partir da utilização eficiente dos
recursos disponíveis e por isso são menos tolerantes em relação às ineficiências
burocráticas. Na mesma linha, os teóricos do “public choice”, como Buchanan e
Tullock (1962), Niskanen (1971) e Tullock (1962), sugerem que falta aos organismos
públicos importantes sinais do mercado, capazes de servir de indicadores para a
fixação de níveis de produção de bens e serviços públicos, acabando deste modo por
se acomodarem aos incrementos orçamentais e de pessoal, para além dos critérios de
eficiência e sustentabilidade. Outros teóricos, como Appleby (1945), Dahl e Lindblom
(1953), Rainey, Backoff e Levine (1976) atribuem diferenças nos organismos
públicos devido aos constrangimentos legais e políticos que lhes são impostos,
traduzindo-se em maior exposição pública, menos autonomia e menos autoridade por
parte dos gestores públicos, com níveis mais elevados de formalismo e
burocratização. Estudos empíricos têm confirmado alguns destes pressupostos
teóricos (Rainey, 1983; Coursey e Rainey, 1989; Smith e Nock, 1980; Buchanan,
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
1	
  TQM	
  –	
  Total	
  Quality	
  Management	
  (Gestão	
  da	
  Qualidade	
  Total)	
  
2	
  BPR	
  –	
  Business	
  Process	
  Reengineering	
  (Reengenharia	
  de	
  Processos	
  de	
  Negócio)	
  




	
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1975), nomeadamente quanto à percepção dos gestores da falta de flexibilidade sobre
procedimentos de pessoal, menos satisfação nos cargos, menos envolvimento no
trabalho, menos ligação entre retribuição e desempenho e menos autoridade sobre a
acção dos subordinados. Por isso os gestores públicos percepcionam dificuldades para
dar incentivos aos subordinados e em ligar o seu desempenho à retribuição
(Golembiewski, 1969; Mainzer, 1973; Rainey, Backoff e Levine, 1976). Outros
estudos no âmbito desta abordagem “core” demonstram que os gestores públicos
diferem nalgumas dimensões de personalidade, valores e comportamentos,
nomeadamente em relação à menor valorização dos incentivos monetários (Rawls,
Ullrich e Nelson, 1975). Os sistemas de pessoal na função pública tendem a ser mais
centralizados e mais controlados e marcados por elevados graus de formalismo e
complexidade (Coursey e Rainey, 1989; Emmert e Crow, 1988; Rainey, 1983, 1989).
Como resultado destas diferenças, autores como Drucker (1973) e Fottler (1981),
sublinham que as organizações públicas se caracterizam por serem menos inovadoras,
menos orientadas ao desempenho e mais adversas ao risco do que as organizações do
sector privado (Scott e Falcone,1998).

A abordagem do peso do público – “publicness”, distingue as organizações do sector
público e do sector privado de acordo com as redes de influências políticas ou
económicas que constrangem a sua actividade. Dahl e Lindblom (1953), Wamsley e
Zald (1973), Bozeman (1987) Bozeman e Bretschneider (1994), citados por Scott e
Falcone (1998), sugerem que as organizações podem ser distinguidas por várias
dimensões na orientação e na importância do sector público (“publicness”)
independentes umas das outras, como a aquisição de recursos, a composição do
output, a diversidade da missão e as transacções com o ambiente externo. Todas as
organizações podem ser consideradas mais públicas ou mais privadas consoante a sua
posição relativa ao longo destas várias dimensões e consoante são mais influenciadas
por constrangimentos políticos ou económicos. Bozeman (1987) salienta que esta
visão dimensional é útil para a identificação de características políticas nas
organizações privadas e de características económicas nas organizações públicas,
permitindo também comparar organizações públicas e privadas que, apesar do seu
estatuto formal ser público ou privado, apresentam características e comportamentos
semelhantes. Esta abordagem é igualmente útil para a análise da participação política
ou económica nas decisões estratégicas das organizações (Scott e Falcone, 1998).


	
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Valores do sector público e do sector privado

Para além de alguns quadros de referência sobre valores públicos (Moore, 1995) e da
algumas tentativas de revisão exaustiva da literatura sobre este tema (Williams e
Shearer, 2011), trata-se ainda de uma matéria que está a ser estudada em várias
perpectivas, nomeadamente em relação à co-produção de valor (Alford, 2009) e à
inportância para orientar a utilização das tecnologias da informação e comunicação
(TIC) no sector público.

Van der Wal, Graaf e Lasthuizen (2008) realizaram um estudo sobre a hierarquia de
valores entre organizações do sector publico e do sector privado, tendo concluído que
as diferenças não são tão profundas como aparentavam à primeira vista., como se
pode comprovar de seguida no Quadro 1, sobre as dez primeiras prioridades de cada
um dos sectores:

                                                Quadro 1
             Valores do Sector Público                         Valores do Sector Privado
1.       Prestação de Contas                          1. Rentabilidade
2.       Eficácia                                     2. Prestação de Contas
3.       Incorruptibilidade                           3. Perícia
4.       Confiança                                    4. Confiança
5.       Legalidade                                   5. Eficácia
6.       Perícia                                      6. Honestidade
7.       Eficiência                                   7. Imparcialidade
8.       Transparência                                8. Eficiência
9.       Imparcialidade                               9. Inovação
10.      Orientação ao serviço                        10. Incorruptibilidade
                             Adaptado de Van der Wal, Graaf e Lasthuizen (2008)

Existe uma ligação entre "valores públicos" e as características das pessoas e
organizações que produzem resultados que expressam esses valores. As organizações
governamentais, assim como outros tipos de organizações, procuram produzir bens e
serviços com valor público ou simplesmente promover valores públicos (Rainey,
Koehler e Jung, 2008). Alguns autores afirmam que a procura de valores públicos ou
a sua produção, influenciam significativamente as estruturas, os processos e os
comportamentos nas organizações (Bozeman, 2007; Jørgensen e Bozeman, 2007;
Moore, 1995).

O conceito de valor para Moore (1995), citado por numerosos autores (Dingwall e
Strangleman, 2007; Rainey at al, 2008), passa pelo seguinte:



	
                                                                                         8	
  
“O valor está enraizado nos desejos e percepções dos indivíduos - não
           necessariamente em transformações físicas nem em abstrações a que chamamos
           sociedades ... as aspirações dos cidadãos, expressas através de um governo
           representativo, são as preocupações centrais da gestão pública ... Sempre que uma
           organização expressa autoridade pública perante os indivíduos, para contribuir para o
           bem público ou usa o dinheiro arrecadado através do poder coercivo de tributação
           para perseguir um objectivo que tenha sido autorizado pelos cidadãos e por um
           governo representativo, o valor dessa iniciativa deve ser avaliado em função das
           expectativas dos cidadãos visando a justiça e a equidade, assim como a eficiência e a
           eficácia” (Moore, 1995 p. 52).

Moore (2005) também salienta a importância do papel dos gestores públicos na
criação de valor, ao disponibilizarem, especificamente para certos beneficiários,
dinheiro e autoridade que lhes foram confiados para a produção de valor público,
podendo comportar-se de forma proactiva em todo este processo, sobretudo quando
preservam práticas do passado em relação ao futuro das suas organizações. Moore
sublinha mesmo que se "deve produzir algo, cujos benefícios para clientes específicos
superam os custos de produção".

Os funcionários, os formalismos e as aquisições no público e no privado

Cada vez se torna mais pertinente saber se os funcionários públicos serão diferentes
do sector privado. Num estudo realizado por Christoph Demmke (2005) para a 44ª
reunião dos directores gerais da função pública da união europeia (UE), concluiu-se o
seguinte:

       •   O argumento de que os funcionários públicos são menos flexíveis e trabalham apenas
           das 9 às 17h parece não ser verdadeiro, pois trabalham muitas vezes para além desse
           horário;
       •   As percepções de que os funcionários estão frustrados e insatisfeitos são contrariadas
           pela maioria das pesquisas que revelam que o sector público é composto
           principalmente por pessoas satisfeitas, motivadas e altamente qualificadas;
       •   A imagem de que os funcionários públicos não são muito eficazes no seu trabalho é
           contrariada, pois muitas vezes têm maior pontuação nas avaliações de qualidade no
           trabalho;
       •   Perante a alegação de que o número de maus desempenhos é maior no sector público,
           os ainda poucos estudos existentes estimam que os trabalhadores do sector público e
           do sector privado possuem números quase idênticos de maus desempenhos, na ordem
           dos 30%, por isso a maioria dos estudos sobre o desempenho chegam à conclusão que
           as pessoas não são o problema;


	
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•   A percepção de que as políticas de pessoal e procedimentos em organizações públicas
           estão sujeitas a mais regras do que em empresas privadas puderam ser confirmadas.
           As organizações públicas e privadas diferem mais na formalização dos processos de
           pessoal, especialmente no que respeita ao recrutamento. Nesta área, as políticas
           públicas de pessoal parecem ser mais formais, rígidas e lentas do que no sector
           privado.


Dezoito países da união europeia, incluindo Portugal, consideram que a estabilidade
de emprego é uma forma de proteger o funcionário em funções executivas e
regulatórias contra as pressões individuais e políticas, enquanto a Suécia, o Reino
Unido, a Holanda e a Letónia manifestam opinião contrária. Em relação à
privatização total da função pública 13 estados membros da UE consideram que
levaria a um declínio da lealdade organizacional, a mais problemas éticos e a mais
politização, enquanto nove países da UE, incluindo Portugal, admitem consequências
mais positivas com a privatização dos serviços públicos (Demmke, 2005).

Em relação aos formalismos burocráticos, será que fazem alguma diferença no sector
público e no sector privado? Com efeito, a partir dos anos 80, generalizou-se um
sentimento académico contra a burocracia (Downs, G. W. E Larkey, 1986; Goodsell,
1994; Gormley, 1989; Kelman, 1987; Knott e Miller, 1987; Light, 1997, citados por
Pandey e Welch, 2005). Outros autores admitem que "a burocracia (...) pode inibir a
auto-expressão e a capacidade de satisfazer positivamente a clientela (...) e reprimir
desejos naturais de auto-expressão, responsabilidade, crescimento e realização"
(DeHart-Davis e Pandey, 2005). Primeiro, Bozeman e Rainey (1998) referem que "a
administração pública está cheia de boas pessoas presas em maus sistemas” e
Aberbach e Rockman (2000) referem que os sistemas de orçamento, os sistemas de
pessoal, a gestão financeira, os sistemas de informação são exemplos de maus
sistemas, e por isso “as pessoas não são o problema (...) os maus sistemas podem
desestimular a utilização completa dos muitos talentos que podem estar disponíveis.
Ou recursos inadequados e as pressões externas podem impedir que os melhores
gestores possam entregar os tipos de serviços que eles e os cidadãos gostariam".

De acordo com Bozeman (2000), grande parte das patologias da burocracia resultam
do excesso de zelo. “O controle é útil para a coordenação, mas o supercontrole é
patológico; a normalização pode ser altamente destrutiva; as regras, regulamentos e


	
                                                                                         10	
  
procedimentos são uma parcela da burocracia, mas as disfuncionalidades desperdiçam
uma energia considerável sem benefício para ninguém. Mas como poderemos
determinar as diferenças entre controle e supercontrole, padronização e rigidez, regras
necessárias e úteis ...?. O que é normal?"

As diferenças éticas e estratégicas entre o publico e o privado, particularmente nos
processos de aquisição, são cada vez mais relevantes numa altura em que se pugna
pela redução do peso do estado e se aumenta o recurso à contratação externa de
serviços (outsourcing). As	
  compras	
  públicas	
  constituem	
  o	
  maior	
  mercado	
  em	
  todo	
  
o	
  mundo	
  (Evans and Schultz, 1996) e	
  as	
  diferenças relativamente ao sector privado
dos comportamento éticos e estratégicos constituem	
   um	
   importante	
   objecto	
   de	
  
estudo	
   e	
   investigação.	
   Hawkins, Gravier e Powley (2011) analisaram quais as
diferenças éticas e estratégicas nos procedimentos de compras entre as organizações
públicas e privadas tendo concluído que	
  as	
  chefias	
  dos	
  departamentos	
  de	
  compras	
  
das	
  organizações	
  sem	
  fins	
  lucrativos,	
  se	
  comportam	
  de	
  forma	
  mais	
  oportunista	
  e	
  
estão	
  mais	
  dispostas	
  a	
  fechar	
  os	
  olhos	
  para	
  os	
  comportamentos	
  oportunistas	
  dos	
  
subordinados	
   envolvidos	
   nos	
   processos	
   de	
   compras.	
   Além	
   disso,	
   as	
   principais	
  
diferenças	
  na	
  estratégia	
  de	
  aquisição	
  revelam	
  que	
  as	
  práticas	
  não-­‐lucrativas	
   de	
  
aquisição	
  têm	
  algum	
  espaço	
  para	
  melhorias.	
  	
  Vejamos	
  de	
  seguida,	
  no	
  Quadro	
  2,	
  
uma	
  matriz	
  estratégica	
  de	
  aquisição	
  de	
  bens	
  e	
  serviços,	
  que	
  traduz	
  as	
  diferentes	
  
abordagens	
   na	
   relação	
   entre	
   o	
   sector	
   público	
   e	
   o	
   sector	
   privado,	
   consoante	
   a	
  
criticidade	
  do	
  bem	
  e	
  a	
  complexidade	
  do	
  fornecimento:

                                                        Quadro	
  2	
  




Os defensores da privatização dos serviços públicos têm argumentado que as
empresas privadas têm de responder às pressões de mercado competitivo e fornecer


	
                                                                                                                         11	
  
serviços de alta qualidade a custos mais reduzidos. Mas podemos facilmente
perguntar o que se entende por qualidade? Como definir o conceito ambíguo de
eficiência? Quanto mais tentamos responder a estas perguntas, mais temos de levantar
questões de metodologia e especialmente a ontologia do público e do privado. Será
que esta ontologia dualista foi herdada do modo de pensar próprio das sociedades
ocidentais? (por exemplo, em japonês “tatemae” refere-se ao público, mas também à
desonestidade e à acção de encobrimento de algo e “honne” refere-se ao privado, mas
também à realidade e à honestidade).

Alguns defensores da convergência entre a gestão pública e a gestão privada invocam
três razões para que isso aconteça: Primeiro, os indivíduos nem sempre obtém aquilo
que pagam em qualquer um dos sectores, segundo, as preferências do cidadão para a
produção de serviços do sector público ou privado são muito pouco claras, terceiro, a
lógica do “isto ou aquilo” das decisões é representada em termos de mau versus bom
serviço e não reflecte o desenvolvimento de algumas formas híbridas de organização
que abrangem os sectores público e privado. Em termos práticos, os defensores da
privatização, nas suas tentativas de fomentar o empreendedorismo, muitas vezes
destacam a liberdade de escolha como um bem em si mesmo e posicionam os
indivíduos como os melhores juízes do seu próprio bem-estar (Vuori, Kingsley e
Savolainen, 2007).

A separação entre o sector público e o sector privado no domínio das TIC

Vejamos algumas implicações da adopção de instrumentos de inovação do sector
privado e da utilização das TIC no processo de modernização do sector público,
nomeadamente para redesenhar os organismos públicos e melhorar a prestação de
serviços à sociedade (Bellamy e Taylor 1998; Fountain 2001; Heeks 1999; Gil-
Garcia e Pardo 2005; Gronlund e Horan 2004; Kamarck 2007). A maior parte da
literatura sobre a introdução das TIC no sector público não leva em consideração as
principais diferenças entre as organizações públicas e privadas. Valerá a pena revisitar
os conceitos de "valores públicos" (Moore, 1995) e da "boa governação" para analisar
a especificidade e a complexidade dos projectos de e-Government e o seu efectivo
impacte na sociedade (outcomes). A este propósito é particularmente relevante estudar
as relações entre o sector público e o sector privado num contexto de externalização
cada vez mais acentuada das TIC no sector público, através do recurso ao outsourcing


	
                                                                                   12	
  
parcial ou total e as competências que deverão competir a cada um dos dois sectores.
Por isso, a utilização das TIC na administração pública está demasiado associada ao
período do New Public Management (NPM), não apenas porque foi neste período que
se verificou um maior desenvolvimento e democratização das tecnologias no sector
público e na sociedade, mas porque foi uma das áreas que mais passou a recorrer à
contratação externa. No entender da OCDE (2003) o e-Government faz parte das
agendas de reforma da maioria dos estados nos dias de hoje, porque: (1) serve como
ferramenta para a reforma; (2) renova o interesse na reforma da gestão pública; (3)
salienta muitas inconsistências internas; e (4) reforça o compromisso com os
objectivos da boa governação (good governance).

As tecnologias da informação e comunicação poder-se-iam constituir em instrumentos
mais ou menos soberanos consoante se aproximam das áreas estratégicas e
substantivas da administração pública, específicas de cada ministério, ou se
constituem em recursos indiferenciados e menos específicos do sector público, como
é o caso da actividades administrativas e instrumentais da gestão de recursos
humanos, financeiros e patrimoniais, assim como os serviços de alojamento (hosting)
e de gestão de equipamentos e redes. Na perspectiva de Nicholas Carr (2003) trata-se
de reter as tecnologias da informação (TI) que diferenciam o sector e "realmente
interessam" (IT really matters) e descartar para fora as TI que verdadeiramente "não
interessam" (IT doesn't matter). A sobrevalorização da tecnologia como instrumento
de reforma do estado e de obtenção de resultados a curto prazo, transformaram a
"informática", nos últimos anos, num instrumento de poder e num recurso a ser
“capturado” pelos vários ciclos políticos e pelos próprios fornecedores, capaz de
justificar avultados orçamentos, que em Portugal chegaram a quase mil milhões de
euros em 2010, denotando-se uma fraca capacidade interna para gerir e diferenciar o
grau de soberania 3 das várias tecnologias e dos vários sistemas de informação.
Pensou-se verdadeiramente mais em tecnologias e em infra-estruturas físicas
dispendiosas do que em sistemas de informação, serviços integrados, repositórios
únicos e co-produção de valor através das TIC. Dispendeu-se muito dinheiro em
tecnologia mas os efeitos na sociedade (outcomes) não tiveram o retorno proporcional
(value for money).
	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  	
  
3 	
  Utiliza-se neste contexto o conceito de “soberania” como o conjunto de funções e

competências mais estratégicas e de maior risco operacional para o estado	
  


	
                                                                                                                                                                                                                      13	
  
A separação entre as competências e os produtos reservados ao insorcing no interior
do sector público e as competências e os produtos reservados ao outsourcing no sector
privado está longe de constitui um assunto pacifico. Sem pretensão de exaustão,
propõe-se no Quadro 3 uma estrutura segmentada em três áreas de intervenção no
domínio dos sistemas e tecnologias da informação (SI/TI), que correspondem a níveis
de soberania distintos e a perfis e competências bem distintas.

                                     Quadro 3
                    Separação entre os sectores público e privado
                           na gestão dos SI/TI do estado




                                Adaptado de Vidigal (2007)


Quando nos dispomos a reflectir sobre as missões do estado e sobre a correspondente
salvaguarda da sua soberania, temos de introduzir um eixo de internalização
(Insourcing) ou externalização (outsourcing), consoante o risco e o valor estratégico
que estão associados a cada actividade e a cada competência requerida. Se isto é
verdade para qualquer área funcional do estado, no caso dos SI/TI esta reflexão
reveste-se da máxima importância e actualidade. Se tivéssemos de atribuir uma curta
designação a cada uma das competências nucleares de cada um destes três grupos de
actividades, escolheríamos, “Arquitectura”, “Gestão” e “Fábrica”.

Mesmo nos programas de reforma mais recentes, ainda não ficaram claras a missões e
as competências no âmbito dos SI/TI, que se pretende proteger de forma soberana e
aquelas que se pretendem externalizar de forma mais eficiente e económica, mas se
algum dia se tiver de escolher ou faltarem recursos para cobrir todas estas áreas
internamente, o estado racionalmente vai ter de proteger as duas primeiras
(Arquitectura e Gestão) e descartar a terceira (“Fábrica”).


	
                                                                                14	
  
É aqui que entra o paradoxo do outsourcing, ao exigir que se garantam internamente
níveis mínimos de competência tecnológica, para que se possam cumprir, com
credibilidade e profissionalismo, relações independentes e sustentáveis com parceiros,
clientes e, acima de tudo, com o mercado das tecnologias. Infelizmente ainda se
assiste demasiadas vezes à contratação externa de diagnósticos e planos estratégicos
de SI/TI, cujas soluções acabam quase sempre por ser implementadas pelos mesmos
fornecedores, contra todas as regras e boas práticas de segregação de competências.

Numa conjuntura de fortes restrições financeiras (Figura 2), está-se a assistir a uma
quebra significativa de contratação externa de serviços que se verificava até aqui
(outsourcing parcial), devolvendo aos serviços da administração pública funções
desde há muito entregues a empresas privadas (insourcing total), mesmo sem que se
tivessem entretanto reforçado e consolidado funções de maior soberania (gestão,
planeamento estratégico e arquitectura de sistemas de informação). Esta tendência irá
porventura contribuir para uma demonstração de incompetência técnica operacional
no curto prazo, seguida de uma possível retoma das funções operacionais, mas
também de uma captura das funções de maior soberania do estado dos sistemas e
tecnologias da informação (outsourcing total). Tudo leva a crer que, a pretexto de
poupar e acabar com o outsourcing de aplicações informáticas no curto prazo, poder-
se-á perder mais tarde o controlo e a soberania sobre os sistemas de informação da
administração pública e ser capturados por empresas privadas de forma descontrolada
e muito mais dispendiosa.

                                        Figura 2




                         Paradoxo do Insourcing em tempo de crise



	
                                                                                    15	
  
O enfraquecimento ou mesmo a destruição das estruturas de controlo no sector
público e a presunção axiomática da sua inferioridade face ao sector privado, que
seria suposto regular, conduz a uma situação de cinismo nas relações entre o sector
público e o sector privado (Dingwall e Strangleman, 2007), com riscos de ruptura de
serviços para a sociedade.

Conclusão

Em síntese, poderemos concluir que as diferenças entre o sector público e o sector
privado são mais acentuadas se considerarmos os estremos das várias dimensões e
perspectivas de abordagem, verificando-se uma menor diferenciação em modelos e
circunstâncias organizacionais híbridas, como tendencialmente vem acontecendo
desde a introdução do New Public Managemnet, enquanto estratégia de reforma do
estado que se foi generalizando na maioria dos países da OCDE e que tem servido de
modelo para os países em desenvolvimento. O NPM parece confundir as diferenças,
as delimitações e os relacionamentos entre o sector público e o sector privado, mas
por isso mesmo constitui um objecto de estudo privilegiado para a clarificação dos
dois sectores. Se havia convicções maniqueístas até aos anos 80, elas foram-se
dissipando com a tomada de consciência da existência de trade offs entre eficiência e
equidade, entre o modelo clássico e o NPM e entre os instrumentos e as práticas de
gestão pública e de gestão privada, antevendo-se a adopção de modelos cada vez mais
híbridos e contextuais, difíceis de maximizar nos extremos de cada uma das suas
dimensões.

As cinco razões para justificar a existência de organizações públicas de David
Giauque (2003), nomeadamente os bens públicos, os custos sociais, as desigualdades
do conhecimento e informação, os monopólios naturais e as desigualdades
provocadas pelo mercado, assim como as particularidades políticas, legais e culturais
do sector público e do sector privado, ajudam-nos a identificar vocações e a delimitar
competências entre os dois sectores e a demonstrar como é arriscado considerer que
as organizações públicas se regem estritamente pelos mesmos critérios das
organizações privadas (Giauque, 2003).

A intensidade da posse do financiamento e do controlo, enquanto dimensções para a
diferenciação e avaliação dos sectores (Boyne, 2002; Bozeman, 1987) e as três


	
                                                                                 16	
  
tipologias de abordagem, generica, nuclear e “publicness” propostas por Scott e
Falcone (1998), sugerem a necessidade de abordagens cada vez menos maniqueistas e
confirmam a convergência em determinados critérios e circunstâncias, no entanto, as
organizações públicas, de um modo geral, parecem caracterizar-se por serem menos
inovadoras, menos orientadas ao desempenho e mais adversas ao risco do que as
organizações do sector privado.

Alguns autores afirmam que a procura de valores públicos ou a sua produção,
influenciam significativamente as estruturas, os processos e os comportamentos nas
organizações, mas em relação aos funcionários, aos formalismos e às aquisições,
parece não existirem diferenças muito assinaláveis entre o público e o privado,
demonstrando os benefícios da utilização de boas práticas “universais” de gestão, com
vantagens indistintas para os dois sectores.

Por último, parece ser evidente a necessidade de aprofundar as questões relacionadas
com o papel do sector público e do sector privado, no âmbito da gestão e utilização
dos sistemas e tecnologias da informação nos organismos estatais, avaliando o grau de
“soberania” de cada uma das funções arquitectónicas, gestionárias e operacionais e
aprofundando o estudo das estratégias e das opções de outsorcing no sector público e
os riscos e os paradoxos decorrentes de uma compreensão insuficiente dos limites e
especificidades de cada um dos sectores.




	
                                                                                17	
  
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Respublica - Um Olhar sobre a Administração - 1992
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Iscsp diferenças entre o sector público e o sector privado luis vidigal 1

  • 1. Diferenças entre o sector público e o sector privado Um contributo para a melhoria da gestão dos sistemas e tecnologias da informação no sector público Luís Vidigal Fevereiro  2012 Introdução Abordam-se neste texto as diferenças entre o sector público e o sector privado em várias perspectivas, começando pelo impacte do New Public Management (NPM) na relevância deste tema. Procura-se analisar de forma sumária as particularidades dos organismos públicos através da revisão de alguns dos estudos sobre os domínios e formas de abordagem para a diferenciação dos dois sectores, detalhamos um pouco mais a questão dos valores, o papel dos funcionários, dos formalismos e das aquisições no sector público e no sector privado, para se chegar finalmente a uma análise sobre a separação e o relacionamento entre o sector público e o sector privado no domínio das tecnologias da informação e comunicação (TIC). Num contexto de desgaste cada vez mais acentuado da imagem do sector público e na generalização de um certo arquétipo de superioridade do sector privado para a prossecução de serviços com valor público, não é demais aprofundar as várias dimensões que aproximam e distanciam os dois sectores, atribuindo a cada um deles o papel que mais se lhes adequa em termos de valor para a sociedade e de equilíbrio entre as expectativas de uns em relação aos outros. Diferenças entre a gestão pública e a gestão privada a partir do NPM Ficou célebre a proclamação de Margaret Thatcher, quando chegou a chefe do executivo no Reino Unido, de que não existia à partida nenhuma distinção entre as culturas do sector público e do sector privado, transformando as técnicas de gestão numa moda a ser adoptada e generalizada a todo o sector público, como se constituísse uma novidade e uma descoberta política dos governos conservadores chegados ao poder no Reino Unido e nos EUA. Com efeito, a partir do início dos anos   1  
  • 2. 80 e da consequente afirmação das culturas neoliberais, verificou-se uma verdadeira “colonização” das organizações internacionais, como a OCDE, o Banco Mundial e o FMI (Gamble, 1988, Hay 1999 e Pollitt, 1993, citados por Dingwall e Strangleman, 2007), influenciando as agendas de reforma, muito especialmente nos países que integram a Commonwealth. David Marquand (2004) reconheceu que este período se caracterizou por uma verdadeira resistência cultural (Kulturkampf) contra o peso do estado (lift the burden), dando um novo rumo contra a cultura de serviço e de cidadania, saída de uma autêntica “fábrica social”. Faltariam ao sector público os talentos e a motivação dos gestores privados, para desafiar esta cultura considerada inerentemente ineficiente, apenas porque não pertencia ao sector privado, porque não tinha a disciplina do mercado e se limitava a garantir o pagamento através do orçamento do estado. O mercado via a ética do serviço público como um obstáculo procurando manter uma rede de carteis monopolistas com o único objectivo de explorar o consumidor. O pensamento neoliberal defende uma mudança cultural, que só poderá acontecer através da privatização e da “soberania do consumidor” (Marquand, 2004, citado por Dingwall e Strangleman, 2007). O sector público dever-se-ia comportar de forma mais “responsiva” relativamente à procura, como acontece no sector privado (Du Gay e Salaman, 1992). Okun (1975), antes do New Public Management (NPM), já falava, em trade offs entre equidade e eficiência, não se podendo desequilibrar nenhum destes objectivos, sob pena de não se alcançar nenhum deles. Estes  trade-­‐offs  salientam  a  importância  do   equilíbrio  entre  as  qualidades  dos  dois  paradigmas  da  administração  pública,  o   modelo   clássico   e   o   NPM,   que   não   podem   ser   maximizados   simultaneamente.   Pollitt   e   Bouckaert   (2004)   identificaram   dez   asserções   (aparentemente)   incompatíveis   sobre   os   objectivos   específicos   da   administração   pública   e   do   managenent  em  geral: • Aumento do controle (político) sobre a burocracia versus maior liberdade para os gestores poderem gerir versus capacitar (empower) os cidadãos (será que todos ganham ao mesmo tempo?); • Promover a flexibilidade e a inovação versus o aumento da confiança dos cidadãos e, consequentemente, maior legitimidade governamental; • Reduzir custos versus melhoria do desempenho;   2  
  • 3. Tornar a administração pública mais responsável pelas tarefas versus redução das tarefas da administração pública; • Motivar os funcionários versus enfraquecer o seu mandato; • Reduzir os custos no interior da administração pública versus a exigência de prestação de contas; • Criar agências mais concentradas no seu único propósito versus “joined up government”; • Descentralização versus coordenação; • Aumentar a eficácia versus incentivar a accountability dos gestores; • Melhorar a qualidade versus corte dos custos. O New Public Management acabou por constituir um contexto bastante favorável à reflexão sobre as diferenças, as delimitações e os relacionamentos entre o sector público e o sector privado. Particularidades para a existência dos organismos públicos David Giauque (2003) sistematiza cinco razões para justificar a existência de organizações públicas: (1) Bens públicos, pois “é impossível desencorajar o seu consumo” (Wright, 2001); (2) Custos sociais, pois se os custos que têm impacto na sociedade (como a poluição) não são considerados nos preços dos produtos, os estados são obrigados a intervir para que estes custos sociais sejam acrescidos ao preço; (3) Desigualdades do conhecimento e informação, em que o estado tem de intervir para que todos os cidadãos possam ter uma opinião suficientemente avisada (Rainey, 1991); (4) Monopólios naturais, por ausência de concorrência; (5) Desigualdades provocadas pelo mercado, entre as várias populações e regiões, que na maioria das democracias industrializadas exigem a intervenção regulatória do estado. A organizações do sector público possuem três particularidades principais (Giauque, 2003): (1) Carácter político; (2) Carácter legal; (3) Carácter cultural. O carácter político refere-se ao facto das organizações públicas se reportarem directamente às autoridades políticas de um país e funcionam com base em orçamentos previamente aprovados pelo parlamento e os objectivos são fixados e adoptados oficialmente. Para além da gestão dos recursos, os organismos públicos têm uma função complementar de gestão das políticas públicas, procurando alcançar o equilíbrio entre a eficiência e a eficácia de uma forma muito específica (Thoenig, 2000, citado por Giauque, 2003). Os organismos públicos são os instrumentos para realização das políticas públicas, definidas como “um conjunto de decisões de diferentes níveis jurídicos e de acções   3  
  • 4. coerentes e orientadas aos objectivos e ao publico-alvo” e são compostas por um programa administrativo (Knoepfel e Bussmann, 1998). A Figura 1 mostra os vários objectos e critérios para medir o desempenho público e a pilotagem das políticas públicas, demonstrando como é arriscado considerer que as organizações públicas se regem pelos mesmos critérios das organizações privadas (Giauque, 2003). Figura 1 Domínios e abordagens para a diferenciação George Boyne (2002) retoma as três dimensões de Bozeman (1987) para a diferenciação entre as organizações do sector público e do sector privado: (1) A Posse (Ownership), a partir dos estudos de Rainey, Backoff e Levine (1976), salientando que as empresas privadas pertencem aos empresários e accionistas, equanto as organizações públicas são detidas colectivamente pelos membros das comunidades políticas; (2) O Financiamento (Funding), que no caso das organizações públicas é assegurado pelos impostos enquanto as organizações privadas são financiadas pelos clientes através da compra de bens e serviços transacionáveis (Niskanen, 1971; Walmsley e Zald, 1973); (3) O Controlo, que nas organizações políticas é efectuado pelas forças do sistema político e nas organizações privadas é assegurado pelo sistema   4  
  • 5. económico através do mercado (Dahl e Lindblom, 1953). Bozeman (1987), ao estabelecer este modelo dimensional do peso do público (“publicness”), afirma que nenhuma organização é totalmente pública nem totalmente privada, salientando mesmo que “todas as organizações são públicas”. Rainey e Bozeman (2000) fizeram uma revisão da investigação efectuada sobre as diferenças entre as organizações públicas e privadas, estudando quatro domínios diferentes: (1) Complexidade e ambiguidade dos objectivos, (2) estrutura organizacional, (3) processos de pessoal e de aquisição e (4) atitudes e valores relacionados com o trabalho. A investigação demostra algumas ambiguidades, nomeadamente em relação às diferenças de complexidade, admitida pelos investigadores mas nem sempre confirmada pelos questionários aos dirigentes, também não diferem relativamente à formalização organizacional, contrariando a suposição a priori de que as organizações públicas possuiriam mais regras e procedimentos burocráticos do que as organizações privadas. Relativamente aos processos de pessoal e de aquisição, os dirigentes públicos realçam possuir constrangimentos mais acentuados do que os dirigentes privados. Estes autores questionam a credibilidade de muitos dos estudos empíricos analisados e lançam o desafio para se poder encontrar hipóteses alternativas mais plausíveis (Rainey e Bozeman, 2000). Scott e Falcone (1998) procuraram responder a perguntas como: O que faz com que os organismos públicos sejam únicos? Será que as diferenças têm implicação nas estratégias de gestão, modos de organização, métodos de operação e/ou formas de lidar com os trabalhadores ou clientes? Para responderem a estas perguntas, realizaram uma comparação entre três frameworks de diferenciação entre as organizações do sector público e do sector privado: (1) Abordagem genérica, (2) abordagem nuclear – “core” e (3) abordagem sobre o peso do público – “publicness”. A abordagem genérica sugere que as funções de gestão, processos organizacionais e valores de gestão são, no essencial, idênticos nos dois sectores (e.g. Lau, Newman e Broedline, 1980; Murray, 1975, citados por Scott e Falcone, 1998). Com o aparecimento progressivo de organizações cada vez mais híbridas, a prestação de serviços públicos por empresas privadas com ou sem fins lucrativos, a transferência de competências de gestão é cada vez mais fácil entre os dois sectores, assim como a   5  
  • 6. adopção de técnicas inovadoras de gestão por parte do sector público (TQM1, BPR2, etc.), as diferenças na forma de tomar decisões deixaram de ser evidentes, apesar de a priori as decisões no sector privado parecerem mais orientadas à eficiência económica e ao lucro monetário, enquanto as decisões no sector público parecerem mais caracterizadas pela negociação, pelo compromisso, pelaa incerteza e pela acomodação de interesses políticos que competem entre si, como havia sido estipulado “genericamente” por Murray (1975). A abordagem nuclear (“core”) sugere que as organizações públicas e privadas podem ser distinguidas pelo seu estatuto formal e legal, em que as diferenças inerentes são mais fundamentais, como as teorias do direito de propriedade e da escolha pública (public choice). Os defensores desta abordagem nuclear distinguem as organizações públicas e privadas através da presença ou ausência de estruturas de mercado, externalidades e transferências de posse (Alchian e Demsetz, 1972; Buchanan e Tullock, 1962; Clarkson, 1972; DeAlessi, 1980; Niskanen, 1971, citados por Scott e Falcone, 1998). Os teóricos dos direitos de propriedade, como Alchian e Demsetz (1972) e Davies (1971), sugerem que os gestores privados, ao contrário dos gestores públicos, têm direitos directos relativamente aos lucros da organização, conferindo- lhes um forte incentivo para ganhos pessoais a partir da utilização eficiente dos recursos disponíveis e por isso são menos tolerantes em relação às ineficiências burocráticas. Na mesma linha, os teóricos do “public choice”, como Buchanan e Tullock (1962), Niskanen (1971) e Tullock (1962), sugerem que falta aos organismos públicos importantes sinais do mercado, capazes de servir de indicadores para a fixação de níveis de produção de bens e serviços públicos, acabando deste modo por se acomodarem aos incrementos orçamentais e de pessoal, para além dos critérios de eficiência e sustentabilidade. Outros teóricos, como Appleby (1945), Dahl e Lindblom (1953), Rainey, Backoff e Levine (1976) atribuem diferenças nos organismos públicos devido aos constrangimentos legais e políticos que lhes são impostos, traduzindo-se em maior exposição pública, menos autonomia e menos autoridade por parte dos gestores públicos, com níveis mais elevados de formalismo e burocratização. Estudos empíricos têm confirmado alguns destes pressupostos teóricos (Rainey, 1983; Coursey e Rainey, 1989; Smith e Nock, 1980; Buchanan,                                                                                                                 1  TQM  –  Total  Quality  Management  (Gestão  da  Qualidade  Total)   2  BPR  –  Business  Process  Reengineering  (Reengenharia  de  Processos  de  Negócio)     6  
  • 7. 1975), nomeadamente quanto à percepção dos gestores da falta de flexibilidade sobre procedimentos de pessoal, menos satisfação nos cargos, menos envolvimento no trabalho, menos ligação entre retribuição e desempenho e menos autoridade sobre a acção dos subordinados. Por isso os gestores públicos percepcionam dificuldades para dar incentivos aos subordinados e em ligar o seu desempenho à retribuição (Golembiewski, 1969; Mainzer, 1973; Rainey, Backoff e Levine, 1976). Outros estudos no âmbito desta abordagem “core” demonstram que os gestores públicos diferem nalgumas dimensões de personalidade, valores e comportamentos, nomeadamente em relação à menor valorização dos incentivos monetários (Rawls, Ullrich e Nelson, 1975). Os sistemas de pessoal na função pública tendem a ser mais centralizados e mais controlados e marcados por elevados graus de formalismo e complexidade (Coursey e Rainey, 1989; Emmert e Crow, 1988; Rainey, 1983, 1989). Como resultado destas diferenças, autores como Drucker (1973) e Fottler (1981), sublinham que as organizações públicas se caracterizam por serem menos inovadoras, menos orientadas ao desempenho e mais adversas ao risco do que as organizações do sector privado (Scott e Falcone,1998). A abordagem do peso do público – “publicness”, distingue as organizações do sector público e do sector privado de acordo com as redes de influências políticas ou económicas que constrangem a sua actividade. Dahl e Lindblom (1953), Wamsley e Zald (1973), Bozeman (1987) Bozeman e Bretschneider (1994), citados por Scott e Falcone (1998), sugerem que as organizações podem ser distinguidas por várias dimensões na orientação e na importância do sector público (“publicness”) independentes umas das outras, como a aquisição de recursos, a composição do output, a diversidade da missão e as transacções com o ambiente externo. Todas as organizações podem ser consideradas mais públicas ou mais privadas consoante a sua posição relativa ao longo destas várias dimensões e consoante são mais influenciadas por constrangimentos políticos ou económicos. Bozeman (1987) salienta que esta visão dimensional é útil para a identificação de características políticas nas organizações privadas e de características económicas nas organizações públicas, permitindo também comparar organizações públicas e privadas que, apesar do seu estatuto formal ser público ou privado, apresentam características e comportamentos semelhantes. Esta abordagem é igualmente útil para a análise da participação política ou económica nas decisões estratégicas das organizações (Scott e Falcone, 1998).   7  
  • 8. Valores do sector público e do sector privado Para além de alguns quadros de referência sobre valores públicos (Moore, 1995) e da algumas tentativas de revisão exaustiva da literatura sobre este tema (Williams e Shearer, 2011), trata-se ainda de uma matéria que está a ser estudada em várias perpectivas, nomeadamente em relação à co-produção de valor (Alford, 2009) e à inportância para orientar a utilização das tecnologias da informação e comunicação (TIC) no sector público. Van der Wal, Graaf e Lasthuizen (2008) realizaram um estudo sobre a hierarquia de valores entre organizações do sector publico e do sector privado, tendo concluído que as diferenças não são tão profundas como aparentavam à primeira vista., como se pode comprovar de seguida no Quadro 1, sobre as dez primeiras prioridades de cada um dos sectores: Quadro 1 Valores do Sector Público Valores do Sector Privado 1. Prestação de Contas 1. Rentabilidade 2. Eficácia 2. Prestação de Contas 3. Incorruptibilidade 3. Perícia 4. Confiança 4. Confiança 5. Legalidade 5. Eficácia 6. Perícia 6. Honestidade 7. Eficiência 7. Imparcialidade 8. Transparência 8. Eficiência 9. Imparcialidade 9. Inovação 10. Orientação ao serviço 10. Incorruptibilidade Adaptado de Van der Wal, Graaf e Lasthuizen (2008) Existe uma ligação entre "valores públicos" e as características das pessoas e organizações que produzem resultados que expressam esses valores. As organizações governamentais, assim como outros tipos de organizações, procuram produzir bens e serviços com valor público ou simplesmente promover valores públicos (Rainey, Koehler e Jung, 2008). Alguns autores afirmam que a procura de valores públicos ou a sua produção, influenciam significativamente as estruturas, os processos e os comportamentos nas organizações (Bozeman, 2007; Jørgensen e Bozeman, 2007; Moore, 1995). O conceito de valor para Moore (1995), citado por numerosos autores (Dingwall e Strangleman, 2007; Rainey at al, 2008), passa pelo seguinte:   8  
  • 9. “O valor está enraizado nos desejos e percepções dos indivíduos - não necessariamente em transformações físicas nem em abstrações a que chamamos sociedades ... as aspirações dos cidadãos, expressas através de um governo representativo, são as preocupações centrais da gestão pública ... Sempre que uma organização expressa autoridade pública perante os indivíduos, para contribuir para o bem público ou usa o dinheiro arrecadado através do poder coercivo de tributação para perseguir um objectivo que tenha sido autorizado pelos cidadãos e por um governo representativo, o valor dessa iniciativa deve ser avaliado em função das expectativas dos cidadãos visando a justiça e a equidade, assim como a eficiência e a eficácia” (Moore, 1995 p. 52). Moore (2005) também salienta a importância do papel dos gestores públicos na criação de valor, ao disponibilizarem, especificamente para certos beneficiários, dinheiro e autoridade que lhes foram confiados para a produção de valor público, podendo comportar-se de forma proactiva em todo este processo, sobretudo quando preservam práticas do passado em relação ao futuro das suas organizações. Moore sublinha mesmo que se "deve produzir algo, cujos benefícios para clientes específicos superam os custos de produção". Os funcionários, os formalismos e as aquisições no público e no privado Cada vez se torna mais pertinente saber se os funcionários públicos serão diferentes do sector privado. Num estudo realizado por Christoph Demmke (2005) para a 44ª reunião dos directores gerais da função pública da união europeia (UE), concluiu-se o seguinte: • O argumento de que os funcionários públicos são menos flexíveis e trabalham apenas das 9 às 17h parece não ser verdadeiro, pois trabalham muitas vezes para além desse horário; • As percepções de que os funcionários estão frustrados e insatisfeitos são contrariadas pela maioria das pesquisas que revelam que o sector público é composto principalmente por pessoas satisfeitas, motivadas e altamente qualificadas; • A imagem de que os funcionários públicos não são muito eficazes no seu trabalho é contrariada, pois muitas vezes têm maior pontuação nas avaliações de qualidade no trabalho; • Perante a alegação de que o número de maus desempenhos é maior no sector público, os ainda poucos estudos existentes estimam que os trabalhadores do sector público e do sector privado possuem números quase idênticos de maus desempenhos, na ordem dos 30%, por isso a maioria dos estudos sobre o desempenho chegam à conclusão que as pessoas não são o problema;   9  
  • 10. A percepção de que as políticas de pessoal e procedimentos em organizações públicas estão sujeitas a mais regras do que em empresas privadas puderam ser confirmadas. As organizações públicas e privadas diferem mais na formalização dos processos de pessoal, especialmente no que respeita ao recrutamento. Nesta área, as políticas públicas de pessoal parecem ser mais formais, rígidas e lentas do que no sector privado. Dezoito países da união europeia, incluindo Portugal, consideram que a estabilidade de emprego é uma forma de proteger o funcionário em funções executivas e regulatórias contra as pressões individuais e políticas, enquanto a Suécia, o Reino Unido, a Holanda e a Letónia manifestam opinião contrária. Em relação à privatização total da função pública 13 estados membros da UE consideram que levaria a um declínio da lealdade organizacional, a mais problemas éticos e a mais politização, enquanto nove países da UE, incluindo Portugal, admitem consequências mais positivas com a privatização dos serviços públicos (Demmke, 2005). Em relação aos formalismos burocráticos, será que fazem alguma diferença no sector público e no sector privado? Com efeito, a partir dos anos 80, generalizou-se um sentimento académico contra a burocracia (Downs, G. W. E Larkey, 1986; Goodsell, 1994; Gormley, 1989; Kelman, 1987; Knott e Miller, 1987; Light, 1997, citados por Pandey e Welch, 2005). Outros autores admitem que "a burocracia (...) pode inibir a auto-expressão e a capacidade de satisfazer positivamente a clientela (...) e reprimir desejos naturais de auto-expressão, responsabilidade, crescimento e realização" (DeHart-Davis e Pandey, 2005). Primeiro, Bozeman e Rainey (1998) referem que "a administração pública está cheia de boas pessoas presas em maus sistemas” e Aberbach e Rockman (2000) referem que os sistemas de orçamento, os sistemas de pessoal, a gestão financeira, os sistemas de informação são exemplos de maus sistemas, e por isso “as pessoas não são o problema (...) os maus sistemas podem desestimular a utilização completa dos muitos talentos que podem estar disponíveis. Ou recursos inadequados e as pressões externas podem impedir que os melhores gestores possam entregar os tipos de serviços que eles e os cidadãos gostariam". De acordo com Bozeman (2000), grande parte das patologias da burocracia resultam do excesso de zelo. “O controle é útil para a coordenação, mas o supercontrole é patológico; a normalização pode ser altamente destrutiva; as regras, regulamentos e   10  
  • 11. procedimentos são uma parcela da burocracia, mas as disfuncionalidades desperdiçam uma energia considerável sem benefício para ninguém. Mas como poderemos determinar as diferenças entre controle e supercontrole, padronização e rigidez, regras necessárias e úteis ...?. O que é normal?" As diferenças éticas e estratégicas entre o publico e o privado, particularmente nos processos de aquisição, são cada vez mais relevantes numa altura em que se pugna pela redução do peso do estado e se aumenta o recurso à contratação externa de serviços (outsourcing). As  compras  públicas  constituem  o  maior  mercado  em  todo   o  mundo  (Evans and Schultz, 1996) e  as  diferenças relativamente ao sector privado dos comportamento éticos e estratégicos constituem   um   importante   objecto   de   estudo   e   investigação.   Hawkins, Gravier e Powley (2011) analisaram quais as diferenças éticas e estratégicas nos procedimentos de compras entre as organizações públicas e privadas tendo concluído que  as  chefias  dos  departamentos  de  compras   das  organizações  sem  fins  lucrativos,  se  comportam  de  forma  mais  oportunista  e   estão  mais  dispostas  a  fechar  os  olhos  para  os  comportamentos  oportunistas  dos   subordinados   envolvidos   nos   processos   de   compras.   Além   disso,   as   principais   diferenças  na  estratégia  de  aquisição  revelam  que  as  práticas  não-­‐lucrativas   de   aquisição  têm  algum  espaço  para  melhorias.    Vejamos  de  seguida,  no  Quadro  2,   uma  matriz  estratégica  de  aquisição  de  bens  e  serviços,  que  traduz  as  diferentes   abordagens   na   relação   entre   o   sector   público   e   o   sector   privado,   consoante   a   criticidade  do  bem  e  a  complexidade  do  fornecimento: Quadro  2   Os defensores da privatização dos serviços públicos têm argumentado que as empresas privadas têm de responder às pressões de mercado competitivo e fornecer   11  
  • 12. serviços de alta qualidade a custos mais reduzidos. Mas podemos facilmente perguntar o que se entende por qualidade? Como definir o conceito ambíguo de eficiência? Quanto mais tentamos responder a estas perguntas, mais temos de levantar questões de metodologia e especialmente a ontologia do público e do privado. Será que esta ontologia dualista foi herdada do modo de pensar próprio das sociedades ocidentais? (por exemplo, em japonês “tatemae” refere-se ao público, mas também à desonestidade e à acção de encobrimento de algo e “honne” refere-se ao privado, mas também à realidade e à honestidade). Alguns defensores da convergência entre a gestão pública e a gestão privada invocam três razões para que isso aconteça: Primeiro, os indivíduos nem sempre obtém aquilo que pagam em qualquer um dos sectores, segundo, as preferências do cidadão para a produção de serviços do sector público ou privado são muito pouco claras, terceiro, a lógica do “isto ou aquilo” das decisões é representada em termos de mau versus bom serviço e não reflecte o desenvolvimento de algumas formas híbridas de organização que abrangem os sectores público e privado. Em termos práticos, os defensores da privatização, nas suas tentativas de fomentar o empreendedorismo, muitas vezes destacam a liberdade de escolha como um bem em si mesmo e posicionam os indivíduos como os melhores juízes do seu próprio bem-estar (Vuori, Kingsley e Savolainen, 2007). A separação entre o sector público e o sector privado no domínio das TIC Vejamos algumas implicações da adopção de instrumentos de inovação do sector privado e da utilização das TIC no processo de modernização do sector público, nomeadamente para redesenhar os organismos públicos e melhorar a prestação de serviços à sociedade (Bellamy e Taylor 1998; Fountain 2001; Heeks 1999; Gil- Garcia e Pardo 2005; Gronlund e Horan 2004; Kamarck 2007). A maior parte da literatura sobre a introdução das TIC no sector público não leva em consideração as principais diferenças entre as organizações públicas e privadas. Valerá a pena revisitar os conceitos de "valores públicos" (Moore, 1995) e da "boa governação" para analisar a especificidade e a complexidade dos projectos de e-Government e o seu efectivo impacte na sociedade (outcomes). A este propósito é particularmente relevante estudar as relações entre o sector público e o sector privado num contexto de externalização cada vez mais acentuada das TIC no sector público, através do recurso ao outsourcing   12  
  • 13. parcial ou total e as competências que deverão competir a cada um dos dois sectores. Por isso, a utilização das TIC na administração pública está demasiado associada ao período do New Public Management (NPM), não apenas porque foi neste período que se verificou um maior desenvolvimento e democratização das tecnologias no sector público e na sociedade, mas porque foi uma das áreas que mais passou a recorrer à contratação externa. No entender da OCDE (2003) o e-Government faz parte das agendas de reforma da maioria dos estados nos dias de hoje, porque: (1) serve como ferramenta para a reforma; (2) renova o interesse na reforma da gestão pública; (3) salienta muitas inconsistências internas; e (4) reforça o compromisso com os objectivos da boa governação (good governance). As tecnologias da informação e comunicação poder-se-iam constituir em instrumentos mais ou menos soberanos consoante se aproximam das áreas estratégicas e substantivas da administração pública, específicas de cada ministério, ou se constituem em recursos indiferenciados e menos específicos do sector público, como é o caso da actividades administrativas e instrumentais da gestão de recursos humanos, financeiros e patrimoniais, assim como os serviços de alojamento (hosting) e de gestão de equipamentos e redes. Na perspectiva de Nicholas Carr (2003) trata-se de reter as tecnologias da informação (TI) que diferenciam o sector e "realmente interessam" (IT really matters) e descartar para fora as TI que verdadeiramente "não interessam" (IT doesn't matter). A sobrevalorização da tecnologia como instrumento de reforma do estado e de obtenção de resultados a curto prazo, transformaram a "informática", nos últimos anos, num instrumento de poder e num recurso a ser “capturado” pelos vários ciclos políticos e pelos próprios fornecedores, capaz de justificar avultados orçamentos, que em Portugal chegaram a quase mil milhões de euros em 2010, denotando-se uma fraca capacidade interna para gerir e diferenciar o grau de soberania 3 das várias tecnologias e dos vários sistemas de informação. Pensou-se verdadeiramente mais em tecnologias e em infra-estruturas físicas dispendiosas do que em sistemas de informação, serviços integrados, repositórios únicos e co-produção de valor através das TIC. Dispendeu-se muito dinheiro em tecnologia mas os efeitos na sociedade (outcomes) não tiveram o retorno proporcional (value for money).                                                                                                                 3  Utiliza-se neste contexto o conceito de “soberania” como o conjunto de funções e competências mais estratégicas e de maior risco operacional para o estado     13  
  • 14. A separação entre as competências e os produtos reservados ao insorcing no interior do sector público e as competências e os produtos reservados ao outsourcing no sector privado está longe de constitui um assunto pacifico. Sem pretensão de exaustão, propõe-se no Quadro 3 uma estrutura segmentada em três áreas de intervenção no domínio dos sistemas e tecnologias da informação (SI/TI), que correspondem a níveis de soberania distintos e a perfis e competências bem distintas. Quadro 3 Separação entre os sectores público e privado na gestão dos SI/TI do estado Adaptado de Vidigal (2007) Quando nos dispomos a reflectir sobre as missões do estado e sobre a correspondente salvaguarda da sua soberania, temos de introduzir um eixo de internalização (Insourcing) ou externalização (outsourcing), consoante o risco e o valor estratégico que estão associados a cada actividade e a cada competência requerida. Se isto é verdade para qualquer área funcional do estado, no caso dos SI/TI esta reflexão reveste-se da máxima importância e actualidade. Se tivéssemos de atribuir uma curta designação a cada uma das competências nucleares de cada um destes três grupos de actividades, escolheríamos, “Arquitectura”, “Gestão” e “Fábrica”. Mesmo nos programas de reforma mais recentes, ainda não ficaram claras a missões e as competências no âmbito dos SI/TI, que se pretende proteger de forma soberana e aquelas que se pretendem externalizar de forma mais eficiente e económica, mas se algum dia se tiver de escolher ou faltarem recursos para cobrir todas estas áreas internamente, o estado racionalmente vai ter de proteger as duas primeiras (Arquitectura e Gestão) e descartar a terceira (“Fábrica”).   14  
  • 15. É aqui que entra o paradoxo do outsourcing, ao exigir que se garantam internamente níveis mínimos de competência tecnológica, para que se possam cumprir, com credibilidade e profissionalismo, relações independentes e sustentáveis com parceiros, clientes e, acima de tudo, com o mercado das tecnologias. Infelizmente ainda se assiste demasiadas vezes à contratação externa de diagnósticos e planos estratégicos de SI/TI, cujas soluções acabam quase sempre por ser implementadas pelos mesmos fornecedores, contra todas as regras e boas práticas de segregação de competências. Numa conjuntura de fortes restrições financeiras (Figura 2), está-se a assistir a uma quebra significativa de contratação externa de serviços que se verificava até aqui (outsourcing parcial), devolvendo aos serviços da administração pública funções desde há muito entregues a empresas privadas (insourcing total), mesmo sem que se tivessem entretanto reforçado e consolidado funções de maior soberania (gestão, planeamento estratégico e arquitectura de sistemas de informação). Esta tendência irá porventura contribuir para uma demonstração de incompetência técnica operacional no curto prazo, seguida de uma possível retoma das funções operacionais, mas também de uma captura das funções de maior soberania do estado dos sistemas e tecnologias da informação (outsourcing total). Tudo leva a crer que, a pretexto de poupar e acabar com o outsourcing de aplicações informáticas no curto prazo, poder- se-á perder mais tarde o controlo e a soberania sobre os sistemas de informação da administração pública e ser capturados por empresas privadas de forma descontrolada e muito mais dispendiosa. Figura 2 Paradoxo do Insourcing em tempo de crise   15  
  • 16. O enfraquecimento ou mesmo a destruição das estruturas de controlo no sector público e a presunção axiomática da sua inferioridade face ao sector privado, que seria suposto regular, conduz a uma situação de cinismo nas relações entre o sector público e o sector privado (Dingwall e Strangleman, 2007), com riscos de ruptura de serviços para a sociedade. Conclusão Em síntese, poderemos concluir que as diferenças entre o sector público e o sector privado são mais acentuadas se considerarmos os estremos das várias dimensões e perspectivas de abordagem, verificando-se uma menor diferenciação em modelos e circunstâncias organizacionais híbridas, como tendencialmente vem acontecendo desde a introdução do New Public Managemnet, enquanto estratégia de reforma do estado que se foi generalizando na maioria dos países da OCDE e que tem servido de modelo para os países em desenvolvimento. O NPM parece confundir as diferenças, as delimitações e os relacionamentos entre o sector público e o sector privado, mas por isso mesmo constitui um objecto de estudo privilegiado para a clarificação dos dois sectores. Se havia convicções maniqueístas até aos anos 80, elas foram-se dissipando com a tomada de consciência da existência de trade offs entre eficiência e equidade, entre o modelo clássico e o NPM e entre os instrumentos e as práticas de gestão pública e de gestão privada, antevendo-se a adopção de modelos cada vez mais híbridos e contextuais, difíceis de maximizar nos extremos de cada uma das suas dimensões. As cinco razões para justificar a existência de organizações públicas de David Giauque (2003), nomeadamente os bens públicos, os custos sociais, as desigualdades do conhecimento e informação, os monopólios naturais e as desigualdades provocadas pelo mercado, assim como as particularidades políticas, legais e culturais do sector público e do sector privado, ajudam-nos a identificar vocações e a delimitar competências entre os dois sectores e a demonstrar como é arriscado considerer que as organizações públicas se regem estritamente pelos mesmos critérios das organizações privadas (Giauque, 2003). A intensidade da posse do financiamento e do controlo, enquanto dimensções para a diferenciação e avaliação dos sectores (Boyne, 2002; Bozeman, 1987) e as três   16  
  • 17. tipologias de abordagem, generica, nuclear e “publicness” propostas por Scott e Falcone (1998), sugerem a necessidade de abordagens cada vez menos maniqueistas e confirmam a convergência em determinados critérios e circunstâncias, no entanto, as organizações públicas, de um modo geral, parecem caracterizar-se por serem menos inovadoras, menos orientadas ao desempenho e mais adversas ao risco do que as organizações do sector privado. Alguns autores afirmam que a procura de valores públicos ou a sua produção, influenciam significativamente as estruturas, os processos e os comportamentos nas organizações, mas em relação aos funcionários, aos formalismos e às aquisições, parece não existirem diferenças muito assinaláveis entre o público e o privado, demonstrando os benefícios da utilização de boas práticas “universais” de gestão, com vantagens indistintas para os dois sectores. Por último, parece ser evidente a necessidade de aprofundar as questões relacionadas com o papel do sector público e do sector privado, no âmbito da gestão e utilização dos sistemas e tecnologias da informação nos organismos estatais, avaliando o grau de “soberania” de cada uma das funções arquitectónicas, gestionárias e operacionais e aprofundando o estudo das estratégias e das opções de outsorcing no sector público e os riscos e os paradoxos decorrentes de uma compreensão insuficiente dos limites e especificidades de cada um dos sectores.   17  
  • 18. Referências bibliográficas: Aberbach, Joel D. & Bert A. Rockman (2000). In the Web of Politics. Washington DC, Brookings Institution. Alford, John (2009). Engaging Public Sector Clients: From Service-Delivery to Co- production. New York, Palgrave Macmillan. Bellamy, Christine, & John A. Taylor (1998). Governing in the information age, Public policy and management. Buckingham-Bristol, USA, Open University Press. Boyne, George A. (2002). Public and Private Management: What’s the difference? Journal of Management Studies, 39(1). Bozeman, Barry & Gordon Kingsley (1998). A risk culture in public and private organizations. Public Administration Review, 58(2), pp.109-118. Bozeman, Barry & Hal G. Rainey (1998). Organizational rules and bureaucratic personality. American Journal of Political Science, 42(1), pp.163-189. Bozeman, Barry (1987). All Organizations Are Public. London, Jossey-Bass _____ (2000). Bureaucracy and red tape. Upper Saddle River, NJ, Prentice Hall. _____ (2002). Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do. Public Administration Review, 62(2), pp. 145-161. Car, Nicholas (2003). IT doesn’t matter. Harvard Business Review, Maio. Dahl R. A. & C. E. Lindblom (1953). Politics, Economics and Welfare. New York, HarperCollins. DeHart-Davis, Leisha & Sanjay K. Pandey (2005). Red Tape and Public Employees: Does Perceived Rule Dysfunction Alienate Managers. Journal of Public Administration Research and Theory,15, p.136. Demmke, Christoph (2005). “Are civil servants different because they are civil servants?”. Estudo realizado para a 44ª Reunião de Directores Gerais da Função Pública dos estados membros da União Europeia. Dingwall, Robert & Tim Strangleman (2007). “Organizational Cultures in Public Services”. In: Ferlie, Ewan, Laurence E. Lynn & Christopher Pollitt, The Oxford Handbook of Public Management. Oxford, Oxford University Press. Du Gay, Paul & Salaman, G. (1992). The cult(ure) of the customer. Journal of Management Studies, 29, pp. 616-633. Du Gay, Paul (1996). Consumption and Identity at Work. London, Sage. _____ (2000). In Praise of Bureaucracy: Weber, Organization, Ethics. London, Sage Fountain, Jane E. (2001). Building the virtual state : information technology and institutional   18  
  • 19. change. Washington, DC, Brookings Institution Press. Giauque, David (2003). La Bureaucratie libérale: Nouvelle gestion publique et regulation organisationnelle. Paris, L’Harmattan. Gil-Garcia, J. Ramon & Ignacio J. Martinez-Moyano (2007). Understanding the evolution of e-government: the influence of systems of rules on public sector dynamics. Government Information Quarterly, 24(2), pp.266-290. Gil-Garcia, J. Ramon & T. A. Pardo. (2005). E-government success factors: Mapping practical tools to theoretical foundations. Government Information Quarterly, 22(2), pp.187- 216. Gronlund, A. & T. Horan (2004). Introducing e-Gov: History, Definitions, and Issues. Communications of the AIS, 15, pp.713-729. Hawkins, Timothy G., Michael J. Gravier & Edward H. Powley (2011). Public Versus Private Sector Procurement Ethics and Strategy: What Each Sector can Learn from the Other. Journal of Business Ethics, 103, pp. 567–586. Heeks, Richard (1999). Reinventing government in the information age. New York: Routledge. Kamarck, Elaine C. (2007). The End of Government . . . As We Know It: Making Public Policy Work. Boulder, CO, L. R. Publishers. Marquand, David (2004). Decline of the Public, The Hallowing-out of Citizenship. Cambridge, Cambridge Polity. Moore, M. H. (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA, Harvard University Press. Okun, Arthur (1975). Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington, Brookings Institution Press. Pandey, Sanjay K. & Eric W. Welch (2005). Beyond Stereotypes: A Multistage Model of Managerial Perceptions of Red Tape. Administration & Society, 37(5), Nov., p.542. Rainey, Hal G. & Barry Bozeman (2000). Comparing Public and Private Organizations: Empirical Research and the Power of the A Priori. Journal of Public Administration Research and Theory, 10(2), Apr. Rainey, Hal G. & Young Han Chun (2007). “Public and Private Management Compared”. In: Ferlie, Ewan, Laurence E. Lynn & Christopher Pollitt, The Oxford Handbook of Public Management. Oxford, Oxford University Press. Rainey, Hal G., Mike Koehler & Chansu Jung (2008). “Public Values and Public Service Motivation: How Do Public Values Relate to Patterns of Public Service Motivation?”. A paper proposed for the Workshop on Public Values and Public Interest - Normative Questions in the Evaluation and Development of the Public Sector. Georgia, The University of Georgia May 21. Rainey, Hal G., R. W. Backoff & C. H. Levine (1976). Comparing Public and Private   19  
  • 20. Organizations. Public Administration Review, 1, Mar-Apr., pp.233–244. Rainey, Hal G. (1991). Understanding and Managing Public Organizations. San Francisco, Jossey-Bass Publishers Scott, Patrick G. & Santa Falcone (1998). Comparing Public and Private Organizations: An Exploratory Analysis of three Frameworks. The American Review of Public Administration, 28, p.126. Van der Wal, Zeger, Gjalt de Graaf & Karin Lasthuizen (2008). What’s Valued Most? Similarities and Differences between the Organizational Values of the Public and Private Sector. Public Administration, 86(2), pp. 465-482. Vidigal, Luís (2007). “Governação para um Estado na Hora”. In: Coelho, J. D. (Coord.). Sociedade da Informação: O percurso português. Lisboa, Edições Sílabo, pp. 109-138. Vuori, Jari (2006). “Public Values and Public Interest - Normative Questions”. In: The Evaluation and Development of the Public Sector Research. Group 1, EGPA Annual Conference, 6-9 September 2006. Milan, EGPA. Vuori, Jari, Gordon Kingsley & Tarja Savolainen (2007). Public and private manager: does the difference really matter? Williams, Iestyn & Heather Shearer (2011). Appraising Public Value: Past, Present and Future. Public Administration, doi: 10.1111/j.1467-9299.2011.01942.x Wright, Vincent (2001). “L’Éffacement de la ligne de demarcation entre public et privé”. In: Peters, B. G. & D. J. Savoie. La Gouvernance au XXI siècle: Revitaliser la Fonction Publique. Ottawa, PUL/Centre Canadien de Gestion, p. 124.     20