Este documento discute a reforma do Estado e as políticas de gestão pública no contexto da reestruturação produtiva e do mundo do trabalho. A reforma do Estado introduziu modelos gerenciais do setor privado na administração pública e centralizou o poder nas instâncias executivas, levando a questionamentos sobre a eficiência e a democratização. As transformações no mundo do trabalho incluíram a flexibilização das relações laborais e a precarização dos empregos.

1. ESTADO E POLÍTICAS DE GESTÃO
Josicleia Stelzer Zanelato
RESUMO
Este artigo traz reflexões teóricas a respeito do mundo do trabalho mediante o
contexto do novo modelo de gestão pública, em que se discutem determinados aspectos
da Reforma do Estado e sua repercussão na disseminação de modelos gerenciais na
administração pública.
Palavras­chave: Reforma do Estado, Trabalho e Gestão Pública.
ABST RAC T
This article he carries reflections academic about the world of the work
median the context from the new template managing public, where talks
over aspects of it from the Reform from the Been and your repercussion
at the dissemination as of templates gerenciais at the public
administration.
Trazida para a agenda política de diversos países nas últimas décadas devido a
transformações econômicas e sociais, conforme retrata Paula (2005), a reforma do
Estado imprimiu modificações no modo de organizar o Estado e gerir a economia
nacional. A autora afiança que a eficiência técnica tem se sobressaído à democratização
e o interesse público, julgando que a nova administração pública reproduz a lógica
centralizadora das relações de poder e restringe o acesso ao processo decisório pelos
cidadãos.
Conforme aponta Souza Filho (2006), a chamada reforma gerencial da administração
pública não passa de uma proposta vinculada ao neoliberalismo, uma vez que está
baseada em procedimentos gerenciais flexíveis e na centralização burocrática, na
perspectiva de adequar a ordem administrativa à forma de comando efetivada pelas
classes dominantes.

2. A crise de superprodução do capital vivenciada a partir de 1980 desencadeou medidas
de reajuste necessárias ao processo de reestruturação da economia, intensificando, por
sua vez, as tensões sociais (MOTA, 2005).
Segundo Srour (apud CESAR, 2008),
A eficiência e a competitividade foram solapadas pelos altos custos dos
encargos sociais e pela rigidez das relações de trabalho. A amplitude e a
diversidade das funções assumidas pelo Estado levou a uma grave crise
fiscal, exigindo o seu enxugamento. [...] o modelo de gestão estatal foi posto
em questão e novas propostas surgiram, visando imprimir traços gerenciais e
empresariais à gestão pública (p.188).
Tomando o caso britânico como elucidativo, Paula (2005) apresenta o
neoconservadorismo de Thatcher na consolidação de uma nova agenda para o mundo do
trabalho com base na desregulamentação da legislação trabalhista e na flexibilização
dos direitos sociais. Em meio a essas transformações, emergiu a ‘nova cultura
gerencial’, pautada no enxugamento das empresas, crescimento de pequenas unidades
produtivas, contratos flexíveis, reengenharia, qualidade total, administração
participativa e cultura empreendedorista, entre outros.
A descentralização das atividades do Estado desenvolvia­se paralelamente, por meio de
medidas organizativas e administrativas que imprimiram as seguintes características à
nova administração pública: separação entre as atividades de planejamento e execução
do governo, transformação das políticas públicas em monopólio dos ministérios,
privatização das estatais, terceirização dos serviços públicos, regulação estatal das
atividades públicas conduzidas pelo setor privado e uso de idéias e ferramentas
gerenciais advindas do setor privado (PAULA, 2005).
Nos Estados Unidos, a autora faz referência ao movimento ‘reinventando o governo’,
baseado na transferência do movimento gerencialista e da cultura do management do
setor privado para o setor público. Essa experiência estadunidense pautava­se nos
princípios de um governo catalisador, pertencente à comunidade, competitivo, orientado
por missões, de resultados, que atende às necessidades de seus clientes, empreendedor,
preventivo, descentralizado e orientado para o mercado (PAULA, 2005).

3. Paula (2005) apresenta a indústria do management como sendo composta pelas escolas
de administração, as empresas de consultoria, os ‘gurus’ empresariais e a mídia de
negócios. Sua contribuição no movimento gerencialista pautava­se na crítica às
organizações burocráticas e na conversão de técnicas e práticas administrativas em
‘modismos gerenciais’, sendo estes condicionados pela pressão pela eficiência,
excelência e sucesso.
A partir dessas reformas é que se estabeleceram as bases da nova administração pública,
com foco na reprodução de técnicas administrativas do setor privado e na questão da
eficiência. Como diz a autora, “[...] o movimento ‘reinventando o governo’ reforça a
nova administração pública, mantendo a ênfase tecnicista e o divórcio entre os domínios
da administração e da política” (PAULA, 2005, p. 64).
Contextualizando a discussão referente ao novo modelo de gestão pública no cenário de
modificações empreendidas no mundo do trabalho, pode­se remontar, nas palavras de
Mota e Amaral (2006), a reestruturação da produção e a reorganização dos mercados na
conjuntura de crise do capital como iniciativas de estabelecer o equilíbrio do sistema,
por meio da reorganização do papel das forças produtivas. Tal reestruturação se projeta
com fusões patrimoniais, o estreitamento da relação entre capital industrial e financeiro,
novas composições de força no mercado internacional, a formação de oligopólios.
A burguesia adota uma agenda em que estão incluídos a redefinição do Estado e do seu
papel, as reformas estruturais, a flexibilização das relações de trabalho e o combate à
pobreza. Assim, a difusão das idéias neoliberais e da reestruturação produtiva incidiram
no mundo do trabalho e nos mecanismos de regulação estatal (CESAR, 2008).
As transformações no processo de trabalho se colocam, dessa forma, como exigência do
reordenamento das fases do processo de produção e realização da mais­valia, trazendo à
tona outras formas de reprodução do trabalhador coletivo e redefinindo os processos de
subsunção do trabalho ao capital (MOTA; AMARAL, 2006).
As autoras afiançam que tais mudanças se colocam por meio da flexibilização dos
processos e condições de trabalho, desemprego, terceirização, precarização do trabalho
e dos vínculos formais, corroborando os apontamentos de Freire (2006), que aponta as

4. ações políticas de inspiração neoliberal como propulsoras da profunda flexibilização das
estratégias de produção e das condições de trabalho, em um contexto de crise global da
sociedade contemporânea, fazendo crescer a problemática do trabalho e as contradições
das relações sociais de produção.
E, complementando, tem­se que a reestruturação no Brasil é marcada pela redução de
postos de trabalho, pelo desemprego dos trabalhadores do núcleo organizado da
economia e a sua transformação em trabalhadores por conta própria, trabalhadores sem
carteira assinada, desempregados abertos, desempregados ocultos por trabalho precário,
entre outros (MOTA; AMARAL, 2006).
Ao analisar criticamente a conjuntura, Freire (2006) afiança que o entendimento da vida
social prescinde à centralidade das relações sociais de produção, o que permite concluir
que a globalização do capital não prescinde do trabalho. E tal centralidade pode ser vista
em expressões como a reprodução da desigualdade, ampliação da miséria e das tensões
sociais, novas formas de resistência e luta (FREIRE, 2006).
Nessa linha de raciocínio, Netto e Braz (2007) desconstroem a suposta perda da
centralidade do trabalho, defendida por muitos autores, desautorizando dois argumentos
comumente apresentados. As causas da redução da demanda por trabalhadores na
produção de bens materiais e do crescimento do desemprego eles atribuem ao
desenvolvimento das forças produtivas contemporâneas, que exponenciou a
produtividade do trabalho, e aos limites mesmo da sociedade capitalista, a quem sempre
foi inerente uma população excedente.
O mundo capitalista presenciou, a partir do pós­guerra, a hegemonia do grande capital
monopolista, imprimindo seu padrão de consumo e produção à economia internacional,
como trata Mota (2005). A articulação entre diversas economias ocorreu, então, por
meio da internacionalização do capital, via empresas industriais transnacionais,
mundialização do capital financeiro e divisão internacional do trabalho e do mercado
(MOTA, 2005).
O crescimento da composição orgânica do capital, entretanto, cria seus próprios
obstáculos, como mostra Behring (2007), uma vez que se diminuem os superlucros

5. extraídos do diferencial de produtividade do trabalho, configurando­se uma abundância
de capitais e uma escassez de lucros.
Retomando os aspectos relacionados ao setor especificamente público, depois de
apresentados aspectos contextuais da reestruturação produtiva, as limitações da nova
administração pública apontadas por Paula (2005) vêm referir­se à formação de uma
nova elite burocrática, centralização do poder nas instâncias executivas, inadequação da
utilização das técnicas e práticas do setor privado no setor público, dificuldade de lidar
com a complexidade dos sistemas administrativos e a dimensão sociopolítica da gestão,
e incompatibilidade entre a lógica gerencialista e o interesse público.
Nascem da chamada Nova Gestão Pública propostas de revisão da prestação dos
serviços públicos, baseadas na flexibilização gerencial, no controle de resultados e no
reforço da accountability, conforme analisa Sano (2003).
Transportando essa discussão para o cenário da realidade local, Souza Filho (2006)
afirma que a política implementada pelo Governo Fernando Henrique para viabilizar o
desenvolvimento do país é marcada por forte orientação neoliberal, estando nela
compreendida a diminuição da máquina administrativa e enfraquecimento da
intervenção social do Estado.
Reafirma­se, pois, um projeto de transferência patrimonial do Estado para as empresas
privadas e de redução da intervenção distributivista do Estado na sociedade. Ganha
fundamento teórico, então, “[...] a proposta neoliberal de redução da intervenção do
Estado, a partir de mecanismos voltados para a privatização de empresas públicas,
desregulamentação econômica, redução de gastos sociais ­ via focalização,
descentralização e privatização ­ e a conseqüente redução do funcionalismo público”
(SOUZA FILHO, 2006, p. 309).
Para o autor, a proposta hegemônica de reforma administrativa, no contexto dos anos de
1980 e 1990, como uma das dimensões da reforma do Estado, estava diretamente
vinculada ao projeto neoliberal, tanto do ponto de vista teórico, quanto do ponto de vista
político. Nesse sentido, a reforma do Estado pressupõe a reestruturação da
burocratização da sociedade, buscando ‘monocratizar’ a burocracia nas mãos do grande

6. capital financeiro. Além disso, buscava inserir elementos de flexibilização gerencial no
restante da cadeia administrativa, a fim de agilizar e reduzir custos, ampliando
possibilidades para o desenvolvimento de traços patrimonialistas na administração
(SOUZA FILHO, 2006).
Paula (2005), ao identificar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
formulado pelo então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
(Mare), com a vertente gerencial, relaciona explicitamente a fundamentação da proposta
com os preceitos de neoliberalismo. Além disso, verifica que
[...] apesar do discurso participativo, a nova administração pública não se
moveu para a dimensão sociopolítica da gestão, pois partilha do
esquematismo gerencialista, que dificulta o tratamento da interação dos
aspectos técnicos e políticos (p. 101).
A implementação da nova administração pública no Brasil foi protagonizada por Luiz
Carlos Bresser Pereira, pautada na centralização burocrática, via núcleos estratégicos do
governo, combinada com a descentralização e flexibilização burocrática, via agências
executivas e reguladoras, organizações sociais e o processo de terceirização de serviços
e parcerias (PAULA, 2005).
Nesse contexto, a nova administração pública emergiu como o modelo ideal
para o gerenciamento do Estado reformado, tanto por sua adequação ao
diagnóstico da crise do Estado [...], quanto pela sua suposta ruptura com o
modelo burocrático de administração (PAULA, 2005, p. 125).
Esse modelo resgata o ideal tecnocrático ao propor a revalorização da burocracia
pública e o desenvolvimento da carreira dos burocratas ligados ao que Paula (2005)
chama de núcleo estratégico. Em contrapartida, a nova política de recursos humanos do
Mare penaliza os funcionários dos escalões inferiores responsáveis pela prestação dos
serviços sociais ao retirar­lhes perspectivas de carreira. A autora afirma, assim, que o
ex­ministro Bresser­Pereira critica a burocracia a fim de obter apoio popular, mas ao
mesmo tempo planeja a renovação da tecnocracia por meio do gerencialismo.
[...] a política de recursos humanos proposta pelo Mare mantém a
diferenciação entre os escalões governamentais, pois tenta fortalecer a alta
burocracia pelo projeto de contratação e formação de especialistas em
políticas públicas e gestão governamental e procura isentar o Estado do
recrutamento, formação e qualificação dos escalões inferiores, que seriam

7. idealmente transferidos para a responsabilidade do setor privado (PAULA,
2005, p. 145­146).
Destarte, para ela, na medida em que a formulação das políticas públicas permanece
como monopólio de uma elite burocrática centralizadora do poder, a administração
pública gerencial reproduz o autoritarismo e o neopatrimonialismo, relegando os
serviços públicos a executores que submetem seu compromisso com a qualidade e o
interesse público a variados fatores (PAULA, 2005).
A reforma gerencial brasileira foi proveniente do ajuste estrutural da economia,
mediante a adesão às recomendações do Consenso de Washington para a crise latino­
americana, mas esse modelo neoliberal sofreu críticas devido a sua tendência de realizar
o desmonte do Estado e das políticas sociais (PAULA, 2005).
E trabalhar a política social no cerne de crise do capital, segundo Behring (2007), requer
que se reconheça nela uma estratégia econômica e política historicamente apreendida
pela inserção objetiva no mundo do capital e pela luta de interesses dos sujeitos, o que
não lhe confere associação direta com a redistribuição de renda, cidadania e democracia
nas condições específicas do capitalismo mundial. Não obstante, configura­se como um
importante terreno da luta de classes em defesa de condições dignas de existência, em
faze do recrudescimento da ofensiva capitalista na reprodução da força de trabalho.
Mota (2008a) retrata as condições de integração do país à ordem econômica mundial e
sua subordinação aos imperativos neoliberais, destacando a importância em se discutir a
questão social nos dias atuais. Ela considera que a questão social se apresenta como um
problema real que pode ser transformado em objeto de conhecimento e intervenção,
desde que decifrada pela teoria do valor­trabalho, tendo como pano de fundo a lei geral
da acumulação capitalista, em que os trabalhadores convertem­se em vendedores de sua
força de trabalho.
E num cenário em que o capital constante cresce vultuosamente, em detrimento do
capital variável, a autora reconhece uma nova configuração da questão social e de suas
manifestações, o que remonta a necessária problematização das suas formas de
enfrentamento, hoje numerosamente corporificadas nas políticas de caráter
compensatório (MOTA, 2008a).

8. Tal reconhecimento não caracteriza, no entanto, uma ‘nova questão social’, pois,
conforme Pastorini (2004), esta designação somente seria possível caso a ‘antiga
questão social’ surgida no século XIX tivesse sido superada, o que dependeria da
transformação dos próprios fundamentos da sociedade capitalista. O núcleo central da
‘questão social’ no capitalismo mantém­se articulado ao conjunto de problemas
relacionados à produção de mercadorias, e encontra­se intensificado hoje pelo aumento
da pobreza, desestabilização dos trabalhadores e perda dos padrões de proteção social
(PASTORINI, 2004).
Ajustes fiscais promovidos pelo Estado, mediante ditames neoliberais, se manifestam na
ampliação das desigualdades sociais, vitimizando diretamente os setores mais
empobrecidos da sociedade. A orientação da política econômica em busca do superávit
primário segue sendo responsável pelo agravamento das expressões da questão social,
em um processo de franca retração das políticas sociais (SITCOVSKY, 2008).
É nesse cenário que Mota (2008b) retrata a ampliação da assistência social e sua
conseqüente transformação em um novo fetiche de enfrentamento à desigualdade social,
enquanto avançam a mercantilização e privatização das políticas de saúde e previdência
(MOTA, 2008b). Ocorre que essa investida na mercantilização dos serviços sociais tem
tornado central a Assistência Social no trato das contradições sociais, fazendo­a deixar
de ser uma política de acesso às demais políticas setoriais (SITCOVSKY, 2008).
Considerando que a articulação entre trabalho e direitos nos remete aos princípios e
valores do projeto ético­político profissional, torna­se primordial identificar a tendência
de desregulamentação das relações de trabalho no cotidiano da profissão.
Novos projetos são desencadeados por tais desafios, em que se reincorporam e
rearticulam as questões teórica e politicamente em direção a uma nova via de resistência
subscrita na luta globalizada, contraposta à globalização exclusiva do capital.
Nesses termos, há que se identificar na proposta de reforma administrativa de cunho
neoliberal apresentada, como afirma Souza Filho (2006), uma contra­reforma que tem
por finalidade uma ordem centrada no mercado e na crítica às estruturas e políticas de

9. universalização de direitos. Conseqüentemente, as mudanças propostas para a
administração pública não estão voltadas para a universalização e o aprofundamento de
direitos, pois sua vinculação teórica e política está para com o neoliberalismo.
Avaliando que a proposta hegemônica de mudanças da administração pública aponta
para a valorização do mercado como regulador societal e de redução do Estado para
área social, a redução dos mecanismos processuais da administração não indica o
desaparecimento da burocracia, mas sua adequação à sociedade capitalista atual
(SOUZA FILHO, 2006).
Nos dizeres de Paula (2005), a nova administração pública posterga a elaboração de
idéias, modelos e práticas gerenciais que atendam às especificidades do setor público ao
imitar a administração do setor privado. Ao conservar as dimensões econômico­
financeiras e institucional­administrativa, tal modelo compromete a participação cidadã
e coloca em jogo seu grau de inovação.
A ordem administrativa brasileira vai ser uma imbricação de patrimonialismo e
burocracia pela necessidade de ter uma ordem administrativa adequada à lógica de
dominação e à estrutura de poder. Elaborar, portanto, uma perspectiva democrática de
gestão pública requer tanto que se supere o padrão burocrático de administração, quanto
que se rompa com a perspectiva da identidade entre a administração empresarial e
administração pública (SOUZA FILHO, 2006).
Simultaneamente, torna­se fundamental aprofundar os mecanismos de democratização
da burocracia, a fim de viabilizar maior controle social e público, bem como de
propiciar transparência e maior participação das classes subalternas na definição e
acompanhamento das políticas públicas (SOUZA FILHO, 2006).
Nessa perspectiva, não cabe simplesmente desprezar as tecnologias gerenciais, mas
primar pelo profundo conhecimento dessas tecnologias, de suas potencialidades e de
seus limites na operacionalização das ações sociais. Há que se desmistificar o discurso
sobre o poder das técnicas como elemento estratégico de enfrentamento da ‘questão
social’, recolocando­as como instrumentos potencializadores de melhor gerência dos
serviços sociais (SOUZA FILHO, 2006).

10. As tecnologias gerenciais aplicadas na área social devem perseguir tais
objetivos, já que elas não têm poder em si mesmas para reverter a atual
situação da chamada questão social. Todavia, elas podem oferecer
estratégias administrativas que consolidem a relação Estado – sociedade
numa perspectiva democrática e que melhorem a implementação das ações
sociais em termos de eficiência, eficácia e efetividade (SOUZA FILHO,
2006, p. 379).
Tomando por base o trabalho de Souza Filho (2006), reitera­se a necessidade de se
pensar e agir no campo da administração pública segundo uma perspectiva articulada a
movimentos de superação da ordem capitalista. Para tanto, deve­se disputar o debate e a
estruturação da ordem administrativa brasileira, a fim de contribuir com o processo de
efetivação da perspectiva de universalização e aprofundamento de direitos.
Considerando­se, nesse processo, a importância de se articular a profissão de Serviço
Social com a realidade, como defende Iamamoto (2003), esta reflexão vem reforçar o
caráter essencial de se pesquisar a temática para instrumentalizar a “prática” do
assistente social nos espaços de trabalho do setor público. E baseado na afirmativa da
referida autora, atualiza­se a necessidade profissional de desenvolver sua capacidade de
decifrar a realidade, bem como de construir propostas de trabalho criativas que
preservem e efetivem direitos.
Nesse processo de investigação defendido, concretizar­se­iam os preceitos profissionais
a partir de demandas emergentes no cotidiano, para além da esfera de execução e das
rotinas institucionais, viabilizando o que Iamamoto (2003) chamou de conhecimento do
modo de vida e trabalho dos segmentos populacionais atendidos, criando­se um acervo
de dados a respeito das expressões da questão social nos diferentes espaços
ocupacionais do assistente social.
Tratar­se­ia de um percurso a ser trilhado tendo como pressuposto a necessária
discussão dos limites e possibilidades dos direitos no capitalismo, tal qual defendem
Behring e Boschetti (2007), na perspectiva de qualificar e precisar a concepção de
direitos, cidadania e política social, em função de um projeto societário mais amplo.

11. REFERÊNCIAS
1. BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Política Social:
fundamentos e história. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2007.
2. BEHRING, Elaine Rossetti. Política Social no capitalismo tardio. 3. ed. São
Paulo: Cortez, 2007.
3. CESAR, Monica de Jesus. A intervenção social das empresa no Brasil. In:
FREIRE, Lúcia M. B.; FREIRE, Silene de Morais; CASTRO, Alba Tereza B. de
C. (org.). Serviço Social, Política Social e Trabalho. Desafios e perspectivas
para o século XXI. 2 ed. São Paulo: Cortez, 2008, p. 183­201.
4. IAMAMOTO, Marilda Villela. O Serviço Social na Contemporaneidade:
trabalho e formação profissional. 6. ed. São Paulo: Cortez, 2003.
5. FREIRE, Lúcia M. B. O Serviço Social na Reestruturação Produtiva.
Espaços, programas e trabalho profissional. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2006.
6. MOTA, Ana Elizabete. Cultura da crise e Seguridade Social. Um estudo sobre
as tendências da previdência e da assistência social brasileira nos anos 80 e 90.
3. ed. São Paulo: Cortez, 2005.
7. MOTA, Ana Elizabete. Questão social e serviço social: um debate necessário.
In: ___________ (org). O mito da assistência social: ensaios sobre Estado,
Política e Sociedade. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2008a, p. 21­57.
8. MOTA, Ana Elizabete. A centralidade da Assistência Social na Seguridade
Social brasileira nos anos 2000. In: ___________ (org). O mito da assistência
social: ensaios sobre Estado, Política e Sociedade. 2. ed. São Paulo: Cortez,
2008b, p. 133­146.
9. MOTA, Ana Elizabete; AMARAL, Angela Santana do. Reestruturação do
capital, fragmentação do trabalho e Serviço Social. In: MOTA, Ana Elizabete
(org). A nova fábrica de consensos. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2006, p. 23­44.
10. NETTO, José Paulo; BRAZ, Marcelo. Economia Política: uma introdução
crítica. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2007.
11. PASTORINI, Alejandra. A categoria “questão social” em debate. São Paulo:
Cortez, 2004.
12. PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública. Limites e
potencialidades da experiência contemporânea. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2005.
13. SANO, Hironobu. Nova Gestão Pública e Accountability: o caso das
organizações sociais paulistas. 2003. 149 f. Dissertação (Mestrado em
Administração Pública e Governo) ­ Programa de Pós­Graduação em

12. Administração Pública e Governo, Fundação Getulio Vargas/Escola de
Administração de Empresas de São Paulo, São Paulo, 2003.
14. SITCOVSKY, Marcelo. Particularidades da expansão da Assistência Social no
Brasil. In: MOTA, Ana Elizabete (org). O mito da assistência social: ensaios
sobre Estado, Política e Sociedade. 2. ed. São Paulo: Cortez, 2008, p. 147­179.
15. SOUZA FILHO, Rodrigo de. Estado, burocracia e patrimonialismo no
desenvolvimento da administração pública brasileira. 2006. 395 f. Tese
(Doutorado em Serviço Social) ­ Programa de Pós­graduação em Serviço Social,
Escola de Serviço Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de
Janeiro, 2006.