Instituto Superior de Gestão Curso Avançado de Gestão Pública Módulo: Ética do Serviço Público (1ª Parte) Outubro de 2016

1. CAGEP – Curso Avançado de
Gestão Pública
Avenida Marechal Carveiro Lopes, nº 2A
1700-284 Lisboa

2. • MÓDULO:
• ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO
• (1ª Aula)
• Prof. Doutor Rui Teixeira Santos

3. Accountability
• Numa democracia, o voto dado a um representante político não lhe
concede poder soberano, mas, tão somente, a obrigação de exercer o
poder em nome e em benefício do povo. (Bobbio, 2007).
• Essa evolução, no entanto, trouxe consigo novas responsabilidades para a
sociedade, que se viu instada a responder por uma dupla obri- gação: dos
cidadãos, de manter uma estreita vi- gilância sobre o uso do poder
concedido àqueles que foram escolhidos para governá-los; e dos
governantes de prestar contas das suas ações aos cidadãos que os
escolheram. Daí, um dos problemas mais importantes dos regimes de-
mocráticos modernos consiste em desenvolver formas e instrumentos de
accountability, isto é, processos de avaliação e responsabilização per-
manente dos agentes públicos que permitam ao cidadão controlar o
exercício do poder concedi- do aos seus representantes.
• É Bobbio (2007, p. 146) quem afirma que, “toda a história do
pensamento político pode ser considerada como uma longa,
ininterrupta e apaixonada discussão em torno dos vários
modos de limitar o poder: entre eles está o método democrático”.

4. • Da origem do Direito administrativo, no
Estado Policia, ao direito administrativo
como o direito dos cidadãos contra o
Estado.
• A nova natureza do “ato administrativo”
• As funções do Estado no Estado Social de
Providência e no Pós-Estado Social de
Providencia ou Estado Social de Garantia

5. A questão da macro-ergonomia
• “Como conseguir o melhor para os serviços públicos? Como
conservar os serviços daqueles que possuem as capacidades e a
experiência necessárias e são capazes dos melhores
desempenhos? Como inspirar, manter e cultivar os valores de
dedicação ao serviço, de integridade, de receptividade, de
engajamento e de procura da qualidade? Tais são os desafios que
a administração pública de hoje deve vencer.” (Kudrycka, 2001)

6. • Durante as últimas duas décadas, temos assistido nas nossas sociedades a
mudanças importantes que tiveram uma influência determinante sobre a maneira
como se percebia o Estado e como por conseguinte consideravam-se os serviços
públicos. A crise do Estado-Providência, o desmoronamento das experiências
socialistas, a hegemonia da empresa privada como modelo organizacional eficiente e
do mercado como mecanismo de regulação das trocas, têm de fato influenciado
profundamente não só a nossa visão da ação pública, mas também as políticas, os
programas, as estruturas e a cultura das organizações estatais.
• Esse surto neo-liberal, como alguns o têm qualificado (Passet, 2000), provocou ao
mesmo tempo na maioria dos países do mundo cortes orçamentários mais ou menos
importantes, a privatização de numerosas empresas estatais, até mesmo de certos
serviços públicos, grandes programas de modernização de serviços permanecendo
públicos, e uma ameaça mais ou menos velada de privatização caso tais reformas
não dessem certo nos serviços interessados. Doravante, como lembrava um relator
do Congresso de Atenas já citado:
• “nesse novo ambiente, o funcionário deve ser ao mesmo competitivo e
eficiente e dispor das mesmas aptidões que os empregados do setor privado”,
e nesse novo modelo de gerenciamento público, “a gestão do setor público
deve ser similar à do setor privado”(Kudryck, 2001)

7. • Essa presença crescente do pensamento de gestão no universo dos serviços
públicos está também estreitamente associada à crítica ferina feita ao modelo
burocrático por numerosos auditores, políticos, empresários ou cidadãos reclamando
organizações mais flexíveis, mais dinâmicas e mais inovadoras (Osborne e Gaebler,
1992; Peters, 1992). Se algumas dessas críticas não são sem fundamento, longe
disso, deve-se reconhecer que muitos desses discursos esquecem às vezes as
razões que têm historicamente levado à formação da burocracia (Weber, 1971), e
porque esse modelo tão criticado tem sido o modelo das empresas privadas no início
do século passado, notadamente na Alemanha (Meyer, 1995). Isto é tanto mais
importante a considerar quanto mais as formas organizacionais ficam enraizadas
numa sociedade e numa cultura dadas. Isso explica que a visão que se pode ter da
burocracia é historicamente muito diferente dos dois lados do Atlântico (Jackall,
1988; Meyer, 1995) tendo os Estados Unidos uma concepção amplamente anti-
estatal enquanto a Europa e notadamente a Alemanha e a França sempre atribuíram
uma legitimidade muito grande à presença do Estado nas atividades sócio-
econômicas. Não é pois por acaso que as críticas mais ferozes da burocracia
tenham vindo de autores anglo-saxónicos, para não dizer americanos. Tom Peters
chega até a falar de seu ódio da burocracia (1992). O terreno sócio-histórico onde
nasceram os predispunha a tal excesso.

8. • No decorrer dos últimos anos, o discurso mudou um pouco. As grandes diatribes
contra o Estado, a burocracia e sua ineficiência lendária deram lugar a discursos
mais favoráveis à ação pública e suas virtudes na atividade sócio-econômica. De um
lado, o relaxamento da economia geral, a crise da nova economia, o estalo da bolha
especulativa, as críticas dos movimentos anti-globalização, os problemas de
regulação tanto na escala nacional quanto na internacional (vaca louca, ratificação
dos acordos de Kyoto, condições de trabalho nos países emergentes, etc.), do outro
lado os desempenhos mais do que pífios de certos serviços privatizados (rede
ferroviária britânica, distribuição de energia na Califórnia,...) ou fortemente
privatizados (sistema de saúde US) (Farmer e Rylko-Bauer, 2001), recolocaram de
fato em dia o papel dos dispositivos reguladores e a pertinência dos serviços
públicos. Os atentados de setembro nos Estados Unidos acentuando essa tomada
de consciência através da descoberta dos efeitos desastrosos da privatização da
segurança aérea nos Estados Unidos, a qual tinha confiado essa missão
fundamental, como acaba de o lembrar o sociólogo Ulrich Beck, “a trabalhadores de
tempo parcial altamente flexível, cujo salário inferior ao dos empregados de fast-food
está em torno de 6 dólares por hora. Essas funções de vigilância, centro do sistema
da segurança civil interna, foram pois asseguradas por pessoas ‘formadas’ em
apenas algumas horas e conservando não mais que seis meses em média seu
emprego na segurança fast-food” (Beck, 2001)

9. • Devemos a Max Weber a primeira reflexão fundamental a esse respeito, reflexão ainda muito
atual. Que nos diz ele? Lembra-nos que o advento da burocracia moderna, a qual aparece
grosso modo na virada do século XX, é a ilustração, no campo das organizações, de um
processo mais amplo de racionalização do mundo iniciado no Ocidente há vários séculos
(Weber, 1971). Dentro desse processo, a direção administrativa burocrática é o meio de
assegurar o tipo de dominação que ele qualifica de racional-legal. Esse modelo de organização
apresenta-se mais eficiente que os tipos antigos (carismático e tradicional) já que se apóia sobre
o profissionalismo, o saber, a competência, a integridade, a impersonalidade, a independência e
certa ética do bem comum ou do interesse geral. Em outras palavras, a burocracia se impõe pelo
fato de atender às exigências de uma sociedade racional movida ao mesmo tempo por
imperativos de eficiência e imperativos democráticos (a igualdade de todos diante da lei e dos
serviços). Weber acrescenta também uma idéia fundamental, a saber que a vida social nas
sociedades modernas se desenvolve em diversas ordens de existência. Somos pois submetidos
a leis diferentes conforme as esferas interessadas. Para Weber, não se pode transferir um éthos
guiando uma conduta profissional particular a uma outra conduta. Assim, o éthos do burocrata
e o do homem de negócios não são compatíveis, pois eles pertencem a universos sociais
diferentes. Reencontramos uma idéia próxima daquela apresentada por Boltanski e Thévenot
quando falam dos mundos e particularmente do mundo cívico na sua obra De La Justification
(1991).

10. Gestão Pública e Gestão Privada
O novo modelo que aproximou a gestão publica da privada revelou alguns
aspectos com implicação na definição dos serviço público:
1. O aumento da carga de trabalho que parece compartilhada por muitos empregados
do setor público em razão da redução do pessoal e dos novos imperativos de
desempenho e produtividade. Em estreita relação com a carga de trabalho, própria do
empregado do serviço público, notadamente para aqueles e aquelas que estão em
contato direto com o público, nota-se uma pressão maior da parte dos usuários dos
serviços oferecidos. Esta pressão tem várias origens: discurso sobre a importância do
cliente, exigências crescentes dos cidadãos para com sua administração, dificuldades
sociais crescentes (desemprego, precariedade, pobreza, miséria,...) subida da
incivilidade (ensino, transporte,...).
2. O grau de autonomia. Em muitos casos, se há um verdadeiro apelo para aumentar a
responsabilidade e a imputabilidade dos empregados do setor público e notadamente
aumentou o peso da hierarquia.
3. O reconhecimento. No decorrer dos últimos vinte anos, os empregados do setor
público e notadamente os funcionários sofreram mais ou menos fortemente o discurso
sobre sua suposta ineficiência, sua fraca produtividade, até sua verdadeira utilidade. Na
maioria dos países industrializados, muitos são os que esconderam sua
condição de funcionário público para não ser ridicularizados nos encontros sociais.

11. • 4. apoio social oferecido pelos colegas, os superiores, os subordinados ou os usuários dos
serviços. Aí novamente, depende dos ambientes e das sociedades. Por exemplo a falta de apoio
nas greves é exemplo desse fraco reconhecimento.
• 5. Finalmente, há a componente ético que é peculiar ao Serviço Público. Embora toda ação
social seja orientada por valores (Pharo, 2000), as que guiam a ação pública remetem a uma
ética específica, a do bem comum. Como vimos anteriormente, o surgimento da burocracia e do
funcionário no sentido moderno desses termos não se dissocia de um processo social mais geral
de separação das esferas da existência (público/privado, princípios pessoais/virtudes cívicas) e
de uma vontade de assegurar a todos os cidadãos uma igualdade de serviços (du Gay, 1994;
2000). As qualidades que reconhecemos ao bom funcionário ou ao bom empregado do serviço
público (dedicação, integridade, igualdade de tratamento) ilustram essa vontade de
despersonalizar a função administrativa. De fato, todas essas qualidades procuram distanciar a
pessoa do posto ocupado a fim de que ela não misture as duas coisas, como podia ser o caso
antes (Weber, 1971). Se o burocrata pode ter sentimentos pessoais, e certamente os tem, ele
não pode agir de modo arbitrário. Pois sua ação está sempre orientada pela sua ética
profissional, a qual deve sempre levar em conta o interesse geral e ser guiada pela ética.. É por
isso que toda forma de patrocínio ou de corrupção fica proibida.. Assim, como escreve Paul du
Gay:
• “a burocracia representa um importante recurso político e ético nos regimes de
democracia liberal porque serve a separar a administração da coisa pública dos
absolutismos morais privados” (1994, p.141).

12. Virtudes cívicas e integridade pessoal
• Por conseguinte, contrariamente ao que pensam certos críticos desse
modelo de organização, a ética do serviço público, que força o
funcionário a deixar de lado suas posições pessoais, participa da
consolidação das nossas democracias. A contrario, a introdução de
formas empresárias de gestão no sistema público talvez seja uma ameaça
a essa separação das ordens de existência, já que doravante todas as
esferas serão reguladas pelo mesmo éthos, o dos negócios. O funcionário,
caução tradicional do interesse geral e do bem comum, deverá de agora
em diante obedecer às exigências dos clientes, até mesmo do seu chefe
imediato, como acontece segundo a pesquisa realizada por Robert Jackall,
nas empresas americanas (1998). A imparcialidade, o tratamento igualitário
e o interesse geral correm o risco de desaparecer a longo prazo em
benefício de mecanismos cada vez mais mercantis.

13. Ética condição do Público
• Sem Ética não faz sentido o Serviço
Público: ela é, na ótica da Economia
Política, a regra de conduta que ligitima o
Serviço Público num sistema democrático,
impondo limites aos interesses autónomos
e egoístas do Estado e da Burocracia
diante dos cidadãos. (RTS, 2009)

14. A questão ergonómica e
motivacional
• No caso de países ocidentais, o que defendemos como ideia, é que a
problemática da motivação no trabalho dos empregados do serviço público
não se baseia somente sobre elementos comuns a todo trabalho
profissional, ela deve levar em conta a ética particular ligada à ação
pública. Quando examinamos o discurso dos empregados, ficamos
impressionados pela referência regular ao interesse geral, à igualdade, à
solidariedade, numa palavra aos grandes princípios que fundamentam a
República.
• O orgulho de pertencer a uma categoria que se define pelo serviço dos
outros é um poderoso fator de motivação quando realmente assim vivido.
Ao introduzir práticas de gestão oriundas do setor privado, os reformadores
deveriam pensar duas vezes. Pois, sem o saber, eles podem afetar o que
fundamenta a ação de utilidade pública no que ela tem de mais específico,
a ética do interesse geral e a defesa da justiça.

15. • No terceiro milénio, diante de um grande número de incertezas ambientais
e sociais, não é inútil insistir na importância do bem comum e do interesse
geral, sobre as instituições que lhes são associadas, os organismos
públicos e o pessoal encarregados deles, os empregados dos serviços
públicos. Ao lembrar a importância e o papel que representa a ética do
bem comum nesse tipo de trabalho, queremos dizer a todos e a todas
que não pode haver reflexão sobre a motivação para o trabalho no
setor público sem apelar para essa noção. Tal lembrança parece tanto
mais crítica quanto mais a administração pública enfrenta novos
discursos importados do setor privado sem levar sempre em conta
esses elementos que ao mesmo tempo garantem a separação das
esferas, isto é, em certa medida, o pluralismo ao qual estamos todos
apegados, e participam da mobilização dos empregados. Ao reintroduzir o
papel da ética nesta questão da motivação para o trabalho no setor
público, abrimos as portas para uma revalorização do político e dos
ideais democráticos.

16. • Historicamente, não há desenvolvimento equilibrado
sem uma burocracia competente, íntegra,
independente e dedicada à causa do bem comum. “A
solidariedade está na base do desenvolvimento social e
do funcionamento eficaz da economia de um
país”(Petrella,1996).
• Por isso, a clareza dos procedimentos e o combate à
corrupção é critica numa óptica da economia política,
onde os políticos têm de comprar os votos dos cidadãos,
nos sistemas democráticos:

17. A Corrupção
na Administração Pública
Estudo do caso português

18. Definir a corrupção
ì SONDAGEM (Setembro de 2008)
ì Pergunta: – «Para si a corrupção é: (1) ganhar
dinheiro de forma ilegítima; (2) fazer tráfico de
influências; ou (3) prejudicar o Estado.»
ì O resultado é curioso: 68,4% dos inquiridos
considera que a corrupção é ganhar dinheiro
ilegitimamente, 15,5% que é fazer tráfico de
influências e 14% que é prejudicar o Estado.

19. Tráfico de influência e corrupção
para obtenção de acto lícito
ì Para os homens e para as faixas etárias entre os 25
e os 55 anos, mais de 21% consideram que o tráfico
de influências é a principal definição da corrupção,
enquanto que nas mulheres e nos inquiridos com
mais de 55 anos o tráfico de influências é menos
relevante na corrupção.
ì Curiosamente estes são para quem o Serviço
Nacional de Saúde mais pesa.
ì Na sondagem, 75% dos que dizem já ter corrompido
afirmam que foi nos Centros de Saúde ou Hospitais.

20. Definição
ì Segundo o Grande Dicionário da Língua Portuguesa
de Cândido de Figueiredo o termo corrupção [do Lat.
Corruptio] significa «o acto ou efeito de corromper,
devassidão ou desmoralização». Corromper [do Lat.
Corrumpere] é uma forma verbal que significa tornar
podre, estragar, infectar, desnaturar, perverter ou
peitar.
ì Mas o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa vai
mais longe atribuindo-lhe o significado de «subornar
[pessoa] em função de interesse próprio ou de
outrem».
ì Esta definição aproxima-se exatamente das definições
legais adoptadas por Portugal

21. CUSTOS DA CORRUPÇÃO
• Relação entre desenvolvimento e corrupção
• Ineficiência
• Pobreza
• Rent-seeking (uso dos recursos para obter
vantagem na repar?ção dos beneficios)
• Custos e distorções nos preços

22. CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA
ECONÓMICO
• Incen?vos ao suborno derivados de baixos
salários da administração
• Susan Rose-Ackerman: “os subornos
individuais às vezes não beneficiam apenas
quem paga e quem recebe mas também
aumentam na generalidade, a eficiência e a
lealdade (nas administrações públicas)”.

23. PILARES DA MODERNIDADE
ì O fundador da Terceira Via e reitor da London
School of Economics and Political Science, Antony
Giddens procura entender o quadro geral da
contemporaneidade. Contra a leitura pósmoderna
da época actual, o sociólogo inglês desenvolve o
que chama de "altamodernidade". Nele, cristaliza-
se um momento de passagem no qual categorias
como segurança e confiança vão dando lugar aos
conceitos de desalinhamento e risco. A aposta
actual vai em direcção à realização desta
"sociedade de risco" que ainda se anuncia. De
certo modo a corrupção vai permitir atenuar o risco

24. PILARES DA MODERNIDADE
• Giddens define a Modernidade anterior como
um modo de vida adoptado em meados do
século XVI, com dois pilares: o capitalismo e a
democracia polí?ca;

25. Ainda as Causas
• Transformação do “capitalismo de
empresário” no “capitalismo de gestor”, com
o primeiro ciclo das priva?zações e as
aplicações dos recursos ds fundos de penções
• o desenvolvimento do “capitalismo
popular” (Hayek e o neo-monetarismo)
• Queda do muro de berlim – segundo ciclo de
priva?zações – O Estado Mafioso

26. • A intervenção do Estado na Economia classicamente
jus?ficou-se pelas falhas do mercado e teve várias
formas desde o reconhecimento jurídico do Estado
Moderno:
• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções
básicas de soberania e caracterizado pelo acto e
regulamento administra?vo impositórivo;
• Estado Prestador de Serviços Públicos por via
contratual ou o Estado dos contratos de concessão;

27. ì Estado Prestador de Serviços Públicos por
administração direta do Estado em que o interesse
publico é substituído pelo interesse geral na
economia.
ì Estado Regulador e programador ou de Fomento e
Planeador
ì Estado-Garante ou Estado Social de Garantia(depois
da crise de 2007/2008) onde a atividade típica é a
atividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia
do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante,
cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).
ì Estado Isonómico (A centralidade da Pobreza e da
discriminação positiva da justiça distributiva).

28. Revolução financeira
e corrupção
ì A chave do sucesso e alargamento da corrupção,
desde a revolução financeira da primeira metade
da década de oitenta do século XX e do
alargamento ao crime global, na década de
noventa, encontra-se na flexibilidade e
versatilidade dos seus procedimentos e
organização. (Castells, 2003).
ì Por outro lado e uma vez que o sistema criminoso
só faz sentido se os lucros puderem voltar a ser
investidos na economia legal, o problema-chave
da corrupção passa a ser o problema da lavagem
do dinheiro e dos seus procedimentos.
ì O papel da queda do colapso da URSS e as
máfias internacionais é decisivo.

29. Medir a corrupção
ì A questão da medição da corrupção, sobretudo
daquela que respeita à Administração Pública,
não se pode alhear dos níveis de corrupção geral,
nem sequer da tolerância ao laxismo e à
informalidade existente numa dada sociedade, o
que definirá a sua “propensão marginal para a
corrupção”.
ì A corrupção (Crr) no sector público está
relacionada com os níveis de investimento e de
consumo correntes, ou seja, com as compras do
Estado (G). Ou seja, G exclui, em princípio, as
despesas com pessoal, as prestações sociais, os
subsídios, as transferências e os encargos
financeiros [juros] e as outras despesas de capital
e de fomento, do total da despesa pública.
ì Assim, elaborei a seguinte formula em 2008:
Crr = G x PMgCr

30. Percepção
• Às vezes a corrupção, sobretudo nos países
menos desenvolvidos, como é entendida
como um mal necessário e muitas vezes é
mesmo uma necessidade
• Acusa-se o IPCrr da TI de ser tendencioso e
até racista
(in, Economia Polí?ca da Corrupção, Bnomics, Lisboa: 2010)

31. ECONOMIA COMO INSTRUMENTO
DE ANÁLISE
ì Corrupção e empobrecimento
ì O bem-estar de uma comunidade mede-se pelo
excedente do produtor e do consumidor
ì Nas Economias de Bem-Estar, chamamos
excedente do consumidor à quantidade que o
comprador está disposto a pagar por um bem,
menos a quantia que ele paga de facto.
ì O preço de equilíbrio no mercado de um produto é
afectado com a corrupção
ì Análise que fiz em 2005 e que foi republicada em
2009 na “Economia Política da Corrupção”

32. Diagrama da corrupção
In Rui Teixeira Santos, Economia Política da Corrupção, (2010), BNOMICS Lisboa

33. A medida do bem-estar
ì No mercado do nosso diagrama, o excedente do consumidor do mercado antes da
corrupção seria o triângulo formado por D e o eixo horizontal de P1. Para os
vendedores o custo é o valor de tudo aquilo que ele deve desistir para produzir um
bem e chamamos excedente do produtor ao diferencial entre a quantidade
efectivamente recebida pelo vendedor e o seu custo de produção. É da soma desses
excedentes que conseguimos entender os ganhos de uma economia com o facto de
existir um mercado.
ì O bem-estar mede-se, exactamente, através do somatório dos excedentes do
vendedor e do consumidor, o excedente total, que é igual ao valor para os
compradores menos o custo para os vendedores. A maximização dos excedentes
traduz exactamente a eficiência do mercado.
ì O efeito da comissão de corrupção sobre um bem faz deslocar para a esquerda no
diagrama a curva da oferta, se a comissão incidir sobre o vendedor, por exemplo, o
que altera naturalmente o seu preço [que passa de P1 para P2] e a quantidade
vendida [que passa no nosso gráfico da quantidade sem corrupção para a
quantidade com corrupção], sendo o ónus da corrupção, independentemente da
comissão ser paga pelo vendedor ou pelo comprador, repartido entre vendedores e
consumidores, pelas forças da oferta e da procura e consoante a elasticidade de
uma ou outra das curvas [isso é fácil de aferir porque o novo preço P2 não é
necessariamente igual a P1 mais a comissão de corrupção].
ì A corrupção cria um peso morto e diminui o excedente do consumidor e do produtor.

34. CORRUPÇÃO DE
ALTOS FUNCIÓNÁRIOS
ì O ESTADO PAGA DEMAIS PELOS
BENS E SERVIÇOS QUE COMPRA
ì AS ESCOLHAS PUBLICAS SÃO
DISTORCIDAS
ì CONSOLIDAÇÃO DO ASCENDENTE DO
ECONOMICO SOBRE O POLÍTICO
ì OS PRÉMIOS DE PRODUTIVIDADE
ESTIMULAM A FRAUDE

35. Teoria das Organizações
• A poli?ca de prémios ou incen?vos para além
do salário em profissões não manuais provoca
desalinhamentos de objec?vos e corrupção na
ação do quadros, como demontrou aliás, a
crise do subprime de 2007.

36. LIMITAR A CORRUPÇÃO
ì Incentivos à corrupção decorrem do
facto dos altos funcionários terem a
capacidade unilateral de reduzir
incentivos e aumentar custos na
economia
ì As generalização das politicas de
fomento e de garantia aumentaram a
intervenção publica na economia

37. CAMPANHAS
ANTI-CORRUPÇÃO
ì Eliminação de programas públicos
ì Privatização
ì Reforma de programas públicos
ì Reformas administrativa
ì Efeito dissuasor das leis anti-
corrupção – a questão da prescrição
ì Reformas dos sistemas de controlo

38. REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO
PUBLICA
ì A reforma da Administração Publica é
cara e difícil
ì A redução de salários incentiva a
corrupção. O aumento dos salários
melhora o serviço público (BM/FMI)
ì Corrupção e burocracia (organização
legal)
ì Mudança de atitude dos cidadãos
(informação)

39. CORRUPÇÃO COMO PROBLEMA
CULTURAL
ì Pagamentos a agentes: subornos e
gratificações
ì Pagamentos a altos cargos: ofertas e
prémios
ì Relatividade da percepção da corrupção
(origem cultural)

40. MUDANÇA
ì As práticas e as concepções culturais são
dinâmicas e mudam com a formação e a
informação
ì (É lamentável que em Portugal apesar de
haver o CAGEP e o FORGEP a
administração pública promova muitos
vezes mesmo sem a formação obrigatória)

41. CORRUPÇÃO COMO UM
PROBLEMA POLÍTICO
ì Alta hierarquia corrupta:
cleptocracia, estado extorsionário,
estado fraco e monopólio
ì Baixa hierarquia corrupta: subornos
competitivos com possível espiral e
estados mafiosos
(Susan Rose-Ackerman)

42. DEMOCRACIA E CORRUPÇÃO
• As dempocracias proporcionam uma
moldura estável á ac?vidade económica
• Paradoxo da estabilidade: demasida
estabilidade conduz à facilidade e esta a
prác?cas corruptas
• Falta de alterna?va e de rota?vidade –
ainda o problema do bloco central

43. INCIDENCIA DA CORRUPÇÃO
POLÍTICA
ì Distribuição de favores pelos
políticos
ì Disponibilidades dos grupos
financeiros para obter benefícios
legalmente
ì Estabilidade e tamanho das alianças
políticas – questão do Bloco Central
(coligação PSD/PS)

44. CORRUPÇÃO POLÍTICA
ì Conflito de interesses (self
dealing)
ì Compra de votos/ fraude eleitoral
ì A problemática do financiamento
dos partidos políticos e das
campanhas eleitorais
ì O custo da democracia

45. Caracterização sóciopolítica da
Corrupção
• «A vida puritana favoreceu sempre a
tendência para a conduta racional da
burguesia» (Weber, 2001, p 42). «Foi a ama-
seca do homo economicus moderno» (Weber,
2001, p 135).
• Só que estes ideais puritanos falham perante
a dura prova do que chamam a «tentação da
riqueza»

46. Caracterização sociopolítica da
Corrupção
ì A questão do poder é central na determinação
da corrupção e a ciência política desde cedo se
ocupou da matéria. Porque sem Estado não há
corrupção, mas o poder passa a ser detido por
oligarquias. A Máfia substitui o Estado.
ì Ao contrário, o Estado corrupto implica a
existência do Estado e, sobretudo, implica que
os funcionários tenham poder. É a questão da
eficácia da acção corruptora no Estado
Moderno.

47. Caracterização sociopolítica
da Corrupção
ì A corrupção não pode ser dissociada na sua dimensão cultural da
economia pós-colonial e, sobretudo, dos recursos enormes e dos
fenómenos de multiplicação monetária associados aos esquemas de
branqueamento (Castells, 2005) de dinheiro e aos fundos de pensões
dos“baby boomers”, mas sobretudo ao crédito que permitiu o segundo
ciclo de privatizações dos anos 90 do século XX
ì O problema da corrupção não pode deixar de ser visto noutro ângulo,
associado à questão da eficácia do exercício do poder. O principal
problema do poder é a obediência. «A experiência demonstra que, se tal
obediência não for generalizada, o poder é ineficaz» (Moreira, 2006)..
ì A força do poder é mais uma relação que uma estrutura e depende da
extensão da obediência consentida.
ì Ou seja, o poder lida com a corrupção, com a ilegalidade, mas facilmente
paralisa diante da desobediência generalizada ou simplesmente diante da
resistência passiva generalizada como vemos agora no ciclo liberalizador
do mundo árabe.
ì Ou seja, só há poder quando ele é consentido, e nessa relação é que se
vai estabelecer a corrupção no Estado. É nesse contexto que a distinção
entre a sede do poder, a sede de apoio do poder e a sede do exercício do
poder se torna relevante

48. Matriz das estratégias
anti-corrupção
Medidas anticorrupção
………………………………………………………….
Adequadas Inadequadas
……………………………………………………………………………………………………………………
Empenho da liderança política Forte Estratégia efetiva Estratégia Ineficaz
……………………………………………………………………….
Fraca Estratégia ineficaz Estratégia de «esperança»
Fonte: Quah, 1975, 175

49. O CONTROLO DO PODER POLÍTICO
• LIDERANÇA
• DIVISÃO DE PODERES
• LIMITES LEGAIS AO PODER POLITICO E ÁS
INSTITUIÇÕES COM MONITORIZAÇÃO
INDEPENDENTE E SANÇÃO
• CASO PORTUGUES – O CONSELHO DE
PREVENÇÃO DA CORRUPÇÃO

50. CONTROLO DO PODER POLÍTICO
ì SOLUÇÕES TRANSNACIONAIS E FEDERALISMO
ì O PAPEL DA UNIÃO EUROPEIA
ì INSTUIÇÕES JUDICIAIS E PROCURADORIA
PUBLICA INDEPENDENTES
ì O TRIBUNAL DE CONTAS COMO AUDITOR E
COLECIONADOR DE INFORMAÇÃO
ì OPINIÃO PUBLICA E COMUNICAÇÃO SOCIAL (A
PROTECÇÃO ESPECIAL AOS POLÍTICOS COM
NORMAS RESTRITIVAS SOBRE A LIBERDADE DE
IMPRENSA E DIFAMAÇÃO); A QUESTÃO DA
PRAZOS
ì FORMAÇÃO DE FUNCIONARIOS
ì ONG E ASSOCIAÇÕES PRIVADAS
ì ADMINISTRAÇÃO DE PORTA ABERTA E LIVRO DE
RECLAMAÇÕES

51. CONTROLO
DO PODER POLÍTICO
ì Resulta da imperfeita atuação do Estado, desta verdadeira falha do
Estado, no quadro institucional do Estado Democrático de Direito, a
necessidade de restrições [regras e princípios orçamentais,
nomeadamente, mas também regras e formalidades administrativas
e de decisão], com dignidade constitucional ou de lei-quadro, que
controlem os governos de modo que estes sirvam o interesse
público de longo prazo e não apenas os interesses eleitoralistas ou
egoístas [leia-se, corruptos] de curto prazo.
ì É, pois, nos Estados Democráticos, mais ao Direito Financeiro que
cabe a prevenção da corrupção, que às Leis Penais que à posteriori
a julgam e condenam.
ì A existência de leis de enquadramento orçamental e a fiscalização
dos contratos públicos acaba por ser o maior dissuasor desde que
se consiga manter a independência do juiz. No fundo, a velha
questão de «Se o Estado se consegue controlar a si próprio?» é
central nesta discussão.

52. As Falhas do Estado
e a Economia Política
• Howard Bowen, Duncan Black, James Buchanan,
Anthony Downs, Kenneth Arrow, Gordon Tullock e
Mancur Olson, entre outros, vão logo na década de
40 alicerçar a «Public Choice» a par?r das escolhas
individuais, considerando a complexidade individual
como capacidade de definição de interesses,
referências, valores, opiniões e gostos, capazes
deproduzir comportamentos consequentes. O
sistema polí?co é, exactamente, o espaço onde
interagem as preferências individuais, onde se forma
a decisão pública.

53. As Falhas do Estado
e a Economia Política
• Esta metodologia da racionalidade individual acaba por explicar por que é
que as decisões sociais ou públicas não são muitas vezes eficientes ou
equita?vas. Como demonstrou Arrow (1951) os resultados colec?vos das
interacções entre os indivíduos podem ser irracionais do ponto de vista
colec?vo. Mesmo os comportamentos individuais não obedecem a um
paradigma de racionalidade, pois os indivíduos estão envolvidos numa
experiencia de vida [que inclui necessariamente o meio social, os prémios,
os cas?gos e a corrupção], que condiciona as suas a?tudes e as suas
escolhas.
• De notar que a abordagem da corrupção neste quadro implica não
apenas o liminar interesse do «homo economicus», mas entende o agente
público como uma personalidade complexa a quem factores norma?vos,
psicológicos e sociais influenciam, não sendo portanto também linear a
relação corrupção-decisão pública.
• O regresso ao Principio de Direito Público da Moralidade – a é?ca
republicana não é a lei (tal como a economia de mercado e o Capitalismo,
a República e a Democracia Polí?ca pressupõem valores.

54. As Falhas do Estado
e a Economia Política
ì Na abordagem científica tradicional, a abstração
do agente político correspondia sempre a um
sujeito modelo moralmente puro que agiria
sempre de acordo com o interesse geral. Porém,
na abordagem da “escolha pública” o agente
público é incorporado no jogo de interesses e
portanto a corrupção passa a ser um agente
decisivo para definir a escolha pública (grupos,
lobbies, associações de interesses, etc.)

55. As Falhas do Estado
e a Economia Política
ì A corrupção deforma a decisão pública, fazendo
com que o benefício de uns seja inferior ao prejuízo
de outros posto que, como provamos anteriormente,
a economia perde parte do seu potencial quando
existe corrupção.
ì A corrupção reduz a eficácia e a equidade, em
benefício do interesse de um indivíduo ou de um
grupo social ou económico, mas ao mesmo tempo
constitui uma perda geral de bem-estar na
economia.

56. Conclusão
ì A Corrupção é um sinal de regresso ao Estado
pré-moderno.
ì A corrupção tem que ser combatida não por
considerações éticas mas porque diminui o bem
estar e aumenta a pobreza, constituindo
portanto mais um factor e assimetria nas
sociedades modernas.
ì A Globalização implica uma governânça
internacional que previna o problema da
lavagem de dinheiro à escala mundial

57. Crimes da responsabilidade de titulares de cargos políticos ou
de altos cargos públicos
A Lei nº 34/87 de 16-07-1987 define o Regime dos Crimes de
Responsabilidade dos Titulares de Cargos Políticos
Lei nº 4/2013 de 14-01-2013 (4.ª alteração à Lei n.º 34/87, de 16 de julho)
altera o Artigo 17.º - Corrupção passiva para ato lícito
“2 - Se o ato ou omissão não forem contrários aos deveres do cargo e vantagem
não lhe for devida, o titular de cargo político ou de alto cargo público é punido com
pena de prisão de 2 a 5 anos.»
Remissões
ì Lei Constitucional nº 1/2005 de 12-08-2005, Artigo 161.º - (Competência
política e legislativa)
Constituição da República Portuguesa – Republicação - competência da
Assembleia da Republica
ì Decreto de Aprovação da Constituição nº CRP 1976 de 10-04-1976
Constituição da República Portuguesa

58. Principal Legislação Portuguesa
• Criminal Law Convention on Corruption (ETS 191) 15 May 2003 Criminal Law
• Convention on Corruption (ETS 173) on 7 May 2002 Decree-law 11/2012 of 20 January
• Decree-law 71/2007 of 27 March Decree–law 54/2000 of 7 April
• Decree-law 343/99 of 26 August
• Decree-law 50/98 of 11 March
• Decree-law 442/1991 of 15 November
• Dispatch 14501/2012 of 9 November Joint dispatch 4501/2012
• Joint dispatch 371/2004 of 22 June Law 64-B/2011 of 30 December
• Law 32/2010 of 2 September
• Law 59/2008 of 11 September Law 58/2008 of 9 September
• Law 54/2008 of 4 September Law 12-A/2008 of 27 February Law 2/2008 of 14 January
• Law 59/2007 of 4 September Law 53/2006 of December 7 Law 60-A/2005 of 30 December Law 51/2005 of 30
August
• Law 2/2004 of 15 January
• Normative Dispatch 46/2004 0f 19 November
• Ordinance 213/2009 of 24 February
• Ordinance 214/2011 of 30 May
• Ordinance 146/2011, 7 of April
• Resolution of Ministers’ Council, RCM n. o 89/2010 of 17 November Resolution of Ministers’ Council, RCM n.o
47/97 of 23 March Resolution of Ministers’ Council, RCM n.o 18/93 of 17 Março
• DL n.º 4/2015, de 07 de Janeiro - Código do Procedimento Administrativo

59. Bibliografia
- GANHÃO, Teresa, Public Service Ethics in Portugal, II.8. Portugal, Public Service Ethics: Na International
Perspective, Editors: Ugur Omurgonulsen and M. Kemal Oktem, Ankara – Turkey, 2010.
- RANDO, Belén et all, Igualdade de género nos cargos de direção da Administração Pública central – 14 anos de
políticas para a igualdade”,in “Hand Book de Administração Pública”; Edições INA (no prelo)
- RATO, Helena (2012), Portugal: from structural reforms to austerity, ILO.
- RATO, Helena e GAGO, Matilde, (2011) Les enjeux de la politique portugaise
d’immigration, International Congress IISA, Lausanne Switzerland
- RATO, Helena (coord.) (2007), A Igualdade de Género na Administração Pública
Central Portuguesa, Oeiras, Edições INA
- RATO, Helena et all, (2004, 2005) Promoção da Igualdade de Género no Portugal
Democrático, vol I e II, Oeiras, Edições INA
- REAL, Isabel Corte, Ethics in Public Administration, paper presented at the 6th
Multilateral Meeting of EU Leonard da Vinci Project, DGAEP, 6 March 2013, Lisboa. SANDRANI, Paulo org.
(1994) – Novo Dicionário de Economia, 4.th edition, São Paulo,
-cit. by Moretto, Clide Fátima in www.upf.br/cepeac/download/rev_no9_1997_art4.pdf
- Relatório de Atividades de Formação da Administração Pública, DGAEP, Lisboa, 2008
http://www.dgaep.gov.pt/upload/dgdrh/RAF2008.pdf
SANTOS, Rui Teixeira (2010) Economia Política da Corrupção, BNOMICS, Lisboa
SANTOS, Rui Teixeira (2011) Direito Português da Corrupção, BNOMICS, Lisboa

60. (CONTINUA)
• INSTITUTO SUPERIOR DE GESTÃO
• CAGEP
• 24 DE OUTUBRO DE 2016

61. Ética no serviço Público
PROFESSOR DOUTOR RUI TEIXEIRA SANTOS
(PROF. ASSOCIADO DO ISG)
rui.teixeirasantos@gmail.com