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declaração no caso em exame, a contagem do prazo recursal para oposição dos
aclaratórios, que é de cinco dias a teor do art. 1003, §5º do CPC, começou a fluir em
08 de outubro de 2021 (sexta-feira), exaurindo-se em 15 de outubro de 2021 (sexta-
feira-feira), face à regra de contagem de prazo somente em dias úteis (art. 219 do
CPC/2015) bem como o feriado nacional de 12 de outubro, nos termos da Lei nº 6.802
de 30 de junho de 1980 . Protocolado neste lapso, tempestivo é o recurso.
3. DO MÉRITO RECURSAL
Como visto, este juízo entendeu por deferir parcialmente a tutela de
urgência pleiteada, apenas para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019,
para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as
novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de
contribuição (11%) anterior à majoração, sem, contudo, apreciar o pedido de tutela
de urgência no que tange à alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva.
Em relação aos demais pedidos, este juízo sequer consignou motivos
que levaram ao indeferimento parcial da tutela, motivo pelo qual resta evidente a
ocorrência de omissão no decisium, que deve ser sanada pelo provimento destes
aclaratórios.
Repise-se que a Emenda Constitucional nº 103 aumentou a
contribuição previdenciária, que era de 11% para alíquotas progressivas que variam
entre 14% e 22% (art. 11, §1º, da EC 103, de 2019).
Não fosse suficiente, apenas para “equacionar o déficit atuarial”
e não para assegurar algum benefício correspondente, os servidores tem o risco
de ter majorada a sua contribuição com a instituição de tributo extraordinário
e de ter ampliada a base contributiva das aposentadorias e pensões (§§ 1º-A, 1º-
B e 1º-C do artigo 149 da Constituição).
O conjunto inconstitucional é formado pela nova redação dada aos
§§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República pelo artigo 1º da
Emenda Constitucional 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º e caput, §§ 1º, 2º, 3º e 4º
do artigo 11, todos da mesma norma:
Art. 1° A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações: [...]
Art. 149 [...]
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio
de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social,
cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão
ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou do
benefício recebido.
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§ 1º-A A contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir
sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem o salário
mínimo quando houver deficit atuarial.
§ 1º-B Demonstrada a insuficiência da medida prevista no § 1º-A para equacionar
o deficit atuarial, é facultada a instituição de contribuição extraordinária, no
âmbito da União, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos
pensionistas.
§ 1º-C A contribuição extraordinária de que trata o § 1º-B deverá ser instituída
simultaneamente com outras medidas para equacionamento do deficit e vigorará
por período determinado, contado da data de sua instituição. [...]
Art. 9º [...]
§ 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer
alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, exceto se
demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui
deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser
inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social.
§ 5º Para fins do disposto no § 4º, não será considerada como ausência de deficit
a implementação de segregação da massa de segurados ou a previsão em lei de
plano de equacionamento de deficit.
Art. 11. Até que entre em vigor lei que altere a alíquota da contribuição
previdenciária de que tratam os arts. 4º, 5º e 6º da Lei n° 10.887, de 18 de junho
de 2004, esta será de quatorze por cento.
§ 1º A alíquota prevista no caput será reduzida ou majorada, considerado o valor
da base de contribuição ou do benefício recebido, de acordo com os seguintes
parâmetros:
I - até um salário-mínimo, redução de seis inteiros e cinco décimos pontos
percentuais;
II - acima de um salário-mínimo até R$ 2.000,00 (dois mil reais), redução de
cinco pontos percentuais;
III - de R$ 2.000,01 (dois mil reais e um centavo) até R$ 3.000,00 (três mil reais),
redução de dois pontos percentuais;
IV - de R$ 3.000,01 (três mil reais e um centavo) até R$ 5.839,45 (cinco mil
oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e cinco centavos), sem redução ou
acréscimo;
V - de R$ 5.839,46 (cinco mil oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e seis
centavos) até R$ 10.000,00 (dez mil reais), acréscimo de meio ponto percentual;
VI - de R$ 10.000,01 (dez mil reais e um centavo) até R$ 20.000,00 (vinte mil
reais), acréscimo de dois inteiros e cinco décimos pontos percentuais;
VII - de R$ 20.000,01 (vinte mil reais e um centavo) até R$ 39.000,00 (trinta e
nove mil reais), acréscimo de cinco pontos percentuais; e
VIII - acima de R$ 39.000,01 (trinta e nove mil reais e um centavo), acréscimo
de oito pontos percentuais.
§ 2º A alíquota, reduzida ou majorada nos termos do disposto no § 1º, será
aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor público,
incidindo cada alíquota sobre a faixa de valores compreendida nos respectivos
limites.
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(artigos 6º e 194); as garantias do sistema contributivo (artigo 40 e § 11 do artigo
201);
(vi) a finalidade beneficiária das contribuições arcadas pelos agentes políticos
envolvidos (XI do artigo 161);
(vii) a exigência de estudo atuarial (artigo 40).
Ademais, essas medidas representam confisco, o que é
expressamente vedado no inciso IV do artigo 150 da Constituição da República
Federativa do Brasil e cuja inconstitucionalidade já é unânime no Supremo Tribunal
Federal.
Importante ainda frisar a falta de retribuição de benefício pelo
aumento de contribuição, já que a Constituição da República Federativa do Brasil,
artigo 201, § 11, somado ao artigo 195, § 5º, donde se extrai a regra de que se há um
aumento do custeio, com a majoração das alíquotas e ainda a contribuição
extraordinária, deveria haver um correspondente impacto nos benefícios.
Portanto, é imprescindível a tutela jurisdicional para impedir o
aumento abusivo e inconstitucional das alíquotas previdenciárias, não apenas com a
suspensão das alíquotas progressivas, mas também com suspensão das regras
atinentes à ampliação da base contributiva e da alíquota extraordinária, para que se
impeça a cobrança abusiva e confiscatória da majoração dos tributos.
3.1. Do caráter confiscatório
A função confiscatória da majoração aqui discutida é de fácil
percepção, uma vez consideradas as (in)justificativas que embasaram a Emenda
Constitucional, pois atropela o direito fundamental ao binômio
contribuição/benefício, conforme disposta no § 11 do artigo 201 da Carta Política:
Art. 201 [...]
§ 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao
salário para efeito de contribuição previdenciária e consequente repercussão em
benefícios, nos casos e na forma da lei. (grifou-se)
Da disposição, depreende-se a regra taxativa, a contrário sensu: não
poderá incidir contribuição sobre o que não reverterá em benefício do contribuinte.
Mesmo diante da instituição da solidariedade previdenciária pela Emenda
Constitucional 41, de 2003, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, em sede de
repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 593.068, reafirmou que tal inovação
não implica afastar os efeitos do caráter contributivo:
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Direito previdenciário. Recurso Extraordinário com repercussão geral. Regime
próprio dos Servidores públicos. Não incidência de contribuições previdenciárias
sobre parcelas não incorporáveis à aposentadoria. 1. O regime previdenciário
próprio, aplicável aos servidores públicos, rege-se pelas normas expressas do art.
40 da Constituição, e por dois vetores sistêmicos: (a) o caráter contributivo; e
(b) o princípio da solidariedade. 2. A leitura dos §§ 3º e 12 do art. 40, c/c o §
11 do art. 201 da CF, deixa claro que somente devem figurar como base de cálculo
da contribuição previdenciária as remunerações/ganhos habituais que tenham
“repercussão em benefícios”. Como consequência, ficam excluídas as verbas que
não se incorporam à aposentadoria. 3. Ademais, a dimensão contributiva do
sistema é incompatível com a cobrança de contribuição previdenciária sem
que se confira ao segurado qualquer benefício, efetivo ou potencial. 4. Por
fim, não é possível invocar o princípio da solidariedade para inovar no tocante à
regra que estabelece a base econômica do tributo. 5. À luz das premissas
estabelecidas, é fixada em repercussão geral a seguinte tese: “Não incide
contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de
aposentadoria do servidor público, tais como ‘terço de férias’, ‘serviços
extraordinários’, ‘adicional noturno’ e ‘adicional de insalubridade.” 6.
Provimento parcial do recurso extraordinário, para determinar a restituição das
parcelas não prescritas. (RE 593068, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno,
j. 11/10/2018, DJe-056 d. 21/03/2019 p. 22/03/2019) (grifou-se)
Vale dizer, a não incidência foi reconhecida pela necessidade do
dever de harmonizar a dimensão solidária e contributiva do sistema previdenciário,
pois a natureza contributiva não permite a cobrança de contribuição
previdenciária sem que ocorra ao segurado qualquer contraprestação efetiva ou
potencial, segundo o relator (folha 12 do voto do Min. Barroso):
[...]Assim, o caráter solidário do sistema afasta a existência de uma simetria
perfeita entre contribuição e benefício (como em um sinalagma), enquanto a
natureza contributiva impede a cobrança de contribuição previdenciária sem
que se confira ao segurado qualquer contraprestação, efetiva ou potencial
(grifou-se)
E não poderia ser diferente a interpretação jurisprudencial sobre a
matéria, até mesmo porque a doutrina é uníssona em diferenciar as contribuições
sociais por serem “tributos qualificados pela finalidade que devem alcançar”7
. Ora, a
contribuição para a seguridade social é tributo de finalidade vinculada ao futuro
benefício, portanto justificada na medida exata do que retribuirá no futuro, conforme
se extrai da lição de Hugo de Brito Machado:
Diante da vigente Constituição, portanto, pode-se conceituar a contribuição social
como espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber,
intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou
econômicas e seguridade social.8
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Também é assim a lição de Ives Gandra Martins:
Há a destacar-se no dispositivo o fato de que a pretérita discussão, sobre se a
contribuição teria natureza dicotômica (taxa-imposto) ou não, fica no atual texto
constitucional definitivamente solucionada. No texto pretérito a discussão ainda
poderia ser colocada, em nível acadêmico, mas no atual, o problema inexiste. E
na decisão do RE 146.733-9 o STF considerou que as contribuições sociais são
tributos e que o sistema comporta uma divisão quinquipartida das espécies.
Podem ter a mesma base de cálculo do imposto, mas sua vinculação a uma
finalidade e referibilidade ao que o suporta a um fato social a que está vinculado
é que os distingue dos impostos. As contribuições sociais, portanto, têm natureza
tributária e não se encontram mais na parafiscalidade, isto é, à margem do
sistema, mas a ele agregadas.9
Com efeito, a contribuição social é espécie tributária e vinculada a
um fim específico, ou seja, a uma contraprestação específica do Estado, que não pode
redirecionar a receita arrecadada a esse título para outros fins. Tanto que o inciso XI
do artigo 167 da Constituição da República diz10
:
Art. 167. São vedados: [...]
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata
o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.
Se, para haver acréscimo no benefício a ser percebido, deve ser
proporcionada a respectiva fonte de custeio (§ 5º do artigo 195 da
Constituição)11
, do mesmo modo, à ampliação da fonte de custeio deve
corresponder a ampliação do benefício.
Esse entendimento integra a interpretação que compôs a maioria da
Corte Constitucional no julgamento do RE nº 593.068 (folha 6 do voto do Ministro
Fux):
[...] É certo que o advento da EC nº 41/03 reforçou o caráter solidário do regime
próprio. Entretanto, o fortalecimento de algumas regras de capitalização coletiva
não pode fazer com que se perca em absoluto a intenção do constituinte de fazer
incidir a contribuição apenas sobre parcelas cujo proveito ao beneficiário seja
possível em alguma medida. Se o Estado busca um fortalecimento atuarial, pode
agravar a alíquota incidente sobre os participantes ou até aumentar a sua
participação no custeio. O que não se pode permitir é tributação sobre base não
imponível aos auspícios do postulado da solidariedade. Não se pode perder de
vista que a referibilidade entre remuneração e contribuição é confirmada pela
interpretação sistemática dos parágrafos 2º e 3º do art. 40, c/c o parágrafo, do art.
201, todos da CRFB/88, já transcritos. [...] Não foi por outra razão que a
jurisprudência se estruturou na natureza da verba e não na existência de previsão
legal para a sua exclusão, com o fim de fixar a nãoincidência das contribuições,
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o que afasta a tese da taxatividade das exclusões. À guisa de conclusão, e
seguindo a pena do professor Ricardo Lobo Torres, Tratado de Direito
Constitucional Financeiro e Tributário, v. 4, Renovar, Rio de Janeiro, 2007, p.
557, o princípio estrutural da solidariedade, que veio a substituir a solidariedade
de grupo, desloca o fundamento das contribuições sociais do princípio do custo-
benefício, que lhe é adequado, para o da capacidade contributiva, que seria típico
dos impostos, justificando as distorções sistêmicas do regime das contribuições
sociais no sistema constitucional brasileiro.
Nesse diapasão, ainda que o princípio da solidariedade seja pedra angular do
sistema previdenciário dos servidores, não se pode, por força de interpretação
sistemática do texto constitucional, esvaziar completamente de conteúdo o
princípio contributivo, informado pelo princípio do custo-benefício, sob pena de
mutilar-se o segundo pilar do regime de previdência pública, que possui como
requisito legitimador um sinalagma mínimo, ainda que isso não importe em
perfeita correlação e simetria entre o que se paga e o que se recebe.
Aplica-se, na espécie, o que preceituado pelo STF na ADI 790- 4/DF:
(...) à regra segundo a qual nenhum benefício da seguridade social poderá ser
criado, majorado, ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total,
correspondente à relativa exigibilidade de causa eficiente para a majoração, sob
pena de esta última discrepar do móvel que lhe é próprio, ligado ao equilíbrio
atuarial entre contribuições e benefícios, implicando, ai sim, um adicional sobre
a renda do trabalhador. (ADIN 790-4/DF, Relator Ministro Marco Aurélio,
Tribunal Pleno, julgado em 26/0211993, DJ 23/04/1993, p. 6918)
A perspectiva foi adotada no paradigmático julgamento da medida
cautelar na ADI 2010, cuja ementa do acordão registra o seguinte:
O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, DE CARÁTER
EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO
ATUARIAL (CF, ART. 195, S 5°). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE
SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS. AUSÊNCIA DE CAUSA
SUFICIENTE. - Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a
majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime. de previdência
de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e
benefício. A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício
põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver
contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina.
Precedente do STF [...] (ADI 2010 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO,
Tribunal Pleno, julgado em 30/09/1999, DJ 12-04-2002 PP-00051 EMENT
VOL-02064-01 PP-00086)
Logo, a contribuição previdenciária sem a devida
retribuição/contraprestação, apenas reduz o valor/direito de propriedade dos
servidores públicos federais (inciso XXII do artigo 5º da Constituição da República),
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levando ao confisco proibido pelo inciso IV do artigo 150 da Constituição da
República:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[...] IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
Celso Ribeiro Bastos, correlacionando direito de propriedade e
confisco, diz:
[...] A propriedade tornou-se, portanto, o anteparo constitucional entre o domínio
privado e o público. Nesse ponto reside a essência da proteção constitucional: é
impedir que o Estado, por medida genérica ou abstrata, evite a apropriação
particular dos bens econômicos ou, já tendo esta ocorrido, venha a sacrificá-la
mediante um processo de confisco.12
Não fosse suficiente cobrar a contribuição previdenciária sem que
ocorra efetiva retribuição, apropriando-se de bem alheio que não pertence à
tributação, em violação ao inciso IV do artigo 150 da Constituição da República, o
confisco resta concretamente comprovado quando vislumbrada a “carga tributária
global” (RE 448.432 AgR).
A ausência de benefícios, comparada à abusiva carga tributária, não
se encerra apenas na questão previdenciária, pois, segundo a seguinte pesquisa de
2019, que estuda o retorno social dos impostos cobrados dos 30 países de maior carga
tributária em relação ao PIB (conforme dados da OCDE) e ao IDH (conforme dados
do PNUD), o Brasil figura em último nesse quesito13
:
Para atingir o objetivo deste estudo, foi criado um índice para demonstrar o nível
de retorno à população dos valores arrecadados com tributos, em cada país.
O IRBES – Índice de Retorno De Bem-Estar à Sociedade, é resultado da
somatória da carga tributária, ponderada percentualmente pela importância deste
parâmetro, com o IDH, ponderado da mesma forma.
A seguir, expomos a tabela com o resultado final (RANKING) encontrado por
meio deste estudo:
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[...] No ano de 2019 completa-se a 9ª edição consecutiva deste estudo, em que o
IBPT apresenta o IRBES, quase um estudo a cada ano, utilizando-se para efeitos
comparativos um ranking dos 30 países de maior carga tributária.
Desde a primeira edição do estudo, o Brasil tem se mantido em 30º lugar, o
que demonstra que os tributos continuam sendo mal aplicados no país.
Apesar de termos uma carga tributária alta, digna de países desenvolvidos, como
Reino Unido e Alemanha, o IDH nacional reflete um desenvolvimento humano
muito precário. [...]
Certamente, se existisse uma melhor aplicação das receitas públicas oriundas dos
tributos, isso se refletiria em um bem-estar social muito mais elevado.
É inadmissível que direitos consolidados sejam lentamente retirados
por um Estado que diz ter por fundamentos a dignidade da pessoa humana e os valores
sociais do trabalho e da livre iniciativa, assim como diz ter por objetivos construir
uma sociedade livre, justa e solidária, além de garantir o desenvolvimento nacional e
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erradicar a pobreza, a marginalização e as desigualdades sociais e regionais (artigos
1º, incisos III, IV 3º, incisos I, II e III da Constituição).
Daí que, por não haver benefício previdenciário, tampouco qualquer
outro retorno social, é preocupante a possibilidade de se aumentar
“extraordinariamente” os valores da contribuição a pretexto de equacionar as contas,
pois isso viola a garantia constitucional implícita da previsibilidade tributária,
corolário da segurança jurídica e da proteção da confiança. Além disso, para a
aferição das alíquotas previdenciárias em um regime contributivo, o princípio da
graduação pela capacidade (próprio dos impostos) não é razão para aumento,
especialmente quando o somatório dos valores descontados é mais que suficiente para
o sustento da sobrevida do aposentado.
Segundo o Supremo Tribunal Federal, é de ser rechaçado o abuso do
direito de legislar quando notado o excessivo prejuízo ao contribuinte:
[...] Não posso desconhecer – especialmente neste momento em que se amplia o
espaço do dissenso e se intensificam, em função de uma norma tão claramente
hostil a valores constitucionais básicos, as relações de antagonismo entre o Fisco
e os indivíduos – que os princípios constitucionais tributários, sobre
representarem importante conquista política-jurídica dos contribuintes,
constituem expressão fundamental dos direitos outorgados, pelo ordenamento
positivo, aos sujeitos passivos das obrigações fiscais. Desde que existem para
impor limitações ao poder de tributar, esses postulados têm por destinatário
exclusivo o poder estatal, que se submete, quaisquer que sejam os contribuintes,
à imperatividade de suas restrições. A reconhecer-se como legítimo o
procedimento da União Federal de ampliar, a cada vez, pelo exercício concreto
do poder de reforma da Carta Política, as hipóteses derrogatórias dessa
fundamental garantia tributária, chegar-se-á, em algum momento, ao ponto de
nulificá-la inteiramente, suprimindo, por completo, essa importante conquista
jurídica que integra, como um dos seus elementos mais relevantes, o próprio
estatuto constitucional dos contribuintes. (Voto do Min. Celso de Melo na ADI
939, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 15/12/1993, DJ 18/03/1994)
É nesse contexto que a doutrina trata da previsibilidade como uma
das limitações ao poder de tributar:
No Direito Tributário, a proteção da confiança legítima é uma implícita limitação
constitucional ao poder de tributar. A Administração Tributária é parte
diferenciada da relação obrigacional, tendo em vista que tem a prerrogativa de
constituir o crédito que vai exigir, administrativa ou judicialmente. Tal
prerrogativa deixa a parte credora numa posição de vantagem em relação à
devedora. Para equilibrar a relação que, apesar de ser uma relação obrigacional
ex lege, não deixa de ser um vínculo obrigacional, a Constituição já delimita e
direciona a atuação da Administração Tributária, através dos princípios expressos
Num. 775257978 - Pág. 17
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![22 de 31
(SL 684 MC, Relator(a): Min. Presidente, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a)
JOAQUIM BARBOSA, julgado em 03/04/2013, publicado em PROCESSO
ELETRÔNICO DJe-064 DIVULG 08/04/2013 PUBLIC 09/04/2013)”
Assim, a apresentação dos cálculos durante o processo já não é válida
para sanar o vício.
Como demonstração, seguem trechos extraídos da justificativa da
PEC 06/2019 em que vários possíveis dados sobre a atual situação da previdência são
apresentados, algumas inclusive sem a fonte dos dados, mas todos sem cálculo sobre
o tamanho do suposto déficit:
[...] 46. Perspectiva de insustentabilidade no futuro dos RPPS. As dificuldades
em relação a sustentabilidade financeira e atuarial nos RPPS é preocupante. O
deficit atuarial do RPPS da União em 2017 era de R$ 1,2 trilhão. Os Estados,
Distrito Federal e parte dos Municípios também possuem deficit atuarial em
montante expressivo, que no seu conjunto ultrapassa o deficit da União. Ainda
que haja elevada heterogeneidade em relação à situação financeira dos mais de
2.130 RPPS existentes, com diversos municípios tendo seu regime totalmente
capitalizado e equilibrado, destaca-se o total do deficit dos RPPS dos Estados
e da União, que respondem por mais de 70% do deficit atuarial total. A maior
parte dos regimes previdenciários desses entes federativos não formaram reservas
suficientes para arcar com as despesas atuais nem futuras com o pagamento dos
benefícios de seus servidores e a sua iliquidez pode contribuir para a insolvência
do seu instituidor (grifou-se).
(...)
114. A tabela a seguir apresenta um sumário do impacto em 10 e 20 anos das
medidas da PEC, agregando receitas e despesas, sem contabilizar os impactos de
medidas paralelas da Nova Previdência tais como a Medida Provisória de
Combate às Fraudes, o projeto de lei de revisão do estatuto dos militares e o
projeto de lei de aumento da efetividade da cobrança da dívida ativa.
Impacto Líquido
(R$ bi de 2019)
10 anos 20
anos
Reforma do RGPS 715 3.449,4
Reforma no RPPS da União 173,5 413,5
Mudanças das alíquotas no RPPS da União 29,3 45,2
Mudanças das alíquotas no RGPS -27,6 -61,9
Assistência Fásica e Focalização do abono salarial 182,2 651,2
TOTAL 1.072,4 4.497,4
Como foi demonstrado, a PEC quer passar a falsa impressão do
acerto dos números sobre o suposto déficit atuarial e impactos futuros utilizados em
sua justificativa, porém, a metodologia sobre como se chegou a tais dados não foi
Num. 775257978 - Pág. 22
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![27 de 31
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e,
também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
[...]
XV - os vencimentos dos servidores públicos são irredutíveis, e a remuneração
observará o que dispõem os arts. 37, XI e XII, 150, II, 153, III e § 2º, I; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 18, 1998)
Assim, não obstante a taxação sobre a renda ser ordinariamente
admissível, qualquer modificação tributária que implique em majoração da carga
suportada pelos servidores públicos deve observar a necessária sincronia com a
garantia de irredutibilidade de vencimentos a eles concedido. Isso leva à conclusão
de que, em se tratando de contribuição previdenciária, a majoração que não implique
em instituição ou melhoria de benefícios somente pode ser compreendida como
redução inconstitucional dos seus subsídios, com violação direta à previsão do artigo
37, inciso VX.
A violação da irredutibilidade de vencimentos dos servidores é
facilmente percebida nas justificativas da Proposta de Emenda à Constituição nº 6, de
2019. Ao invés de justificar algum benefício, sob o discurso infundado da equidade
e “combate ao privilégio”, alegou-se que os salários dos servidores deveriam suportar
mais tributação como solução para a “desigualdade social”:
[...] 13. Esse projeto para uma nova previdência é estruturado em alguns pilares
fundamentais: combate às fraudes e redução da judicialização; cobrança das
dívidas tributárias previdenciárias; equidade, tratando os iguais de forma igual e
os desiguais de forma desigual, com todos brasileiros contribuindo para o
equilíbrio previdenciário na medida de sua capacidade; além da criação de um
novo regime previdenciário capitalizado e equilibrado, destinado às próximas
gerações.
[...] 18. O terceiro pilar refere-se à equidade. A proposta ora submetida à Vossa
Excelência altera tanto os regimes próprios como o regime geral de previdência
social, mas busca tratar os desiguais de forma desigual, de acordo com suas
especificidades. Ciente da desigualdade social que ainda permeia nossa
sociedade, buscou-se exigir maior contribuição daqueles que recebem mais.
Aqueles que ganham mais pagarão mais e aqueles que ganham menos pagarão
menos. 19. Ainda em relação à equidade, a presente proposta busca incluir todos
os brasileiros no esforço pela recuperação da previdência social. Assim, mesmo
para categorias que hoje não estão tratadas no texto constitucional, como os
militares das forças armadas, será promovida a apresentação de projetos de lei
em separado, promovendo ajustes em seus sistemas.
[...] 108. Entende-se que um dos principais problemas que, atualmente, enfrentam
os regimes próprios é a ausência de uma estrutura de financiamento mais
adequada e em que haja uma melhor distribuição na imposição de ônus
Num. 775257978 - Pág. 27
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![28 de 31
financeiros ao ente instituidor e contribuintes, de tal forma que a correção de
rumos passa, necessariamente, por uma expansão das atuais fontes de custeio dos
RPPS e pela redefinição das participações, nesse custeio, dos entes, segurados e
pensionistas. A Emenda impõe a definição, para todos os regimes próprios, de
critérios gerais de responsabilidade previdenciária e organização, contemplando
além de modelo de apuração dos compromissos e seu financiamento, arrecadação
de contribuições, aplicação e utilização dos recursos, concessão, manutenção e
pagamento dos benefícios, fiscalização desses regimes pela União e sujeição aos
órgãos de controle interno e externo, conforme será definido por lei
complementar a ser prevista no § 1º do art. 40 da Constituição. Dessa forma,
possibilitará que o Estado brasileiro possa garantir o pagamento dos benefícios
devidos a esses trabalhadores, os servidores públicos, de forma isonômica aos
demais, respeitadas as suas capacidades contributivas e a situação jurídica de seus
vínculos com o ente federativo.
Em resumo: a partir de um preconceito, a razão legislativa dessa
norma supõe erroneamente que os direitos garantidos a esses servidores são
indevidos, supondo ainda que contribuem para o alegado déficit previdenciário e,
portanto, devem suportar ônus maior nas medidas de recuperação.
Daí porque a isonomia invocada como justificativa teve o seu
conteúdo jurídico invertido, pois “a norma atribui tratamentos jurídicos diferentes em
atenção a fator de discrímen adotado que, entretanto, não guarda relação de
pertinência lógica com a disparidade de regimes outorgados19
”.
É que a submissão dos servidores à alíquotas diferentes viola a
imposição constitucional de um regime jurídico-previdenciário único; a tributação
mais pesada dos que figuram nas faixas contributivas superiores deforma o
escalonamento salarial, já que a exação progressiva não se coaduna com a exigência
de que a diferença do efetivamente recebido entre uma e outra categoria seja “superior
a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento
do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores”.
Ao passo em que a justificativa da norma tenha sido tratar “os iguais
de forma igual e os desiguais de forma desigual” e respeitar “as suas capacidades
contributivas e a situação jurídica de seus vínculos com o ente federativo”, apresentou
números para impressionar o público sem a estimativa particularizada da situação
dessas classes diante da previdência social:
[...] 46. Perspectiva de insustentabilidade no futuro dos RPPS. As dificuldades
em relação a sustentabilidade financeira e atuarial nos RPPS é preocupante. O
deficit atuarial do RPPS da União em 2017 era de R$ 1,2 trilhão. Os Estados,
Distrito Federal e parte dos Municípios também possuem deficit atuarial em
montante expressivo, que no seu conjunto ultrapassa o deficit da União. Ainda
Num. 775257978 - Pág. 28
Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06
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![31 de 31
Código de Processo Civil1
, sob pena de nulidade, conforme a jurisprudência2
”.
Brasília, 15 de outubro de 2021.
[assinado eletronicamente]
Rudi Meira Cassel
OAB/DF 22.256
1 Código de Processo Civil: “Art. 272. (…) § 2º Sob pena de nulidade, é indispensável que da publicação
constem os nomes das partes e de seus advogados, com o respectivo número de inscrição na Ordem dos
Advogados do Brasil, ou, se assim requerido, da sociedade de advogados. (…)
(...) § 5º Constando dos autos pedido expresso para que as comunicações dos atos processuais sejam feitas
em nome dos advogados indicados, o seu desatendimento implicará nulidade. (...)”
2 “É inválida intimação efetuada em nome de apenas um dos advogados constituídos nos autos se existe pedido
expresso para que a publicação seja realizada em nome de outro patrono.” (STJ, AgRg no Ag 1255432, Ministro
João Otávio de Noronha, 4ª Turma, j. 24/08/2010, DJe 09/09/2010).
Num. 775257978 - Pág. 31
Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06
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Número do documento: 21101510460651000000767984132](https://image.slidesharecdn.com/100974943-211031041927/85/1009749-43-2020-4-01-3400-__parte_final-37-320.jpg)
![Por fim, para melhor organização dos trabalhos dos advogados
constituídos, requerem a expedição das publicações em nome do advogado RUDI
MEIRA CASSEL, OAB/DF 22.256, nos termos do artigo 272, § 2º e § 5º, do
Código de Processo Civil2
, sob pena de nulidade, conforme a jurisprudência3
.
Brasília, 22 de outubro de 2021.
[assinado eletronicamente]
Rudi Meira Cassel
OAB/DF 22.256
2 Código de Processo Civil: Art. 272. (…) § 2º Sob pena de nulidade, é indispensável que da publicação
constem os nomes das partes e de seus advogados, com o respectivo número de inscrição na Ordem dos
Advogados do Brasil, ou, se assim requerido, da sociedade de advogados. (…)
(...) § 5º Constando dos autos pedido expresso para que as comunicações dos atos processuais sejam feitas
em nome dos advogados indicados, o seu desatendimento implicará nulidade. (...)”
3 É inválida intimação efetuada em nome de um advogado constituído nos autos se existe pedido expresso
para que a publicação seja realizada em nome de outro patrono. (STJ, EDARESP 201200986550, JOÃO
OTÁVIO DE NORONHA, STJ - TERCEIRA TURMA, DJE DATA:28/06/2013).
Num. 786540954 - Pág. 3
Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 22/10/2021 14:56:10
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DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES)
8
segurança jurídica. No entanto, registrou o Ministro Relator, a questão também se encontrava
pendente de manifestação da Procuradoria-Geral da República. Em face da proliferação de
discussões sobre o assunto, a exemplo do caso presente, entendeu o Ministro Barroso que se fazia
necessária um pronunciamento sobre os pedidos cautelares deduzidos na mencionada ação.
O Ministro Barroso não detectou - - à primeira vista - - qualquer vício de
inconstitucionalidade contido na EC nº 103, mais especialmente quanto à fixação de alíquotas
progressivas incidentes sobre contribuições previdenciárias devidas (e em benefício de)
servidores públicos. Fez o distinguishing relativo a outra discussão em trâmite no STF, sobremodo
porque, no caso presente, tem-se progressividade autorizada (e determinada) por emenda
constitucional.
O Ministro Relator retomou o tema da presunção de legitimidade dos atos
normativos emanados do Estado. Reforçou essa premissa com o fato de que se trata de matéria
veiculada por emenda constitucional. Em outras palavras, a densidade normativa do meio utilizado
para a fixação de alíquotas diferenciadas é absolutamente idôneo.
Nesse caso, insistiu, a sindicabilidade predica - - tão somente - - na hipótese de
afronta a cláusula pétrea, isto é, reforçamos, a um bloco constitucional dotado de sensibilidade
intangível. Nesse sentido, negou a cautelar, preocupado com o risco de soluções judiciais
distintas, o que fomentaria a insegurança jurídica e agrediria a isonomia que se espera das
decisões judiciais. Segue excerto da decisão, no que se aplica ao caso presente:
“(...) 5. No tocante à plausibilidade jurídica, não se vislumbra inconstitucionalidade
prima facie dos artigos da Emenda Constitucional nº 103/2019 referentes à
progressividade das alíquotas da contribuição previdenciária dos servidores
públicos. Entendo que a hipótese em discussão é diversa da abordada nas Medidas
Cautelares nas ADI 2.010[1] e ADC 8[2], inclusive por se tratar de progressividade
autorizada por emenda constitucional. 6. A esse propósito, aliás, a presunção de
legitimidade dos atos normativos emanados do Estado. 7. Quanto ao perigo na
demora, verifico o risco de soluções judiciais discrepantes e anti-isonômicas, uma
vez que algumas categorias de servidores vêm sendo beneficiadas pelas decisões
Num. 796755574 - Pág. 8
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DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES)
11
social objeto de aumento seja cobrada. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, trata -
- no tema de alíquotas de contribuição para servidores - - de assuntos pulverizados
topograficamente ao longo do texto da Constituição Federal. Há pertinência da emenda questionada
com os artigos 39, 40, 150, 194, 195, 201 e 202, considerados de um modo sistemático, dada a
conexão entre assuntos afetos à previdência social de servidores públicos.
Deve-se ter em conta que “a relevância das premissas em relação à conclusão não
é apenas uma questão formal”9
; nesse sentido, não se trata de mera indicação de forma, porquanto
não se pode isolar texto de emenda (de 1995 a 2011) como impeditivo de regulamentação dos
arranjos institucionais previstos pela Constituição.
Além do que, não se tem contribuição nova, ou uma fórmula distinta daquelas
previstas pela Constituição, no que ser refere à matéria. Pode-se lembrar quando da alteração do
art. 195, pela Emenda 20, de 1998, quanto o STF entendeu ser perfeitamente possível a mera
alteração de alíquota por medida provisória10
.
De igual maneira, quanto da discussão referente ao aumento de alíquotas da
Contribuição Social pelo Lucro Líquido, por intermédio de MP, o que não é o caso presente, o STF
definiu que não houve regulamentação sobre a exação, o que se teve, tão somente, foi a fixação de
uma alíquota11
, e nada mais, situação que se repete, ainda que em relação a outro tributo, no
contexto da emenda aqui discutida.
9
ATIENZA, Manuel, Curso de Argumentação Jurídica, Curitiba: Alteridade, 2017, p. 79. Tradução de Claudia
Roesler.
10 A alteração do art. 195 da Constituição pela EC 20/1998 não versou, especificamente, sobre a alíquota de
contribuição social destinada ao custeio da seguridade social. Possibilidade de simples alteração de alíquota por
medida provisória, dentro do prazo previsto no art. 246 da Carta Maior. [RE 487.475 AgR, rel. min. Ricardo
Lewandowski, j. 1º-6-2010, 1ª T, DJE de 6-8-2010].
11 Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL. Adicional instituído por meio de medida provisória.
Admissibilidade. Violação ao art. 246 da CF. Não ocorrência. Tributo instituído e regulamentado pela Lei 7.689/1988.
Mero aumento da alíquota pela MP 1.807/1999. Recurso extraordinário não provido. A MP 1.807/1999 não instituiu,
nem regulamentou a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL, mas apenas lhe aumentou a alíquota. [RE
Num. 796755574 - Pág. 11
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12
Juridicamente também não prospera a argumento no sentido de que deve ser
apresentado um cálculo atuarial, como condição para edição da emenda questionada, e
supostamente vinculado à lógica do art. 40 da Constituição. Esse cálculo foi apresentado pelo
Poder Executivo no contexto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP.
A mencionada Nota Técnica instruiu o procedimento de construção e de decisão em
torno da emenda aqui discutida. Já se questionou, no passado, necessidade de lei formal para tais
propósitos, situação rechaçada pela jurisprudência do STF12
. Efetivamente, não se cogita - - ainda
- - de estudos de impacto atuariais produzidos no Legislativo porquanto a matéria transitou
inicialmente pelo Executivo, que apresentou o estudo em forma de notas produzidas pelas áreas
técnicas.
De se registrar, a propósito, que o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento do
Tema nº 933 de repercussão geral, definindo a tese de que “A ausência de estudo atuarial
específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores
públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser
sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida”13
. Tal
déficit, como mencionado, encontra-se demonstrado na Nota Técnica nº 15278/2017-MP.
A emenda constitucional que aqui se discute foi formalmente confeccionada nos
termos fixados pelo texto político ao qual acrescenta padrões e arranjos institucionais destinados a
atender exigência social, relativa ao custeio da Previdência Social.
403.512, rel. min. Cezar Peluso, j. 16-12-2008, 2ª T, DJE de 6-3-2009.] = RE 588.943 AgR, rel. min Cármen Lúcia, j. 15-
2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.
12 (...) a alegação de que os critérios de cálculo de alíquota de contribuição previdenciária relativos a equilíbrio
financeiro e atuarial deveriam ser necessariamente estabelecidos por lei em sentido formal foi rechaçada pelo
Plenário do STF no julgamento da ADI 2.034 MC, rel. min. Sydney Sanches (...). [RE 517.288 AgR, voto da rel. min.
Cármen Lúcia, j. 22-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.]
13
ARE 875.958/GO, Relator: Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Sessão Virtual. Julgado em: 18/10/2021.
Num. 796755574 - Pág. 12
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DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES)
14
A Suprema Corte vem sendo instada a se pronunciar sobre a possibilidade do
estabelecimento de alíquotas progressivas em diversos outros tributos, independentemente de
autorização constitucional explícita. A previsão de alíquotas diversas - - que se revela como aspecto
central no caso presente - - é aceita pelo STF, que entende pela legitimidade da medida, sob o
ângulo constitucional16
. Em outro tema tributário, no caso da Contribuição para o Custeio do
Serviço de Iluminação Pública - COSIP, tributo encartado no art. 149-A da Constituição e para o
qual também não se prevê expressamente a possibilidade de instituição da progressividade, ainda
no ano de 2009, o Plenário do STF entendeu pela “(...) progressividade da alíquota, que resulta do
rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, [que] não afronta
o princípio da capacidade contributiva (...)”17
.
Em vários julgados o STF firmou entendimento de que “a tributação diferenciada
se presta a concretizar a isonomia e a capacidade contributiva”18
. É cediço na construção
pretoriana do direito tributário brasileiro o entendimento de que “todos os tributos submetem-se ao
princípio da capacidade contributiva (...), ao menos em relação a um de seus três aspectos
(objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios
puramente econômicos”19
. Essa premissa reforça a possibilidade de que se encontre a capacidade
16
STF, RE 586.693, relatado pelo Ministro Marco Aurélio, julgado em 25 de maio de 2011, bem como o RE 437.107,
relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 6 de abril de 2000.
17 STF, RE 573.675, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 25 de março de 2009.
18 Supremo Tribunal Federal, AI 703.982 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 9 de abril de 2013. RE
795.415 AgR, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, julgado em 3 de junho de 2014.
19
STF, RE 406.955, AgR, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 4 de outubro de 2011. “Ementa:
AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. IPVA.
PROGRESSIVIDADE. 1. Todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva (precedentes), ao
menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação
extraída de critérios puramente econômicos. 2. Porém, as razões não deixam entrever a má utilização de critérios
como essencialidade, frivolidade, utilidade, adequação ambiental etc. Considerado este processo, de alcance
subjetivo, a alegação de incompatibilidade constitucional não pode ser genérica. 3. Em relação à fixação da base de
cálculo, aplicam-se os mesmos fundamentos, dado que o agravante não demonstrou a tempo e modo próprio a
inadequação dos critérios legais adotados. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”
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contributiva por intermédio de variação de alíquotas. Tem-se especificamente um critério
econômico que informando a fixação da respectiva alíquota.
Mesmo em sede de IPVA, ainda de acordo com as decisões do STF, não se
reconhece a progressividade apenas “ (...) quando as alíquotas são diferenciadas segundo critérios
que não levam em consideração a capacidade contributiva”20
. A capacidade contributiva é critério
que promove a isonomia e a justiça fiscal e que se materializa de várias formas, a exemplo da
fixação de alíquotas variáveis que revelam progressividade.
A progressividade que matiza a valoração da capacidade contributiva não pode ser
confundida com a progressividade que informa os impostos que gravam a propriedade, quando se
“constitui sanção imposta pelo inadequado aproveitamento da propriedade, nos termos em que
dispuser a lei federal”21
. A isonomia tributária guarda fortíssima aproximação operacional com os
critérios práticos de aferição de capacidade contributiva22
.
Especificamente quanto à utilização de alíquotas progressivas de contribuição
social, ainda que oscilando eventualmente23
, o STF vem firmando posição que corrobora a linha de
raciocínio utilizada em relação aos impostos em geral. Assim, quando do julgamento definitivo da
ADI nº 790/DF, o STF entendeu que a instituição de alíquotas progressivas, para efeito de cobrança
da contribuição de seguridade social devida pelos servidores em atividade não hostilizava o texto
constitucional. Nesse sentido, confira-se o seguinte excerto da ementa do acórdão:
“[...] CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - SERVIDORES PUBLICOS. A norma do artigo 231,
PAR.1. da Lei n. 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que ‘a
20
STF, RE 414.259 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado em 24 de junho de 2008.
21
STF, RE 238.671, relatado pelo Ministro Maurício Corrêa, julgado em 30 de outubro de 2001.
22 STF, RE 232.393, relatado pelo Ministro Carlos Velloso, julgado em 12 de agosto de 1999, RE 596.945 AgR, relatado
pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 14 de fevereiro de 2012, RE 232.577-EDv, relatado pelo Ministro Cezar Peluso,
julgado em 17 de fevereiro de 2010, RE 336.782 AgR, relatado pela Cármen Lúcia, julgado em 26 de maio de 2009.
23
É o caso, entre outros, da ADI 2010-2-DF e da ADC 8-DF.
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20
tributação tenha por efeito impedir o exercício de atividades lícitas pelo
contribuinte, dificultar o suprimento de suas necessidades vitais básicas ou
comprometer seu direito a uma existência digna.”34
Mas em que medida um tributo assume caráter confiscatório? A resposta a esta
indagação não é tarefa das mais simples, notadamente em razão do alto componente subjetivo que
permeia o tema: o que é confiscatório para alguns pode não ser para outros e vice-versa.
Há casos em que a desproporcionalidade na imposição tributária é evidente, não
revelando maiores dificuldades para o intérprete. Noutros, porém, a análise da existência ou não
do efeito confiscatório encontra-se em uma “zona cinzenta”, demandando o prudente arbítrio do
julgador, por tratar-se de um conceito jurídico indeterminado.
Irretocáveis, portanto, são as lições de Luiz Felipe Silveira Difini, segundo as quais:
“O princípio da proibição de tributos com efeito de confisco envolve conceito
jurídico indeterminado – efeito de confisco – cuja aplicação, não se pode dar por
subsunção, mas reclama concreção (complementação de seu significado pelo
aplicador, com o auxílio de elementos extrasistemáticos) que se faz com emprego
do princípio da razoabilidade [...]”.35
O grande desafio que a doutrina e a jurisprudência vêm enfrentando ao longo dos
anos é justamente o de traçar parâmetros mais ou menos seguros para se aferir se determinada
exação tem efeitos confiscatório ou não.
Há muito já proclamava o eminente Min. Orozimbo Nonato que “o poder de taxar
somente pode ser exercido dentro dos limites que o tornem compatível com a liberdade de
trabalho, de comércio e de industria e com o direito de propriedade”.36
34
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 6 ed. São Paulo: Método, 2012, p. 119.
35 DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Proibição de tributos com efeito de confisco. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2007, p. 266.
36 RE 18331, Relator(a): Min. OROZIMBO NONATO, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/1951, ADJ
DATA 10-08-1953 PP-02356 DJ 08-11-1951 PP-10865 EMENT VOL-00063 PP-00283.
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“(...) 5. No tocante à plausibilidade jurídica, não se vislumbra
inconstitucionalidade prima facie dos artigos da Emenda Constitucional nº
103/2019 referentes à progressividade das alíquotas da contribuição
previdenciária dos servidores públicos. Entendo que a hipótese em discussão é
diversa da abordada nas Medidas Cautelares nas ADI 2.010[1] e ADC 8[2],
inclusive por se tratar de progressividade autorizada por emenda constitucional.
6. A esse propósito, aliás, a presunção de legitimidade dos atos normativos
emanados do Estado. 7. Quanto ao perigo na demora, verifico o risco de soluções
judiciais discrepantes e anti-isonômicas, uma vez que algumas categorias de
servidores vêm sendo beneficiadas pelas decisões proferidas em instâncias
inferiores, e outras não. 8. Diante do exposto, nego a cautelar pleiteada pela
Requerente, de modo que, até posterior manifestação nestes autos, o art. 1º, no
que altera o art. 149, § 1º, da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos I, a
VIII, § 2º, § 3º e § 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 são considerados
constitucionais e, portanto, válidos, vigentes e eficazes. Deixo claro, por fim, que
a presente decisão se refere tão somente à questão da progressividade das
alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores públicos. Quanto às
demais questões suscitadas nas diversas ações, aguardarei a vinda da
manifestação da Procuradoria Geral da República, para levar toda a matéria ao
Plenário. ”
Da decisão do Ministro Barroso, absoluta e integralmente apropriada e aplicável
ao caso presente, extrai-se que, nomeadamente:
a. A matéria encontra-se sub judice do STF, com dispositivo que objetivamente
paralisa superveniente apreciação sobre a matéria, especialmente na hipótese de
que o conteúdo decisivo se afaste do decidido monocraticamente no STF, no
mérito;
b. Não há inconstitucionalidade na emenda constitucional discutida, especialmente
quanto às alíquotas fixadas com incidência nos vencimentos de servidores
públicos;
c. Não há relação de pertinência entre a discussão da fixação de alíquotas por
emenda constitucional com a discussão da fixação de alíquotas por outros
instrumentos normativos, a exemplo de medida provisória;
d. Desse modo, não há precedente, e nem mesmo indício de precedente, em favor da
tese que o contribuinte aduziu na presente ação;
e. Vigora, com exuberância e densidade legística, emenda constitucional que trata
da matéria, com o reforço da presunção da legitimidade dos atos do poder
público.
Num. 796759061 - Pág. 12
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De tal modo, respeitou-se efetivamente o princípio da noventena, aguardando-se
para efetiva cobrança o prazo que a Constituição exige que se respeite, para que a contribuição
social objeto de aumento seja cobrada. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, trata
- - no tema de alíquotas de contribuição para servidores - - de assuntos pulverizados
topograficamente ao longo do texto da Constituição Federal. Há pertinência da emenda
questionada com os artigos 39, 40, 150, 194, 195, 201 e 202, considerados de um modo
sistemático, dada a conexão entre assuntos afetos à previdência social de servidores públicos.
Deve-se ter em conta que “a relevância das premissas em relação à conclusão
não é apenas uma questão formal”10
; nesse sentido, não se trata de mera indicação de forma,
porquanto não se pode isolar texto de emenda (de 1995 a 2011) como impeditivo de
regulamentação dos arranjos institucionais previstos pela Constituição.
Além do que, não se tem contribuição nova, ou uma fórmula distinta daquelas
previstas pela Constituição, no que ser refere à matéria. Pode-se lembrar quando da alteração do
art. 195, pela Emenda 20, de 1998, quanto o STF entendeu ser perfeitamente possível a mera
alteração de alíquota por medida provisória11
.
De igual maneira, quanto da discussão referente ao aumento de alíquotas da
Contribuição Social pelo Lucro Líquido, por intermédio de MP, o que não é o caso presente, o
STF definiu que não houve regulamentação sobre a exação, o que se teve, tão somente, foi a
fixação de uma alíquota12
, e nada mais, situação que se repete, ainda que em relação a outro
tributo, no contexto da emenda aqui discutida.
10
ATIENZA, Manuel, Curso de Argumentação Jurídica, Curitiba: Alteridade, 2017, p. 79. Tradução de Claudia
Roesler.
11 A alteração do art. 195 da Constituição pela EC 20/1998 não versou, especificamente, sobre a alíquota de
contribuição social destinada ao custeio da seguridade social. Possibilidade de simples alteração de alíquota por
medida provisória, dentro do prazo previsto no art. 246 da Carta Maior. [RE 487.475 AgR, rel. min. Ricardo
Lewandowski, j. 1º-6-2010, 1ª T, DJE de 6-8-2010].
12 Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL. Adicional instituído por meio de medida provisória.
Admissibilidade. Violação ao art. 246 da CF. Não ocorrência. Tributo instituído e regulamentado pela Lei
7.689/1988. Mero aumento da alíquota pela MP 1.807/1999. Recurso extraordinário não provido. A MP 1.807/1999
não instituiu, nem regulamentou a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL, mas apenas lhe aumentou a
alíquota. [RE 403.512, rel. min. Cezar Peluso, j. 16-12-2008, 2ª T, DJE de 6-3-2009.] = RE 588.943 AgR, rel.
min Cármen Lúcia, j. 15-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.
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Juridicamente também não prospera a argumento no sentido de que deve ser
apresentado um cálculo atuarial, como condição para edição da emenda questionada, e
supostamente vinculado à lógica do art. 40 da Constituição. Esse cálculo foi apresentado pelo
Poder Executivo no contexto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP.
A mencionada Nota Técnica instruiu o procedimento de construção e de decisão
em torno da emenda aqui discutida. Já se questionou, no passado, necessidade de lei formal para
tais propósitos, situação rechaçada pela jurisprudência do STF13
. Efetivamente, não se cogita - -
ainda - - de estudos de impacto atuariais produzidos no Legislativo porquanto a matéria transitou
inicialmente pelo Executivo, que apresentou o estudo em forma de notas produzidas pelas áreas
técnicas.
De se registrar, a propósito, que o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento
do Tema nº 933 de repercussão geral, definindo a tese de que “A ausência de estudo atuarial
específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores
públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser
sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida”14
. Tal
déficit, como mencionado, encontra-se demonstrado na Nota Técnica nº 15278/2017-MP.
A emenda constitucional que aqui se discute foi formalmente confeccionada nos
termos fixados pelo texto político ao qual acrescenta padrões e arranjos institucionais destinados
a atender exigência social, relativa ao custeio da Previdência Social.
3.4 DA CONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DE FÓRMULAS DE
ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS, COMO INSTRUMENTO DE REALIZAÇÃO DE
CRITÉRIOS DE CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
O reconhecimento da possibilidade de utilização de alíquotas progressivas nas
hipóteses alcançadas pela legislação de regência do Regime Geral da Previdência Social qualifica
13 (...) a alegação de que os critérios de cálculo de alíquota de contribuição previdenciária relativos a equilíbrio
financeiro e atuarial deveriam ser necessariamente estabelecidos por lei em sentido formal foi rechaçada pelo
Plenário do STF no julgamento da ADI 2.034 MC, rel. min. Sydney Sanches (...). [RE 517.288 AgR, voto da rel.
min. Cármen Lúcia, j. 22-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.]
14
ARE 875.958/GO, Relator: Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Sessão Virtual. Julgado em: 18/10/2021.
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resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, [que]
não afronta o princípio da capacidade contributiva (...)”18
.
Em vários julgados o STF firmou entendimento de que “a tributação diferenciada
se presta a concretizar a isonomia e a capacidade contributiva”19
. É cediço na construção
pretoriana do direito tributário brasileiro o entendimento de que “todos os tributos submetem-se
ao princípio da capacidade contributiva (...), ao menos em relação a um de seus três aspectos
(objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios
puramente econômicos”20
. Essa premissa reforça a possibilidade de que se encontre a capacidade
contributiva por intermédio de variação de alíquotas. Tem-se especificamente um critério
econômico que informando a fixação da respectiva alíquota.
Mesmo em sede de IPVA, ainda de acordo com as decisões do STF, não se
reconhece a progressividade apenas “ (...) quando as alíquotas são diferenciadas segundo
critérios que não levam em consideração a capacidade contributiva”21
. A capacidade
contributiva é critério que promove a isonomia e a justiça fiscal e que se materializa de várias
formas, a exemplo da fixação de alíquotas variáveis que revelam progressividade.
A progressividade que matiza a valoração da capacidade contributiva não pode
ser confundida com a progressividade que informa os impostos que gravam a propriedade,
quando se “constitui sanção imposta pelo inadequado aproveitamento da propriedade, nos
18 STF, RE 573.675, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 25 de março de 2009.
19 Supremo Tribunal Federal, AI 703.982 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 9 de abril de 2013.
RE 795.415 AgR, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, julgado em 3 de junho de 2014.
20
STF, RE 406.955, AgR, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 4 de outubro de 2011. “Ementa:
AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES.
IPVA. PROGRESSIVIDADE. 1. Todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva
(precedentes), ao menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional),
independentemente de classificação extraída de critérios puramente econômicos. 2. Porém, as razões não deixam
entrever a má utilização de critérios como essencialidade, frivolidade, utilidade, adequação ambiental etc.
Considerado este processo, de alcance subjetivo, a alegação de incompatibilidade constitucional não pode ser
genérica. 3. Em relação à fixação da base de cálculo, aplicam-se os mesmos fundamentos, dado que o agravante
não demonstrou a tempo e modo próprio a inadequação dos critérios legais adotados. Agravo regimental ao qual
se nega provimento.”
21
STF, RE 414.259 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado em 24 de junho de 2008.
Num. 796759061 - Pág. 17
Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23
http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743
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termos em que dispuser a lei federal”22
. A isonomia tributária guarda fortíssima aproximação
operacional com os critérios práticos de aferição de capacidade contributiva23
.
Especificamente quanto à utilização de alíquotas progressivas de contribuição
social, ainda que oscilando eventualmente24
, o STF vem firmando posição que corrobora a linha
de raciocínio utilizada em relação aos impostos em geral. Assim, quando do julgamento
definitivo da ADI nº 790/DF, o STF entendeu que a instituição de alíquotas progressivas, para
efeito de cobrança da contribuição de seguridade social devida pelos servidores em atividade não
hostilizava o texto constitucional. Nesse sentido, confira-se o seguinte excerto da ementa do
acórdão:
“[...] CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - SERVIDORES PUBLICOS. A norma do artigo 231,
PAR.1. da Lei n. 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que ‘a
contribuição do servidor, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como
dos órgãos e entidades, será fixada em lei’.”25
Em favor da utilização da progressividade das alíquotas em tema de Previdência,
o STF vem tomando posição que anima o sucesso da MP aqui discutida, como se colhe também
no julgado que segue:
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO
PREVIDENCIÁRIA. MP 560/94. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Progressividade da
alíquota da contribuição previdenciária. Medida Provisória 560/94. Afronta à
Constituição do Brasil. Inexistência. 2. MP 560/94. Vigência. Termo Inicial. Esta Corte,
ao declarar a inconstitucionalidade apenas do artigo 1º do Texto Normativo, reconheceu
a validade de sua disciplina e esclareceu que a vigência de suas disposições dar-se-ia
após transcorrido o prazo nonagesimal previsto no artigo 195, § 6º, da Constituição do
Brasil. Agravo regimental não provido.”26
Esse entendimento foi mantido em outro julgado, que também qualifica
precedente para o que se discute no caso presente:
“: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Servidor Público.
Contribuição social. Art. 2o da Lei 8.688/93. Alíquotas progressivas.
22
STF, RE 238.671, relatado pelo Ministro Maurício Corrêa, julgado em 30 de outubro de 2001.
23 STF, RE 232.393, relatado pelo Ministro Carlos Velloso, julgado em 12 de agosto de 1999, RE 596.945 AgR,
relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 14 de fevereiro de 2012, RE 232.577-EDv, relatado pelo
Ministro Cezar Peluso, julgado em 17 de fevereiro de 2010, RE 336.782 AgR, relatado pela Cármen Lúcia, julgado
em 26 de maio de 2009.
24
É o caso, entre outros, da ADI 2010-2-DF e da ADC 8-DF.
25
STF, ADI 1135, Relator para o acórdão, Ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 13 de agosto de 1997.
26
STF, RE 353.027 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado pela Primeira Turma em 4 de outubro de 2005.
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![PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO
DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL
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No ponto, Ricardo Alexandre assevera que:
“A ideia subjacente é que o legislador, ao se utilizar do poder de tributar que a
Constituição lhe confere, deva fazê-lo de forma razoável e moderada, sem que a
tributação tenha por efeito impedir o exercício de atividades lícitas pelo
contribuinte, dificultar o suprimento de suas necessidades vitais básicas ou
comprometer seu direito a uma existência digna.”35
Mas em que medida um tributo assume caráter confiscatório? A resposta a esta
indagação não é tarefa das mais simples, notadamente em razão do alto componente subjetivo
que permeia o tema: o que é confiscatório para alguns pode não ser para outros e vice-versa.
Há casos em que a desproporcionalidade na imposição tributária é evidente, não
revelando maiores dificuldades para o intérprete. Noutros, porém, a análise da existência ou não
do efeito confiscatório encontra-se em uma “zona cinzenta”, demandando o prudente arbítrio do
julgador, por tratar-se de um conceito jurídico indeterminado.
Irretocáveis, portanto, são as lições de Luiz Felipe Silveira Difini, segundo as
quais:
“O princípio da proibição de tributos com efeito de confisco envolve conceito
jurídico indeterminado – efeito de confisco – cuja aplicação, não se pode dar por
subsunção, mas reclama concreção (complementação de seu significado pelo
aplicador, com o auxílio de elementos extrasistemáticos) que se faz com emprego
do princípio da razoabilidade [...]”.36
O grande desafio que a doutrina e a jurisprudência vêm enfrentando ao longo dos
anos é justamente o de traçar parâmetros mais ou menos seguros para se aferir se determinada
exação tem efeitos confiscatório ou não.
Há muito já proclamava o eminente Min. Orozimbo Nonato que “o poder de taxar
somente pode ser exercido dentro dos limites que o tornem compatível com a liberdade de
trabalho, de comércio e de industria e com o direito de propriedade”.37
35
ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 6 ed. São Paulo: Método, 2012, p. 119.
36
DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Proibição de tributos com efeito de confisco. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2007, p. 266.
37
RE 18331, Relator(a): Min. OROZIMBO NONATO, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/1951, ADJ
DATA 10-08-1953 PP-02356 DJ 08-11-1951 PP-10865 EMENT VOL-00063 PP-00283.
Num. 796759061 - Pág. 22
Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23
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- 1. 29/10/2021 Número: 1009749-43.2020.4.01.3400 Classe: PROCEDIMENTOCOMUM CÍVEL Órgão julgador: 2ª Vara Federal Cível da SJDF Última distribuição : 20/02/2020 Valor da causa: R$ 100.000,00 Assuntos: Aposentadoria Segredo de justiça? NÃO Justiça gratuita? NÃO Pedido de liminar ou antecipação de tutela? SIM Justiça Federal da 1ª Região PJe - Processo Judicial Eletrônico Partes Procurador/Terceiro vinculado SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO (AUTOR) JEAN PAULO RUZZARIN (ADVOGADO) RUDI MEIRA CASSEL (ADVOGADO) UNIÃO FEDERAL (REU) UNIAO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL) (REU) Documentos Id. Data da Assinatura Documento Tipo 75682 6990 01/10/2021 10:22 Intimação Intimação 75682 6991 01/10/2021 10:22 Citação e intimação Citação e intimação 77525 7972 15/10/2021 10:46 Embargos de declaração Embargos de declaração 77525 7978 15/10/2021 10:46 ED_Aposentadoria-TempoContribuição_SINTRAJUD (15-10-2021) Embargos de declaração 78654 0952 22/10/2021 14:56 Manifestação Manifestação 78654 0954 22/10/2021 14:56 Pet_PSSAposentadoria_SINTRAJUD(22-10-2021) Manifestação 23692 6892 29/10/2021 15:42 Petição intercorrente Petição intercorrente 79675 5562 29/10/2021 15:42 1009749-43.2020.4.01.3400 - petição at. 1.018 CPC Petição intercorrente 79675 5570 29/10/2021 15:42 Comprovante Protocolo AI Documentos Diversos 79675 5574 29/10/2021 15:42 1009749-43.2020.4.01.34000 - AI Documentos Diversos 79675 9056 29/10/2021 15:44 Contestação Contestação 79675 9061 29/10/2021 15:44 1009749-43.2020.4.01.3400 - Contestação Contestação
- 2. PODER JUDICIÁRIO JUSTIÇA FEDERAL SeçãoJudiciária do Distrito Federal 2ª Vara Federal Cível da SJDF INTIMAÇÃO VIA SISTEMA PJe (ADVOGADO) PROCESSO: 1009749-43.2020.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) POLO ATIVO: SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO REPRESENTANTES POLO ATIVO: JEAN PAULO RUZZARIN - DF21006 e RUDI MEIRA CASSEL - DF22256 POLO PASSIVO:UNIÃO FEDERAL e outros FINALIDADE: Intimar o advogado da parte (SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO Rua Antônio de Godói, - lado par, Centro, SãO PAULO - SP - CEP: 01034-000 ) acerca do(a) ato ordinatório / despacho / decisão / sentença proferido(a) nos autos do processo em epígrafe. OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO ELETRÔNICA DOS ATOS PROCESSUAIS (art. 5º, § 3º, da Lei n. 11.419/06: A consulta referida nos §§ 1o e 2o deste artigo deverá ser feita em até 10 (dez) dias corridos contados da data do envio da intimação, sob pena de considerar-se a intimação automaticamente realizada na data do término desse prazo). OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais. BRASÍLIA, 1 de outubro de 2021. (assinado digitalmente) Num. 756826990 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: DANIELA MIDORI KABU - 01/10/2021 10:22:04 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21100110220431700000749726169 Número do documento: 21100110220431700000749726169
- 3. ● ● MANDADO DE CITAÇÃOE INTIMAÇÃO (URGENTE) PROCESSO: 1009749-43.2020.4.01.3400 CLASSE: PROCEDIMENTO COMUM CÍVEL (7) AUTOR: SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO REU: UNIAO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL) FINALIDADE: DAR CIÊNCIA dos termos da ação para, querendo, oferecer contestação no prazo de 30 (trinta) dias, bem como INTIMAR da decisão judicial QUE DEFERIU PARCIALMENTE A TUTELA DE URGÊNCIA, para imediato cumprimento. OBSERVAÇÃO 1: DA COMUNICAÇÃO ELETRÔNICA DOS ATOS PROCESSUAIS (art. 5º, § 3º, da Lei n. 11.419/06: A consulta referida nos §§ 1o e 2o deste artigo deverá ser feita em até 10 (dez) dias corridos contados da data do envio da intimação, sob pena de considerar-se a intimação automaticamente realizada na data do término desse prazo). OBSERVAÇÃO 2: Quando da resposta a este expediente, deve ser selecionada a intimação a que ela se refere no campo “Marque os expedientes que pretende responder com esta petição”, sob pena de o sistema não vincular a petição de resposta à intimação, com o consequente lançamento de decurso de prazo. Para maiores informações, favor consultar o Manual do PJe para Advogados e Procuradores em http://portal.trf1.jus.br/portaltrf1/processual/processo-judicial-eletronico/pje/tutoriais ORIENTAÇÕES: Tamanho máximo para arquivos em PDF: 3MB (3072KB). Os documentos poderão ser acessados mediante as chaves de acesso informadas abaixo, no endereço do PJe: "https://pje1g.trf1.jus.br/pje-web/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam". CHAVES DE ACESSO: Documentos associados ao processo SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL 2ª Vara Cível da SJDF CITAÇÃO/INTIMAÇÃO DE: UNIAO FEDERAL (FAZENDA NACIONAL) Num. 756826991 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: DANIELA MIDORI KABU - 01/10/2021 10:22:04 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21100110220446500000749726170 Número do documento: 21100110220446500000749726170
- 4. Documentos associados aoprocesso Título Tipo Chave de acesso** Petição inicial Petição inicial 20022010020777700000177296949 Inicial _ Previdenciario - ReajusteBeneficio _ Sintrajud (22-01-2020) Inicial 20022010020806300000177296954 Anexo 1 Procura-Atos Sintrajud Documento Comprobatório 20022010020830900000177296955 Anexo_2_PORTARIA_MF_n_464 Documento Comprobatório 20022010020855500000177296957 Anexo 3 Manifestacao Atuarial MASITRAEMG0216 Documento Comprobatório 20022010020868000000177296961 Anexo 4 Custas Aliquota Sintrajud Documento Comprobatório 20022010020909400000177296963 Informação de Prevenção Informação de Prevenção 20022012255528700000177400016 Decisão Decisão 20030317204975000000178249435 Intimação Intimação 20030519275878000000187567969 Certidão de devolução de mandado Certidão de devolução de mandado 20030916165915100000189839943 9749UNIÃO Documento Comprobatório 20030916165928800000189839944 Petição intercorrente Petição intercorrente 20030918235402400000190063495 Petição intercorrente Petição intercorrente 20031721305393400000197440448 Manifestação Manifestação 20040110093051800000207344655 Pet_Reenquadramento _SINTRAJUD(31-03-2020) Manifestação 20040110093399300000207344660 Decisão deferimento de tutela - 5012245-85.2020.4.02.5101 Documentos Diversos 20040110093503200000207344677 Intimação Intimação 20050718255201800000227692545 Manifestação Manifestação 20050819351662100000228559449 Pet PSSS-Adicionais Sintrajud(8- 05-2020) Petição intercorrente 20050819351684400000228559453 Decisao_1 Documento Comprobatório 20050819351698500000228559454 Decisao_2 Documento Comprobatório 20050819351738300000228559455 Certidão de devolução de mandado Certidão de devolução de mandado 20051318195140800000231295940 49-43 Documento Comprobatório 20051318195160400000231295944 Petição intercorrente Petição intercorrente 20051519200926000000232949939 1009749-43.2020.4.01.3400 - Manifestação TU Petição intercorrente 20051519200949100000232949940 Petição intercorrente Petição 21042215512224700000507152555 Num. 756826991 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: DANIELA MIDORI KABU - 01/10/2021 10:22:04 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21100110220446500000749726170 Número do documento: 21100110220446500000749726170
- 5. SEDE DO JUÍZO:2ª Vara Federal Cível da SJDF Quadra 02 Bloco G, Lote 08, Justiça Federal - Sede I, Setor de Autarquia Sul, BRASíLIA - DF - CEP: 70070-933 Expedi este mandado por ordem deste Juízo Federal. BRASILIA, 1 de outubro de 2021 (assinado digitalmente) intercorrente Pet_Reenquadramento _SINTRAJUD (15-04-2021) Petição intercorrente 21042215512242700000507152562 Sentença_Tipo_A Documento Comprobatório 21042215512258400000507152563 Certidão Certidão 21072215413337900000640065659 Decisão Decisão 21072919025838400000650956159 Num. 756826991 - Pág. 3 Assinado eletronicamente por: DANIELA MIDORI KABU - 01/10/2021 10:22:04 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21100110220446500000749726170 Número do documento: 21100110220446500000749726170
- 6. Embargos de declaraçãoem anexo. Num. 775257972 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460558900000767964176 Número do documento: 21101510460558900000767964176
- 7. 1 de 31 ExcelentíssimoSenhor Juiz Federal 2ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal Brasília - DF Processo nº 1009749-43.2020.4.01.3400 SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD, devidamente qualificado nos autos do processo em epígrafe, por intermédio de seu advogado, com fundamento no artigo 1.022, incisos II e III, do CPC opõem EMBARGOS DE DECLARAÇÃO diante das omissões existentes na sentença da qual teve ciência no dia 07 de outubro de 2021 (quinta-feira), o que fazem sob os seguintes fundamentos. 1. DA SÍNTESE DOS FATOS Em breve síntese, trata-se da ação coletiva com pedido de tutela provisória, na qual se busca o afastamento da confiscatória majoração da alíquota previdenciária, bem como da alíquota extraordinária e da ampliação da base contributiva das aposentadorias e pensões, promovida pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019, pois instituiu progressividade abusiva, sem a criação de benefícios correspondentes ao aumento e sem a consideração atuarial da situação superavitária decorrente das elevadas contribuições. Requereu-se tutela de urgência para suspender os efeitos dos §§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República na redação dada pelo artigo 1º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º e caput, §§ 1º, 2º, 3º e 4º do artigo 11, todos da mesma norma; e determinar à ré que não implemente, em favor dos substituídos, a progressividades das alíquotas de contribuição previdenciária, bem como a instituição da contribuição previdenciária extraordinária e ampliação da base contributiva. Num. 775257978 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 8. 2 de 31 Nessesentido, sobreveio decisão deste juízo, deferindo parcialmente a tutela de urgência (Num 657477468), apenas para determinar a a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração, sem, contudo, apreciar o pedido de tutela de urgência no que tange à alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva. Eis o teor da decisão: O art. 300 do CPC estabelece que a tutela de urgência de natureza antecipada será concedida quando houver elementos que evidenciem: (a) a probabilidade do direito; (b) o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo; e (c) reversibilidade da medida. No caso em análise, estão presentes os requisitos necessários para a concessão da medida. O dispositivo que constitui o principal objeto da causa é o art. 11 da EC nº 103/2019, cujo teor é o seguinte: Art. 11. Até que entre em vigor lei que altere a alíquota da contribuição previdenciária de que tratam os arts. 4º, 5º e 6º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, esta será de 14 (quatorze por cento). (Vigência) § 1º A alíquota prevista no caput será reduzida ou majorada, considerado o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, de acordo com os seguintes parâmetros: I - até 1 (um) salário-mínimo, redução de seis inteiros e cinco décimos pontos percentuais; II - acima de 1 (um) salário-mínimo até R$ 2.000,00 (dois mil reais), redução de cinco pontos percentuais; III - de R$ 2.000,01 (dois mil reais e um centavo) até R$ 3.000,00 (três mil reais), redução de dois pontos percentuais; IV - de R$ 3.000,01 (três mil reais e um centavo) até R$ 5.839,45 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e cinco centavos), sem redução ou acréscimo; V - de R$ 5.839,46 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e seis centavos) até R$ 10.000,00 (dez mil reais), acréscimo de meio ponto percentual; VI - de R$ 10.000,01 (dez mil reais e um centavo) até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), acréscimo de dois inteiros e cinco décimos pontos percentuais; VII - de R$ 20.000,01 (vinte mil reais e um centavo) até R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de cinco pontos percentuais; e VIII - acima de R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de oito pontos percentuais. § 2º A alíquota, reduzida ou majorada nos termos do disposto no § 1º, será aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor ativo, incidindo cada alíquota sobre a faixa de valores compreendida nos respectivos limites. Num. 775257978 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 9. 3 de 31 §3º Os valores previstos no § 1º serão reajustados, a partir da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, na mesma data e com o mesmo índice em que se der o reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, ressalvados aqueles vinculados ao salário-mínimo, aos quais se aplica a legislação específica. § 4º A alíquota de contribuição de que trata o caput, com a redução ou a majoração decorrentes do disposto no § 1º, será devida pelos aposentados e pensionistas de quaisquer dos Poderes da União, incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações, e incidirá sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadoria e de pensões que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, hipótese em que será considerada a totalidade do valor do benefício para fins de definição das alíquotas aplicáveis. Diversas ações foram ajuizadas perante o STF, que ainda não se pronunciou sobre a constitucionalidade da norma. Na presente causa, o argumento central do autor é que o regime de progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária estabelecido pela EC nº 103/2019 viola o princípio do não confisco. A garantia invocada está prevista no art. 150, IV, da CRFB. In verbis: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) IV - utilizar tributo com efeito de confisco; Trata-se de limitação à competência tributária dos entes federados que decorre do direito constitucional de propriedade (art. 5º, XXII). A lógica da vedação à utilização do tributo com efeito confiscatório é que o Estado não tem o direito de se apropriar da totalidade (ou quase totalidade) do patrimônio e das rendas dos contribuintes, ainda que utilize a tributação como pretexto. Veja-se, a propósito, o que ensina Leandro Paulsen: “Confisco é a tomada compulsória da propriedade privada pelo Estado, sem indenização. O inciso comentado refere-se à forma velada, indireta, de confisco, que pode ocorrer por tributação excessiva. Não importa a finalidade, mas o efeito da tributação no plano dos fatos. Não é admissível que a alíquota de um imposto seja tão elevada a ponto de se tornar insuportável, ensejando atentado ao próprio direito de propriedade. Realmente, se tornar inviável a manutenção da propriedade, o tributo será confiscatório” (Constituição e Código Tributário comentados à luz da doutrina e da jurisprudência, 18ª edição, São Paulo, Saraiva, 2017, p. 752). Embora não haja uma definição precisa de que medida de imposição tributária constitui confisco, o certo é que a norma constitucional deve ser entendida como uma exigência de razoabilidade da tributação. Nesse ponto, convém salientar que o entendimento doutrinário e jurisprudencial é no sentido de que a razoabilidade da tributação deve ser aferida a partir da carga tributária imposta por um mesmo ente, e não de cada tributo isoladamente. Num. 775257978 - Pág. 3 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 10. 4 de 31 Nessalinha, o STF tem examinado o efeito confiscatório de contribuições previdenciárias considerando também tributação sobre a renda. Confira-se, a título ilustrativo, um trecho da ementa de um importante acórdão do STF sobre a matéria: SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS - CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - LEI Nº 9.783/99 - ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DESSE DIPLOMA LEGISLATIVO - RELEVÂNCIA JURÍDICA DA TESE PERTINENTE À NÃO-INCIDÊNCIA DA CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE SERVIDORES INATIVOS E PENSIONISTAS DA UNIÃO FEDERAL (CF, ART. 40, CAPUT, E RESPECTIVO § 12, C/C O ART. 195, II, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 20/98) - ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS - ESCALA DE PROGRESSIVIDADE DOS ADICIONAIS TEMPORÁRIOS (ART. 2º DA LEI Nº 9.783/99) - ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO QUE VEDA A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA (CF, ART. 150, IV) E DE DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO CONSTITUCIONAL INERENTE À CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - PLAUSIBILIDADE JURÍDICA - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. (...) A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de a Corte examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio constitucional da não-confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV, da Constituição. Precedente: ADI 1.075-DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO (o Relator ficou vencido, no precedente mencionado, por entender que o exame do efeito confiscatório do tributo depende da apreciação individual de cada caso concreto). Num. 775257978 - Pág. 4 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 11. 5 de 31 -A proibição constitucional do confisco em matéria tributária nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais (educação, saúde e habitação, por exemplo). A identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante verificação da capacidade de que dispõe o contribuinte - considerado o montante de sua riqueza (renda e capital) - para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público. Resulta configurado o caráter confiscatório de determinado tributo, sempre que o efeito cumulativo - resultante das múltiplas incidências tributárias estabelecidas pela mesma entidade estatal - afetar, substancialmente, de maneira irrazoável, o patrimônio e/ou os rendimentos do contribuinte. - O Poder Público, especialmente em sede de tributação (as contribuições de seguridade social revestem-se de caráter tributário), não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade. (...) (ADI 2010 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/09/1999, DJ 12-04-2002 PP-00051 EMENT VOL-02064-01 PP-00086) In casu, a referida emenda constitucional instituiu a alíquota de 14% (quatorze por cento) para a contribuição previdenciária dos servidores, sendo que pode chegar a 22% (vinte e dois por cento), a depender do valor dos vencimentos ou proventos. Em alguns casos, a carga tributária, considerando a soma da alíquota efetiva da contribuição previdenciária com o imposto de renda incidente sobre o vencimento ou o provento, ultrapassa o percentual de 40% (quarenta por cento) da renda mensal. Ora, por mais que sejam relevantes as razões atuariais que levaram à aprovação da EC nº 103/2019, não se pode considerar razoável uma tributação que alcança quase a metade dos vencimentos ou proventos dos servidores e pensionistas. Esse entendimento já vem sendo manifestado em sede doutrinária por ilustres juristas, como Ingo Wolfgang Sarlet que, em coluna publicada em 28 de fevereiro de 2020 no site jurídico Consultor Jurídico, concluiu: Num. 775257978 - Pág. 5 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 12. 6 de 31 “(...)não há porque se deixar dominar pela timidez, mas sim, afirmar de modo enfático que a instituição de alíquotas progressivas para as contribuições dos servidores ativos e inativos mediante a reforma da previdência, é manifestamente inconstitucional, ofendendo a regra constitucional da proibição de tributo de natureza confiscatória (e mesmo da irredutibilidade salarial), simultaneamente estando em frontal desacordo com os limites materiais à reforma constitucional e — nessa perspectiva — também das exigências do princípio da proibição de retrocesso”. Ressalte-se ainda que, em diversas ocasiões, o STF declarou a inconstitucionalidade da incidência progressiva de contribuições previdenciárias dos servidores públicos. Confira-se, a título de exemplo: AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INTRUMENTO. SERVIDOR PÚBLICO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. SISTEMA DE ALÍQUOTA PROGRESSIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTE. AGRAVO IMPROVIDO. I – O acórdão recorrido está em harmonia com o entendimento desta Suprema Corte que, no julgamento da ADI 2.010-MC, decidiu que a instituição de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária dos servidores públicos ofende o princípio da vedação à utilização de qualquer tributo com efeito de confisco, nos termos do art. 150, IV, da Constituição. Precedentes. II – Agravo regimental improvido. (AI 676442 AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 19/10/2010, DJe-218 DIVULG 12-11-2010 PUBLIC 16-11- 2010 EMENT VOL-02431-02 PP-00258) RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ALÍQUOTA PROGRESSIVA. 1. O acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Plenário deste Supremo Tribunal que, no julgamento da ADI 2.010-MC, assentou que a instituição de alíquotas progressivas para a contribuição previdenciária dos servidores públicos ofende o princípio da vedação à utilização de qualquer tributo com efeito de confisco (art. 150, IV, da Constituição). Tal entendimento estende- se aos Estados e Municípios. 2. Agravo regimental improvido. (RE 414915 AgR, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, julgado em 21/03/2006, DJ 20-04-2006 PP-00031 EMENT VOL-02229-04 PP-00634) Destarte, parecem suficientes as razões para se concluir, em sede de cognição sumária, que o art. 11 da EC nº 103/2019, viola a cláusula pétrea inscrita no art. 150, IV, da CRFB, o que reveste de probabilidade o direito do autor. Há perigo de dano, uma vez que os substituídos já estão sofrendo a tributação aparentemente confiscatória. Por fim, a medida é reversível em caso de decisão definitiva desfavorável. Num. 775257978 - Pág. 6 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 13. 7 de 31 Anteo exposto, DEFIRO PARCIALMENTE A TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração. Ocorre que apesar da decisão ter dado adequada solução à controvérsia, determinando a suspenção da aplicação das alíquotas previdenciárias progressivas, a sentença é eivada de omissão, à medida que não apreciou o pedido de antecipação de tutela no que tange à alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva, motivo pelo qual devem ser providos os presentes aclaratórios, para que tal vício seja sanado. 2. DA TEMPESTIVIDADE E CABIMENTO DOS EMBARGOS A sentença ora ora em exame desafia a oposição de embargos de declaração, nos termos do art. 1022, incisos II e III, do CPC eis que é cabível o manejo dos aclaratórios em face de decisão omissa, nos seguintes termos: Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para: (...) II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento. (...) Parágrafo único. Considera-se omissa a decisão que: I - deixe de se manifestar sobre tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em incidente de assunção de competência aplicável ao caso sob julgamento; II - incorra em qualquer das condutas descritas no art. 489, § 1o . Isso porque o acórdão recorrido apresenta nítida omissão, na medida em que não apreciou o pedido de tutela de urgência no que tange à suspensão da alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva. Dessa forma, tendo em vista que a decisão não se encontra fundamentada à luz do Código de Processo Civil vigente, insere-se em omissão o acórdão recorrido consoante o art. 489, § 1º , IV: Art. 489. § 1o Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que: IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador; Assim, resta patente o cabimento dos presentes embargos de Num. 775257978 - Pág. 7 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 14. 8 de 31 declaraçãono caso em exame, a contagem do prazo recursal para oposição dos aclaratórios, que é de cinco dias a teor do art. 1003, §5º do CPC, começou a fluir em 08 de outubro de 2021 (sexta-feira), exaurindo-se em 15 de outubro de 2021 (sexta- feira-feira), face à regra de contagem de prazo somente em dias úteis (art. 219 do CPC/2015) bem como o feriado nacional de 12 de outubro, nos termos da Lei nº 6.802 de 30 de junho de 1980 . Protocolado neste lapso, tempestivo é o recurso. 3. DO MÉRITO RECURSAL Como visto, este juízo entendeu por deferir parcialmente a tutela de urgência pleiteada, apenas para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração, sem, contudo, apreciar o pedido de tutela de urgência no que tange à alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva. Em relação aos demais pedidos, este juízo sequer consignou motivos que levaram ao indeferimento parcial da tutela, motivo pelo qual resta evidente a ocorrência de omissão no decisium, que deve ser sanada pelo provimento destes aclaratórios. Repise-se que a Emenda Constitucional nº 103 aumentou a contribuição previdenciária, que era de 11% para alíquotas progressivas que variam entre 14% e 22% (art. 11, §1º, da EC 103, de 2019). Não fosse suficiente, apenas para “equacionar o déficit atuarial” e não para assegurar algum benefício correspondente, os servidores tem o risco de ter majorada a sua contribuição com a instituição de tributo extraordinário e de ter ampliada a base contributiva das aposentadorias e pensões (§§ 1º-A, 1º- B e 1º-C do artigo 149 da Constituição). O conjunto inconstitucional é formado pela nova redação dada aos §§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º e caput, §§ 1º, 2º, 3º e 4º do artigo 11, todos da mesma norma: Art. 1° A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações: [...] Art. 149 [...] § 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido. Num. 775257978 - Pág. 8 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 15. 9 de 31 §1º-A A contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas poderá incidir sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem o salário mínimo quando houver deficit atuarial. § 1º-B Demonstrada a insuficiência da medida prevista no § 1º-A para equacionar o deficit atuarial, é facultada a instituição de contribuição extraordinária, no âmbito da União, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas. § 1º-C A contribuição extraordinária de que trata o § 1º-B deverá ser instituída simultaneamente com outras medidas para equacionamento do deficit e vigorará por período determinado, contado da data de sua instituição. [...] Art. 9º [...] § 4º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão estabelecer alíquota inferior à da contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social. § 5º Para fins do disposto no § 4º, não será considerada como ausência de deficit a implementação de segregação da massa de segurados ou a previsão em lei de plano de equacionamento de deficit. Art. 11. Até que entre em vigor lei que altere a alíquota da contribuição previdenciária de que tratam os arts. 4º, 5º e 6º da Lei n° 10.887, de 18 de junho de 2004, esta será de quatorze por cento. § 1º A alíquota prevista no caput será reduzida ou majorada, considerado o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, de acordo com os seguintes parâmetros: I - até um salário-mínimo, redução de seis inteiros e cinco décimos pontos percentuais; II - acima de um salário-mínimo até R$ 2.000,00 (dois mil reais), redução de cinco pontos percentuais; III - de R$ 2.000,01 (dois mil reais e um centavo) até R$ 3.000,00 (três mil reais), redução de dois pontos percentuais; IV - de R$ 3.000,01 (três mil reais e um centavo) até R$ 5.839,45 (cinco mil oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e cinco centavos), sem redução ou acréscimo; V - de R$ 5.839,46 (cinco mil oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e seis centavos) até R$ 10.000,00 (dez mil reais), acréscimo de meio ponto percentual; VI - de R$ 10.000,01 (dez mil reais e um centavo) até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), acréscimo de dois inteiros e cinco décimos pontos percentuais; VII - de R$ 20.000,01 (vinte mil reais e um centavo) até R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de cinco pontos percentuais; e VIII - acima de R$ 39.000,01 (trinta e nove mil reais e um centavo), acréscimo de oito pontos percentuais. § 2º A alíquota, reduzida ou majorada nos termos do disposto no § 1º, será aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor público, incidindo cada alíquota sobre a faixa de valores compreendida nos respectivos limites. Num. 775257978 - Pág. 9 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 16. 10 de 31 §3º Os valores previstos no § 1º serão reajustados, a partir da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, na mesma data e no mesmo índice em que se der o reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, ressalvados aqueles vinculados ao salário-mínimo, aos quais se aplica a legislação específica. § 4º A contribuição de que trata o caput, com a redução ou a majoração decorrentes do disposto no § 1º, será devida pelos aposentados e pensionistas de quaisquer dos Poderes da União, incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações, incidentes sobre o valor da parcela dos proventos de aposentadorias e pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social, hipótese em que será considerada a totalidade do valor do benefício para fins de definição das alíquotas aplicáveis. Em resumo, esse conjunto de regras, além de instituir a progressividade das alíquotas, previu também a ampliação da base contributiva e a instituição da contribuição extraordinária (§§ 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição). Tais medidas visariam “equacionar o déficit atuarial” e não para assegurar algum benefício correspondente. Note-se ainda que o texto não indica conceitos sobre o tal déficit, assim como também não deixa claro quais serão os critérios de cobrança, violando a garantia implícita da previsibilidade assegurada aos contribuintes. O que se tem é o aumento substancial das alíquotas de contribuição previdenciária, fixadas entre 7,5% a 22%, incidentes sobre expressivo montante remuneratório dos servidores públicos, sem a comprovação atuarial de que seus benefícios são a causa do alegado déficit previdenciário e, principalmente, sem a consideração de que parcela expressiva de seus subsídios serão consumidos por tributação (podendo ser mais, se instituídas as contribuições extraordinárias), dada a cobrança simultânea do Imposto de Renda. Conforme se fundamentará adiante, essas inovações violam a separação de Poderes e os direitos individuais constitucionais que protegem o contribuinte contra a abusividade fiscal, protegidos pelo rol das cláusulas pétreas, consubstanciados nas seguintes regras da Constituição da República de 1988: (i) a irredutibilidade dos subsídios, a independência funcional (III do artigo 95, “c” do inciso I do § 5º do artigo 128, artigo 2º e § 1º do artigo 127) e a unidade orgânica por escalonamento de subsídios; (ii) a vedação ao confisco tributário (IV do artigo 150); (iii) a exigência de correspondência entre majoração de contribuição e majoração de benefícios (§ 5º do artigo 195); (iv) o direito de propriedade (XII do artigo 5º); (v) a impossibilidade de discriminação pela atividade exercida (II do artigo 150); o direito à previdência social com participação equânime no financiamento Num. 775257978 - Pág. 10 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 17. 11 de 31 (artigos6º e 194); as garantias do sistema contributivo (artigo 40 e § 11 do artigo 201); (vi) a finalidade beneficiária das contribuições arcadas pelos agentes políticos envolvidos (XI do artigo 161); (vii) a exigência de estudo atuarial (artigo 40). Ademais, essas medidas representam confisco, o que é expressamente vedado no inciso IV do artigo 150 da Constituição da República Federativa do Brasil e cuja inconstitucionalidade já é unânime no Supremo Tribunal Federal. Importante ainda frisar a falta de retribuição de benefício pelo aumento de contribuição, já que a Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 201, § 11, somado ao artigo 195, § 5º, donde se extrai a regra de que se há um aumento do custeio, com a majoração das alíquotas e ainda a contribuição extraordinária, deveria haver um correspondente impacto nos benefícios. Portanto, é imprescindível a tutela jurisdicional para impedir o aumento abusivo e inconstitucional das alíquotas previdenciárias, não apenas com a suspensão das alíquotas progressivas, mas também com suspensão das regras atinentes à ampliação da base contributiva e da alíquota extraordinária, para que se impeça a cobrança abusiva e confiscatória da majoração dos tributos. 3.1. Do caráter confiscatório A função confiscatória da majoração aqui discutida é de fácil percepção, uma vez consideradas as (in)justificativas que embasaram a Emenda Constitucional, pois atropela o direito fundamental ao binômio contribuição/benefício, conforme disposta no § 11 do artigo 201 da Carta Política: Art. 201 [...] § 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e consequente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei. (grifou-se) Da disposição, depreende-se a regra taxativa, a contrário sensu: não poderá incidir contribuição sobre o que não reverterá em benefício do contribuinte. Mesmo diante da instituição da solidariedade previdenciária pela Emenda Constitucional 41, de 2003, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral no Recurso Extraordinário nº 593.068, reafirmou que tal inovação não implica afastar os efeitos do caráter contributivo: Num. 775257978 - Pág. 11 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 18. 12 de 31 Direitoprevidenciário. Recurso Extraordinário com repercussão geral. Regime próprio dos Servidores públicos. Não incidência de contribuições previdenciárias sobre parcelas não incorporáveis à aposentadoria. 1. O regime previdenciário próprio, aplicável aos servidores públicos, rege-se pelas normas expressas do art. 40 da Constituição, e por dois vetores sistêmicos: (a) o caráter contributivo; e (b) o princípio da solidariedade. 2. A leitura dos §§ 3º e 12 do art. 40, c/c o § 11 do art. 201 da CF, deixa claro que somente devem figurar como base de cálculo da contribuição previdenciária as remunerações/ganhos habituais que tenham “repercussão em benefícios”. Como consequência, ficam excluídas as verbas que não se incorporam à aposentadoria. 3. Ademais, a dimensão contributiva do sistema é incompatível com a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer benefício, efetivo ou potencial. 4. Por fim, não é possível invocar o princípio da solidariedade para inovar no tocante à regra que estabelece a base econômica do tributo. 5. À luz das premissas estabelecidas, é fixada em repercussão geral a seguinte tese: “Não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como ‘terço de férias’, ‘serviços extraordinários’, ‘adicional noturno’ e ‘adicional de insalubridade.” 6. Provimento parcial do recurso extraordinário, para determinar a restituição das parcelas não prescritas. (RE 593068, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 11/10/2018, DJe-056 d. 21/03/2019 p. 22/03/2019) (grifou-se) Vale dizer, a não incidência foi reconhecida pela necessidade do dever de harmonizar a dimensão solidária e contributiva do sistema previdenciário, pois a natureza contributiva não permite a cobrança de contribuição previdenciária sem que ocorra ao segurado qualquer contraprestação efetiva ou potencial, segundo o relator (folha 12 do voto do Min. Barroso): [...]Assim, o caráter solidário do sistema afasta a existência de uma simetria perfeita entre contribuição e benefício (como em um sinalagma), enquanto a natureza contributiva impede a cobrança de contribuição previdenciária sem que se confira ao segurado qualquer contraprestação, efetiva ou potencial (grifou-se) E não poderia ser diferente a interpretação jurisprudencial sobre a matéria, até mesmo porque a doutrina é uníssona em diferenciar as contribuições sociais por serem “tributos qualificados pela finalidade que devem alcançar”7 . Ora, a contribuição para a seguridade social é tributo de finalidade vinculada ao futuro benefício, portanto justificada na medida exata do que retribuirá no futuro, conforme se extrai da lição de Hugo de Brito Machado: Diante da vigente Constituição, portanto, pode-se conceituar a contribuição social como espécie de tributo com finalidade constitucionalmente definida, a saber, intervenção no domínio econômico, interesse de categorias profissionais ou econômicas e seguridade social.8 Num. 775257978 - Pág. 12 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 19. 13 de 31 Tambémé assim a lição de Ives Gandra Martins: Há a destacar-se no dispositivo o fato de que a pretérita discussão, sobre se a contribuição teria natureza dicotômica (taxa-imposto) ou não, fica no atual texto constitucional definitivamente solucionada. No texto pretérito a discussão ainda poderia ser colocada, em nível acadêmico, mas no atual, o problema inexiste. E na decisão do RE 146.733-9 o STF considerou que as contribuições sociais são tributos e que o sistema comporta uma divisão quinquipartida das espécies. Podem ter a mesma base de cálculo do imposto, mas sua vinculação a uma finalidade e referibilidade ao que o suporta a um fato social a que está vinculado é que os distingue dos impostos. As contribuições sociais, portanto, têm natureza tributária e não se encontram mais na parafiscalidade, isto é, à margem do sistema, mas a ele agregadas.9 Com efeito, a contribuição social é espécie tributária e vinculada a um fim específico, ou seja, a uma contraprestação específica do Estado, que não pode redirecionar a receita arrecadada a esse título para outros fins. Tanto que o inciso XI do artigo 167 da Constituição da República diz10 : Art. 167. São vedados: [...] XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. Se, para haver acréscimo no benefício a ser percebido, deve ser proporcionada a respectiva fonte de custeio (§ 5º do artigo 195 da Constituição)11 , do mesmo modo, à ampliação da fonte de custeio deve corresponder a ampliação do benefício. Esse entendimento integra a interpretação que compôs a maioria da Corte Constitucional no julgamento do RE nº 593.068 (folha 6 do voto do Ministro Fux): [...] É certo que o advento da EC nº 41/03 reforçou o caráter solidário do regime próprio. Entretanto, o fortalecimento de algumas regras de capitalização coletiva não pode fazer com que se perca em absoluto a intenção do constituinte de fazer incidir a contribuição apenas sobre parcelas cujo proveito ao beneficiário seja possível em alguma medida. Se o Estado busca um fortalecimento atuarial, pode agravar a alíquota incidente sobre os participantes ou até aumentar a sua participação no custeio. O que não se pode permitir é tributação sobre base não imponível aos auspícios do postulado da solidariedade. Não se pode perder de vista que a referibilidade entre remuneração e contribuição é confirmada pela interpretação sistemática dos parágrafos 2º e 3º do art. 40, c/c o parágrafo, do art. 201, todos da CRFB/88, já transcritos. [...] Não foi por outra razão que a jurisprudência se estruturou na natureza da verba e não na existência de previsão legal para a sua exclusão, com o fim de fixar a nãoincidência das contribuições, Num. 775257978 - Pág. 13 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 20. 14 de 31 oque afasta a tese da taxatividade das exclusões. À guisa de conclusão, e seguindo a pena do professor Ricardo Lobo Torres, Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário, v. 4, Renovar, Rio de Janeiro, 2007, p. 557, o princípio estrutural da solidariedade, que veio a substituir a solidariedade de grupo, desloca o fundamento das contribuições sociais do princípio do custo- benefício, que lhe é adequado, para o da capacidade contributiva, que seria típico dos impostos, justificando as distorções sistêmicas do regime das contribuições sociais no sistema constitucional brasileiro. Nesse diapasão, ainda que o princípio da solidariedade seja pedra angular do sistema previdenciário dos servidores, não se pode, por força de interpretação sistemática do texto constitucional, esvaziar completamente de conteúdo o princípio contributivo, informado pelo princípio do custo-benefício, sob pena de mutilar-se o segundo pilar do regime de previdência pública, que possui como requisito legitimador um sinalagma mínimo, ainda que isso não importe em perfeita correlação e simetria entre o que se paga e o que se recebe. Aplica-se, na espécie, o que preceituado pelo STF na ADI 790- 4/DF: (...) à regra segundo a qual nenhum benefício da seguridade social poderá ser criado, majorado, ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total, correspondente à relativa exigibilidade de causa eficiente para a majoração, sob pena de esta última discrepar do móvel que lhe é próprio, ligado ao equilíbrio atuarial entre contribuições e benefícios, implicando, ai sim, um adicional sobre a renda do trabalhador. (ADIN 790-4/DF, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 26/0211993, DJ 23/04/1993, p. 6918) A perspectiva foi adotada no paradigmático julgamento da medida cautelar na ADI 2010, cuja ementa do acordão registra o seguinte: O REGIME CONTRIBUTIVO É, POR ESSÊNCIA, DE CARÁTER EMINENTEMENTE RETRIBUTIVO. A QUESTÃO DO EQUILÍBRIO ATUARIAL (CF, ART. 195, S 5°). CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL SOBRE PENSÕES E PROVENTOS. AUSÊNCIA DE CAUSA SUFICIENTE. - Sem causa suficiente, não se justifica a instituição (ou a majoração) da contribuição de seguridade social, pois, no regime. de previdência de caráter contributivo, deve haver, necessariamente, correlação entre custo e benefício. A existência de estrita vinculação causal entre contribuição e benefício põe em evidência a correção da fórmula segundo a qual não pode haver contribuição sem benefício, nem benefício sem contribuição. Doutrina. Precedente do STF [...] (ADI 2010 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 30/09/1999, DJ 12-04-2002 PP-00051 EMENT VOL-02064-01 PP-00086) Logo, a contribuição previdenciária sem a devida retribuição/contraprestação, apenas reduz o valor/direito de propriedade dos servidores públicos federais (inciso XXII do artigo 5º da Constituição da República), Num. 775257978 - Pág. 14 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 21. 15 de 31 levandoao confisco proibido pelo inciso IV do artigo 150 da Constituição da República: Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] IV - utilizar tributo com efeito de confisco; Celso Ribeiro Bastos, correlacionando direito de propriedade e confisco, diz: [...] A propriedade tornou-se, portanto, o anteparo constitucional entre o domínio privado e o público. Nesse ponto reside a essência da proteção constitucional: é impedir que o Estado, por medida genérica ou abstrata, evite a apropriação particular dos bens econômicos ou, já tendo esta ocorrido, venha a sacrificá-la mediante um processo de confisco.12 Não fosse suficiente cobrar a contribuição previdenciária sem que ocorra efetiva retribuição, apropriando-se de bem alheio que não pertence à tributação, em violação ao inciso IV do artigo 150 da Constituição da República, o confisco resta concretamente comprovado quando vislumbrada a “carga tributária global” (RE 448.432 AgR). A ausência de benefícios, comparada à abusiva carga tributária, não se encerra apenas na questão previdenciária, pois, segundo a seguinte pesquisa de 2019, que estuda o retorno social dos impostos cobrados dos 30 países de maior carga tributária em relação ao PIB (conforme dados da OCDE) e ao IDH (conforme dados do PNUD), o Brasil figura em último nesse quesito13 : Para atingir o objetivo deste estudo, foi criado um índice para demonstrar o nível de retorno à população dos valores arrecadados com tributos, em cada país. O IRBES – Índice de Retorno De Bem-Estar à Sociedade, é resultado da somatória da carga tributária, ponderada percentualmente pela importância deste parâmetro, com o IDH, ponderado da mesma forma. A seguir, expomos a tabela com o resultado final (RANKING) encontrado por meio deste estudo: Num. 775257978 - Pág. 15 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 22. 16 de 31 [...]No ano de 2019 completa-se a 9ª edição consecutiva deste estudo, em que o IBPT apresenta o IRBES, quase um estudo a cada ano, utilizando-se para efeitos comparativos um ranking dos 30 países de maior carga tributária. Desde a primeira edição do estudo, o Brasil tem se mantido em 30º lugar, o que demonstra que os tributos continuam sendo mal aplicados no país. Apesar de termos uma carga tributária alta, digna de países desenvolvidos, como Reino Unido e Alemanha, o IDH nacional reflete um desenvolvimento humano muito precário. [...] Certamente, se existisse uma melhor aplicação das receitas públicas oriundas dos tributos, isso se refletiria em um bem-estar social muito mais elevado. É inadmissível que direitos consolidados sejam lentamente retirados por um Estado que diz ter por fundamentos a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, assim como diz ter por objetivos construir uma sociedade livre, justa e solidária, além de garantir o desenvolvimento nacional e Num. 775257978 - Pág. 16 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 23. 17 de 31 erradicara pobreza, a marginalização e as desigualdades sociais e regionais (artigos 1º, incisos III, IV 3º, incisos I, II e III da Constituição). Daí que, por não haver benefício previdenciário, tampouco qualquer outro retorno social, é preocupante a possibilidade de se aumentar “extraordinariamente” os valores da contribuição a pretexto de equacionar as contas, pois isso viola a garantia constitucional implícita da previsibilidade tributária, corolário da segurança jurídica e da proteção da confiança. Além disso, para a aferição das alíquotas previdenciárias em um regime contributivo, o princípio da graduação pela capacidade (próprio dos impostos) não é razão para aumento, especialmente quando o somatório dos valores descontados é mais que suficiente para o sustento da sobrevida do aposentado. Segundo o Supremo Tribunal Federal, é de ser rechaçado o abuso do direito de legislar quando notado o excessivo prejuízo ao contribuinte: [...] Não posso desconhecer – especialmente neste momento em que se amplia o espaço do dissenso e se intensificam, em função de uma norma tão claramente hostil a valores constitucionais básicos, as relações de antagonismo entre o Fisco e os indivíduos – que os princípios constitucionais tributários, sobre representarem importante conquista política-jurídica dos contribuintes, constituem expressão fundamental dos direitos outorgados, pelo ordenamento positivo, aos sujeitos passivos das obrigações fiscais. Desde que existem para impor limitações ao poder de tributar, esses postulados têm por destinatário exclusivo o poder estatal, que se submete, quaisquer que sejam os contribuintes, à imperatividade de suas restrições. A reconhecer-se como legítimo o procedimento da União Federal de ampliar, a cada vez, pelo exercício concreto do poder de reforma da Carta Política, as hipóteses derrogatórias dessa fundamental garantia tributária, chegar-se-á, em algum momento, ao ponto de nulificá-la inteiramente, suprimindo, por completo, essa importante conquista jurídica que integra, como um dos seus elementos mais relevantes, o próprio estatuto constitucional dos contribuintes. (Voto do Min. Celso de Melo na ADI 939, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, j. 15/12/1993, DJ 18/03/1994) É nesse contexto que a doutrina trata da previsibilidade como uma das limitações ao poder de tributar: No Direito Tributário, a proteção da confiança legítima é uma implícita limitação constitucional ao poder de tributar. A Administração Tributária é parte diferenciada da relação obrigacional, tendo em vista que tem a prerrogativa de constituir o crédito que vai exigir, administrativa ou judicialmente. Tal prerrogativa deixa a parte credora numa posição de vantagem em relação à devedora. Para equilibrar a relação que, apesar de ser uma relação obrigacional ex lege, não deixa de ser um vínculo obrigacional, a Constituição já delimita e direciona a atuação da Administração Tributária, através dos princípios expressos Num. 775257978 - Pág. 17 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 24. 18 de 31 comolimitações constitucionais ao poder de tributar. A confiança seria mais uma dessas limitações constitucionais, cuja proteção se torna imperiosa quando a legalidade, a irretroatividade e a anterioridade não são suficientes para garantir a previsibilidade para o contribuinte14 . Portanto, considerando a falta de razoabilidade imediata (14% a 19% de contribuição) e potencial (possibilidade de aumento extraordinário desse percentual) dessa majoração, deve-se seguir a já consolidada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: É cabível, em sede de controle normativo abstrato, a possibilidade de o STF examinar se determinado tributo ofende, ou não, o princípio constitucional da não confiscatoriedade consagrado no art. 150, IV, da CF. Hipótese que versa o exame de diploma legislativo (Lei 8.846/1994, art. 3º e seu parágrafo único) que instituiu multa fiscal de 300%. A proibição constitucional do confisco em matéria tributária – ainda que se trate de multa fiscal resultante do inadimplemento, pelo contribuinte, de suas obrigações tributárias – nada mais representa senão a interdição, pela Carta Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. O poder público, especialmente em sede de tributação (mesmo tratando-se da definição do quantum pertinente ao valor das multas fiscais), não pode agir imoderadamente, pois a atividade governamental acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade que se qualifica como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais. (ADI 1.075 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 17/06/1998, DJ de 24/11/2006) Nessa situação, imprescindível a declaração de inconstitucionalidade incidental da majoração das alíquotas, para evitar a instituição de tributos para fins confiscatórios e garantir o direito de propriedade dos substituídos e, além disso, que seja reconhecido o direito dos substituídos à manutenção da incidência da contribuição previdenciária apenas sobre aquilo que exceder o dobro do limite do Regime Geral de Previdência Social, nos termos do § 21 do artigo 40 da Constituição Federal. 3.2. Violação ao artigo 40 da Constituição: ausência de estudo atuarial As violações demonstradas no tópico anterior evidenciam que não há causa eficiente para o aumento das alíquotas previdenciárias do Regime Próprio, bem como para a modificação da base de cálculo da contribuição previdenciária dos aposentados e pensionistas com doenças incapacitantes, seja real ou demonstrada. A Num. 775257978 - Pág. 18 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 25. 19 de 31 caraterizaçãocontributiva do benefício, se exaurida em adequado cálculo atuarial, afasta a suposta necessidade de mudança para os substituídos. Os artigos 40 e 201 da Constituição exigem que o RPPS e o RGPS observem critérios que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial. Sob essa premissa, qualquer alteração constitucional na definição de alíquotas, assim como na instituição da progressividade, exige a demonstração de razão suficiente e ordenada a uma finalidade (exclusivamente, custeio dos benefícios). Ao RPPS, a exigência atuarial foi repetida pelo artigo 1º da Lei 9.717, de 1998. A justificativa da PEC 6, de 2019, que deu origem à Emenda Constitucional nº 103, de 2019, não apresenta o estudo necessário, limitando-se a preconceitos e dados genéricos. Para tal estudo, exige-se “avaliação atuarial inicial e em cada balanço utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios”15 . Não se trata de mera orientação para a gestão administrativa. O estudo atuarial é requisito formal para a regularidade material das condições previdenciárias em qualquer regime, em especial quando objeto de alteração constitucional. Isso não ocorre ao acaso, pois há uma relação de vinculação que permeia os institutos do regime. O sistema é correlacionado em todas as partes e nada pode ser usado para finalidade diversa, daí a afirmação do Ministro Marco Aurélio ao tratar da tentativa de aumento de custeio previdenciário sem correspondente acréscimo de benefício16 . Ao não instruir a PEC 6/2019 – vício que contamina a emenda aprovada desde a origem - com o suporte atuarial próprio, que apontasse para a necessidade de redução de benefícios com aumento de alíquotas, pautado em análises de longo prazo com receita e despesa historicamente consolidadas e hermeticamente inseridas no cálculo atuarial, o Poder Executivo apresentou proposta constitucionalmente inválida, com o que se manteve conivente o Poder Legislativo. Diante disso e considerando que a justificativa da PEC 6/2019, que deu origem à emenda constitucional impugnada, explicitou a motivação do envio da proposta em bases inconstitucionais, entre elas a de pretenso “combate ao privilégio” e mais tributação como solução para a “desigualdade social”, é evidente que o critério de equilíbrio atuarial não foi apresentado. Num. 775257978 - Pág. 19 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 26. 20 de 31 Agarantia desse equilíbrio se concretiza mediante a realização de estudos atuariais, que projetam, mediante a eleição de hipóteses biométricas, financeiras e econômicas, as receitas que serão arrecadadas a longo prazo e os correspondentes compromissos financeiros do regime, conforme reza o artigo 5º da Portaria MPS nº 464/201817 (documento anexado), tudo a ser ratificado em parecer atuarial. É com base nesse estudo atuarial, dada a fixação, por lei, da base de cálculo para o desconto das contribuições, que são estipuladas as alíquotas dos trabalhadores e dos empregadores, entre outros requisitos e critérios previdenciários. Apenas como exemplo, note-se que a manifestação elaborada por consultores atuariais no documento anexo (Manifestação Atuarial MA/SITRAEMG/0216), a respeito dos elementos que compuseram o envio da Proposta de Emenda Constitucional nº 287, de 2016, à Câmara dos Deputados, constata o mesmo tipo de ausência de análise atuarial específica que se percebe na justificativa da PEC 6/2019. A referida manifestação, após análise de dados presentes na proposta ou disponibilizados em documentos oficiais do Poder Executivo, atesta que: 1) não restou comprovado o equilíbrio financeiro e atuarial da PEC 287/2016, exigido constitucionalmente; 2) a realização dos estudos atuariais é competência privativa dos atuários; 3) sem publicação dos resultados quantitativos, a reforma da previdência mostra apenas um governo com uma opinião. Assim, considerando-se que a Previdência do país se constitui patrimônio público intangível, considerando-se que nenhum benefício previdenciário poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total18 , é de se concluir que nenhum benefício previdenciário poderá ter as suas regras de elegibilidade e forma de cálculo agravadas em desfavor dos segurados do RPPS sem base adequadamente certificada de desequilíbrio atuarial e, ao mesmo tempo, fundamentação razoável para a proposição de gravames, como o aumento progressivo de alíquotas para os substituídos. Não ocorrendo a adequada demonstração atuarial na justificativa da emenda, houve violação aos artigos 40 e 201 da Constituição Federal de 1988. Assim, para garantir a observância dos critérios de equilíbrio financeiro e atuarial, é necessário que sejam apresentados os cálculos atuariais, entendidos como estudos que analisam a situação futura da previdência, além das Num. 775257978 - Pág. 20 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 27. 21 de 31 medidasque podem ser tomadas para manter o equilíbrio financeiro nesse interregno, que comprovem a necessidade da implementação de novas alíquotas tão excessivas e confiscatórias. Quanto a matéria, o Supremo Tribunal Federal, na Suspensão Liminar nº 684-MC, ponderou que, ao se subordinar aos princípios constitucionais tributários, a majoração da alíquota deve necessariamente vir acompanhada de cálculo atuarial minucioso: Decisão: Trata-se de pedido de suspensão da liminar concedida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul nos autos da ADI 70051297778, proposta pela União Gaúcha em Defesa da Previdência Social e Pública contra a LCe 13.757/2011 e 13.758/2011. O acórdão atacado recebeu a seguinte ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS Brasília/DF – São Paulo/SP – Rio de Janeiro/RJ – Cuiabá/MT www.farag.com.br COMPLEMENTARES ESTADUAIS Nº. 13.757-2011 (ART. 10-A E ART. 14) E Nº. 13.758-2011 (ART. 10-A E ART. 15). PREVIDÊNCIA PÚBLICA. MAJORAÇÃO DA ALÍQUOTA DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA NO ESTADO. REGIME FINANCEIRO DE REPARTIÇÃO SIMPLES E REGIME FINANCEIRO DE CAPITALIZAÇÃO. MEDIDA LIMINAR. SUPENSÃO DA APLICAÇÃO IMEDIATA DOS DISPOSITIVOS LEGAIS INQUINADOS. A contribuição previdenciária, por força de sua natureza de tributo, subordina-se aos princípios constitucionais gerais de direito tributário e em especial aos princípios da correlação (art. 195, §5º, da CF), da finalidade (art. 149, §1º, da CF), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da CF) e da vedação ao confisco (art. 150, inciso IV, da CF). Por se subordinar a tais princípios constitucionais, a majoração da alíquota da contribuição previdenciária deve vir amparada em minucioso cálculo atuarial. (...) (SL 684 MC, Relator(a): Min. Presidente, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) JOAQUIM BARBOSA, julgado em 03/04/2013, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-064 DIVULG 08/04/2013 PUBLIC 09/04/2013)” (grifou- se) Esse requisito não é mera orientação, e sim um requisito formal que deveria ter sido apresentado no projeto, o que leva a um vício insanável posteriormente, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, o que apenas reafirma a clara inconstitucionalidade das medidas apresentadas: (...) Os cálculos atuariais existentes nos autos, no entanto, a par de intempestivos, porquanto elaborados após a edição e sanção das leis complementares inquinadas, aparentemente trazem severas inconsistências que, em princípio, retiram a legitimação da majoração da alíquota da contribuição previdenciária no Estado. (...) Num. 775257978 - Pág. 21 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 28. 22 de 31 (SL684 MC, Relator(a): Min. Presidente, Decisão Proferida pelo(a) Ministro(a) JOAQUIM BARBOSA, julgado em 03/04/2013, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-064 DIVULG 08/04/2013 PUBLIC 09/04/2013)” Assim, a apresentação dos cálculos durante o processo já não é válida para sanar o vício. Como demonstração, seguem trechos extraídos da justificativa da PEC 06/2019 em que vários possíveis dados sobre a atual situação da previdência são apresentados, algumas inclusive sem a fonte dos dados, mas todos sem cálculo sobre o tamanho do suposto déficit: [...] 46. Perspectiva de insustentabilidade no futuro dos RPPS. As dificuldades em relação a sustentabilidade financeira e atuarial nos RPPS é preocupante. O deficit atuarial do RPPS da União em 2017 era de R$ 1,2 trilhão. Os Estados, Distrito Federal e parte dos Municípios também possuem deficit atuarial em montante expressivo, que no seu conjunto ultrapassa o deficit da União. Ainda que haja elevada heterogeneidade em relação à situação financeira dos mais de 2.130 RPPS existentes, com diversos municípios tendo seu regime totalmente capitalizado e equilibrado, destaca-se o total do deficit dos RPPS dos Estados e da União, que respondem por mais de 70% do deficit atuarial total. A maior parte dos regimes previdenciários desses entes federativos não formaram reservas suficientes para arcar com as despesas atuais nem futuras com o pagamento dos benefícios de seus servidores e a sua iliquidez pode contribuir para a insolvência do seu instituidor (grifou-se). (...) 114. A tabela a seguir apresenta um sumário do impacto em 10 e 20 anos das medidas da PEC, agregando receitas e despesas, sem contabilizar os impactos de medidas paralelas da Nova Previdência tais como a Medida Provisória de Combate às Fraudes, o projeto de lei de revisão do estatuto dos militares e o projeto de lei de aumento da efetividade da cobrança da dívida ativa. Impacto Líquido (R$ bi de 2019) 10 anos 20 anos Reforma do RGPS 715 3.449,4 Reforma no RPPS da União 173,5 413,5 Mudanças das alíquotas no RPPS da União 29,3 45,2 Mudanças das alíquotas no RGPS -27,6 -61,9 Assistência Fásica e Focalização do abono salarial 182,2 651,2 TOTAL 1.072,4 4.497,4 Como foi demonstrado, a PEC quer passar a falsa impressão do acerto dos números sobre o suposto déficit atuarial e impactos futuros utilizados em sua justificativa, porém, a metodologia sobre como se chegou a tais dados não foi Num. 775257978 - Pág. 22 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 29. 23 de 31 apresentada,sendo que a mera justificativa de déficit não é suficiente para legitimar todas as medidas drásticas: a falta dos cálculos atuariais é insanável. Para demonstrar a inconsistência dos dados apresentados, novos dados serão aqui expostos, extraídos de pesquisas de órgãos e instituições renomadas: dados da ANFIP; o Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito do Senado Federal destinada a investigar a contabilidade da previdência social, esclarecendo com precisão as receitas e despesas do sistema, bem como todos os desvios de recursos (CPIPREV); o Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos – DIEESE, dentre outras, pesquisas concordam que o RPPS não está incluso no cálculo referente ao déficit da previdência no contexto da Seguridade Social, já que, pelos artigos 195 e 40 da Constituição da República Federativa do Brasil, o RPPS seria um sistema autônomo. Sendo assim, a Emenda 103 tratou de forma reducionista a complexidade do problema, vez que o próprio texto constitucional demanda a análise específica do RPPS separada do RGPS: Inicialmente, cabe destacar que os Regimes Previdenciários Próprios dos Servidores Públicos (RPPS) são distintos do Regime Geral de Previdência Social, não somente quanto às regras para acesso e concessão, mas também pela forma de custeio. A Constituição Federal tem a clara resposta para essa lide interpretativa. Componente do Título VIII, Capítulo II, o art. 194 aduz que “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Ato contínuo e no mesmo capítulo, na seção III a Constituição Federal define, no art. 201, que “a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (...)”. Vale repetir: “será organizada sob a forma de regime geral”. Logo, Seguridade Social engloba, apenas e tão somente, a Previdência do regime geral (RGPS). (CPIPREV, p. 56-57) O regime previdenciário dos servidores tem natureza contributiva. A ele são devidas contribuições de servidores ativos, aposentados e pensionistas. E a contribuição patronal corresponde, para fins de cálculo de resultado, ao dobro da contribuição dos ativos, exclusivamente. Mesmo assim, não é possível exigir que as receitas superem todas as despesas desses regimes. Mas, para a Seguridade Social, o regime previdenciário é exclusivamente o Regime Geral de Previdência Social, conforme disposto no art. 195 da CF/88. (ANFIP, p. 96.) Num. 775257978 - Pág. 23 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 30. 24 de 31 ACPIPREC ainda aponta que o TCU considera que o desequilíbrio financeiro e atuarial é em grande parte pelo RGPS, cuja despesa aumentou em 55%, enquanto, para o RPPS, no mesmo período, aumentou apenas 19%: A Corte de Contas afirma ainda que o agravamento do desequilíbrio entre receitas e despesas decorreu, em grande medida, do RGPS, cujas despesas aumentaram 55% entre 2007 e 2012, sem o proporcional crescimento de suas receitas, o que elevou sua necessidade de financiamento em 89%, entre 2007 e 2016. Note-se que há expressiva divergência entre os dados considerados pelo TCU no tocante às receitas líquidas do RGPS em 2016, que são inferiores em R$ 10,2 bilhões de reais às registradas pelo Balanço Geral da União (p. 195). Já no caso do RPPS da União e dos militares, as despesas cresceram menos (19% e 18% respectivamente) e suas necessidades de financiamento aumentaram 11% e 18% em termos reais. (p. 72-73) Ambos apontam que o RGPS é o principal responsável pelo crescimento das necessidades de financiamento da Seguridade. Também concordam com o fato de que o RPPS e as pensões militares apresentam previsão de déficit futuro estável em relação ao PIB. (p. 138) Além disso, as despesas do RPPS diminuíram em relação ao PIB, enquanto o RGPS obteve aumento: Alerta ainda o TCU, que o RGPS foi o único regime cujas despesas cresceram em relação ao PIB no período de 2007 a 2016, passando de 6,81% para 8,10%. Esclarece que esse crescimento ocorreu após 2011, quando a despesa do RGPS chegou a representar 6,43% do PIB, e foi mais expressivo nos exercícios de 2015 e 2016, nos quais aumentou em 0,45 e 0,84 pontos percentuais do PIB, respectivamente. O TCU afirma que tal ocorrência pode ser atribuída em parte ao forte período recessivo ocorrido no Brasil nos anos de 2015 e 2016, quando houve uma retração de 7,2% na economia. Isso porque, segundo o Tribunal, o RGPS é mais sensível às flutuações da economia, especialmente no que tange à clientela urbana, que afetam diretamente suas receitas e podem provocar aumento na demanda de alguns benefícios previdenciários. Quanto às despesas dos demais regimes, o Tribunal aponta que diminuíram em relação ao PIB no período analisado, em especial os gastos com o RPPS, que passaram de 1,28% para 1,11%. Explica que, em parte, essa redução se deu pela segregação das ‘outras despesas do RPPS’ a partir de 2013. Conclui que, mesmo analisando as duas rubricas conjuntamente, tais despesas tiveram redução de 0,11% do PIB (p. 73) (grifou-se) Num. 775257978 - Pág. 24 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 31. 25 de 31 Orelatório do CPIPREV também usa dados do PLOA de 2018, que demonstra que, em uma projeção do Poder Executivo, o déficit do RPPS cresceria até 2.048, sendo que, mesmo nesse período de ápice, o valor corresponderia a apenas 0,54% PIB e após isso diminuiria muito, sendo que, em 2090, esse valor chegaria a R$ 7 bilhões: Observa-se que, pela projeção do Poder Executivo, o déficit do RPPS cresce em valores nominais até o ano de 2048, quanto atinge o valor de R$ 268,58 bilhões. No entanto, apesar de ser expressivo como valor bruto, relativamente perde importância em relação ao PIB. Considerando um PIB estimado pelo Governo em 2048 de R$ 48,99 trilhões12, o déficit previsto representaria 0,54% do PIB. Vale esclarecer que essa proporção em relação ao Produto Interno Bruto é inferior à observada no ano de 2017, quando atingiu 0,6%, bem como à estimada para o exercício de 2018, de 0,58%. Conforme ressalta o Poder Executivo na Mensagem que acompanha o PLOA 2018, o déficit projetado para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dos servidores civis da União para 2018 é de R$ 41,73 bilhões, correspondendo a 0,58% do PIB previsto para o mesmo ano. Não obstante o déficit apresente trajetória nominal ascendente, o Governo reconhece que, como percentual do PIB, observa-se uma continuidade na tendência de redução, conforme se observa no gráfico a seguir, extraído da referida mensagem. (grifou-se) Num. 775257978 - Pág. 25 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 32. 26 de 31 Comisso, o relatório concluiu que o RPPS possui “déficit futuro estável em relação ao PIB” e que tende a diminuir, devido as Emendas Constitucionais anteriores. Conforme foi possível indicar com os dados acima listados, a base de cálculos do atual déficit parece ser muito menor do que o valor que foi apresentado como justificativa da Emenda 103. No entanto, não se está aqui a endossar o suposto déficit da previdência, mas sim problematizar os dados apresentados pelo Governo Federal como justificadores da medida inconstitucional, diante da insanável ausência do adequado estudo atuarial. Assim, também pela falta de estudos atuarias adequados, faz-se necessário o afastamento das alíquotas progressivas de contribuição previdenciária. 3.3. Da irredutibilidade remuneratória Veja-se que a irredutibilidade prevista no inciso XV do artigo 37 da Constituição Federal é uma importante garantia concedida aos servidores públicos, sem a qual não há que se falar em efetivação da Carta de direitos fundamentais: Num. 775257978 - Pág. 26 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 33. 27 de 31 Art.37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [...] XV - os vencimentos dos servidores públicos são irredutíveis, e a remuneração observará o que dispõem os arts. 37, XI e XII, 150, II, 153, III e § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, 1998) Assim, não obstante a taxação sobre a renda ser ordinariamente admissível, qualquer modificação tributária que implique em majoração da carga suportada pelos servidores públicos deve observar a necessária sincronia com a garantia de irredutibilidade de vencimentos a eles concedido. Isso leva à conclusão de que, em se tratando de contribuição previdenciária, a majoração que não implique em instituição ou melhoria de benefícios somente pode ser compreendida como redução inconstitucional dos seus subsídios, com violação direta à previsão do artigo 37, inciso VX. A violação da irredutibilidade de vencimentos dos servidores é facilmente percebida nas justificativas da Proposta de Emenda à Constituição nº 6, de 2019. Ao invés de justificar algum benefício, sob o discurso infundado da equidade e “combate ao privilégio”, alegou-se que os salários dos servidores deveriam suportar mais tributação como solução para a “desigualdade social”: [...] 13. Esse projeto para uma nova previdência é estruturado em alguns pilares fundamentais: combate às fraudes e redução da judicialização; cobrança das dívidas tributárias previdenciárias; equidade, tratando os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual, com todos brasileiros contribuindo para o equilíbrio previdenciário na medida de sua capacidade; além da criação de um novo regime previdenciário capitalizado e equilibrado, destinado às próximas gerações. [...] 18. O terceiro pilar refere-se à equidade. A proposta ora submetida à Vossa Excelência altera tanto os regimes próprios como o regime geral de previdência social, mas busca tratar os desiguais de forma desigual, de acordo com suas especificidades. Ciente da desigualdade social que ainda permeia nossa sociedade, buscou-se exigir maior contribuição daqueles que recebem mais. Aqueles que ganham mais pagarão mais e aqueles que ganham menos pagarão menos. 19. Ainda em relação à equidade, a presente proposta busca incluir todos os brasileiros no esforço pela recuperação da previdência social. Assim, mesmo para categorias que hoje não estão tratadas no texto constitucional, como os militares das forças armadas, será promovida a apresentação de projetos de lei em separado, promovendo ajustes em seus sistemas. [...] 108. Entende-se que um dos principais problemas que, atualmente, enfrentam os regimes próprios é a ausência de uma estrutura de financiamento mais adequada e em que haja uma melhor distribuição na imposição de ônus Num. 775257978 - Pág. 27 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 34. 28 de 31 financeirosao ente instituidor e contribuintes, de tal forma que a correção de rumos passa, necessariamente, por uma expansão das atuais fontes de custeio dos RPPS e pela redefinição das participações, nesse custeio, dos entes, segurados e pensionistas. A Emenda impõe a definição, para todos os regimes próprios, de critérios gerais de responsabilidade previdenciária e organização, contemplando além de modelo de apuração dos compromissos e seu financiamento, arrecadação de contribuições, aplicação e utilização dos recursos, concessão, manutenção e pagamento dos benefícios, fiscalização desses regimes pela União e sujeição aos órgãos de controle interno e externo, conforme será definido por lei complementar a ser prevista no § 1º do art. 40 da Constituição. Dessa forma, possibilitará que o Estado brasileiro possa garantir o pagamento dos benefícios devidos a esses trabalhadores, os servidores públicos, de forma isonômica aos demais, respeitadas as suas capacidades contributivas e a situação jurídica de seus vínculos com o ente federativo. Em resumo: a partir de um preconceito, a razão legislativa dessa norma supõe erroneamente que os direitos garantidos a esses servidores são indevidos, supondo ainda que contribuem para o alegado déficit previdenciário e, portanto, devem suportar ônus maior nas medidas de recuperação. Daí porque a isonomia invocada como justificativa teve o seu conteúdo jurídico invertido, pois “a norma atribui tratamentos jurídicos diferentes em atenção a fator de discrímen adotado que, entretanto, não guarda relação de pertinência lógica com a disparidade de regimes outorgados19 ”. É que a submissão dos servidores à alíquotas diferentes viola a imposição constitucional de um regime jurídico-previdenciário único; a tributação mais pesada dos que figuram nas faixas contributivas superiores deforma o escalonamento salarial, já que a exação progressiva não se coaduna com a exigência de que a diferença do efetivamente recebido entre uma e outra categoria seja “superior a dez por cento ou inferior a cinco por cento, nem exceder a noventa e cinco por cento do subsídio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores”. Ao passo em que a justificativa da norma tenha sido tratar “os iguais de forma igual e os desiguais de forma desigual” e respeitar “as suas capacidades contributivas e a situação jurídica de seus vínculos com o ente federativo”, apresentou números para impressionar o público sem a estimativa particularizada da situação dessas classes diante da previdência social: [...] 46. Perspectiva de insustentabilidade no futuro dos RPPS. As dificuldades em relação a sustentabilidade financeira e atuarial nos RPPS é preocupante. O deficit atuarial do RPPS da União em 2017 era de R$ 1,2 trilhão. Os Estados, Distrito Federal e parte dos Municípios também possuem deficit atuarial em montante expressivo, que no seu conjunto ultrapassa o deficit da União. Ainda Num. 775257978 - Pág. 28 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 35. 29 de 31 quehaja elevada heterogeneidade em relação à situação financeira dos mais de 2.130 RPPS existentes, com diversos municípios tendo seu regime totalmente capitalizado e equilibrado, destaca-se o total do deficit dos RPPS dos Estados e da União, que respondem por mais de 70% do deficit atuarial total. A maior parte dos regimes previdenciários desses entes federativos não formaram reservas suficientes para arcar com as despesas atuais nem futuras com o pagamento dos benefícios de seus servidores e a sua iliquidez pode contribuir para a insolvência do seu instituidor. 47. Fontes do desequilíbrio nos RPPS. A evidente situação de desequilíbrio atuarial dos RPPS é oriunda, em larga medida, da existência de regras que garantem benefícios de valores médios bastante elevados e de regras de aposentadorias especiais que possibilitam concessões antecipadas de benefícios, principalmente no caso dos RPPS dos Estados. Apesar dos recursos acumulados por esses regimes, o grau de cobertura dos compromissos ainda é incipiente e esses são, em sua maioria, ainda estruturados em regime de repartição, o que combinado ao modelo de benefício definido, cujas regras de elegibilidade atualmente estabelecidas na Constituição, ainda garantem reposição integral dos proventos com relação à fase ativa, dificultam o atingimento do seu equilíbrio atuarial. Assim, conclui-se que a abusiva majoração das suas alíquotas se dá apenas em razão de suas remunerações, em contrariedade à limitação do poder de tributar tratado no inciso II do artigo 150 da Constituição, com intenção ilegítima de reduzir-lhes seus salários, o que causa efeitos diretos e perversos sobre irredutibilidade de vencimentos. Nessa linha, esse tratamento desigual também se destaca em razão de a norma afetar notadamente aqueles servidores que ingressaram no serviço público anteriormente à instituição do Regime de Previdência Complementar, haja vista que a eles, desde que não optem pela adesão, não se aplica o limitador da contribuição equivalente ao teto do regime geral e, portanto, são afetados pela abusiva majoração das alíquotas (inciso V e seguintes do § 1º do artigo 11 da EC nº 103, de 2019). Dessa forma, deve ser sanada a omissão da sentença embargada, para que seja deferida a tutela provisória de urgência, para determinar à demandada que suspenda os efeitos dos §§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República, com nova redação dada pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º, suspendendo-se assim as regras que preveem a ampliação da base contributiva e da alíquota extraordinária. 3.4. Dos efeitos infringentes Num. 775257978 - Pág. 29 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 36. 30 de 31 Dianteda omissão quanto aos fundamentos levantados, mostra-se perfeitamente possível a concessão de efeitos infringentes aos presentes declaratórios, eis que o saneamento do vício apontado por certo levará a entendimento diverso do prolatado no feito, ensejando a manifestação do Tribunal sobre a questão. Esse é o entendimento pacífico do STJ sobre o tema, in verbis: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CARÁTER INFRINGENTE. POSSIBILIDADE. EXCEPCIONALIDADE. CABIMENTO. 1. A atribuição de efeitos infringentes aos embargos de declaração é possível, em hipóteses excepcionais, para corrigir premissa equivocada no julgamento, bem como nos casos em que, sanada a omissão, a contradição ou a obscuridade, a alteração da decisão surja como consequência necessária. 2. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos modificativos, para, dando provimento ao agravo regimental, determinar a devolução dos autos à origem para que o agravo seja convertido em agravo regimental, a ser julgado pelo Tribunal local, nos termos da QO no Ag nº 1.154.599. (EDcl no AgRg nos EDcl no AREsp 496.168/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 22/08/2017, DJe 05/09/2017) (grifou-se) Nesses termos, pela peculiaridade do caso, mostra-se imperiosa a concessão de efeitos infringentes aos presentes declaratórios, com o saneamento do erro material e das omissões apontadas. 4. DOS PEDIDOS Ante o exposto, requer o conhecimento e o provimento dos presentes embargos de declaração com a concessão de efeitos infringentes, sob pena de violação ao art. 1.022, incisos II e III, do CPC, bem como aos arts. 5º, XXXV e LV, 93, IX, da CF/88, para sanar as omissões apontadas, de modo a ser deferida a tutela provisória de urgência, para determinar à demandada que suspenda os efeitos dos §§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República, com nova redação dada pelo artigo 1º da Emenda Constitucional 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º, suspendendo-se assim as regras que preveem a ampliação da base contributiva e da alíquota extraordinária, nos termos da fundamentação. Por fim, requer a expedição das publicações em nome do advogado Rudi Meira Cassel, OAB/DF 22.256, nos termos do artigo 272, § 2º e § 5º, do Num. 775257978 - Pág. 30 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 37. 31 de 31 Códigode Processo Civil1 , sob pena de nulidade, conforme a jurisprudência2 ”. Brasília, 15 de outubro de 2021. [assinado eletronicamente] Rudi Meira Cassel OAB/DF 22.256 1 Código de Processo Civil: “Art. 272. (…) § 2º Sob pena de nulidade, é indispensável que da publicação constem os nomes das partes e de seus advogados, com o respectivo número de inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil, ou, se assim requerido, da sociedade de advogados. (…) (...) § 5º Constando dos autos pedido expresso para que as comunicações dos atos processuais sejam feitas em nome dos advogados indicados, o seu desatendimento implicará nulidade. (...)” 2 “É inválida intimação efetuada em nome de apenas um dos advogados constituídos nos autos se existe pedido expresso para que a publicação seja realizada em nome de outro patrono.” (STJ, AgRg no Ag 1255432, Ministro João Otávio de Noronha, 4ª Turma, j. 24/08/2010, DJe 09/09/2010). Num. 775257978 - Pág. 31 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 15/10/2021 10:46:06 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21101510460651000000767984132 Número do documento: 21101510460651000000767984132
- 38. Manifestação em anexo. Num.786540952 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 22/10/2021 14:56:10 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102214561039400000779058757 Número do documento: 21102214561039400000779058757
- 39. Excelentíssimo Senhor JuizFederal 2ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal Brasília - DF URGENTE PEDIDO DE DEPÓSITO JUDICIAL Processo nº 1009749-43.2020.4.01.3400 SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD, já qualificado nos autos deste processo, por seus procuradores regularmente constituídos, dizer e requerer o que se segue. Em breve síntese, trata-se da ação coletiva com pedido de tutela provisória, na qual se busca o afastamento da confiscatória majoração da alíquota previdenciária, bem como da alíquota extraordinária e da ampliação da base contributiva das aposentadorias e pensões, promovida pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019, pois instituiu progressividade abusiva, sem a criação de benefícios correspondentes ao aumento e sem a consideração atuarial da situação superavitária decorrente das elevadas contribuições. Requereu-se tutela de urgência para suspender os efeitos dos §§ 1º, 1º-A, 1º-B e 1º-C do artigo 149 da Constituição da República na redação dada pelo artigo 1º da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, §§ 4º e 5º do artigo 9º e caput, §§ 1º, 2º, 3º e 4º do artigo 11, todos da mesma norma; e determinar à ré que não implemente, em favor dos substituídos, a progressividades das alíquotas de contribuição previdenciária, bem como a instituição da contribuição previdenciária extraordinária e ampliação da base contributiva. Nesse sentido, sobreveio decisão deste juízo, deferindo parcialmente a tutela de urgência (Num 657477468), apenas para determinar a a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no Num. 786540954 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 22/10/2021 14:56:10 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102214561068900000779058759 Número do documento: 21102214561068900000779058759
- 40. referido dispositivo, remanescendoo mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração. Tendo em vista que não houve a apreciação do pedido de tutela de urgência no que tange à alíquota extraordinária e à ampliação da base contributiva, a parte autora opôs embargos de declaração. Entretanto, o Sindicato autor informa que vem desistir do recurso de embargos de declaração oposto, nos termos do artigo 9981 , do CPC/2015, vez que não possui mais interesse no prosseguimento deste. Ademais, a parte autora requer a reconsideração parcial da tutela de urgência deferida, para que sejam depositados em juízo os valores relativos à diferença entre as alíquotas de contribuição previdenciária até então vigente e as alíquotas de contribuição previdenciária conforme a Emenda Constitucional nº 103, de 2019. Tal pedido objetiva garantir a efetividade da tutela na hipótese de provimento final, bem como evitar qualquer risco de indébito tributário se, eventualmente, houver a reforma da decisão. Subsdiriariamente, caso não seja deferido o pedido de depósito judicial dos valores, requer-se a suspensão da tutela de urgência deferida até decisão definitiva. Em face do exposto, requer-se: (a) a homologação da desistência do recurso de embargos de declaração, a teor do disposto nos artigos 200, parágrafo único, e art. 998 do Código de Processo Civil, nos termos da fundamentação; (b) a reconsideração parcial da tutela de urgência deferida, para que sejam depositados em juízo os valores relativos à diferença das alíquotas de contribuição previdenciária; subsdiariamente, em caso de indeferimentodo pedido de depósito judicial, a suspensão da tutela de urgência deferida até decisão definitiva nos autos. 1 Art. 998. O recorrente poderá, a qualquer tempo, sem a anuência do recorrido ou dos litisconsortes, desistir do recurso Num. 786540954 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 22/10/2021 14:56:10 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102214561068900000779058759 Número do documento: 21102214561068900000779058759
- 41. Por fim, paramelhor organização dos trabalhos dos advogados constituídos, requerem a expedição das publicações em nome do advogado RUDI MEIRA CASSEL, OAB/DF 22.256, nos termos do artigo 272, § 2º e § 5º, do Código de Processo Civil2 , sob pena de nulidade, conforme a jurisprudência3 . Brasília, 22 de outubro de 2021. [assinado eletronicamente] Rudi Meira Cassel OAB/DF 22.256 2 Código de Processo Civil: Art. 272. (…) § 2º Sob pena de nulidade, é indispensável que da publicação constem os nomes das partes e de seus advogados, com o respectivo número de inscrição na Ordem dos Advogados do Brasil, ou, se assim requerido, da sociedade de advogados. (…) (...) § 5º Constando dos autos pedido expresso para que as comunicações dos atos processuais sejam feitas em nome dos advogados indicados, o seu desatendimento implicará nulidade. (...)” 3 É inválida intimação efetuada em nome de um advogado constituído nos autos se existe pedido expresso para que a publicação seja realizada em nome de outro patrono. (STJ, EDARESP 201200986550, JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, STJ - TERCEIRA TURMA, DJE DATA:28/06/2013). Num. 786540954 - Pág. 3 Assinado eletronicamente por: RUDI MEIRA CASSEL - 22/10/2021 14:56:10 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102214561068900000779058759 Número do documento: 21102214561068900000779058759
- 42. Segue anexa petiçãoda Fazenda Nacional nos termos do art. 1.018 do CPC. Num. 236926892 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:02 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420260100000232949945 Número do documento: 21102915420260100000232949945
- 43. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 1 EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA 2ª VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL EM ACOMPANHAMENTO ESPECIAL PROCESSO Nº. 1009749-43.2020.4.01.3400 AUTOR: SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD/SP RÉ: UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) A UNIÃO (Fazenda Nacional), pela procuradora que esta subscreve, vem, à presença de V. Exa., em atendimento ao artigo 1.018 do CPC/2015, requerer a juntada de cópia da petição do agravo de instrumento interposto contra a decisão ID. 657477468 e do comprovante de sua interposição perante o E. TRF da 1ª Região. Requer, ainda, seja a r. decisão agravada reconsiderada, em juízo de retratação, ante o teor dos argumentos expendidos nas razões recursais acostadas à presente. No ponto, ressalta sobretudo dois importantes elementos para a reconsideração da decisão: i) a recente conclusão do julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, do Tema n.º 933 de Repercussão Geral, definindo a tese de que “1. A ausência de estudo atuarial específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição Num. 796755562 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:02 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420279400000789287344 Número do documento: 21102915420279400000789287344
- 44. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 2 previdenciária dos servidores públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida. 2. A majoração da alíquota da contribuição previdenciária do servidor público para 13,25% não afronta os princípios da razoabilidade e da vedação ao confisco”1 ; ii) a última manifestação apresentada pelo próprio Sindicato autor no ID. 786540954, com pedido expresso de reconsideração da tutela de urgência deferida, para que sejam os valores discutidos depositados em juízo e/ou seja suspensa a medida até decisão definitiva nos autos. Termos em que, pede deferimento. Brasília, 29 de outubro de 2021. Marcela de Oliveira Cordeiro Morais Procuradora da Fazenda Nacional 1 ARE 875.958/GO, Relator: Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Sessão Virtual. Julgado em: 18/10/2021. Num. 796755562 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:02 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420279400000789287344 Número do documento: 21102915420279400000789287344
- 45. Protocolado por: MARCELADE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS Justiça Federal da 1ª Região Tribunal (2º grau) e Turmas Recursais e Regional dos Juizados Comprovante de protocolo Processo Número do processo: 1039344-68.2021.4.01.0000 Órgão julgador: Gab. 21 - DESEMBARGADORA FEDERAL GILDA SIGMARINGA SEIXAS Órgão julgador Colegiado: 7ª Turma Jurisdição: Tribunal Regional Federal da 1ª Região Classe: AGRAVO DE INSTRUMENTO (202) Assunto principal: Contribuições Previdenciárias Valor da causa: R$ 100.000,00 Medida de urgência: Sim Partes: FAZENDA NACIONAL (00.394.460/0001-41) SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO (01.202.841/0001-44) Audiência Documentos protocolados Tipo Tamanho (KB) Doc 2 - Manifestação Fazenda Nacional prévia análise tutela urgência.pdf Documentos Diversos 629,77 Petição inicial Petição inicial 0,06 Doc 1 - Inicial Proc Originário.pdf Documentos Diversos 671,97 Doc 3 - Decisão Agravada.pdf Documentos Diversos 53,58 1009749-43.2020.4.01.34000 - AI.pdf Agravo de Instrumento 686,09 Assuntos Lei DIREITO TRIBUTÁRIO (14) / Contribuições (6031) / Contribuições Previdenciárias (6048 CF 1988 ; L 8.212/1991 REPRESENTANTE REPRESENTANTE FAZENDA NACIONAL SINDICATO DOS TRABALHAD DO JUD FED NO EST DE SAO PAULO RUDI MEIRA CASSEL registrado(a) civilmente como RUDI MEIRA CASSEL (Advogado) Distribuído em: 29/10/2021 15:20 Num. 796755570 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:02 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420288800000789287352 Número do documento: 21102915420288800000789287352
- 46. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 1 EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL DO EGRÉGIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO EM ACOMPANHAMENTO ESPECIAL PROCESSO Nº 1009749-43.2020.4.01.3400 AUTOR: SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD/SP RÉ: UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) A União – Fazenda Nacional, pela procuradora que esta subscreve (LC 73/93, art. 12, inciso V), nos autos do processo em epígrafe, inconformada com a r. decisão ID. 657477468, vem, com fulcro nos arts. 183 e 1.015 e seguintes do CPC/2015, interpor, tempestivamente, o presente AGRAVO DE INSTRUMENTO, pelas razões de fato e de direito anexas, requerendo seu regular processamento e, ao final, a reforma da decisão agravada. Em atenção ao disposto no artigo 1.016 do CPC/2015, a Agravante informa que está representada pela Procuradoria da Fazenda Nacional no Distrito Federal, instalada no Setor de Autarquias Norte, Quadra 05, Lote C, Centro Empresarial CNC, Torre D, 3o a 7o andares, Brasília/DF, nos termos do artigo 12, inciso II, da Lei Complementar nº. 73/1993, através da procuradora que esta subscreve. Num. 796755574 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 47. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 2 Informa, ainda, os advogados da parte agravada, Dr. Rudi Meira Cassel (OAB/DF 22.256) e outros, integrantes do escritório Cassel Ruzzarin Santos Rodrigues Advogados, com endereço no SAUS, Quadra 5, Bloco N, Salas 212 a 217, Edf. OAB, Asa Sul, CEP 70070-913, Brasília/DF, tal qual apontado no instrumento de procuração juntado aos autos do processo originário. Malgrado os autos do processo sejam eletrônicos, instrui o presente recurso com cópia das principais peças dos autos principais, para facilitar a compreensão da controvérsia pelo MM. Desembargador Relator e pela Turma. Assim, requer a UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) seja dado regular processamento ao presente recurso, na forma da lei, e que, ao final, seja cassada ou reformada a r. decisão agravada. Pede deferimento. Brasília, 29 de outubro de 2021. Marcela de Oliveira Cordeiro Morais Procuradora da Fazenda Nacional Num. 796755574 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 48. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 3 RAZÕES DO AGRAVO PROCESSO Nº 1009749-43.2020.4.01.3400 AGRAVANTE: UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) AGRAVADO: SINDICATO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA DO DISTRITO FEDERAL – SINDOJUS/DF EGRÉGIO TRIBUNAL, COLENDA TURMA, ÍNCLITOS JULGADORES. 1. DO OBJETIVO Obter provimento judicial que casse em definitivo a decisão que deferiu parcialmente a tutela provisória de urgência “para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração”. 2. DA SÍNTESE FÁTICA Trata-se de ação sob o procedimento comum, com pedido de tutela provisória de urgência, através da qual o SINTRAJUD/SP objetiva a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 149, §§ 1º, 1º-A, 1º B e 1º-C, da Constituição, na redação conferida pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, a fim de que a União seja impedida de implementar “em favor dos substituídos, a progressividades das alíquotas de contribuição previdenciária, bem como a instituição da contribuição previdenciária extraordinária e ampliação da base contributiva”. Num. 796755574 - Pág. 3 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 49. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 4 Para tanto, sustenta que tais alterações violam a necessidade de correlação entre custeio e benefício, a proibição da instituição de tributos com efeitos confiscatórios e o princípio da irredutibilidade de vencimentos, além de supostamente terem sido implementadas sem o embasamento em adequado estudo atuarial. Por meio da decisão ID. 657477468, este MM. Juízo deferiu parcialmente a tutela provisória de urgência “para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração”. Nada obstante, a Fazenda Nacional entende que deve ser revogada/reformada a r. decisão recorrida. 3. DAS RAZÕES PARA REFORMA DA DECISÃO 3.1 DA CONTEXTUALIZAÇÃO DAS MODIFICAÇÕES TRAZIDAS PELA EC N.º 103/2019 De início, é curial lembrar que há fortíssima preocupação para com o custeio do sistema da previdência social, tema recorrente na agenda política e econômica contemporânea1 , marcada por constrangimentos no trato do orçamento público, por intermédio do qual o Estado exerce suas funções alocativas, distributivas e estabilizadoras2 . 1 O contexto definidor de agenda, como construção de arranjos institucionais para enfrentamento de problemas políticos, econômicos e sociais é explorado por HOWLETT, Michael, RAMESH, M. e PERL, Anthony, Política Pública- seus ciclos e subsistemas, Rio de Janeiro: Elsevier, 2103, pp. 103 e ss. Tradução de Francisco G. Heidemann. 2 GIACOMONI, James, Orçamento Público, São Paulo: Atlas, 2009, pp. 21 e ss. Num. 796755574 - Pág. 4 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 50. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 5 Essa preocupação para com as contas da Previdência3 , em permanente estado de crise fiscal4 , está substancializada em documentos que vem sendo produzido há anos por setores técnicos do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, como se lê do seguinte excerto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP, com destaque para os aspectos que justificaram a edição da já superada Medida Provisória nº 805: “ (...) 2. O Governo Federal vem buscando formas de promover ajustes no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e nos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), podendo-se citar como a principal ação nesse sentido a recém proposta ‘Reforma da Previdência’, apresentada por meio da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 287/2016. 3. Consoante se encontra ricamente demonstrado na Exposição de Motivos da PEC nº 287/2016, a atuação do Estado para evitar o colapso dos regimes previdenciários mostra-se urgente. Projeções populacionais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, mostram o ritmo relativamente acelerado da inversão da pirâmide etária no Brasil, fazendo com que em alguns anos tenhamos número muito superior de idosos em relação ao atual. Além disso, a expectativa de vida média do brasileiro vem aumentando seguidamente. Tais fatos tornam-se sensíveis na medida em que, no modelo atual, os benefícios pagos atualmente são custeados por aqueles que se encontram em atividade. Ademais, existem diversos ajustes nas regras previdenciárias a serem realizados de modo a minimizar a progressão do déficit previdenciário, o que está minuciosamente descrito na supracitada Exposição de Motivos, não cabendo aqui sua reprodução. (...) 5. Por essa razão, propõe-se a alteração da alíquota de contribuição dos servidores públicos federais ao respectivo regime previdenciário, o que aliás já vem sendo também debatido no âmbito de outros regimes próprios. 6. Na forma proposta na minuta anexa, busca-se segmentar a forma de contribuição, estabelecendo-se diferentes alíquotas, de modo que aquele servidor que aufere maior remuneração contribua de forma superior àquele servidor com remuneração de menor valor, buscando-se um critério mais justo à sistemática de contribuição. O objetivo é proporcionar maior volume de contribuição para o Regime Próprio de Previdência Social do servidor público federal. 7. Assim, consoante se observa na leitura da minuta em questão, as alíquotas seriam de 11% e de 14%. Nesse sentido foi proposta a alteração do caput do art. 4º da Lei nº 10.887, de 2004, e de seu §1º, com a consequente renumeração dos parágrafos subsequentes”. Grifamos. 3 Por todos, GIAMBIAGI, Fabio, Reforma da Previdência- o encontro marcado, Rio de Janeiro: Campus, 2007. 4 Por todos, GIAMBIAGI, Fabio e ALÉM, Ana Cláudia, Finanças Públicas- Teoria e Prática no Brasil, Rio de Janeiro: Campus, 2008, pp. 277 e ss. Num. 796755574 - Pág. 5 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 51. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 6 Igualmente, de acordo com documentação que instruiu as discussões sobre a Emenda Constitucional nº 103/2019, os parlamentares fixaram que a “ (...) finalidade da proposta é estabelecer ‘nova lógica mais sustentável e justa de funcionamento para a previdência social’, evitando custos excessivos para as futuras gerações e comprometimento do pagamento dos benefícios dos aposentados e pensionistas, e permitindo a construção de um novo modelo que fortaleça a poupança e o desenvolvimento no futuro”. As razões para a caracterização do grave cenário que permeia o RSPPU são várias, mas a principal delas é a rápida mudança do perfil demográfico brasileiro, que sofre com um acelerado processo de envelhecimento de sua população causado pela baixa taxa de natalidade (uma das menores do mundo5 ) e com o efeito secundário de uma boa notícia: o fato de que o brasileiro está vivendo mais. Com menos jovens trabalhando e mais idosos aposentados, que estão vivendo cada vez mais, o sistema previdenciário brasileiro, estruturado no modelo de repartição, assim entendido como aquele no qual os ativos bancam o benefício atual dos inativos, sem construção de poupança individual, fica cada vez mais pressionado, tanto do lado da receita quanto do lado das despesas. O resultado disso são os vários déficits crescentes dos últimos anos, os quais, se não controlados, provocariam, em poucas décadas, o colapso do sistema como um todo. O fato é, pois, que a Previdência já consome mais da metade do orçamento da União e, mantidas as regras, tanto do lado das despesas (requisitos para concessão de benefícios) quanto pela ótica das receitas (alíquotas e base de incidência das contribuições), o crescimento do déficit orçamentário seria exponencial, de modo que, em poucos anos, nada sobraria para educação, saúde, infraestrutura, sem falar no efeito que se causaria no endividamento público e na pressão sobre as taxas de juros. 5 Já é menor do que a de países ricos como Austrália, Reino Unido, Estados Unidos e França; e próximo da China, país que inclusive adotava uma política de controle populacional por meio da “regra do filho único”. Num. 796755574 - Pág. 6 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 52. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 7 Desta forma, o que se buscou fazer com a reforma ora impugnada foi justamente alterar algumas das regras do sistema previdenciário, a fim de reestabelecer o equilíbrio das contas públicas, sempre com o especial propósito de alcançar os seguintes objetivos: promover maior equidade no financiamento; estabelecer maior convergência entre os diferentes regimes previdenciários; fixar uma maior separação entre previdência e assistência; e, principalmente, dar sustentabilidade à nova previdência, tornando-a um sistema que promova justiça social. 3.2 DO POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RELAÇÃO AO TEMA O STF, por intermédio de decisão do Ministro Roberto Barroso, fixou que não há flagrante inconstitucionalidade na Emenda Constitucional nº 103, pelo que, em caráter liminar, determinou-se que se aguarde reunião plenária para apreciação da demanda. Nesse sentido, prático e objetivo, obstaculizadas ficam todas as discussões que se desdobram no país, em relação à matéria. Mencionada decisão foi proferida em ação promovida pela AJUFE, que congrega juízes federais, o que, deve-se reconhecer, plasma um sentido pedagógico e balizador. A questão já foi apreciada pelo STF6 em de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar. Registrou-se pretensão de declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Emenda Constitucional nº 103/2019, dentre eles o art. 1º, no que altera o art. 149, § 1º, da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos I a VIII, § 2º, § 3º e § 4º. Isto é, discute-se a matéria encaminhada para decisão no presente processo. No contexto de mencionada decisão do STF, que orienta o caso presente, constata- se, inicialmente, despacho do Eminente Ministro Relator, determinando a aplicação do rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, com o objetivo de levar a matéria a apreciação pelo Plenário, à vista da 6 STF, ADIs 6254, 6255 e 6258, relatadas pelo Ministro Roberto Barroso. Decisão monocrática proferida em 14 de maio de 2020. Num. 796755574 - Pág. 7 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 53. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 8 segurança jurídica. No entanto, registrou o Ministro Relator, a questão também se encontrava pendente de manifestação da Procuradoria-Geral da República. Em face da proliferação de discussões sobre o assunto, a exemplo do caso presente, entendeu o Ministro Barroso que se fazia necessária um pronunciamento sobre os pedidos cautelares deduzidos na mencionada ação. O Ministro Barroso não detectou - - à primeira vista - - qualquer vício de inconstitucionalidade contido na EC nº 103, mais especialmente quanto à fixação de alíquotas progressivas incidentes sobre contribuições previdenciárias devidas (e em benefício de) servidores públicos. Fez o distinguishing relativo a outra discussão em trâmite no STF, sobremodo porque, no caso presente, tem-se progressividade autorizada (e determinada) por emenda constitucional. O Ministro Relator retomou o tema da presunção de legitimidade dos atos normativos emanados do Estado. Reforçou essa premissa com o fato de que se trata de matéria veiculada por emenda constitucional. Em outras palavras, a densidade normativa do meio utilizado para a fixação de alíquotas diferenciadas é absolutamente idôneo. Nesse caso, insistiu, a sindicabilidade predica - - tão somente - - na hipótese de afronta a cláusula pétrea, isto é, reforçamos, a um bloco constitucional dotado de sensibilidade intangível. Nesse sentido, negou a cautelar, preocupado com o risco de soluções judiciais distintas, o que fomentaria a insegurança jurídica e agrediria a isonomia que se espera das decisões judiciais. Segue excerto da decisão, no que se aplica ao caso presente: “(...) 5. No tocante à plausibilidade jurídica, não se vislumbra inconstitucionalidade prima facie dos artigos da Emenda Constitucional nº 103/2019 referentes à progressividade das alíquotas da contribuição previdenciária dos servidores públicos. Entendo que a hipótese em discussão é diversa da abordada nas Medidas Cautelares nas ADI 2.010[1] e ADC 8[2], inclusive por se tratar de progressividade autorizada por emenda constitucional. 6. A esse propósito, aliás, a presunção de legitimidade dos atos normativos emanados do Estado. 7. Quanto ao perigo na demora, verifico o risco de soluções judiciais discrepantes e anti-isonômicas, uma vez que algumas categorias de servidores vêm sendo beneficiadas pelas decisões Num. 796755574 - Pág. 8 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 54. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 9 proferidas em instâncias inferiores, e outras não. 8. Diante do exposto, nego a cautelar pleiteada pela Requerente, de modo que, até posterior manifestação nestes autos, o art. 1º, no que altera o art. 149, § 1º, da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos I, a VIII, § 2º, § 3º e § 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 são considerados constitucionais e, portanto, válidos, vigentes e eficazes. Deixo claro, por fim, que a presente decisão se refere tão somente à questão da progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores públicos. Quanto às demais questões suscitadas nas diversas ações, aguardarei a vinda da manifestação da Procuradoria Geral da República, para levar toda a matéria ao Plenário. ” Da decisão do Ministro Barroso, absoluta e integralmente apropriada e aplicável ao caso presente, extrai-se que, nomeadamente: a. A matéria encontra-se sub judice do STF, com dispositivo que objetivamente paralisa superveniente apreciação sobre a matéria, especialmente na hipótese de que o conteúdo decisivo se afaste do decidido monocraticamente no STF, no mérito; b. Não há inconstitucionalidade na emenda constitucional discutida, especialmente quanto às alíquotas fixadas com incidência nos vencimentos de servidores públicos; c. Não há relação de pertinência entre a discussão da fixação de alíquotas por emenda constitucional com a discussão da fixação de alíquotas por outros instrumentos normativos, a exemplo de medida provisória; d. Desse modo, não há precedente, e nem mesmo indício de precedente, em favor da tese que o contribuinte aduziu na presente ação; e. Vigora, com exuberância e densidade legística, emenda constitucional que trata da matéria, com o reforço da presunção da legitimidade dos atos do poder público. 3.3 DOS ACERTOS JURÍDICOS DO ART. 11 DA EC N.º 103/2019 A norma contestada atende a todas as situações e circunstâncias para as quais se dirige. Nesse sentido, reproduz-se a regra, como segue: Num. 796755574 - Pág. 9 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 55. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 10 Art. 11. Até que entre em vigor lei que altere a alíquota da contribuição previdenciária de que tratam os arts. 4º, 5º e 6º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, esta será de 14 (quatorze por cento). (Vigência) § 1º A alíquota prevista no caput será reduzida ou majorada, considerado o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, de acordo com os seguintes parâmetros: I - até 1 (um) salário-mínimo, redução de seis inteiros e cinco décimos pontos percentuais; II - acima de 1 (um) salário-mínimo até R$ 2.000,00 (dois mil reais), redução de cinco pontos percentuais; III - de R$ 2.000,01 (dois mil reais e um centavo) até R$ 3.000,00 (três mil reais), redução de dois pontos percentuais; IV - de R$ 3.000,01 (três mil reais e um centavo) até R$ 5.839,45 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e cinco centavos), sem redução ou acréscimo; V - de R$ 5.839,46 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e seis centavos) até R$ 10.000,00 (dez mil reais), acréscimo de meio ponto percentual; VI - de R$ 10.000,01 (dez mil reais e um centavo) até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), acréscimo de dois inteiros e cinco décimos pontos percentuais; VII - de R$ 20.000,01 (vinte mil reais e um centavo) até R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de cinco pontos percentuais; e VIII - acima de R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de oito pontos percentuais. § 2º A alíquota, reduzida ou majorada nos termos do disposto no § 1º, será aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor ativo, incidindo cada alíquota sobre a faixa de valores compreendida nos respectivos limites. § 3º Os valores previstos no § 1º serão reajustados, a partir da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, na mesma data e com o mesmo índice em que se der o reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, ressalvados aqueles vinculados ao salário-mínimo, aos quais se aplica a legislação específica. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, levou em conta o princípio da noventena7 , consagrado reiteradamente pela jurisprudência8 , que dispõe que as contribuições sociais só podem ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei (no caso, medida provisória) que as houver instituído ou modificado. É o que se lê no corpo de seu texto: Art. 36. Esta Emenda Constitucional entra em vigor: I - no primeiro dia do quarto mês subsequente ao da data de publicação desta Emenda Constitucional, quanto ao disposto nos arts. 11, 28 e 32; De tal modo, respeitou-se efetivamente o princípio da noventena, aguardando-se para efetiva cobrança o prazo que a Constituição exige que se respeite, para que a contribuição 7 Constituição Federal, art. 195, § 6º. 8 Por todos, Supremo Tribunal Federal, Repercussão Geral no RE 848353-RG, relatado pelo Ministro Teori Zavascki, julgado em 12 de maio de 2015. Num. 796755574 - Pág. 10 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 56. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 11 social objeto de aumento seja cobrada. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, trata - - no tema de alíquotas de contribuição para servidores - - de assuntos pulverizados topograficamente ao longo do texto da Constituição Federal. Há pertinência da emenda questionada com os artigos 39, 40, 150, 194, 195, 201 e 202, considerados de um modo sistemático, dada a conexão entre assuntos afetos à previdência social de servidores públicos. Deve-se ter em conta que “a relevância das premissas em relação à conclusão não é apenas uma questão formal”9 ; nesse sentido, não se trata de mera indicação de forma, porquanto não se pode isolar texto de emenda (de 1995 a 2011) como impeditivo de regulamentação dos arranjos institucionais previstos pela Constituição. Além do que, não se tem contribuição nova, ou uma fórmula distinta daquelas previstas pela Constituição, no que ser refere à matéria. Pode-se lembrar quando da alteração do art. 195, pela Emenda 20, de 1998, quanto o STF entendeu ser perfeitamente possível a mera alteração de alíquota por medida provisória10 . De igual maneira, quanto da discussão referente ao aumento de alíquotas da Contribuição Social pelo Lucro Líquido, por intermédio de MP, o que não é o caso presente, o STF definiu que não houve regulamentação sobre a exação, o que se teve, tão somente, foi a fixação de uma alíquota11 , e nada mais, situação que se repete, ainda que em relação a outro tributo, no contexto da emenda aqui discutida. 9 ATIENZA, Manuel, Curso de Argumentação Jurídica, Curitiba: Alteridade, 2017, p. 79. Tradução de Claudia Roesler. 10 A alteração do art. 195 da Constituição pela EC 20/1998 não versou, especificamente, sobre a alíquota de contribuição social destinada ao custeio da seguridade social. Possibilidade de simples alteração de alíquota por medida provisória, dentro do prazo previsto no art. 246 da Carta Maior. [RE 487.475 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 1º-6-2010, 1ª T, DJE de 6-8-2010]. 11 Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL. Adicional instituído por meio de medida provisória. Admissibilidade. Violação ao art. 246 da CF. Não ocorrência. Tributo instituído e regulamentado pela Lei 7.689/1988. Mero aumento da alíquota pela MP 1.807/1999. Recurso extraordinário não provido. A MP 1.807/1999 não instituiu, nem regulamentou a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL, mas apenas lhe aumentou a alíquota. [RE Num. 796755574 - Pág. 11 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 57. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 12 Juridicamente também não prospera a argumento no sentido de que deve ser apresentado um cálculo atuarial, como condição para edição da emenda questionada, e supostamente vinculado à lógica do art. 40 da Constituição. Esse cálculo foi apresentado pelo Poder Executivo no contexto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP. A mencionada Nota Técnica instruiu o procedimento de construção e de decisão em torno da emenda aqui discutida. Já se questionou, no passado, necessidade de lei formal para tais propósitos, situação rechaçada pela jurisprudência do STF12 . Efetivamente, não se cogita - - ainda - - de estudos de impacto atuariais produzidos no Legislativo porquanto a matéria transitou inicialmente pelo Executivo, que apresentou o estudo em forma de notas produzidas pelas áreas técnicas. De se registrar, a propósito, que o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento do Tema nº 933 de repercussão geral, definindo a tese de que “A ausência de estudo atuarial específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida”13 . Tal déficit, como mencionado, encontra-se demonstrado na Nota Técnica nº 15278/2017-MP. A emenda constitucional que aqui se discute foi formalmente confeccionada nos termos fixados pelo texto político ao qual acrescenta padrões e arranjos institucionais destinados a atender exigência social, relativa ao custeio da Previdência Social. 403.512, rel. min. Cezar Peluso, j. 16-12-2008, 2ª T, DJE de 6-3-2009.] = RE 588.943 AgR, rel. min Cármen Lúcia, j. 15- 2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011. 12 (...) a alegação de que os critérios de cálculo de alíquota de contribuição previdenciária relativos a equilíbrio financeiro e atuarial deveriam ser necessariamente estabelecidos por lei em sentido formal foi rechaçada pelo Plenário do STF no julgamento da ADI 2.034 MC, rel. min. Sydney Sanches (...). [RE 517.288 AgR, voto da rel. min. Cármen Lúcia, j. 22-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.] 13 ARE 875.958/GO, Relator: Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Sessão Virtual. Julgado em: 18/10/2021. Num. 796755574 - Pág. 12 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 58. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 13 3.4 DA CONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DE FÓRMULAS DE ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS, COMO INSTRUMENTO DE REALIZAÇÃO DE CRITÉRIOS DE CAPACIDADE CONTRIBUTIVA O reconhecimento da possibilidade de utilização de alíquotas progressivas nas hipóteses alcançadas pela legislação de regência do Regime Geral da Previdência Social qualifica a mesma rationale, isto é, a mesma ratio decidendi justificativa de alíquotas diferenciadas nas hipóteses tratadas pela emenda aqui discutida14 . Além do que, deve-se compreender que a progressividade é uma das manifestações da capacidade contributiva, como já definido pelo STF e como se vê agora em seguida. A sujeição ao princípio da capacidade contributiva é regra geral que informa o modelo tributário brasileiro, como definido pelo STF em repercussão geral, ao tratar de capacidade contributiva de sujeito passivo de Imposto de Transmissão Causa Mortis. Reconheceu-se que “todos os impostos podem e devem guardar relação com a capacidade contributiva do sujeito passivo (...)”, podendo-se “ (...) expressar, em diversas circunstâncias, progressividade ou regressividade direta”; firmou-se objetivamente que “(...) todos os impostos, (...) estão sujeitos ao princípio da capacidade contributiva, especialmente os diretos, independentemente de sua classificação como de caráter real ou pessoal; isso é completamente irrelevante”15 . Tem-se, assim, definição do STF produzida em repercussão geral prestigiando a capacidade contributiva do contribuinte em suas várias expressões, nomeadamente a progressividade direta. 14 STF, RE 598.572-SP, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgamento em 30 de junho de 2016. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. FOLHA DE SALÁRIO. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E ASSEMELHADAS. DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS. CONTRIBUIÇÃO ADICIONAL DE 2,5%. ART. 22, §1º, DA LEI 8.212/91. CONSTITUCIONALIDADE. 15 STF, RE 562.045, relatora para o acórdão Ministra Cármen Lúcia, julgamento em 6 de fevereiro de 2013. Num. 796755574 - Pág. 13 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 59. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 14 A Suprema Corte vem sendo instada a se pronunciar sobre a possibilidade do estabelecimento de alíquotas progressivas em diversos outros tributos, independentemente de autorização constitucional explícita. A previsão de alíquotas diversas - - que se revela como aspecto central no caso presente - - é aceita pelo STF, que entende pela legitimidade da medida, sob o ângulo constitucional16 . Em outro tema tributário, no caso da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública - COSIP, tributo encartado no art. 149-A da Constituição e para o qual também não se prevê expressamente a possibilidade de instituição da progressividade, ainda no ano de 2009, o Plenário do STF entendeu pela “(...) progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, [que] não afronta o princípio da capacidade contributiva (...)”17 . Em vários julgados o STF firmou entendimento de que “a tributação diferenciada se presta a concretizar a isonomia e a capacidade contributiva”18 . É cediço na construção pretoriana do direito tributário brasileiro o entendimento de que “todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva (...), ao menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios puramente econômicos”19 . Essa premissa reforça a possibilidade de que se encontre a capacidade 16 STF, RE 586.693, relatado pelo Ministro Marco Aurélio, julgado em 25 de maio de 2011, bem como o RE 437.107, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 6 de abril de 2000. 17 STF, RE 573.675, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 25 de março de 2009. 18 Supremo Tribunal Federal, AI 703.982 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 9 de abril de 2013. RE 795.415 AgR, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, julgado em 3 de junho de 2014. 19 STF, RE 406.955, AgR, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 4 de outubro de 2011. “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. IPVA. PROGRESSIVIDADE. 1. Todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva (precedentes), ao menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios puramente econômicos. 2. Porém, as razões não deixam entrever a má utilização de critérios como essencialidade, frivolidade, utilidade, adequação ambiental etc. Considerado este processo, de alcance subjetivo, a alegação de incompatibilidade constitucional não pode ser genérica. 3. Em relação à fixação da base de cálculo, aplicam-se os mesmos fundamentos, dado que o agravante não demonstrou a tempo e modo próprio a inadequação dos critérios legais adotados. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” Num. 796755574 - Pág. 14 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 60. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 15 contributiva por intermédio de variação de alíquotas. Tem-se especificamente um critério econômico que informando a fixação da respectiva alíquota. Mesmo em sede de IPVA, ainda de acordo com as decisões do STF, não se reconhece a progressividade apenas “ (...) quando as alíquotas são diferenciadas segundo critérios que não levam em consideração a capacidade contributiva”20 . A capacidade contributiva é critério que promove a isonomia e a justiça fiscal e que se materializa de várias formas, a exemplo da fixação de alíquotas variáveis que revelam progressividade. A progressividade que matiza a valoração da capacidade contributiva não pode ser confundida com a progressividade que informa os impostos que gravam a propriedade, quando se “constitui sanção imposta pelo inadequado aproveitamento da propriedade, nos termos em que dispuser a lei federal”21 . A isonomia tributária guarda fortíssima aproximação operacional com os critérios práticos de aferição de capacidade contributiva22 . Especificamente quanto à utilização de alíquotas progressivas de contribuição social, ainda que oscilando eventualmente23 , o STF vem firmando posição que corrobora a linha de raciocínio utilizada em relação aos impostos em geral. Assim, quando do julgamento definitivo da ADI nº 790/DF, o STF entendeu que a instituição de alíquotas progressivas, para efeito de cobrança da contribuição de seguridade social devida pelos servidores em atividade não hostilizava o texto constitucional. Nesse sentido, confira-se o seguinte excerto da ementa do acórdão: “[...] CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - SERVIDORES PUBLICOS. A norma do artigo 231, PAR.1. da Lei n. 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que ‘a 20 STF, RE 414.259 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado em 24 de junho de 2008. 21 STF, RE 238.671, relatado pelo Ministro Maurício Corrêa, julgado em 30 de outubro de 2001. 22 STF, RE 232.393, relatado pelo Ministro Carlos Velloso, julgado em 12 de agosto de 1999, RE 596.945 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 14 de fevereiro de 2012, RE 232.577-EDv, relatado pelo Ministro Cezar Peluso, julgado em 17 de fevereiro de 2010, RE 336.782 AgR, relatado pela Cármen Lúcia, julgado em 26 de maio de 2009. 23 É o caso, entre outros, da ADI 2010-2-DF e da ADC 8-DF. Num. 796755574 - Pág. 15 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 61. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 16 contribuição do servidor, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como dos órgãos e entidades, será fixada em lei’.”24 Em favor da utilização da progressividade das alíquotas em tema de Previdência, o STF vem tomando posição que anima o sucesso da MP aqui discutida, como se colhe também no julgado que segue: “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MP 560/94. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Progressividade da alíquota da contribuição previdenciária. Medida Provisória 560/94. Afronta à Constituição do Brasil. Inexistência. 2. MP 560/94. Vigência. Termo Inicial. Esta Corte, ao declarar a inconstitucionalidade apenas do artigo 1º do Texto Normativo, reconheceu a validade de sua disciplina e esclareceu que a vigência de suas disposições dar-se-ia após transcorrido o prazo nonagesimal previsto no artigo 195, § 6º, da Constituição do Brasil. Agravo regimental não provido.”25 Esse entendimento foi mantido em outro julgado, que também qualifica precedente para o que se discute no caso presente: “: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Servidor Público. Contribuição social. Art. 2o da Lei 8.688/93. Alíquotas progressivas. Constitucionalidade. Precedente. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.26 ” Especialmente, deve-se levar em conta precedente do STF que definitivamente fixou uma linha de entendimento que sufraga as linhas gerais da emenda aqui discutida, quanto à progressividade das alíquotas, vale dizer, “(...) Supremo Tribunal Federal decidiu no sentido de que o sistema de alíquotas progressivas, objeto da Medida Provisória 560/1994 e posteriores reedições, é constitucional, desde que respeitada a vacatio legis de noventa dias (art. 195, § 6º, da Constituição Federal) (...)”27 . Não se pode afirmar que o STF repudiou a progressividade das alíquotas 24 STF, ADI 1135, Relator para o acórdão, Ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 13 de agosto de 1997. 25 STF, RE 353.027 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado pela Primeira Turma em 4 de outubro de 2005. 26 STF, RE 467.929 AgR, relatado pelo Ministro Gilmar Mendes, julgado pela Segunda Turma em 3 de setembro de 2008. 27 STF, RE 400.975 AgR, relatado pelo Ministro Ayres Britto, julgado pela Segunda Turma em 8 de fevereiro de 2011. Num. 796755574 - Pág. 16 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 62. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 17 progressivas de contribuições previdenciárias com base em precedentes que não tocaram no mérito da questão. De fato, no pretérito, questionou-se a constitucionalidade da progressividade prevista no art. 20 da Lei nº 8.212, de1991, por ausência de expressa autorização constitucional, entendimento que teria sido consolidado pelo STF por ocasião dos julgamentos das Medidas Cautelares na ADI nº 2.010-2/DF e na ADC nº 8/DF. Como se demonstrará, é equivocado o argumento. A posição do STF em favor da progressividade das alíquotas prevalece, sobremodo porque já adiantada em relação à fórmula do regime geral, o que se robustece com várias outras decisões, em relação a outras exações também, como acima identificado. 3.5 O PROBLEMA DO DIREITO ADQUIRIDO A ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO SOCIAL E A INEXISTÊCIA DE CLÁUSULAS PÉTREAS EM RELAÇÃO A CONTRIBUIÇÕES EXTRAORDINÁRIAS E ORDINÁRIAS O resultado prático de eventual declaração de inconstitucionalidade das normas acima referidas consiste em congelamento de alíquotas de contribuição social. Desse modo, o contribuinte pretende que esse Juízo declare que tem direito adquirido ao recolhimento de contribuições de acordo com as alíquotas que lhes são presentemente aplicáveis. A pretensão não procede. Não há direito adquirido à alíquota de contribuição social. O tema do direito adquirido nessa matéria é recorrentemente discutido no Supremo Tribunal Federal. Não há, entre tantos outros exemplos, direito adquirido a manutenção perpétua de imunidade28 , isto é, o STF é firme no sentido de que não existe direito adquirido às hipóteses de não incidência constitucionalmente qualificadas29 . Não pode o contribuinte exigir que o Judiciário lhe permita manter as alíquotas que recolhe. 28 Supremo Tribunal Federal, RMS 28200 AgR/DF, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 16 de outubro de 2017. 29 Entre outros, Supremo Tribunal Federal, RMS 27396 AgR/DF, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgado em 12 de fevereiro de 2016. Num. 796755574 - Pág. 17 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 63. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 18 Em matéria tributária e previdenciária enfatiza-se a inexistência a direito adquirido a regime jurídico30 . Não há, efetivamente, direito adquirido a regime tributário diferenciado31 . De igual modo, a inexistência de direito adquirido em matéria tributária alcança ainda direito a compensação32 . O STF tampouco reconhece direito adquirido a regime de correção monetária ou dever de atualização automática sem previsão legal, em tema de correções monetárias de demonstrações financeiras, também em matéria fiscal33 . Eventual fixação de direito adquirido a alíquota de tributo é medida que fragiliza os princípios vetores do direito tributário e do direito previdenciário, nomeadamente a legalidade e a anterioridade, no caso presente absolutamente respeitada. Além do que, no caso presente, há o problema dos cálculos atuariais, que justificam o aumento, de pleno direito. O que se tem, sob uma aparente matriz conceitual de proporcionalidade é um fracionamento de alíquotas que atende à capacidade contributiva do contribuinte, nos exatos termos do § 1º do art. 145 da Constituição Federal, no sentido de que “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (...)”, entendendo-se a expressão impostos, identificadora de espécie, em seu contexto de gênero, isto é, tributos, o que inclui as contribuições, sob as quais incide o caso presente. Essas são as linhas gerais da compreensão do problema no STF. Sob todas as possíveis e imaginárias óticas do problema, não detém o contribuinte direito adquirido às alíquotas que recolhe. 30 Supremo Tribunal Federal, RMS 23368 AgR/DF, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgado em 24 de outubro de 2015. 31 Supremo Tribunal Federal, RE 354870 AgR/RS, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 2 de dezembro de 2014. 32 Supremo Tribunal Federal, RE 607240 AgR/SP, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 24 de junho de 2014. 33 Supremo Tribunal Federal, RE 871182 AgR/SP, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 28 de abril de 2015. Num. 796755574 - Pág. 18 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 64. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 19 Não se tem, com a nova redação do art. 149 da Constituição Federal, por via de emenda, qualquer forma de violação de direito adquirido a alíquotas (porque esse direito não existe), bem como não se tem norma constitucional arbitrária, que viole uma imaginária cláusula pétrea. Não há, nesse tema, sob todas as possíveis óticas, qualquer indício de cláusula pétrea. A questão é simples. O aumento de alíquotas e a previsão para instituição de contribuições extraordinárias visa combater um problema atuarial, que consiste no enfrentamento do déficit do RPPS, atendendo-se, inclusive, ao disposto no art. 40 da Constituição, também resultado da emenda, e que dispõe, nesse passo, que o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Do ponto de vista principiológico, atende-se ao princípio da solidariedade, que no sistema tributário nacional é ferramenta de justiça social e equidade, ainda que mínima e econômica. 3.6 DA AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA VEDAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DE TRIBUTO COM EFEITO DE CONFISCO E DA REFERIBILIDADE É sabido que a Constituição Federal estabeleceu uma série de limitações ao poder de tributar dos entes federativos, dentre elas a encartada no art. 150, IV, que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco, impedindo os entes tributantes de impor uma carga tributária extremamente onerosa, desproporcional, às pessoas, dificultando-lhes desmedidamente a subsistência e o desenvolvimento de suas atividades. No ponto, Ricardo Alexandre assevera que: “A ideia subjacente é que o legislador, ao se utilizar do poder de tributar que a Constituição lhe confere, deva fazê-lo de forma razoável e moderada, sem que a Num. 796755574 - Pág. 19 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 65. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 20 tributação tenha por efeito impedir o exercício de atividades lícitas pelo contribuinte, dificultar o suprimento de suas necessidades vitais básicas ou comprometer seu direito a uma existência digna.”34 Mas em que medida um tributo assume caráter confiscatório? A resposta a esta indagação não é tarefa das mais simples, notadamente em razão do alto componente subjetivo que permeia o tema: o que é confiscatório para alguns pode não ser para outros e vice-versa. Há casos em que a desproporcionalidade na imposição tributária é evidente, não revelando maiores dificuldades para o intérprete. Noutros, porém, a análise da existência ou não do efeito confiscatório encontra-se em uma “zona cinzenta”, demandando o prudente arbítrio do julgador, por tratar-se de um conceito jurídico indeterminado. Irretocáveis, portanto, são as lições de Luiz Felipe Silveira Difini, segundo as quais: “O princípio da proibição de tributos com efeito de confisco envolve conceito jurídico indeterminado – efeito de confisco – cuja aplicação, não se pode dar por subsunção, mas reclama concreção (complementação de seu significado pelo aplicador, com o auxílio de elementos extrasistemáticos) que se faz com emprego do princípio da razoabilidade [...]”.35 O grande desafio que a doutrina e a jurisprudência vêm enfrentando ao longo dos anos é justamente o de traçar parâmetros mais ou menos seguros para se aferir se determinada exação tem efeitos confiscatório ou não. Há muito já proclamava o eminente Min. Orozimbo Nonato que “o poder de taxar somente pode ser exercido dentro dos limites que o tornem compatível com a liberdade de trabalho, de comércio e de industria e com o direito de propriedade”.36 34 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 6 ed. São Paulo: Método, 2012, p. 119. 35 DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Proibição de tributos com efeito de confisco. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 266. 36 RE 18331, Relator(a): Min. OROZIMBO NONATO, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/1951, ADJ DATA 10-08-1953 PP-02356 DJ 08-11-1951 PP-10865 EMENT VOL-00063 PP-00283. Num. 796755574 - Pág. 20 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 66. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 21 No âmbito do Supremo Tribunal Federal, consolidou-se a tese de que a análise da irrazoabilidade da exação fiscal não pode ser analisada isoladamente, e sim em conjunto com outros elementos, notadamente, os demais tributos incidentes sobre a mesma manifestação de riqueza, em um dado período, exigidos pela mesma pessoa política. Foi exatamente o que afirmou o Min. Celso de Mello no voto proferido no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 2.010-2/DF, in verbis: “Tenho para mim, portanto, assentadas essas premissas de ordem constitucional, e em face da escala de progressividade definida no art. 2º da Lei nº 9.783/99, que a identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante a verificação da capacidade de que dispõe o contribuinte – considerado o montante da sua riqueza (renda e capital) – para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico- financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público”. Confira-se, ainda, o precedente abaixo colacionado: “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. VEDAÇÃO DO USO DE TRIBUTO COM EFEITO DE CONFISCO. IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO - II. AUMENTO DE ALÍQUOTA DE 4% PARA 14%.DEFICIÊNCIA DO QUADRO PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE DE REABERTURA DA INSTRUÇÃO NO JULGAMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A caracterização do efeito confiscatório pressupõe a análise de dados concretos e de peculiaridades de cada operação ou situação, tomando-se em conta custos, carga tributária global, margens de lucro e condições pontuais do mercado e de conjuntura social e econômica (art. 150, IV da Constituição). 2. O isolado aumento da alíquota do tributo é insuficiente para comprovar a absorção total ou demasiada do produto econômico da atividade privada, de modo a torná-la inviável ou excessivamente onerosa. 3. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que se chegou no acórdão recorrido, também no que se refere à violação do art. 5º, XXXVI da Constituição, seria necessário o reexame de matéria fática, o que encontra óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” RE 448432 AgR, Relator(a): Min. Num. 796755574 - Pág. 21 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 67. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 22 JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 20/04/2010, DJe-096 DIVULG 27-05-2010 PUBLIC 28-05-2010 EMENT VOL-02403-05 PP-01374 RDDT n. 180, 2010, p. 192-194. Destaques aditados. Nessa mesma linha é o entendimento de Hugo de Brito Machado, para quem “o caráter confiscatório do tributo há de ser avaliado em função do sistema, vale dizer, em face da carga tributária resultante dos tributos em conjunto”.37 Com base nas lições doutrinárias acima, bem como dos precedentes da Suprema Corte transcritos, não é razoável supor que alíquotas previdenciárias progressivas, sublinhe-se, instituídas em sede de reforma e incorporadas ao texto constitucional, em um patamar variável entre 6,5% a 22% representam no campo da fiscalidade, injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes. No ponto, impende esclarecer que a soma nominal das alíquotas não implica pagamento efetivo de tributo nos percentuais previstos na própria EC 103/2019. Observe-se o seguinte exemplo de cálculo, para o valor correspondente ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, considerado como o teto de remuneração da Administração Pública: 37 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 33. Num. 796755574 - Pág. 22 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 68. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 23 O quadro acima demonstra que o sujeito passivo com remuneração/benefício no valor teto da Administração Pública destinará efetivamente 37,48% de seu subsídio para liquidar a sua obrigação tributária com o imposto de renda e contribuição social. Portanto, desde 1/03/2020, houve um acréscimo na carga tributária, em relação ao cálculo das obrigações tributárias anteriores, de 4,22 pontos percentuais, que é a diferença entre o percentual da carga tributária decorrente da reforma - 37,48% - e a carga anterior de 33,26%. Como se vê, a simples soma das alíquotas nominais distorce a realidade, o que é demonstrado pela alíquota efetiva máxima de 16,82% de contribuição previdenciária (portanto, abaixo do percentual nominal de 22%), e pela carga tributária total efetiva máxima de 37,48%, e não 49,5% de carga tributária global (22% + 27,5% de IRPF); além disso, a majoração da CPSS reduz a base do IRPF, o que não é refletido pela alíquota nominal. De toda forma, um aumento máximo de 4,22 pontos percentuais na carga tributária global do servidor público, ou mesmo a possibilidade de instituição de contribuição extraordinária não pode, por si só, ser considerado abusivo ou confiscatório, eis que não lhe compromete o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. Por outro lado, considerando que a norma instituída no §1º do art. 149 da Constituição está diretamente associada ao equilíbrio financeiro e atuarial, bem assim à redução do déficit do regime próprio de previdência dos servidores públicos, caminhando para a suportabilidade do sistema, extrai-se a fragilidade do argumento lançado na exordial ao afirmar que a previsão das alíquotas progressivas ou a possibilidade de instituição de contribuições extraordinárias somente teriam lastro se houvesse retribuição/contraprestação. Não procede tal alegação, considerando que a progressividade, fortificada também no princípio da solidariedade, justifica-se para o equilíbrio das contas, objetivando assegurar direitos Num. 796755574 - Pág. 23 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 69. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 24 previdenciários. Sublinhe-se: não há expansão de direitos, há um esforço contributivo para a preservação dos direitos previdenciários já previstos. Afora isso, tal interpretação encontra correspondente no julgamento proferido pelo STF, na ADI 3105, havendo registro no voto do Min. Peluso no sentido de que a "regra de contrapartida" deve ser examinada em conjunto com os demais elementos sistêmicos que perfazem o modelo previdenciário figurados no "tempo de contribuição" e no "equilíbrio financeiro e atuarial", de modo que é a partir da análise conjunta- e não isolada desses elementos, como parece fazer crer a inicial -, que se revelam os princípios enunciados no parágrafo único do art. 194 da CF. Assente no princípio da solidariedade, vale referir que no AI 724.582 AgR, julgado pelo Segunda Turma do STF, em 22/03/2011, o Min. Joaquim Barbosa ressaltou o caráter solidário do custeio em detrimento de uma ótica estritamente retributiva. E, a partir desse entendimento, refutou a alegação de que o aumento da contribuição previdenciária teria de ser respaldado diretamente por igual acréscimo de benefício (retributividade linear), pois não enfrenta o alcance do princípio da solidariedade. O mesmo se diga quanto às contribuições extraordinárias: as contribuições continuarão servindo para custear os benefícios previdenciários a que fazem jus os servidores ativos e inativos, sem qualquer mácula à referibilidade que se espera neste tipo de exação. Por todo o exposto, entende a União pela total improcedência dos argumentos trazidos aos autos pela parte adversa. As alterações questionadas não perfazem violação à cláusula pétrea, uma vez que inseridas no corpo do texto constitucional em plena observância dos direitos e garantias fundamentais, com respeito ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido, na condição de desdobramentos da segurança jurídica; assim como em plena harmonia com a forma federativa do Estado; com a incorporação ao texto constitucional de normas tributárias que observam os princípios da legalidade, da igualdade, da irretroatividade e do não confisco; bem como em harmonia com os princípios da Num. 796755574 - Pág. 24 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 70. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 25 solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, que orientam os regimes públicos de previdência. 4. DA AUSÊNCIA DO PERICULUM IN MORA O art. 300 do CPC, que regula a tutela provisória de urgência, elenca dois requisitos que autorizam a sua concessão: a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo. Ambos requisitos, pois, devem estar presentes para a antecipação ou o acautelamento do bem da vida antes da sentença definitiva. O saudoso Min. Teori Zavascki38 assim definiu o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação, para fins da tutela provisória: “O risco de dano irreparável ou de difícil reparação e que enseja antecipação assecuratória é o risco concreto (e não hipotético ou eventual), atual (ou seja, o que se apresenta iminente no curso do processo) e grave (vale dizer, o potencialmente apto a fazer perecer ou prejudicar o direito afirmado pela parte)” No caso, o juízo de piso fundamentou o perigo da demora na singela assertiva de que “Há perigo de dano, uma vez que os substituídos já estão sofrendo a tributação aparentemente confiscatória.” Todavia, o eventual vencimento do tributo e mesmo a sua cobrança, por si só, não justifica a concessão de tutela de urgência. Seguindo tal raciocínio, todas as pretensões inibitórias em direito tributário descambariam na concessão da tutela provisória. Para se justificar a tutela de urgência, é imprescindível o pedido estar calcado em algum dado empírico a demonstrar que, sem o deferimento, haverá um dano grave ou de difícil reparação ou a irreversibilidade da situação fática, com prejuízo à tutela definitiva. Aplicada a 38 ZAVASCKI, Teori Albino. Antecipação de tutela. São Paulo: Saraiva, 1997, p.77. Num. 796755574 - Pág. 25 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 71. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 26 proposição ao caso, deveria a parte agravada, a um só tempo, apontar em que medida a incidência dos tributos questionados comprometeria os rendimentos dos substituídos, o que decididamente não ocorreu. Será que os filiados da entidade sindical autora não poderiam aguardar o trânsito em julgado de uma eventual sentença favorável para repetir o suposto indébito? A Fazenda Nacional, todos sabem, sempre pagou em dia os seus precatórios. Os processos judiciais em curso na Justiça Federal costumam durar pouco tempo, sobretudo quando a discussão travada se limita – como é o caso dos autos – a questões de direito. A espera pela coisa julgada, na hipótese de que se cuida, não tem o condão de gerar nenhum dano aos representados, nem real, nem potencial. É de se notar, ainda, que várias Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram ajuizadas até o momento justamente em face das modificações trazidas à baila pela Emenda Constitucional nº 103/2019. Apenas em um recorte exemplificativo, temos a ADI nº 6.254 (ajuizada pela ANADEP); a ADI nº 6.255 (ajuizada por AMB, CONAMP, ANPT, ANAMATRA e ANPR); ADI nº 6.256 (também ajuizada pelas mesmas associações); ADI nº 6258 (ajuizada pela AJUFE); ADI nº 6.271 (ajuizada pela ANFIP); ADI nº 6.279 (ajuizada pelo PT) e a ADI nº 6.289 (também ajuizada pela AJUFE). No entanto, é possível verificar que não houve, pelo menos até o presente momento, a concessão de qualquer medida cautelar pelo Supremo Tribunal Federal. Ao contrário, em decisão proferida no bojo da ADI nº 6.255, o Min. Roberto Barroso indeferiu a liminar pleiteada, nos seguintes termos: Num. 796755574 - Pág. 26 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 72. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 27 Assim, não há demonstração de perigo de dano a justificar a concessão da tutela provisória de urgência na hipótese, o que também aponta para a necessidade de reforma da decisão agravada. 5. DO PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO. PERICULUM IN MORA REVERSO O art. 1.019 do Código de Processo Civil prevê a possibilidade de o Relator do Agravo atribuir efeito suspensivo ao recurso ou deferir, em antecipação de tutela, total ou parcialmente, a pretensão recursal. O parágrafo único do art. 995, também do Código de Processo, por seu turno, afirma que a eficácia da decisão recorrida poderá ser suspensa por decisão do relator, se da imediata produção de seus efeitos houver risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, e ficar demonstrada a probabilidade de provimento do recurso. Pois bem. Devidamente demonstrados os fundamentos jurídicos que embasam o presente recurso, este E. Tribunal há de assentar a manifesta plausibilidade das alegações deduzidas pela União, o que consubstancia o fumus boni iuris imprescindível à concessão de qualquer medida acautelatória. De outro lado, não se pode deixar de observar que a decisão enseja grave periculum in mora reverso. Num. 796755574 - Pág. 27 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 73. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 28 A manutenção dos seus efeitos e o prosseguimento regular do feito até o julgamento deste recurso pela instância superior acarretará lesão grave e irreparável à ordem pública, especialmente diante do cenário atual, em que o país (e o mundo) se depara com os desafios e medidas urgentes necessárias à condução da vida no combate à pandemia da COVID-19. Não podemos nos esquecer de que os recursos da seguridade social são destinados também às ações de prevenção e combate ao COVID, de modo que não se justifica, sob qualquer ótica, e forte no princípio da solidariedade, a manutenção de decisões como a recorrida, que causam grave perturbação na origem de recursos para o combate à pandemia no País e às suas consequências (inclusive previdenciárias). Noutro giro, a decisão recorrida tem inegável vocação multiplicadora, pois inúmeros contribuintes encontram-se em igual situação, o que terminará por potencializar os danos a serem suportados pela União e por toda coletividade. A situação, portanto, se resume à existência de notória urgência de recursos públicos para combate à situação da COVID e suas consequências e à não demonstração de risco grave, concreto e imediato aos representados da recorrida. Neste sentido, com fundamento no art. 1.019, I, do Código de Processo Civil, vem a União requerer a concessão de efeito suspensivo ativo ao presente agravo de instrumento, a fim de que se determine o imediato sobrestamento da decisão ora combatida. 6. DO PEDIDO Diante do exposto, requer a União: Num. 796755574 - Pág. 28 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 74. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA-REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL – 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL (DIAES) 29 a) o recebimento do presente agravo de instrumento, com a atribuição de efeito suspensivo ativo, conforme o parágrafo único do art. 995 combinado com o inciso I do art. 1.019, ambos do CPC/2015, para sustar os efeitos da decisão ora agravada, até o julgamento do mérito do presente recurso; b) a intimação do Agravado para, se assim quiser, responder, no prazo de 15 (dez) dias; c) que, ao final, esta Egrégia Turma dê provimento ao presente recurso, a fim de que a r. decisão impugnada seja definitivamente revogada; d) caso Vossas Excelências assim não entendam — o que se admite apenas em atenção ao princípio da eventualidade —, requer a Agravante a expressa manifestação desse Tribunal acerca dos temas jurídicos que delineiam a matéria, de sorte a propiciar seu acesso ao STJ e ao STF em eventuais recursos endereçados a essas Cortes. Nestes termos, pede deferimento. Brasília, 29 de outubro de 2021. Marcela de Oliveira Cordeiro Morais Procuradora da Fazenda Nacional Num. 796755574 - Pág. 29 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:42:03 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915420299200000789287356 Número do documento: 21102915420299200000789287356
- 75. Segue anexa Contestaçãoda Fazenda Nacional. Num. 796759056 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442340600000789321738 Número do documento: 21102915442340600000789321738
- 76. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ FEDERAL DA 2ª VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO DISTRITO FEDERAL EM ACOMPANHAMENTO ESPECIAL PROCESSO Nº. 1009749-43.2020.4.01.3400 AUTOR: SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD/SP RÉ: UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) A União (Fazenda Nacional), pelo procurador que esta subscreve, vem, à presença de Vossa Excelência, com fulcro nos artigos 182, 183 e 336 e seguintes do Código de Processo Civil, apresentar sua CONTESTAÇÃO, pelas razões de fato e de direito a seguir aduzidas. 1. BREVE SÍNTESE DA LIDE Trata-se de ação sob o procedimento comum, com pedido de tutela provisória de urgência, através da qual o SINTRAJUD/SP objetiva a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 149, §§ 1º, 1º-A, 1º B e 1º-C, da Constituição, na redação conferida pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, a fim de que a União seja impedida de implementar “em favor dos substituídos, a progressividades das alíquotas de contribuição previdenciária, bem como a instituição da contribuição previdenciária extraordinária e ampliação da base contributiva”. Para tanto, sustenta que tais alterações violam a necessidade de correlação entre custeio e benefício, a proibição da instituição de tributos com efeitos confiscatórios e o princípio da irredutibilidade de vencimentos, além de supostamente terem sido implementadas sem o embasamento em adequado estudo atuarial. Num. 796759061 - Pág. 1 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 77. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 2 de 29 Por meio da decisão ID. 657477468, este MM. Juízo deferiu parcialmente a tutela provisória de urgência “para determinar a suspensão do art. 11 da EC nº 103/2019, para que a União se abstenha de implementar nos contracheques dos substituídos as novas alíquotas previstas no referido dispositivo, remanescendo o mesmo patamar de contribuição (11%) anterior à majoração”. Todavia, a União entende que não merece prosperar a pretensão deduzida em Juízo, conforme será ressaltado e reiterado a seguir. 2. PRELIMINARMENTE 2.1 DA AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS À PROPOSITURA DA DEMANDA – REGISTRO SINDICAL ATUAL Em sede de preliminar, é preciso destacar que a parte adversa não carreou aos autos a comprovação ATUAL de plena atividade de seu registro sindical, o que compromete a própria representatividade da entidade, como se infere do artigo 558 da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT: “Art. 558 - São obrigadas ao registro todas as associações profissionais constituídas por atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas, de acordo com o art. 511 e na conformidade do Quadro de Atividades e Profissões a que alude o Capítulo II deste Título. As associações profissionais registradas nos termos deste artigo poderão representar, perante as autoridades administrativas e judiciárias, os interesses individuais dos associados relativos à sua atividade ou profissão, sendo-lhes também extensivas as prerrogativas contidas na alínea ‘d’ e no parágrafo único do art. 513. § 1º O registro a que se refere o presente artigo competirá às Delegacias Regionais do Ministério do Trabalho e Previdência Social ou às repartições autorizadas em virtude da lei. § 2º - O registro das associações far-se-á mediante requerimento, acompanhado da cópia autêntica dos estatutos e da declaração do número de associados, do patrimônio e dos serviços sociais organizados. § 3º - As alterações dos estatutos das associações profissionais não entrarão em vigor sem aprovação da autoridade que houver concedido o respectivo registro.” Grifamos. Como cediço, o registro em comento é condição inafatável para comprovação do Num. 796759061 - Pág. 2 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 78. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 3 de 29 respeito ao princípio da unicidade sindical e, portanto, documento essencial à legitimação ativa da entidade. Nesse sentido, eis histórico entendimento do Superior Tribunal de Justiça: “PROCESSUAL CIVIL. SINDICATO. REGISTRO NO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. NECESSIDADE. SÚMULA 677/STF. PRINCÍPIO DA UNICIDADE SINDICAL. 1. Este mandado de segurança foi impetrado por Sindicato de servidores públicos contra ato supostamente ilegal e abusivo do Secretário de Estado e Planejamento do Distrito Federal, com o fito de suspender os efeitos da Portaria 212, de 13 de novembro de 2007, que condicionou o repasse mensal da parcela da contribuição facultativa descontada mensalmente da folha de pagamento dos filiados do impetrante ao registro 6do Sindicato no Ministério do Trabalho. 2. A Corte de origem denegou a ordem por entender que ‘o registro no Ministério do Trabalho e Emprego (...) é ato vinculado que complementa e aperfeiçoa a existência legal de entidade sindical’, sem o qual o Sindicato ‘não é sujeito de direito, não lhe assistindo, então, o direito de ação em juízo, dado que não detém a indispensável representatividade da categoria, o que lhe retira a legitimidade ativa’. 3. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, segundo a qual o registro dos sindicatos no Ministério do Trabalho é indispensável para a defesa de seus representados em juízo, pois é o meio eficaz para a preservação do princípio da unicidade sindical. 4. Precedentes da Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça e de suas duas Turmas de Direito Público, bem como do Supremo Tribunal Federal. 5. ‘Até que lei venha a dispor a respeito, incumbe ao Ministério do Trabalho proceder ao registro das entidades sindicais e zelar pela observância do princípio da unicidade’ (Súmula 677/STF). 6. O registro no Ministério do Trabalho e Emprego objetiva preservar o princípio da unicidade sindical, que não será observado se as entidades sindicais se registrarem somente nos Cartórios Cíveis de Pessoa Jurídica. Assim, enquanto o impetrante não for registrado, ainda que provisoriamente, no MTE, não faz jus ao recebimento das contribuições facultativas descontadas de seus filiados, já que não se sabe se é o único Sindicato a representar a categoria na base sindical em que atua. 7. Recurso ordinário não provido.” RMS 31.070/DF, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe 23/04/2010. Grifamos. O entendimento em questão apenas reprisa cediça posição do Supremo Tribunal Federal sobre o assunto (MS 22.167-RJ, DJ 19/10/2001; MS 23.182-PI, DJ 3/3/2000; MI 144- SP, DJ 28/5/1993; do STJ: EREsp 510.323-BA, DJ 20/3/2006; REsp 524.997-PB, DJ 7/3/2005; REsp 584.474-BA, DJ 11/10/2004; REsp 545.663-BA, DJ 19/12/2003, e AgRg no REsp 510.607-AC, DJ 15/9/2003). Por todos, vale a citação de trecho do voto vencedor do Ministro Celso de Mello, acompanhado à unanimidade, por ocasião do julgamento da ADI nº 5034/DF, em agosto de 2014: Num. 796759061 - Pág. 3 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 79. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 4 de 29 “Embora a autora, nos presentes autos, tenha enfatizado ser ‘entidade sindical de terceiro grau’, o fato é que ela não preenche tal condição. Com efeito, em consulta ao Cadastro Nacional de Entidades Sindicais (CNES), que o Ministério do Trabalho e Emprego mantém em sua página oficial na ‘Internet’, constatei que a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino, até a presente data (01/08/2014), não possui o concernente registro sindical, o que a descaracteriza em sua autoproclamada condição de pessoa jurídica de direito sindical, tornando-a, em consequência, carecedora da ação direta de inconstitucionalidade. É importante salientar, neste ponto, que apenas o registro dos atos constitutivos no Ofício do Registro Civil das Pessoas Jurídicas não basta, só por si, para conferir personalidade de direito sindical à entidade para tal fim constituída, pois prevalece, nessa matéria, a exigência do duplo registro, consoante tem sido acentuado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 147/868-869, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 152/782, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 153/273-274, Rel. Min. PAULO BROSSARD – RTJ 159/661, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – MI 388/SP, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – RE 146.822-EDv-AgR/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES): (...) Essa orientação jurisprudencial, hoje consagrada no enunciado constante da Súmula 677/STF, nada mais reflete senão o reconhecimento de que, embora a entidade sindical possa constituir-se independentemente de prévia autorização governamental – eis que é plena a sua autonomia jurídico-institucional em face do Estado (CF, art. 8º, I) –, a Constituição não vedou a participação estatal no procedimento administrativo de efetivação, mediante ato vinculado, do registro sindical. (...) Torna-se inevitável concluir, desse modo, que a ausência de registro sindical em órgão estatal competente impede que se atribua, no caso, à autora a condição de entidade sindical (e, particularmente, a de entidade sindical de grau superior).” Grifamos. Desse modo, para que a entidade sindical tenha autorização para substituição processual em ação coletiva, é requisito sine qua non a presença do registro sindical, inclusive para aferição do cumprimento da unicidade sindical, na medida em que o ato complementa e aperfeiçoa a existência da entidade. A propósito, acerca da unicidade sindical, confira-se a exigência contida no art. 8º, inciso II, da Constituição Federal, in verbis: Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: (...) II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município; Num. 796759061 - Pág. 4 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 80. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 5 de 29 Nesse sentido, não é suficiente a juntada da certidão ID. 180552372, emitida há mais de 10 anos, sendo imprescindível que o sindicato apresente documento atualizado que comprove a regularidade de seu registro sindical. Ante o exposto, requer a Fazenda Nacional o reconhecimento de que o processo desafia a extinção sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, tendo em vista que a ausência de registro sindical atual e regular no momento da propositura da ação coletiva torna o SINDICATO autor parte ilegítima. 2.2 DA AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL - FORO NACIONAL E ABRANGÊNCIA SUBJETIVA DA DEMANDA (ART. 2º-A, CAPUT, DA LEI N.º 9.494/97 E ARTS. 92, § 2º E 109, § 2º, DA CF) Ainda, consoante preceitua o art. 2º-A, caput, da Lei nº 9.494, de 1997, “A sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator.” É dizer que o eventual reconhecimento do direito só poderá abranger os servidores que, na época do ajuizamento da demanda (porquanto inadmissível a ampliação ulterior da representação processual), integrem a categoria na correspondente base territorial e, concomitantemente, tenham domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator. A esse respeito, o entendimento da Corte Superior de Justiça: “ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. GDASST. EXTENSÃO AOS INATIVOS. AÇÃO COLETIVA. EFEITOS DA SENTENÇA. COMPETÊNCIA TERRITORIAL DO ÓRGÃO PROLATOR DA SENTENÇA. APLICAÇÃO DO ART. 2o.-A DA LEI 9.494/97. PRECEDENTES: AGRG NO RESP. 1.184.216/DF, REL. MIN. JORGE MUSSI, DJE 27.6.2011 E AGRG NO RESP. 973.961/DF, REL. MIN. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJE 1.6.2011. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É firme o entendimento no Superior Tribunal de Justiça quanto à aplicação do disposto no art. 2º.-A da Lei 9.494/97 nas ações coletivas. 2. Nesse diapasão, os efeitos da sentença proferida em ação coletiva se Num. 796759061 - Pág. 5 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 81. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 6 de 29 restringem aos substituídos que tenham na data da propositura da ação domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator. 3. Agravo Regimental da ANASPS desprovido.” STJ, AgRg no AREsp 137386/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 01/07/2013. O próprio Supremo Tribunal Federal no julgamento realizado no bojo do RE/RG n.º 612.043/PR (Tema 499) reconheceu, de forma expressa, a constitucionalidade do art. 2º-A da Lei n.º 9.494/97, pondo uma pá de cal sobre a discussão que anda persistia sobre o tema: "A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento". E não se argumente que a conclusão em evidência sofre temperamentos sob a perspectiva do art. 109, § 2º, da Constituição Federal1 , tese usualmente empregada para afastar a limitação subjetiva territorial no que se refere às demandas processadas perante a Seção Judiciária do Distrito Federal. O art. 109, § 2º, da Lei Maior, além de ter sido pensado para demandas individuais, em nenhum momento amplia a competência territorial dos juízos integrantes da Seção Judiciária do Distrito Federal (do contrário, estes nunca precisariam se valer de cartas precatórias), limites geográficos estes que ficam sujeitos às normas de organização judiciária (comarcas, seções, subseções, conforme o caso). Interpretar o art. 109, § 2º, da Constituição Federal como autorização ampla e irrestrita em nada contribuiria para aqueles que se deseja beneficiar e em muito auxiliaria quem não necessita de qualquer incentivo dessa ordem. Explica-se: as entidades associativas com atuação nacional, por exemplo, que possuem melhores condições financeiras e estruturais, é que se utilizariam da brecha constitucional para burlar a limitação subjetiva territorial (que, como mencionado, é expressamente legítima sob a ótica da Suprema Corte e, portanto, deve ser 1 “Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: (...) § 2º As causas intentadas contra a União poderão ser aforadas na seção judiciária em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.” Num. 796759061 - Pág. 6 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 82. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 7 de 29 aplicada) e obter, com uma única demanda, provimento jurisdicional em favor de todos seus filiados, em detrimento de entidades coletivas de âmbito local. Ora, é evidente que isso geraria distorções, pois: i) beneficiaria as entidades nacionais em detrimento das locais; ii) faria com que, em certas hipóteses, a competência territorial do juízo de primeira instância pudesse ser considerada mais ampla do que a dos Tribunais (concepção que tanto a Exposição de Motivos para criação do art. 2º-A da Lei nº 9.494/1997 quanto o Supremo Tribunal Federal rechaçam com veemência); e iii) implicaria o reconhecimento de que o Juiz federal lotado no Distrito Federal pode – em tema de ações coletivas – mais do que qualquer outro magistrado, inclusive Desembargadores e Ministros, quando a estes não competir a apreciação originária da demanda. Lembre-se que, de acordo com o art. 92, § 2º, da Lei Maior, apenas “O Supremo Tribunal Federal e os Tribunais Superiores têm jurisdição em todo o território nacional”. Não por outro motivo é que a Suprema Corte, em recentes precedentes, não apenas entendeu pela aplicação da limitação territorial como defendeu a sua existência e permanência no ordenamento jurídico, em decorrência da própria distribuição constitucional de competência, rechaçando que a competência dos juízes de primeiro grau seja mais ampla que a dos Tribunais Regionais Federais e idêntica àquelas dos Tribunais Superiores. Assim, nada há na tese discutida e deliberada com os efeitos de repercussão geral que permita concluir que a situação das demandas aforadas no Distrito Federal está ressalvada de sua aplicação. A tese vencedora fez constar expressamente que a eficácia subjetiva da coisa julgada está condicionada à residência do representado/substituído no âmbito da jurisdição do órgão julgador, não cabendo ao intérprete fazer distinção onde o próprio Supremo Tribunal Federal não o fez. Nesse contexto, considerando que a presente demanda, ajuizada nos limites territoriais do Distrito Federal, foi proposta pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO – SINTRAJUD/SP, Num. 796759061 - Pág. 7 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 83. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 8 de 29 não há, a rigor, qualquer substituído que possa ser alcançado pelos seus efeitos, o que compromete o próprio interesse processual da parte autora. Assim, por mais esse motivo, vê-se que o caso é mesmo de extinção do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, ou, ao menos, de limitação da eficácia subjetiva para os servidores que, ao tempo do ajuizamento da ação (critério temporal), já integravam a categoria na correspondente base territorial. 3. DO MÉRITO 3.1 DA CONTEXTUALIZAÇÃO DAS MODIFICAÇÕES TRAZIDAS PELA EC N.º 103/2019 De início, é curial lembrar que há fortíssima preocupação para com o custeio do sistema da previdência social, tema recorrente na agenda política e econômica contemporânea2 , marcada por constrangimentos no trato do orçamento público, por intermédio do qual o Estado exerce suas funções alocativas, distributivas e estabilizadoras3 . Essa preocupação para com as contas da Previdência4 , em permanente estado de crise fiscal5 , está substancializada em documentos que vem sendo produzido há anos por setores técnicos do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, como se lê do seguinte excerto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP, com destaque para os aspectos que justificaram a edição da já superada Medida Provisória nº 805: “ (...) 2. O Governo Federal vem buscando formas de promover ajustes no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e nos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), podendo-se citar como a principal ação nesse sentido a recém proposta ‘Reforma da Previdência’, apresentada por meio da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 287/2016. 3. Consoante se encontra ricamente demonstrado na Exposição de Motivos da PEC nº 287/2016, a atuação do Estado para evitar o colapso dos regimes 2 O contexto definidor de agenda, como construção de arranjos institucionais para enfrentamento de problemas políticos, econômicos e sociais é explorado por HOWLETT, Michael, RAMESH, M. e PERL, Anthony, Política Pública- seus ciclos e subsistemas, Rio de Janeiro: Elsevier, 2103, pp. 103 e ss. Tradução de Francisco G. Heidemann. 3 GIACOMONI, James, Orçamento Público, São Paulo: Atlas, 2009, pp. 21 e ss. 4 Por todos, GIAMBIAGI, Fabio, Reforma da Previdência- o encontro marcado, Rio de Janeiro: Campus, 2007. 5 Por todos, GIAMBIAGI, Fabio e ALÉM, Ana Cláudia, Finanças Públicas- Teoria e Prática no Brasil, Rio de Janeiro: Campus, 2008, pp. 277 e ss. Num. 796759061 - Pág. 8 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 84. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 9 de 29 previdenciários mostra-se urgente. Projeções populacionais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, mostram o ritmo relativamente acelerado da inversão da pirâmide etária no Brasil, fazendo com que em alguns anos tenhamos número muito superior de idosos em relação ao atual. Além disso, a expectativa de vida média do brasileiro vem aumentando seguidamente. Tais fatos tornam-se sensíveis na medida em que, no modelo atual, os benefícios pagos atualmente são custeados por aqueles que se encontram em atividade. Ademais, existem diversos ajustes nas regras previdenciárias a serem realizados de modo a minimizar a progressão do déficit previdenciário, o que está minuciosamente descrito na supracitada Exposição de Motivos, não cabendo aqui sua reprodução. (...) 5. Por essa razão, propõe-se a alteração da alíquota de contribuição dos servidores públicos federais ao respectivo regime previdenciário, o que aliás já vem sendo também debatido no âmbito de outros regimes próprios. 6. Na forma proposta na minuta anexa, busca-se segmentar a forma de contribuição, estabelecendo-se diferentes alíquotas, de modo que aquele servidor que aufere maior remuneração contribua de forma superior àquele servidor com remuneração de menor valor, buscando-se um critério mais justo à sistemática de contribuição. O objetivo é proporcionar maior volume de contribuição para o Regime Próprio de Previdência Social do servidor público federal. 7. Assim, consoante se observa na leitura da minuta em questão, as alíquotas seriam de 11% e de 14%. Nesse sentido foi proposta a alteração do caput do art. 4º da Lei nº 10.887, de 2004, e de seu §1º, com a consequente renumeração dos parágrafos subsequentes”. Grifamos. Igualmente, de acordo com documentação que instruiu as discussões sobre a Emenda Constitucional nº 103/2019, os parlamentares fixaram que a “ (...) finalidade da proposta é estabelecer ‘nova lógica mais sustentável e justa de funcionamento para a previdência social’, evitando custos excessivos para as futuras gerações e comprometimento do pagamento dos benefícios dos aposentados e pensionistas, e permitindo a construção de um novo modelo que fortaleça a poupança e o desenvolvimento no futuro”. As razões para a caracterização do grave cenário que permeia o RSPPU são várias, mas a principal delas é a rápida mudança do perfil demográfico brasileiro, que sofre com um acelerado processo de envelhecimento de sua população causado pela baixa taxa de natalidade (uma das menores do mundo6 ) e com o efeito secundário de uma boa notícia: o fato de que o brasileiro está vivendo mais. 6 Já é menor do que a de países ricos como Austrália, Reino Unido, Estados Unidos e França; e próximo da China, país que inclusive adotava uma política de controle populacional por meio da “regra do filho único”. Num. 796759061 - Pág. 9 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 85. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 10 de 29 Com menos jovens trabalhando e mais idosos aposentados, que estão vivendo cada vez mais, o sistema previdenciário brasileiro, estruturado no modelo de repartição, assim entendido como aquele no qual os ativos bancam o benefício atual dos inativos, sem construção de poupança individual, fica cada vez mais pressionado, tanto do lado da receita quanto do lado das despesas. O resultado disso são os vários déficits crescentes dos últimos anos, os quais, se não controlados, provocariam, em poucas décadas, o colapso do sistema como um todo. O fato é, pois, que a Previdência já consome mais da metade do orçamento da União e, mantidas as regras, tanto do lado das despesas (requisitos para concessão de benefícios) quanto pela ótica das receitas (alíquotas e base de incidência das contribuições), o crescimento do déficit orçamentário seria exponencial, de modo que, em poucos anos, nada sobraria para educação, saúde, infraestrutura, sem falar no efeito que se causaria no endividamento público e na pressão sobre as taxas de juros. Desta forma, o que se buscou fazer com a reforma ora impugnada foi justamente alterar algumas das regras do sistema previdenciário, a fim de reestabelecer o equilíbrio das contas públicas, sempre com o especial propósito de alcançar os seguintes objetivos: promover maior equidade no financiamento; estabelecer maior convergência entre os diferentes regimes previdenciários; fixar uma maior separação entre previdência e assistência; e, principalmente, dar sustentabilidade à nova previdência, tornando-a um sistema que promova justiça social. 3.2 DO POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RELAÇÃO AO TEMA O STF, por intermédio de decisão do Ministro Roberto Barroso, fixou que não há flagrante inconstitucionalidade na Emenda Constitucional nº 103, pelo que, em caráter liminar, determinou-se que se aguarde reunião plenária para apreciação da demanda. Nesse sentido, prático e objetivo, obstaculizadas ficam todas as discussões que se desdobram no país, em relação à matéria. Mencionada decisão foi proferida em ação promovida pela AJUFE, que congrega juízes federais, o que, deve-se reconhecer, plasma um sentido pedagógico e balizador. Num. 796759061 - Pág. 10 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 86. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 11 de 29 A questão já foi apreciada pelo STF7 em de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar. Registrou-se pretensão de declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Emenda Constitucional nº 103/2019, dentre eles o art. 1º, no que altera o art. 149, § 1º, da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos I a VIII, § 2º, § 3º e § 4º. Isto é, discute-se a matéria encaminhada para decisão no presente processo. No contexto de mencionada decisão do STF, que orienta o caso presente, constata- se, inicialmente, despacho do Eminente Ministro Relator, determinando a aplicação do rito do art. 12 da Lei nº 9.868/99, com o objetivo de levar a matéria a apreciação pelo Plenário, à vista da segurança jurídica. No entanto, registrou o Ministro Relator, a questão também se encontrava pendente de manifestação da Procuradoria-Geral da República. Em face da proliferação de discussões sobre o assunto, a exemplo do caso presente, entendeu o Ministro Barroso que se fazia necessária um pronunciamento sobre os pedidos cautelares deduzidos na mencionada ação. O Ministro Barroso não detectou - - à primeira vista - - qualquer vício de inconstitucionalidade contido na EC nº 103, mais especialmente quanto à fixação de alíquotas progressivas incidentes sobre contribuições previdenciárias devidas (e em benefício de) servidores públicos. Fez o distinguishing relativo a outra discussão em trâmite no STF, sobremodo porque, no caso presente, tem-se progressividade autorizada (e determinada) por emenda constitucional. O Ministro Relator retomou o tema da presunção de legitimidade dos atos normativos emanados do Estado. Reforçou essa premissa com o fato de que se trata de matéria veiculada por emenda constitucional. Em outras palavras, a densidade normativa do meio utilizado para a fixação de alíquotas diferenciadas é absolutamente idôneo. Nesse caso, insistiu, a sindicabilidade predica - - tão somente - - na hipótese de afronta a cláusula pétrea, isto é, reforçamos, a um bloco constitucional dotado de sensibilidade intangível. Nesse sentido, negou a cautelar, preocupado com o risco de soluções judiciais distintas, o que fomentaria a insegurança jurídica e agrediria a isonomia que se espera das decisões judiciais. Segue excerto da decisão, no que se aplica ao caso presente: 7 STF, ADIs 6254, 6255 e 6258, relatadas pelo Ministro Roberto Barroso. Decisão monocrática proferida em 14 de maio de 2020. Num. 796759061 - Pág. 11 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 87. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 12 de 29 “(...) 5. No tocante à plausibilidade jurídica, não se vislumbra inconstitucionalidade prima facie dos artigos da Emenda Constitucional nº 103/2019 referentes à progressividade das alíquotas da contribuição previdenciária dos servidores públicos. Entendo que a hipótese em discussão é diversa da abordada nas Medidas Cautelares nas ADI 2.010[1] e ADC 8[2], inclusive por se tratar de progressividade autorizada por emenda constitucional. 6. A esse propósito, aliás, a presunção de legitimidade dos atos normativos emanados do Estado. 7. Quanto ao perigo na demora, verifico o risco de soluções judiciais discrepantes e anti-isonômicas, uma vez que algumas categorias de servidores vêm sendo beneficiadas pelas decisões proferidas em instâncias inferiores, e outras não. 8. Diante do exposto, nego a cautelar pleiteada pela Requerente, de modo que, até posterior manifestação nestes autos, o art. 1º, no que altera o art. 149, § 1º, da Constituição, e o art. 11, caput, § 1º, incisos I, a VIII, § 2º, § 3º e § 4º, da Emenda Constitucional nº 103/2019 são considerados constitucionais e, portanto, válidos, vigentes e eficazes. Deixo claro, por fim, que a presente decisão se refere tão somente à questão da progressividade das alíquotas de contribuição previdenciária dos servidores públicos. Quanto às demais questões suscitadas nas diversas ações, aguardarei a vinda da manifestação da Procuradoria Geral da República, para levar toda a matéria ao Plenário. ” Da decisão do Ministro Barroso, absoluta e integralmente apropriada e aplicável ao caso presente, extrai-se que, nomeadamente: a. A matéria encontra-se sub judice do STF, com dispositivo que objetivamente paralisa superveniente apreciação sobre a matéria, especialmente na hipótese de que o conteúdo decisivo se afaste do decidido monocraticamente no STF, no mérito; b. Não há inconstitucionalidade na emenda constitucional discutida, especialmente quanto às alíquotas fixadas com incidência nos vencimentos de servidores públicos; c. Não há relação de pertinência entre a discussão da fixação de alíquotas por emenda constitucional com a discussão da fixação de alíquotas por outros instrumentos normativos, a exemplo de medida provisória; d. Desse modo, não há precedente, e nem mesmo indício de precedente, em favor da tese que o contribuinte aduziu na presente ação; e. Vigora, com exuberância e densidade legística, emenda constitucional que trata da matéria, com o reforço da presunção da legitimidade dos atos do poder público. Num. 796759061 - Pág. 12 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 88. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 13 de 29 3.3 DOS ACERTOS JURÍDICOS DO ART. 11 DA EC N.º 103/2019 A norma contestada atende a todas as situações e circunstâncias para as quais se dirige. Nesse sentido, reproduz-se a regra, como segue: Art. 11. Até que entre em vigor lei que altere a alíquota da contribuição previdenciária de que tratam os arts. 4º, 5º e 6º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, esta será de 14 (quatorze por cento). (Vigência) § 1º A alíquota prevista no caput será reduzida ou majorada, considerado o valor da base de contribuição ou do benefício recebido, de acordo com os seguintes parâmetros: I - até 1 (um) salário-mínimo, redução de seis inteiros e cinco décimos pontos percentuais; II - acima de 1 (um) salário-mínimo até R$ 2.000,00 (dois mil reais), redução de cinco pontos percentuais; III - de R$ 2.000,01 (dois mil reais e um centavo) até R$ 3.000,00 (três mil reais), redução de dois pontos percentuais; IV - de R$ 3.000,01 (três mil reais e um centavo) até R$ 5.839,45 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e cinco centavos), sem redução ou acréscimo; V - de R$ 5.839,46 (cinco mil, oitocentos e trinta e nove reais e quarenta e seis centavos) até R$ 10.000,00 (dez mil reais), acréscimo de meio ponto percentual; VI - de R$ 10.000,01 (dez mil reais e um centavo) até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), acréscimo de dois inteiros e cinco décimos pontos percentuais; VII - de R$ 20.000,01 (vinte mil reais e um centavo) até R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de cinco pontos percentuais; e VIII - acima de R$ 39.000,00 (trinta e nove mil reais), acréscimo de oito pontos percentuais. § 2º A alíquota, reduzida ou majorada nos termos do disposto no § 1º, será aplicada de forma progressiva sobre a base de contribuição do servidor ativo, incidindo cada alíquota sobre a faixa de valores compreendida nos respectivos limites. § 3º Os valores previstos no § 1º serão reajustados, a partir da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, na mesma data e com o mesmo índice em que se der o reajuste dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, ressalvados aqueles vinculados ao salário-mínimo, aos quais se aplica a legislação específica. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, levou em conta o princípio da noventena8 , consagrado reiteradamente pela jurisprudência9 , que dispõe que as contribuições sociais só podem ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei (no caso, medida provisória) que as houver instituído ou modificado. É o que se lê no corpo de seu texto: Art. 36. Esta Emenda Constitucional entra em vigor: I - no primeiro dia do quarto mês subsequente ao da data de publicação desta Emenda Constitucional, quanto ao disposto nos arts. 11, 28 e 32; 8 Constituição Federal, art. 195, § 6º. 9 Por todos, Supremo Tribunal Federal, Repercussão Geral no RE 848353-RG, relatado pelo Ministro Teori Zavascki, julgado em 12 de maio de 2015. Num. 796759061 - Pág. 13 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 89. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 14 de 29 De tal modo, respeitou-se efetivamente o princípio da noventena, aguardando-se para efetiva cobrança o prazo que a Constituição exige que se respeite, para que a contribuição social objeto de aumento seja cobrada. O art. 11 da Emenda Constitucional nº 103, de 2019, trata - - no tema de alíquotas de contribuição para servidores - - de assuntos pulverizados topograficamente ao longo do texto da Constituição Federal. Há pertinência da emenda questionada com os artigos 39, 40, 150, 194, 195, 201 e 202, considerados de um modo sistemático, dada a conexão entre assuntos afetos à previdência social de servidores públicos. Deve-se ter em conta que “a relevância das premissas em relação à conclusão não é apenas uma questão formal”10 ; nesse sentido, não se trata de mera indicação de forma, porquanto não se pode isolar texto de emenda (de 1995 a 2011) como impeditivo de regulamentação dos arranjos institucionais previstos pela Constituição. Além do que, não se tem contribuição nova, ou uma fórmula distinta daquelas previstas pela Constituição, no que ser refere à matéria. Pode-se lembrar quando da alteração do art. 195, pela Emenda 20, de 1998, quanto o STF entendeu ser perfeitamente possível a mera alteração de alíquota por medida provisória11 . De igual maneira, quanto da discussão referente ao aumento de alíquotas da Contribuição Social pelo Lucro Líquido, por intermédio de MP, o que não é o caso presente, o STF definiu que não houve regulamentação sobre a exação, o que se teve, tão somente, foi a fixação de uma alíquota12 , e nada mais, situação que se repete, ainda que em relação a outro tributo, no contexto da emenda aqui discutida. 10 ATIENZA, Manuel, Curso de Argumentação Jurídica, Curitiba: Alteridade, 2017, p. 79. Tradução de Claudia Roesler. 11 A alteração do art. 195 da Constituição pela EC 20/1998 não versou, especificamente, sobre a alíquota de contribuição social destinada ao custeio da seguridade social. Possibilidade de simples alteração de alíquota por medida provisória, dentro do prazo previsto no art. 246 da Carta Maior. [RE 487.475 AgR, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 1º-6-2010, 1ª T, DJE de 6-8-2010]. 12 Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL. Adicional instituído por meio de medida provisória. Admissibilidade. Violação ao art. 246 da CF. Não ocorrência. Tributo instituído e regulamentado pela Lei 7.689/1988. Mero aumento da alíquota pela MP 1.807/1999. Recurso extraordinário não provido. A MP 1.807/1999 não instituiu, nem regulamentou a Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL, mas apenas lhe aumentou a alíquota. [RE 403.512, rel. min. Cezar Peluso, j. 16-12-2008, 2ª T, DJE de 6-3-2009.] = RE 588.943 AgR, rel. min Cármen Lúcia, j. 15-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011. Num. 796759061 - Pág. 14 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 90. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 15 de 29 Juridicamente também não prospera a argumento no sentido de que deve ser apresentado um cálculo atuarial, como condição para edição da emenda questionada, e supostamente vinculado à lógica do art. 40 da Constituição. Esse cálculo foi apresentado pelo Poder Executivo no contexto da Nota Técnica nº 15278/2017-MP. A mencionada Nota Técnica instruiu o procedimento de construção e de decisão em torno da emenda aqui discutida. Já se questionou, no passado, necessidade de lei formal para tais propósitos, situação rechaçada pela jurisprudência do STF13 . Efetivamente, não se cogita - - ainda - - de estudos de impacto atuariais produzidos no Legislativo porquanto a matéria transitou inicialmente pelo Executivo, que apresentou o estudo em forma de notas produzidas pelas áreas técnicas. De se registrar, a propósito, que o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento do Tema nº 933 de repercussão geral, definindo a tese de que “A ausência de estudo atuarial específico e prévio à edição de lei que aumente a contribuição previdenciária dos servidores públicos não implica vício de inconstitucionalidade, mas mera irregularidade que pode ser sanada pela demonstração do déficit financeiro ou atuarial que justificava a medida”14 . Tal déficit, como mencionado, encontra-se demonstrado na Nota Técnica nº 15278/2017-MP. A emenda constitucional que aqui se discute foi formalmente confeccionada nos termos fixados pelo texto político ao qual acrescenta padrões e arranjos institucionais destinados a atender exigência social, relativa ao custeio da Previdência Social. 3.4 DA CONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DE FÓRMULAS DE ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS, COMO INSTRUMENTO DE REALIZAÇÃO DE CRITÉRIOS DE CAPACIDADE CONTRIBUTIVA O reconhecimento da possibilidade de utilização de alíquotas progressivas nas hipóteses alcançadas pela legislação de regência do Regime Geral da Previdência Social qualifica 13 (...) a alegação de que os critérios de cálculo de alíquota de contribuição previdenciária relativos a equilíbrio financeiro e atuarial deveriam ser necessariamente estabelecidos por lei em sentido formal foi rechaçada pelo Plenário do STF no julgamento da ADI 2.034 MC, rel. min. Sydney Sanches (...). [RE 517.288 AgR, voto da rel. min. Cármen Lúcia, j. 22-2-2011, 1ª T, DJE de 18-3-2011.] 14 ARE 875.958/GO, Relator: Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, Sessão Virtual. Julgado em: 18/10/2021. Num. 796759061 - Pág. 15 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 91. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 16 de 29 a mesma rationale, isto é, a mesma ratio decidendi justificativa de alíquotas diferenciadas nas hipóteses tratadas pela emenda aqui discutida15 . Além do que, deve-se compreender que a progressividade é uma das manifestações da capacidade contributiva, como já definido pelo STF e como se vê agora em seguida. A sujeição ao princípio da capacidade contributiva é regra geral que informa o modelo tributário brasileiro, como definido pelo STF em repercussão geral, ao tratar de capacidade contributiva de sujeito passivo de Imposto de Transmissão Causa Mortis. Reconheceu-se que “todos os impostos podem e devem guardar relação com a capacidade contributiva do sujeito passivo (...)”, podendo-se “ (...) expressar, em diversas circunstâncias, progressividade ou regressividade direta”; firmou-se objetivamente que “(...) todos os impostos, (...) estão sujeitos ao princípio da capacidade contributiva, especialmente os diretos, independentemente de sua classificação como de caráter real ou pessoal; isso é completamente irrelevante”16 . Tem-se, assim, definição do STF produzida em repercussão geral prestigiando a capacidade contributiva do contribuinte em suas várias expressões, nomeadamente a progressividade direta. A Suprema Corte vem sendo instada a se pronunciar sobre a possibilidade do estabelecimento de alíquotas progressivas em diversos outros tributos, independentemente de autorização constitucional explícita. A previsão de alíquotas diversas - - que se revela como aspecto central no caso presente - - é aceita pelo STF, que entende pela legitimidade da medida, sob o ângulo constitucional17 . Em outro tema tributário, no caso da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública - COSIP, tributo encartado no art. 149-A da Constituição e para o qual também não se prevê expressamente a possibilidade de instituição da progressividade, ainda no ano de 2009, o Plenário do STF entendeu pela “(...) progressividade da alíquota, que 15 STF, RE 598.572-SP, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgamento em 30 de junho de 2016. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. FOLHA DE SALÁRIO. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS E ASSEMELHADAS. DIFERENCIAÇÃO DE ALÍQUOTAS. CONTRIBUIÇÃO ADICIONAL DE 2,5%. ART. 22, §1º, DA LEI 8.212/91. CONSTITUCIONALIDADE. 16 STF, RE 562.045, relatora para o acórdão Ministra Cármen Lúcia, julgamento em 6 de fevereiro de 2013. 17 STF, RE 586.693, relatado pelo Ministro Marco Aurélio, julgado em 25 de maio de 2011, bem como o RE 437.107, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 6 de abril de 2000. Num. 796759061 - Pág. 16 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 92. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 17 de 29 resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, [que] não afronta o princípio da capacidade contributiva (...)”18 . Em vários julgados o STF firmou entendimento de que “a tributação diferenciada se presta a concretizar a isonomia e a capacidade contributiva”19 . É cediço na construção pretoriana do direito tributário brasileiro o entendimento de que “todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva (...), ao menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios puramente econômicos”20 . Essa premissa reforça a possibilidade de que se encontre a capacidade contributiva por intermédio de variação de alíquotas. Tem-se especificamente um critério econômico que informando a fixação da respectiva alíquota. Mesmo em sede de IPVA, ainda de acordo com as decisões do STF, não se reconhece a progressividade apenas “ (...) quando as alíquotas são diferenciadas segundo critérios que não levam em consideração a capacidade contributiva”21 . A capacidade contributiva é critério que promove a isonomia e a justiça fiscal e que se materializa de várias formas, a exemplo da fixação de alíquotas variáveis que revelam progressividade. A progressividade que matiza a valoração da capacidade contributiva não pode ser confundida com a progressividade que informa os impostos que gravam a propriedade, quando se “constitui sanção imposta pelo inadequado aproveitamento da propriedade, nos 18 STF, RE 573.675, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 25 de março de 2009. 19 Supremo Tribunal Federal, AI 703.982 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 9 de abril de 2013. RE 795.415 AgR, relatado pela Ministra Cármen Lúcia, julgado em 3 de junho de 2014. 20 STF, RE 406.955, AgR, relatado pelo Ministro Joaquim Barbosa, julgado em 4 de outubro de 2011. “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. IPVA. PROGRESSIVIDADE. 1. Todos os tributos submetem-se ao princípio da capacidade contributiva (precedentes), ao menos em relação a um de seus três aspectos (objetivo, subjetivo e proporcional), independentemente de classificação extraída de critérios puramente econômicos. 2. Porém, as razões não deixam entrever a má utilização de critérios como essencialidade, frivolidade, utilidade, adequação ambiental etc. Considerado este processo, de alcance subjetivo, a alegação de incompatibilidade constitucional não pode ser genérica. 3. Em relação à fixação da base de cálculo, aplicam-se os mesmos fundamentos, dado que o agravante não demonstrou a tempo e modo próprio a inadequação dos critérios legais adotados. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” 21 STF, RE 414.259 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado em 24 de junho de 2008. Num. 796759061 - Pág. 17 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 93. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 18 de 29 termos em que dispuser a lei federal”22 . A isonomia tributária guarda fortíssima aproximação operacional com os critérios práticos de aferição de capacidade contributiva23 . Especificamente quanto à utilização de alíquotas progressivas de contribuição social, ainda que oscilando eventualmente24 , o STF vem firmando posição que corrobora a linha de raciocínio utilizada em relação aos impostos em geral. Assim, quando do julgamento definitivo da ADI nº 790/DF, o STF entendeu que a instituição de alíquotas progressivas, para efeito de cobrança da contribuição de seguridade social devida pelos servidores em atividade não hostilizava o texto constitucional. Nesse sentido, confira-se o seguinte excerto da ementa do acórdão: “[...] CONTRIBUIÇÃO SOCIAL - SERVIDORES PUBLICOS. A norma do artigo 231, PAR.1. da Lei n. 8.112/90 não conflita com a Constituição Federal no que dispõe que ‘a contribuição do servidor, diferenciada em função da remuneração mensal, bem como dos órgãos e entidades, será fixada em lei’.”25 Em favor da utilização da progressividade das alíquotas em tema de Previdência, o STF vem tomando posição que anima o sucesso da MP aqui discutida, como se colhe também no julgado que segue: “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. MP 560/94. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Progressividade da alíquota da contribuição previdenciária. Medida Provisória 560/94. Afronta à Constituição do Brasil. Inexistência. 2. MP 560/94. Vigência. Termo Inicial. Esta Corte, ao declarar a inconstitucionalidade apenas do artigo 1º do Texto Normativo, reconheceu a validade de sua disciplina e esclareceu que a vigência de suas disposições dar-se-ia após transcorrido o prazo nonagesimal previsto no artigo 195, § 6º, da Constituição do Brasil. Agravo regimental não provido.”26 Esse entendimento foi mantido em outro julgado, que também qualifica precedente para o que se discute no caso presente: “: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Servidor Público. Contribuição social. Art. 2o da Lei 8.688/93. Alíquotas progressivas. 22 STF, RE 238.671, relatado pelo Ministro Maurício Corrêa, julgado em 30 de outubro de 2001. 23 STF, RE 232.393, relatado pelo Ministro Carlos Velloso, julgado em 12 de agosto de 1999, RE 596.945 AgR, relatado pelo Ministro Dias Toffoli, julgado em 14 de fevereiro de 2012, RE 232.577-EDv, relatado pelo Ministro Cezar Peluso, julgado em 17 de fevereiro de 2010, RE 336.782 AgR, relatado pela Cármen Lúcia, julgado em 26 de maio de 2009. 24 É o caso, entre outros, da ADI 2010-2-DF e da ADC 8-DF. 25 STF, ADI 1135, Relator para o acórdão, Ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 13 de agosto de 1997. 26 STF, RE 353.027 AgR, relatado pelo Ministro Eros Grau, julgado pela Primeira Turma em 4 de outubro de 2005. Num. 796759061 - Pág. 18 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 94. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 19 de 29 Constitucionalidade. Precedente. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.27 ” Especialmente, deve-se levar em conta precedente do STF que definitivamente fixou uma linha de entendimento que sufraga as linhas gerais da emenda aqui discutida, quanto à progressividade das alíquotas, vale dizer, “(...) Supremo Tribunal Federal decidiu no sentido de que o sistema de alíquotas progressivas, objeto da Medida Provisória 560/1994 e posteriores reedições, é constitucional, desde que respeitada a vacatio legis de noventa dias (art. 195, § 6º, da Constituição Federal) (...)”28 . Não se pode afirmar que o STF repudiou a progressividade das alíquotas progressivas de contribuições previdenciárias com base em precedentes que não tocaram no mérito da questão. De fato, no pretérito, questionou-se a constitucionalidade da progressividade prevista no art. 20 da Lei nº 8.212, de1991, por ausência de expressa autorização constitucional, entendimento que teria sido consolidado pelo STF por ocasião dos julgamentos das Medidas Cautelares na ADI nº 2.010-2/DF e na ADC nº 8/DF. Como se demonstrará, é equivocado o argumento. A posição do STF em favor da progressividade das alíquotas prevalece, sobremodo porque já adiantada em relação à fórmula do regime geral, o que se robustece com várias outras decisões, em relação a outras exações também, como acima identificado. 3.5 O PROBLEMA DO DIREITO ADQUIRIDO A ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO SOCIAL E A INEXISTÊCIA DE CLÁUSULAS PÉTREAS EM RELAÇÃO A CONTRIBUIÇÕES EXTRAORDINÁRIAS E ORDINÁRIAS O resultado prático de eventual declaração de inconstitucionalidade das normas acima referidas consiste em congelamento de alíquotas de contribuição social. Desse modo, o contribuinte pretende que esse Juízo declare que tem direito adquirido ao recolhimento de contribuições de acordo com as alíquotas que lhes são presentemente aplicáveis. 27 STF, RE 467.929 AgR, relatado pelo Ministro Gilmar Mendes, julgado pela Segunda Turma em 3 de setembro de 2008. 28 STF, RE 400.975 AgR, relatado pelo Ministro Ayres Britto, julgado pela Segunda Turma em 8 de fevereiro de 2011. Num. 796759061 - Pág. 19 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 95. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 20 de 29 A pretensão não procede. Não há direito adquirido à alíquota de contribuição social. O tema do direito adquirido nessa matéria é recorrentemente discutido no Supremo Tribunal Federal. Não há, entre tantos outros exemplos, direito adquirido a manutenção perpétua de imunidade29 , isto é, o STF é firme no sentido de que não existe direito adquirido às hipóteses de não incidência constitucionalmente qualificadas30 . Não pode o contribuinte exigir que o Judiciário lhe permita manter as alíquotas que recolhe. Em matéria tributária e previdenciária enfatiza-se a inexistência a direito adquirido a regime jurídico31 . Não há, efetivamente, direito adquirido a regime tributário diferenciado32 . De igual modo, a inexistência de direito adquirido em matéria tributária alcança ainda direito a compensação33 . O STF tampouco reconhece direito adquirido a regime de correção monetária ou dever de atualização automática sem previsão legal, em tema de correções monetárias de demonstrações financeiras, também em matéria fiscal34 . Eventual fixação de direito adquirido a alíquota de tributo é medida que fragiliza os princípios vetores do direito tributário e do direito previdenciário, nomeadamente a legalidade e a anterioridade, no caso presente absolutamente respeitada. Além do que, no caso presente, há o problema dos cálculos atuariais, que justificam o aumento, de pleno direito. O que se tem, sob uma aparente matriz conceitual de proporcionalidade é um fracionamento de alíquotas que atende à capacidade contributiva do contribuinte, nos exatos termos do § 1º do art. 145 da Constituição Federal, no sentido de que “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte (...)”, entendendo-se a expressão impostos, identificadora de espécie, em seu 29 Supremo Tribunal Federal, RMS 28200 AgR/DF, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 16 de outubro de 2017. 30 Entre outros, Supremo Tribunal Federal, RMS 27396 AgR/DF, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgado em 12 de fevereiro de 2016. 31 Supremo Tribunal Federal, RMS 23368 AgR/DF, relatado pelo Ministro Edson Fachin, julgado em 24 de outubro de 2015. 32 Supremo Tribunal Federal, RE 354870 AgR/RS, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 2 de dezembro de 2014. 33 Supremo Tribunal Federal, RE 607240 AgR/SP, relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, julgado em 24 de junho de 2014. 34 Supremo Tribunal Federal, RE 871182 AgR/SP, relatado pelo Ministro Roberto Barroso, julgado em 28 de abril de 2015. Num. 796759061 - Pág. 20 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 96. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 21 de 29 contexto de gênero, isto é, tributos, o que inclui as contribuições, sob as quais incide o caso presente. Essas são as linhas gerais da compreensão do problema no STF. Sob todas as possíveis e imaginárias óticas do problema, não detém o contribuinte direito adquirido às alíquotas que recolhe. Não se tem, com a nova redação do art. 149 da Constituição Federal, por via de emenda, qualquer forma de violação de direito adquirido a alíquotas (porque esse direito não existe), bem como não se tem norma constitucional arbitrária, que viole uma imaginária cláusula pétrea. Não há, nesse tema, sob todas as possíveis óticas, qualquer indício de cláusula pétrea. A questão é simples. O aumento de alíquotas e a previsão para instituição de contribuições extraordinárias visa combater um problema atuarial, que consiste no enfrentamento do déficit do RPPS, atendendo-se, inclusive, ao disposto no art. 40 da Constituição, também resultado da emenda, e que dispõe, nesse passo, que o regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Do ponto de vista principiológico, atende-se ao princípio da solidariedade, que no sistema tributário nacional é ferramenta de justiça social e equidade, ainda que mínima e econômica. 3.6 DA AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA VEDAÇÃO DA UTILIZAÇÃO DE TRIBUTO COM EFEITO DE CONFISCO E DA REFERIBILIDADE É sabido que a Constituição Federal estabeleceu uma série de limitações ao poder de tributar dos entes federativos, dentre elas a encartada no art. 150, IV, que veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios utilizar tributo com efeito de confisco, impedindo os entes tributantes de impor uma carga tributária extremamente onerosa, desproporcional, às pessoas, dificultando-lhes desmedidamente a subsistência e o desenvolvimento de suas atividades. Num. 796759061 - Pág. 21 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 97. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 22 de 29 No ponto, Ricardo Alexandre assevera que: “A ideia subjacente é que o legislador, ao se utilizar do poder de tributar que a Constituição lhe confere, deva fazê-lo de forma razoável e moderada, sem que a tributação tenha por efeito impedir o exercício de atividades lícitas pelo contribuinte, dificultar o suprimento de suas necessidades vitais básicas ou comprometer seu direito a uma existência digna.”35 Mas em que medida um tributo assume caráter confiscatório? A resposta a esta indagação não é tarefa das mais simples, notadamente em razão do alto componente subjetivo que permeia o tema: o que é confiscatório para alguns pode não ser para outros e vice-versa. Há casos em que a desproporcionalidade na imposição tributária é evidente, não revelando maiores dificuldades para o intérprete. Noutros, porém, a análise da existência ou não do efeito confiscatório encontra-se em uma “zona cinzenta”, demandando o prudente arbítrio do julgador, por tratar-se de um conceito jurídico indeterminado. Irretocáveis, portanto, são as lições de Luiz Felipe Silveira Difini, segundo as quais: “O princípio da proibição de tributos com efeito de confisco envolve conceito jurídico indeterminado – efeito de confisco – cuja aplicação, não se pode dar por subsunção, mas reclama concreção (complementação de seu significado pelo aplicador, com o auxílio de elementos extrasistemáticos) que se faz com emprego do princípio da razoabilidade [...]”.36 O grande desafio que a doutrina e a jurisprudência vêm enfrentando ao longo dos anos é justamente o de traçar parâmetros mais ou menos seguros para se aferir se determinada exação tem efeitos confiscatório ou não. Há muito já proclamava o eminente Min. Orozimbo Nonato que “o poder de taxar somente pode ser exercido dentro dos limites que o tornem compatível com a liberdade de trabalho, de comércio e de industria e com o direito de propriedade”.37 35 ALEXANDRE, Ricardo. Direito Tributário Esquematizado. 6 ed. São Paulo: Método, 2012, p. 119. 36 DIFINI, Luiz Felipe Silveira. Proibição de tributos com efeito de confisco. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 266. 37 RE 18331, Relator(a): Min. OROZIMBO NONATO, SEGUNDA TURMA, julgado em 21/09/1951, ADJ DATA 10-08-1953 PP-02356 DJ 08-11-1951 PP-10865 EMENT VOL-00063 PP-00283. Num. 796759061 - Pág. 22 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 98. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 23 de 29 No âmbito do Supremo Tribunal Federal, consolidou-se a tese de que a análise da irrazoabilidade da exação fiscal não pode ser analisada isoladamente, e sim em conjunto com outros elementos, notadamente, os demais tributos incidentes sobre a mesma manifestação de riqueza, em um dado período, exigidos pela mesma pessoa política. Foi exatamente o que afirmou o Min. Celso de Mello no voto proferido no julgamento da Medida Cautelar na ADI nº 2.010-2/DF, in verbis: “Tenho para mim, portanto, assentadas essas premissas de ordem constitucional, e em face da escala de progressividade definida no art. 2º da Lei nº 9.783/99, que a identificação do efeito confiscatório deve ser feita em função da totalidade da carga tributária, mediante a verificação da capacidade de que dispõe o contribuinte – considerado o montante da sua riqueza (renda e capital) – para suportar e sofrer a incidência de todos os tributos que ele deverá pagar, dentro de determinado período, à mesma pessoa política que os houver instituído (a União Federal, no caso), condicionando-se, ainda, a aferição do grau de insuportabilidade econômico-financeira, à observância, pelo legislador, de padrões de razoabilidade destinados a neutralizar excessos de ordem fiscal eventualmente praticados pelo Poder Público”. Confira-se, ainda, o precedente abaixo colacionado: “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. VEDAÇÃO DO USO DE TRIBUTO COM EFEITO DE CONFISCO. IMPOSTO DE IMPORTAÇÃO - II. AUMENTO DE ALÍQUOTA DE 4% PARA 14%.DEFICIÊNCIA DO QUADRO PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE DE REABERTURA DA INSTRUÇÃO NO JULGAMENTO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A caracterização do efeito confiscatório pressupõe a análise de dados concretos e de peculiaridades de cada operação ou situação, tomando-se em conta custos, carga tributária global, margens de lucro e condições pontuais do mercado e de conjuntura social e econômica (art. 150, IV da Constituição). 2. O isolado aumento da alíquota do tributo é insuficiente para comprovar a absorção total ou demasiada do produto econômico da atividade privada, de modo a torná-la inviável ou excessivamente onerosa. 3. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que se chegou no acórdão recorrido, também no que se refere à violação do art. 5º, XXXVI da Constituição, seria necessário o reexame de matéria fática, o que encontra óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” RE 448432 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 20/04/2010, DJe-096 DIVULG 27-05-2010 PUBLIC 28-05-2010 EMENT VOL-02403-05 PP-01374 RDDT n. 180, 2010, p. 192-194. Destaques aditados. Num. 796759061 - Pág. 23 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 99. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 24 de 29 Nessa mesma linha é o entendimento de Hugo de Brito Machado, para quem “o caráter confiscatório do tributo há de ser avaliado em função do sistema, vale dizer, em face da carga tributária resultante dos tributos em conjunto”.38 Com base nas lições doutrinárias acima, bem como dos precedentes da Suprema Corte transcritos, não é razoável supor que alíquotas previdenciárias progressivas, sublinhe-se, instituídas em sede de reforma e incorporadas ao texto constitucional, em um patamar variável entre 6,5% a 22% representam no campo da fiscalidade, injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes. No ponto, impende esclarecer que a soma nominal das alíquotas não implica pagamento efetivo de tributo nos percentuais previstos na própria EC 103/2019. Observe-se o seguinte exemplo de cálculo, para o valor correspondente ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, considerado como o teto de remuneração da Administração Pública: O quadro acima demonstra que o sujeito passivo com remuneração/benefício no valor teto da Administração Pública destinará efetivamente 37,48% de seu subsídio para liquidar a sua obrigação tributária com o imposto de renda e contribuição social. Portanto, desde 38 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 33. Num. 796759061 - Pág. 24 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 100. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 25 de 29 1/03/2020, houve um acréscimo na carga tributária, em relação ao cálculo das obrigações tributárias anteriores, de 4,22 pontos percentuais, que é a diferença entre o percentual da carga tributária decorrente da reforma - 37,48% - e a carga anterior de 33,26%. Como se vê, a simples soma das alíquotas nominais distorce a realidade, o que é demonstrado pela alíquota efetiva máxima de 16,82% de contribuição previdenciária (portanto, abaixo do percentual nominal de 22%), e pela carga tributária total efetiva máxima de 37,48%, e não 49,5% de carga tributária global (22% + 27,5% de IRPF); além disso, a majoração da CPSS reduz a base do IRPF, o que não é refletido pela alíquota nominal. De toda forma, um aumento máximo de 4,22 pontos percentuais na carga tributária global do servidor público, ou mesmo a possibilidade de instituição de contribuição extraordinária não pode, por si só, ser considerado abusivo ou confiscatório, eis que não lhe compromete o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. Por outro lado, considerando que a norma instituída no §1º do art. 149 da Constituição está diretamente associada ao equilíbrio financeiro e atuarial, bem assim à redução do déficit do regime próprio de previdência dos servidores públicos, caminhando para a suportabilidade do sistema, extrai-se a fragilidade do argumento lançado na exordial ao afirmar que a previsão das alíquotas progressivas ou a possibilidade de instituição de contribuições extraordinárias somente teriam lastro se houvesse retribuição/contraprestação. Não procede tal alegação, considerando que a progressividade, fortificada também no princípio da solidariedade, justifica-se para o equilíbrio das contas, objetivando assegurar direitos previdenciários. Sublinhe-se: não há expansão de direitos, há um esforço contributivo para a preservação dos direitos previdenciários já previstos. Afora isso, tal interpretação encontra correspondente no julgamento proferido pelo STF, na ADI 3105, havendo registro no voto do Min. Peluso no sentido de que a "regra de contrapartida" deve ser examinada em conjunto com os demais elementos sistêmicos que perfazem o modelo previdenciário figurados no "tempo de contribuição" e no "equilíbrio financeiro e atuarial", de modo que é a partir da análise conjunta- e não isolada desses elementos, Num. 796759061 - Pág. 25 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 101. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 26 de 29 como parece fazer crer a inicial -, que se revelam os princípios enunciados no parágrafo único do art. 194 da CF. Assente no princípio da solidariedade, vale referir que no AI 724.582 AgR, julgado pelo Segunda Turma do STF, em 22/03/2011, o Min. Joaquim Barbosa ressaltou o caráter solidário do custeio em detrimento de uma ótica estritamente retributiva. E, a partir desse entendimento, refutou a alegação de que o aumento da contribuição previdenciária teria de ser respaldado diretamente por igual acréscimo de benefício (retributividade linear), pois não enfrenta o alcance do princípio da solidariedade. O mesmo se diga quanto às contribuições extraordinárias: as contribuições continuarão servindo para custear os benefícios previdenciários a que fazem jus os servidores ativos e inativos, sem qualquer mácula à referibilidade que se espera neste tipo de exação. Por todo o exposto, entende a União pela total improcedência dos argumentos trazidos aos autos pela parte adversa. As alterações questionadas não perfazem violação à cláusula pétrea, uma vez que inseridas no corpo do texto constitucional em plena observância dos direitos e garantias fundamentais, com respeito ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido, na condição de desdobramentos da segurança jurídica; assim como em plena harmonia com a forma federativa do Estado; com a incorporação ao texto constitucional de normas tributárias que observam os princípios da legalidade, da igualdade, da irretroatividade e do não confisco; bem como em harmonia com os princípios da solidariedade e do equilíbrio financeiro e atuarial, que orientam os regimes públicos de previdência. 3.7 O DÉFICIT ATUARIAL JUSTIFICATIVO DE EVENTUAIS AUMENTOS DE ALÍQUOTAS O regime dos servidores da União vem apresentando significativos déficits ao longo dos últimos anos. Essa constatação tem justificado várias reformas no modelo previdenciário, de menor ou de maior alcance, desde a promulgação da Constituição, em 1988. Num. 796759061 - Pág. 26 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 102. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 27 de 29 A demonstração desses desajustes atuariais é objeto de Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, que são publicados e disponíveis pela Secretaria do Tesouro Nacional. Constatada a situação de precariedade atuarial, deve a União enfrentar o problema, entre outras formas, mediante o aumento da carga incidente sobre os interessados. Não há outro remédio. De acordo com informação colhida junto à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, “a Avaliação Atuarial da União realizada anualmente por força do inciso I do art. 1º da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, norma geral com critérios de organização e funcionamento dos RPPS e com base nos parâmetros técnicos atuariais expedidos com base no art. 9º dessa lei geral (atualmente Portaria MF nº 464, de 19 de novembro de 2018, em substituição à Portaria MPS nº 403, de 2008) abrange todos os segurados, ativos e aposentados, e pensionistas de todos os órgãos e Poderes da União. São seguidos de sua elaboração, conforme relatórios anuais de avaliações atuariais que compõem o anexo do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias-PLDO), todos os parâmetros prudenciais previstos na regulação geral do RPPS, e independentemente da concretização da gestão única, já é realizada a avaliação, de forma centralizada, da situação financeira e atuarial do RPPS dos servidores da União, posto que a SRPPS já cumpre com essa obrigação desde a sua exigência pela Lei de Responsabilidade Fiscal”. Toda a reforma da previdência foi discutida como base em dados apresentados pelo Governo Federal e sustentado pelas avaliações atuariais produzidas ao longo dos anos, que demonstraram a necessidade da reforma. O que se tem presentemente é uma forma de repartição pura e simples dos ônus da previdência, nesse pormenor, o que resulta em desajuste atuarial, que demanda flexibilidade de alíquotas. Sem que os valores cobrados sejam alterados, não há como o sistema permanecer em funcionamento, o que redunda em prejuízo direto inevitável também ao próprio contribuinte. O que rege substancialmente a matéria é o princípio da solidariedade. 3.8 DA INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 37, INCISO XV, DA CONSTITUIÇÃO Já no que diz respeito à irredutibilidade de vencimentos, prevista no inciso XV do art. 37 da Constituição, importa reconhecer que a jurisprudência pacífica firmada pela Suprema Num. 796759061 - Pág. 27 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 103. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 28 de 29 Corte a respeito do tema é no sentido de vedar, apenas e tão-somente, a redução nominal da remuneração paga ao servidor público. Não se pode extrair, de referida norma constitucional, qualquer vedação à incidência tributária, ou sua majoração, sobre os vencimentos percebidos. Neste sentido, os seguintes precedentes (grifos nossos): “A garantia constitucional da irredutibilidade do estipêndio funcional traduz conquista jurídico-social outorgada, pela Constituição da República, a todos os servidores públicos (CF, art. 37, XV), em ordem a dispensar-lhes especial proteção de caráter financeiro contra eventuais ações arbitrárias do Estado. Essa qualificada tutela de ordem jurídica impede que o poder público adote medidas que importem, especialmente quando implementadas no plano infraconstitucional, em diminuição do valor nominal concernente ao estipêndio devido aos agentes públicos.” ADI 2.075 MC, rel. min. Celso de Mello, P, j. 7-2- 2001, DJ de 27-6-2003. “Da irredutibilidade dos vencimentos. Também aqui não se tem como cogitar da transgressão ao artigo 37, inciso XV, da Constituição Federal, no que majoradas as alíquotas da contribuição social. No próprio dispositivo em que se diz da intangibilidade dos vencimentos registra-se também a circunstância de a remuneração (gênero) estar sujeita ao teor não só dos artigos 37, incisos XI, XII, 153, III, e 153, §2º, i, como também do art. 150, inciso II e, neste último, tem-se a previsão constitucional sobre a incidência de tributos, ficando alcançados, assim as contribuições sociais (ADI 2.010, Relator Celso de Mello)”. ADI 3.105/DF, rel. par acórdão Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. em 18/08/2004. No caso em apreço, não promoveu a EC nº 103/2019 qualquer redução no valor nominal dos vencimentos do servidor público (aliás, ela sequer tratou do tema), carecendo de sustentação jurídica a tese desenvolvida pela parte adversa. A garantia alicerçada na norma de irredutibilidade não tem a extensão pretendida, a ponto de ressalvar da incidência tributária valores que compõe o salário de contribuição e que perfazem base de incidência tributária. 4. CONCLUSÃO Destarte, requer a União (Fazenda Nacional): i) a extinção do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, tendo em vista a ausência de registro sindical válido e regular no momento da propositura da ação coletiva; Num. 796759061 - Pág. 28 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743
- 104. PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDANACIONAL PROCURADORIA REGIONAL DA FAZENDA NACIONAL NA 1ª REGIÃO DIVISÃO DE ACOMPANHAMENTO ESPECIAL Página 29 de 29 ii) a extinção do processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC, em face da ausência de qualquer substituído que possa ser alcançado pelos seus efeitos (critério territorial), ou, ao menos, a limitação da eficácia subjetiva para os servidores que, ao tempo do ajuizamento da ação (critério temporal), já integravam a categoria na correspondente base territorial; iii) o julgamento pela total improcedência dos pedidos formulados pela demandante, nos termos do inciso I do artigo 487 do CPC, com sua consequente condenação nos ônus de sucumbência. Nestes termos, pede deferimento. Brasília, 29 de outubro de 2021. Marcela de Oliveira Cordeiro Morais Procurador da Fazenda Nacional Num. 796759061 - Pág. 29 Assinado eletronicamente por: MARCELA DE OLIVEIRA CORDEIRO MORAIS - 29/10/2021 15:44:23 http://pje1g.trf1.jus.br:80/pje/Processo/ConsultaDocumento/listView.seam?x=21102915442350700000789321743 Número do documento: 21102915442350700000789321743