O documento discute os impactos sócio-econômicos dos Planos Diretores Urbanos nas populações municipais. Apresenta que os Planos Diretores devem levar em conta problemas sociais como desemprego e falta de moradia ao invés de apenas zoneamento. Destaca também a importância da participação comunitária na revisão dos Planos Diretores de acordo com o Estatuto das Cidades.

1. Breves comentários sobre Planos Diretores Urbanos e os seus
impactos sócio-econômicos sobre as populações dos municípios
Conteúdo extraído da Dissertação de Mestrado de Antonio
Fernando de Araujo Navarro Pereira, Mestre em Saúde e Meio
Ambiente pela Universidade da Região de Joinville em 2005
As dimensões de importância do espaço urbano neste final de século tomam
proporções gigantescas, numa relação direta com a expansão do capitalismo por todos os cantos
da terra, atravessando fronteiras e regimes políticos, mercados e moedas. Dentro desse contexto,
verifica-se que a análise do desenvolvimento do ambiente urbano não é tão somente a criação
meramente material de concreto e asfalto, mas sim uma expressão da civilização, motivo pelo
qual a racionalização e organização do meio físico das cidades, bem como a própria concepção
de propriedade urbana, merecem maior relevo e atenção dos poderes estatais. As poucas áreas
que recebem melhoramentos públicos (que, no Brasil, insistentemente se situam nas zonas mais
centrais), supervalorizam-se pela enorme desproporcionalidade no que se refere à qualidade de
vida que oferecem, em contraste com as zonas mais periféricas. Essa escassez de recursos
públicos provoca, por sua vez, a exacerbação da renda diferencial imobiliária, traduzida na
ampliação da diferença de preços dos imóveis construídos e de seus aluguéis, o que faz
recrudescer a desigualdade imperante em nosso país. O Plano Diretor é parte integrante do
processo de planejamento municipal, sendo obrigatório para as cidades com mais de 20.000
habitantes, devendo conter, no mínimo, a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser
aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de
infra-estrutura e de demanda para utilização (HENNIG, 1997).
O Plano Diretor Municipal contém as "exigências fundamentais de ordenação da
cidade" a que se refere o artigo 182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Cada município tem um papel diferente no conjunto dos municípios, ou seja, tem
uma especialização funcional que lhe é peculiar e que reflete as opções de localização da
população e das atividades humanas em uma determinada região. Essa especialização funcional
requer políticas públicas peculiares a cada município. No município a população e as atividades
humanas resolvem a seu modo os conflitos entre interesses individuais e os conflitos desses com
os interesses coletivos na disputa pelo espaço urbanizado e construído, pelos equipamentos e
serviços coletivos, e pelos recursos naturais presentes na cidade. Às diferentes regulações
desses conflitos correspondem diferentes políticas públicas. Por via de conseqüência, cada
município tem diferentes "exigências fundamentais de ordenação da cidade", ou seja, têm um
Plano Diretor diferente dos Planos Diretores dos demais municípios. Os conteúdos dos Planos
1

2. Diretores municipais diferem uns dos outros em função da especialização funcional das cidades,
já que há diferentes intensidades entre atividades humanas de cidades com diferentes
especializações (MOREIRA, 1999).
A visão corrente do processo de desenvolvimento coloca o homem no centro da
discussão. Nessa direção, os problemas sociais relacionados ao desenvolvimento, via de regra,
têm sobrepujado a dimensão ambiental. E é justamente nesse ponto que reside o eixo da
chamada questão ambiental e, vinculada a ela, está a problemática do desenvolvimento
sustentável. Atuar com base em princípios de sustentabilidade significa independer de decisões
ou de políticas oportunistas, mas sim, em longo prazo, considerar os cenários resultantes das
ações do presente. A educação é um outro aspecto chave a ser considerado na formulação e,
principalmente, na execução de qualquer proposta de desenvolvimento sustentável. Não
exclusivamente a educação relacionada aos aspectos formais da alfabetização e da formação
profissional. Mas sim, a educação vista sob o seu mais amplo aspecto, que dê condições para o
efetivo exercício da cidadania (GOVERNO DE JOINVILLE, 1998).
O Plano Diretor é um dos instrumentos mais importantes de política de desenvolvimento e de
crescimento urbano. É parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo ser
aprovado por Lei. Com base no conhecimento da cidade que temos na vida real, o Plano Diretor
define as regras para chegarmos à cidade que queremos, um lugar melhor para se viver. Esse é
um processo que diz respeito a todas as pessoas que moram na cidade.
Muitos dos Planos redigidos não levaram em consideração os problemas sociais das cidades
como desemprego, falta de moradias e de linhas de ônibus adequadas, grande número de
favelas, etc.
Dessa forma, as cidades foram crescendo sem obedecer a nenhum planejamento e, o que é
pior, vendo seus problemas se multiplicarem, sem instrumentos para atuar sobre eles. Porém,
no momento atual, existem novas possibilidades para o planejamento municipal, graças à
aprovação da Lei Federal nº 10.257/2001, conhecida como “Estatuto da Cidade”. Esse Estatuto
estabelece no parágrafo único do Art. 1° normas de ordem pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Mais adiante, quando se refere às questões do Plano Diretor, em seu capítulo III esclarece:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento
das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento
das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana.
2

3. § 1º O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas.
§ 2º O Plano Diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§ 3º A lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
§ 4º No processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os
Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I-
a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
As políticas públicas relativas ao espaço urbano, no campo da competência dos
municípios, são "exigências fundamentais de ordenação da cidade" que integram o Plano Diretor.
Os conflitos entre interesses individuais entre si e destes com os interesses coletivos relativos ao
espaço urbano são, geralmente, a disputa pelo espaço (território) urbanizado; a disputa pelos
recursos naturais (ar, água, solo, silêncio, ventilação, insolação); a disputa pelos equipamentos e
serviços coletivos (redes de água, de esgoto, de energia elétrica, de iluminação pública, de
drenagem de águas de chuva, de comunicações, de vias pavimentadas, de transportes públicos,
etc.); a disputa pela preservação ou destruição do patrimônio cultural - inclusive a paisagem
(MOREIRA, 1999).
Esta disputa pelo espaço urbanizado resulta, ainda, na subdivisão do território da
cidade em compartimentos destinados à diferentes atividades, tais como, habitação, comércio e
serviços, produção industrial, circulação, recreação, etc. Trata-se da especialização funcional a
que se refere a Carta de Atenas (CIAM) que tanto influenciou a concepção modernista das
cidades. Trata-se, também, da segregação social a que se refere Lojkine (1981) e que a
legislação de zoneamento freqüentemente, e equivocadamente, procura cristalizar.
As políticas públicas para regulação das disputas relativas a invasão de
propriedades públicas e privadas - a favelização - tem sido a produção de habitações de interesse
social com recursos geridos pelo poder público. Mas, diante do agravamento da questão
habitacional, e da indisponibilidade de recursos para produção e de recursos para produção
habitacional na escala requerida pela dimensão da população favelada, as políticas públicas têm
sido reorientadas para regularização da posse e para urbanização das áreas invadidas - inclusive
na forma de mutirões, autogestão, ou verticalização, com a correspondente indenização dos
proprietários e com a reposição, das áreas públicas em outros locais.
A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo da Política Urbana, dispõe que
compete aos municípios executar a política de desenvolvimento urbano, através de diretrizes
gerais fixadas em lei municipal, visando o ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
3

4. da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (art. 182 da CF). A Legislação Urbana é
constituída basicamente dos seguintes instrumentos legais:
Lei do Plano Diretor;
Lei de Parcelamento do Solo para Fins Urbanos;
Lei do Perímetro Urbano, e da Expansão Urbana;
Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano (Zoneamento);
Lei do Sistema Viário;
Código de Obras;
Código de Posturas.
Outros instrumentos legais podem se incorporar ao conjunto da Legislação
Urbana, como a Lei do Meio Ambiente, a Lei Sanitária, e leis necessárias para a implementação
dos novos instrumentos exigidos pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de
2001.
Especificamente quanto a questão ambiental, os planos diretores estudados
como comparativo se manifestam de modo diferente. As distintas visões para o mesmo problema
– meio ambiente – decorrem muitas vezes do momento por que passa o município, também do
maior ou menor envolvimento da população, e dos problemas existentes nesses. Cada um dos
municípios analisados tem, em seu Plano Diretor um maior comprometimento com determinadas
questões, como por exemplo:
Blumenau – drenagem urbana.
Londrina - espaços verdes.
Petrópolis - preservação das encostas.
Porto Alegre - espaços naturais e culturais.
Santo André - desenvolvimento econômico, social e proteção do meio ambiente.
Joinville – meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Deve-se salientar que, especificamente quanto ao município de Petrópolis, no
estado do Rio de Janeiro, esse está contido em uma Área de Proteção Ambiental (APA), criada
pelo Decreto Nº 87.561, em 13 de setembro de 1982. Essa é considerada a primeira Área de
Proteção Ambiental criada no país e só foi delimitada 10 anos depois, pelo Decreto Nº 527, em 20
de maio de 1992, abrangendo áreas urbanas, periurbanas e rurais. Outro aspecto interessante do
Plano Diretor desse município é o da incorporação das propostas comunitárias na revisão pela
qual passou em 2003, definindo-se datas futuras para a implementação das ações.
4.4.3 Município de Petrópolis / RJ
Lei Municipal n° 6070, 18/12/2003
Este município, como elaborou a revisão do seu Plano após a edição do Estatuto
das Cidades (Lei Federal n° 10.257), já apresenta forte participação da comunidade,
4

5. estabelecendo, inclusive, um cronograma para implementação de suas ações. Do anexo referente
às Políticas Públicas de Desenvolvimento Sustentável destacaram-se algumas das Ações
Mestras, como a seguir:
Elaboração de uma política de Meio Ambiente.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Montagem de banco de dados que permita a ação
2.005
Código Florestal em vigor, Plano Setorial de Meio Ambiente (OS/MADS) operacional, Conselho Municipal de Meio Ambiente, mecanismos
de participação operacionais
2.012
Metas de “longo prazo” definidas pelo PS/MA-DS
Delimitação de áreas a serem rigorosamente preservadas em função de seu interesse na
preservação de recursos hídricos.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Banco de dados em fase de montagem
2.005
Áreas definidas pelo PS/MA-DS
2.012
Avaliação da primeira década de experiência e adequação através de
propostas ao SiplaM
Plano permanente de preservação e combate a incêndios florestais.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Banco de dados em fase de montagem, em parceria com Defesa Civil,
IEF, e outros órgãos interessados
2.005
Plano incluso no PS/MA-DS
2.012
Avaliação da primeira década de experiência e adequação através de
propostas ao SiplaM
Criação de Parques Ecológicos com visitação controlada, objetivando a divulgação das riquezas
naturais do Município e sua preservação.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Montagem de banco de dados e pelo menos um Parque ecológico
criado, preferencialmente o da Av. Ipiranga, como projeto-piloto
2.005
Avaliação dos resultados e estudos para a implantação de novos
parques ecológicos
2.012
A partir da experiência vivida, pelo menos mais um segundo Parque
Ecológico criado, preferencialmente nos Distritos.
5

6. Programa de incentivo à gestão ambiental nas empresas (Selo Verde).
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Montagem de banco de dados, e estudo do Balanço Social (Betinho)
2.005
Inserção de lista de ações de incentivo específicas no PS/MA-DS
2.012
Avaliação da experiência e adequações através do SiplaM
Elaboração de um programa de educação ambiental.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Inventário das experiências existentes
2.005
Sistema implantado e operacional, em escala experimental, e inserção
do tema no PS/MA-DS
2.012
Sistema plenamente implantado, apto a satisfazer demanda municipal.
Criar política de incentivos à substituição dos sistemas de esgotamento sanitário, por outras
formas não agressivas ao Meio Ambiente.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Criação de GT específico para estudo da questão, de relevante
importância para o Município
2.005
Incentivos introduzidos no código Tributário, em interface com a SEF,
através do SiplaM; inserção no PS/MA-DS
2.012
Avaliação dos resultados alcançados e revisão eventual
Proposta Comunitária: Transformar as áreas públicas planas, morros e encostas do Município,
que se encontram com suas áreas verdes preservadas, em reserva florestal
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
estudar a proposta comunitária (PC)
2.005
sendo viável a implementação, iniciar o programa
2.012
avaliar a experiência
Proposta Comunitária: Transformar as áreas particulares, planas, morros e encostas do Município,
que se encontram com suas áreas verdes preservadas, e cujos proprietários estiverem
inadimplentes com seus impostos em mais de cinco anos, em reserva florestal, mediante
desapropriação.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Estudar a Proposta Comunitária
2.005
Sendo viável a implementação, ter iniciado o programa
2.012
Avaliar a experiência
6

7. Proposta Comunitária: As áreas citadas em 19 e 20, caso estejam desmatadas, ao serem
transformadas em áreas de proteção ambiental, serão imediatamente reflorestadas pela PMP, em
parceria com outros órgãos e com o desejado apoio da Comunidade.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Estudar a PC
2.005
Sendo viável a proposta, ter iniciado o programa
2.012
Avaliar a experiência
Proposta Comunitária: Criação, nas Comunidades, de Agentes Comunitários Ambientais
Voluntários, treinados pelas SMADS e SOB, que terão autoridade, concedida pelo poder público,
para notificar o infrator e encaminhar o auto de notificação à autoridade competente.
Ano
Ações propostas
2.003/2.004
Estudar a PC
2.005
Sendo viável a proposta ter implementado o programa
2.012
Avaliar a experiência
7