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Superior Tribunal de Justiça
    AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.245.622 - RS (2011/0046726-8)

RELATOR             : MINISTRO HUMBERTO MARTINS
AGRAVANTE           : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE
                      DO SUL
AGRAVADO            : ALBERTO OLIVIER
ADVOGADO            : CHARLES MORAES SONNENSTRAHL

                                     RELATÓRIO

               O    EXMO.        SR.     MINISTRO         HUMBERTO    MARTINS
(Relator):

            Cuida-se de agravo regimental interposto por MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL contra decisão
monocrática de minha relatoria que apreciou recurso especial com o objetivo de
reformar acórdão do Tribunal de Justiça daquele Estado, o qual negou
provimento ao recurso de apelação do recorrente.

               A ementa do julgado guarda os seguintes termos (e-STJ fl. 249):

                      "APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO
               DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO DE
               CARGOS PÚBLICOS.
                      Embora a vedação constitucional de cumulação de cargos
               públicos, a hipótese dos autos, em que o réu ocupou os cargos de
               assessor jurídico em dois Municípios distintos, não configura ato
               ímprobo, mas sim mera irregularidade, diante da ausência de dano
               ao erário, bem como de dolo ou culpa do agente, que obteve
               remuneração dos dois Municípios pelos serviços efetivamente
               prestados. Inocorrência de enriquecimento indevido. Sentença de
               improcedência mantida.
                      APELO DESPROVIDO."

             A decisão agravada negou provimento ao recurso especial do
agravante, nos termos da seguinte ementa (e-STJ fls. 335):

                   "ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
               ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO
               AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE
               NEGATIVA DE VIGÊNCIA AO ART. 11 DA LIA. RECURSO
               ESPECIAL IMPROVIDO."



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Superior Tribunal de Justiça
              Aduz o agravante que cabalmente demonstrada a conduta ímproba
descrita no art. 11, I, da LIA – violação do princípio da improbidade
administrativa –, emerge o dever de se aplicar as sanções previstas, porquanto
seria "imprópria a deliberação no sentido da não incidência das penalidades
instituídas na Lei de Improbidade." (e-STJ fl. 348).

               Sustenta, outrossim, que "a penalidade constitui, portanto,
previdência legítima, regular e adequada que se impõe à situação fática 'sub
oculis', máxime porque, não sendo obedecido o comando legal em sua
integralidade e literalidade, materializa-se leniência em evidente incentivo às
práticas ilícitas, tão comuns na atualidade " (e-STJ fl. 349.)

             Pugna para que, caso não seja reconsiderada a decisão agravada,
submeta-se o presente agravo à apreciação da Turma.

               Dispensada a oitiva do agravado.

               É, no essencial, o relatório.




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Superior Tribunal de Justiça
    AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.245.622 - RS (2011/0046726-8)

                                       EMENTA

                         ADMINISTRATIVO.          IMPROBIDADE
               ADMINISTRATIVA.    ACUMULAÇÃO     DE    CARGOS
               PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ. PRESTAÇÃO
               EFETIVA DE SERVIÇO PÚBLICO. MODICIDADE DA
               CONTRAPRESTAÇÃO      PAGA   AO    PROFISSIONAL
               CONTRATADO. INEXISTÊNCIA DE DESVIO ÉTICO OU DE
               INABILITAÇÃO MORAL PARA O EXERCÍCIO DO MUNUS
               PÚBLICO. CONFIGURAÇÃO DE MERA IRREGULARIDADE
               ADMINISTRATIVA.
                             1. "A Lei n. 8.429/92 visa a resguardar os princípios
               da administração pública sob o prisma do combate à corrupção,
               da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional,
               não se coadunando com a punição de meras irregularidades
               administrativas ou transgressões disciplinares, as quais possuem
               foro disciplinar adequado para processo e julgamento." (Nesse
               sentido: REsp 1.089.911/PE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda
               Turma, julgado em 17.11.2009, DJe 25.11.2009.)
                              2. Na hipótese de acumulação de cargos, se
               consignada a efetiva prestação de serviço público, o valor irrisório
               da contraprestação paga ao profissional e a boa-fé do contratado, há
               de se afastar a violação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sobretudo
               quando as premissas fáticas do acórdão recorrido evidenciam a
               ocorrência de simples irregularidade e inexistência de desvio ético
               ou inabilitação moral para o exercício do múnus público.
               (Precedente: REsp 996.791/PR, Rel. Min. Herman Benjamin,
               Segunda Turma, julgado em 8.6.2010, DJe 27.4.2011.)
                               Agravo regimental improvido.



                                         VOTO

               O    EXMO.        SR.     MINISTRO         HUMBERTO     MARTINS
(Relator):

               O inconformismo do agravante não merece prosperar.

             Com efeito, como inscrito na decisão agravada, sabe-se que a Lei n.
8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém
Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado    Página 3 de 6
Superior Tribunal de Justiça
sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em
face de erros toleráveis e meras irregularidades.

              No caso dos autos, o Tribunal de origem acolheu como razão de
decidir a sentença lançada pelo juízo primevo, cujos fundamentos apontam pela
inexistência de ato ímprobo - pelos seguintes motivos: a) não haver dolo ou culpa
na conduta do réu; b) inexistência de prejuízo ao erário.

               É como se infere dos seguintes excertos do acórdão recorrido:

                     "... conforme asseverado pelas testemunhas inquiridas sob o
               crivo do contraditório, antes mesmo da contratação do demandado
               foram consultados os órgão competentes, os quais afirmaram
               inexistir ilegalidade no ato e que as contas foram acolhidas pelo
               TCE." (e-STJ fl. 252.)

                    ".. não restou comprovada a culpa ou o dolo do réu ao
               receber as quantias cumulativamente, sendo importante salientar
               que inexistiu prejuízo ao erário, já que o serviço foi prestado de
               forma satisfatória, conforme asseveraram as testemunhas, como o
               que, inclusive, foram aprovadas as contas da administração pelo
               TCE" (e-STJ fl. 253.)

                    "... levando-se em consideração os princípios da
               proporcionalidade e razoabilidade, não há como o requerido ser
               condenado por ato de improbidade se realizou            serviço
               rigorosamente, recebendo pelas atividades valores módicos, que
               não lhe geraram enriquecimento." (e-STJ fl. 253.)

               Dessa maneira, foi expresso na decisão recorrida que o caso
adequou-se ao posicionamento já exarado por esta corte, de que, na hipótese de
acumulação de cargos, se consignada a efetiva prestação de serviço público, o
valor irrisório da contraprestação paga ao profissional e a boa-fé do contratado,
há de se afastar a violação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sobretudo quando as
premissas fáticas do acórdão recorrido evidenciam a ocorrência de simples
irregularidade e inexistência de desvio ético ou inabilitação moral para o
exercício do múnus público. (Precedente: REsp 996.791/PR, Rel. Min. Herman
Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8.6.2010, DJe 27.4.2011.)

              Colacionou-se o seguinte precedente, que tão bem ilustra a
distinção do ato ímprobo e daquele considerado mera regularidade:

                   "ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL
               PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado   Página 4 de 6
Superior Tribunal de Justiça
               AGENTES          PENITENCIÁRIOS.        AGRESSÃO          CONTRA
               PARTICULAR. VIOLAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92.
               OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CONDUTA QUE
               NÃO SE ENQUADRA, CONTUDO, NA LEI DE IMPROBIDADE
               ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.
                      1. A Lei de Improbidade Administrativa visa a tutela do
               patrimônio público e da moralidade, impondo aos agentes públicos
               e aos particulares padrão de comportamento probo, ou seja,
               honesto, íntegro, reto.
                      2. A Lei 8.429/92 estabelece três modalidades de
               improbidade administrativa, previstas nos arts. 9º, 10 e 11, a
               saber, respectivamente: enriquecimento ilícito, lesão ao erário e
               violação aos princípios norteadores da Administração Pública.
                      3. A conduta prevista no art. 9º da LIA (enriquecimento
               ilícito) abrange, por sua amplitude, as demais formas de
               improbidade estabelecidas nos artigos subsequentes. Desta
               maneira, a violação aos princípios pode ser entendida, em
               comparação ao direito penal, como 'soldado de reserva', sendo,
               aplicada, subsidiariamente, isto é, quando a conduta ímproba não
               se subsume nas demais formas previstas.
                      4. De acordo com Francisco Octávio de Almeida Prado
               (Improbidade Administrativa, Malheiros Editores, São Paulo,
               2001, p. 37), 'A improbidade pressupõe, sempre, um desvio ético
               na conduta do agente, a transgressão consciente de um preceito de
               observância obrigatória'.
                      5. A improbidade administrativa, ligada ao desvio de poder,
               implica a deturpação da função pública e do ordenamento
               jurídico; contudo, nem toda conduta assim caracterizada
               subsume-se em alguma das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.
                      6. Nesse sentido, Arnaldo Rizzardo (Ação Civil Pública e
               Ação de Improbidade Administrativa, GZ Editora, 2009, p. 350):
               'Não se confunde improbidade com a mera ilegalidade, ou com
               uma conduta que não segue os ditames do direito positivo. Assim
               fosse, a quase totalidade das irregularidades administrativas
               implicariam violação ao princípio da legalidade. (...) É necessário
               que venha um nível de gravidade maior, que se revela no ferimento
               de certos princípios e deveres, que sobressaem pela importância
               frente a outros, como se aproveitar da função ou do patrimônio
               público para obter vantagem pessoal, ou favorecer alguém, ou
               desprestigiar valores soberanos da Administração Pública'.
                      7. In casu, o fato praticado pelos recorridos, sem dúvida
               reprovável e ofensivo aos interesses da Administração Pública,
               não reclama, contudo, o reconhecimento de ato de improbidade
               administrativa, apesar de implicar clara violação ao princípio da
Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado   Página 5 de 6
Superior Tribunal de Justiça
               legalidade. Assim fosse, todo tipo penal praticado contra a
               Administração Pública, invariavelmente, acarretaria ofensa à
               probidade administrativa.
                     8. Recurso não provido."
                     (REsp 1.075.882/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima,
               Primeira Turma, julgado em 4.11.2010, DJe 12.11.2010.)

              A título de reforço: "A Lei nº 8.429/92 visa a resguardar os
princípios da administração pública sob o prisma do combate à corrupção, da
imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando
com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões
disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e
julgamento." (Nesse sentido: REsp 1.089.911/PE, Rel. Min. Castro Meira,
Segunda Turma, julgado em 17.11.2009, DJe 25.11.2009.)

               Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.

               É como penso. É como voto.



                        MINISTRO HUMBERTO MARTINS
                                   Relator




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Apelação cível. ação civil pública por ato de improbidade cumulacao de cargos

  • 1. Superior Tribunal de Justiça AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.245.622 - RS (2011/0046726-8) RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS AGRAVANTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL AGRAVADO : ALBERTO OLIVIER ADVOGADO : CHARLES MORAES SONNENSTRAHL RELATÓRIO O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator): Cuida-se de agravo regimental interposto por MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL contra decisão monocrática de minha relatoria que apreciou recurso especial com o objetivo de reformar acórdão do Tribunal de Justiça daquele Estado, o qual negou provimento ao recurso de apelação do recorrente. A ementa do julgado guarda os seguintes termos (e-STJ fl. 249): "APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. Embora a vedação constitucional de cumulação de cargos públicos, a hipótese dos autos, em que o réu ocupou os cargos de assessor jurídico em dois Municípios distintos, não configura ato ímprobo, mas sim mera irregularidade, diante da ausência de dano ao erário, bem como de dolo ou culpa do agente, que obteve remuneração dos dois Municípios pelos serviços efetivamente prestados. Inocorrência de enriquecimento indevido. Sentença de improcedência mantida. APELO DESPROVIDO." A decisão agravada negou provimento ao recurso especial do agravante, nos termos da seguinte ementa (e-STJ fls. 335): "ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INEXISTÊNCIA DE NEGATIVA DE VIGÊNCIA AO ART. 11 DA LIA. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO." Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 1 de 6
  • 2. Superior Tribunal de Justiça Aduz o agravante que cabalmente demonstrada a conduta ímproba descrita no art. 11, I, da LIA – violação do princípio da improbidade administrativa –, emerge o dever de se aplicar as sanções previstas, porquanto seria "imprópria a deliberação no sentido da não incidência das penalidades instituídas na Lei de Improbidade." (e-STJ fl. 348). Sustenta, outrossim, que "a penalidade constitui, portanto, previdência legítima, regular e adequada que se impõe à situação fática 'sub oculis', máxime porque, não sendo obedecido o comando legal em sua integralidade e literalidade, materializa-se leniência em evidente incentivo às práticas ilícitas, tão comuns na atualidade " (e-STJ fl. 349.) Pugna para que, caso não seja reconsiderada a decisão agravada, submeta-se o presente agravo à apreciação da Turma. Dispensada a oitiva do agravado. É, no essencial, o relatório. Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 2 de 6
  • 3. Superior Tribunal de Justiça AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.245.622 - RS (2011/0046726-8) EMENTA ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DOLO OU MÁ-FÉ. PRESTAÇÃO EFETIVA DE SERVIÇO PÚBLICO. MODICIDADE DA CONTRAPRESTAÇÃO PAGA AO PROFISSIONAL CONTRATADO. INEXISTÊNCIA DE DESVIO ÉTICO OU DE INABILITAÇÃO MORAL PARA O EXERCÍCIO DO MUNUS PÚBLICO. CONFIGURAÇÃO DE MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. 1. "A Lei n. 8.429/92 visa a resguardar os princípios da administração pública sob o prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento." (Nesse sentido: REsp 1.089.911/PE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 17.11.2009, DJe 25.11.2009.) 2. Na hipótese de acumulação de cargos, se consignada a efetiva prestação de serviço público, o valor irrisório da contraprestação paga ao profissional e a boa-fé do contratado, há de se afastar a violação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sobretudo quando as premissas fáticas do acórdão recorrido evidenciam a ocorrência de simples irregularidade e inexistência de desvio ético ou inabilitação moral para o exercício do múnus público. (Precedente: REsp 996.791/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8.6.2010, DJe 27.4.2011.) Agravo regimental improvido. VOTO O EXMO. SR. MINISTRO HUMBERTO MARTINS (Relator): O inconformismo do agravante não merece prosperar. Com efeito, como inscrito na decisão agravada, sabe-se que a Lei n. 8.429/1992 é instrumento salutar na defesa da moralidade administrativa, porém Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 3 de 6
  • 4. Superior Tribunal de Justiça sua aplicação deve ser feita com cautela, evitando-se a imposição de sanções em face de erros toleráveis e meras irregularidades. No caso dos autos, o Tribunal de origem acolheu como razão de decidir a sentença lançada pelo juízo primevo, cujos fundamentos apontam pela inexistência de ato ímprobo - pelos seguintes motivos: a) não haver dolo ou culpa na conduta do réu; b) inexistência de prejuízo ao erário. É como se infere dos seguintes excertos do acórdão recorrido: "... conforme asseverado pelas testemunhas inquiridas sob o crivo do contraditório, antes mesmo da contratação do demandado foram consultados os órgão competentes, os quais afirmaram inexistir ilegalidade no ato e que as contas foram acolhidas pelo TCE." (e-STJ fl. 252.) ".. não restou comprovada a culpa ou o dolo do réu ao receber as quantias cumulativamente, sendo importante salientar que inexistiu prejuízo ao erário, já que o serviço foi prestado de forma satisfatória, conforme asseveraram as testemunhas, como o que, inclusive, foram aprovadas as contas da administração pelo TCE" (e-STJ fl. 253.) "... levando-se em consideração os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não há como o requerido ser condenado por ato de improbidade se realizou serviço rigorosamente, recebendo pelas atividades valores módicos, que não lhe geraram enriquecimento." (e-STJ fl. 253.) Dessa maneira, foi expresso na decisão recorrida que o caso adequou-se ao posicionamento já exarado por esta corte, de que, na hipótese de acumulação de cargos, se consignada a efetiva prestação de serviço público, o valor irrisório da contraprestação paga ao profissional e a boa-fé do contratado, há de se afastar a violação do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sobretudo quando as premissas fáticas do acórdão recorrido evidenciam a ocorrência de simples irregularidade e inexistência de desvio ético ou inabilitação moral para o exercício do múnus público. (Precedente: REsp 996.791/PR, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8.6.2010, DJe 27.4.2011.) Colacionou-se o seguinte precedente, que tão bem ilustra a distinção do ato ímprobo e daquele considerado mera regularidade: "ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 4 de 6
  • 5. Superior Tribunal de Justiça AGENTES PENITENCIÁRIOS. AGRESSÃO CONTRA PARTICULAR. VIOLAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/92. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CONDUTA QUE NÃO SE ENQUADRA, CONTUDO, NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO. 1. A Lei de Improbidade Administrativa visa a tutela do patrimônio público e da moralidade, impondo aos agentes públicos e aos particulares padrão de comportamento probo, ou seja, honesto, íntegro, reto. 2. A Lei 8.429/92 estabelece três modalidades de improbidade administrativa, previstas nos arts. 9º, 10 e 11, a saber, respectivamente: enriquecimento ilícito, lesão ao erário e violação aos princípios norteadores da Administração Pública. 3. A conduta prevista no art. 9º da LIA (enriquecimento ilícito) abrange, por sua amplitude, as demais formas de improbidade estabelecidas nos artigos subsequentes. Desta maneira, a violação aos princípios pode ser entendida, em comparação ao direito penal, como 'soldado de reserva', sendo, aplicada, subsidiariamente, isto é, quando a conduta ímproba não se subsume nas demais formas previstas. 4. De acordo com Francisco Octávio de Almeida Prado (Improbidade Administrativa, Malheiros Editores, São Paulo, 2001, p. 37), 'A improbidade pressupõe, sempre, um desvio ético na conduta do agente, a transgressão consciente de um preceito de observância obrigatória'. 5. A improbidade administrativa, ligada ao desvio de poder, implica a deturpação da função pública e do ordenamento jurídico; contudo, nem toda conduta assim caracterizada subsume-se em alguma das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. 6. Nesse sentido, Arnaldo Rizzardo (Ação Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa, GZ Editora, 2009, p. 350): 'Não se confunde improbidade com a mera ilegalidade, ou com uma conduta que não segue os ditames do direito positivo. Assim fosse, a quase totalidade das irregularidades administrativas implicariam violação ao princípio da legalidade. (...) É necessário que venha um nível de gravidade maior, que se revela no ferimento de certos princípios e deveres, que sobressaem pela importância frente a outros, como se aproveitar da função ou do patrimônio público para obter vantagem pessoal, ou favorecer alguém, ou desprestigiar valores soberanos da Administração Pública'. 7. In casu, o fato praticado pelos recorridos, sem dúvida reprovável e ofensivo aos interesses da Administração Pública, não reclama, contudo, o reconhecimento de ato de improbidade administrativa, apesar de implicar clara violação ao princípio da Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 5 de 6
  • 6. Superior Tribunal de Justiça legalidade. Assim fosse, todo tipo penal praticado contra a Administração Pública, invariavelmente, acarretaria ofensa à probidade administrativa. 8. Recurso não provido." (REsp 1.075.882/MG, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, julgado em 4.11.2010, DJe 12.11.2010.) A título de reforço: "A Lei nº 8.429/92 visa a resguardar os princípios da administração pública sob o prisma do combate à corrupção, da imoralidade qualificada e da grave desonestidade funcional, não se coadunando com a punição de meras irregularidades administrativas ou transgressões disciplinares, as quais possuem foro disciplinar adequado para processo e julgamento." (Nesse sentido: REsp 1.089.911/PE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 17.11.2009, DJe 25.11.2009.) Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental. É como penso. É como voto. MINISTRO HUMBERTO MARTINS Relator Documento: 15742445 - RELATÓRIO, EMENTA E VOTO - Site certificado Página 6 de 6