Íntegra de voto do relator de recurso apresentado por Luciana Santos no Tribunal de Contas do Estado (TCE-PE)

1. VOTO – RECURSO
IDENTIFICAÇÃO DO PROCESSO
Número: 0902763-4
Órgão: Prefeitura Municipal de Olinda
Modalidade: Recurso
Tipo: Recurso Ordinário
Exercício: 2002
Relator(a): Cons. em exercício Marcos Nóbrega
Relator Orig. Cons. Teresa Duere
Interessado(s): Luciana Barbosa de Oliveira Santos
(Recorrente)
Advogado(s): Cesar André Pereira da Silva (OAB: 19825PE)
RELATÓRIO DO VOTO
Trata-se de Recurso Ordinário interposto por
Luciana Barbosa de Oliveira Santos, por conduto de
advogado, contra a Decisão n.º 1108/08, proferida pela
Primeira Câmara nos autos do processo de Prestação de
Contas T.C. n.º 0301150-1, referente ao exercício de 2002.
As contas da ex-prefeita de Olinda foram julgadas
irregulares e, após o julgamento dos embargos de declaração
oposto pela interessada, Processo TC nº 0806636-0,
remanesceram as seguintes máculas:
1. Descumprimento do limite expresso no art.
212 da Constituição Federal (21%);
2. Descumprimento do art. 2º da lei nº
9.424/96, tendo em vista a não aplicação
integral dos recursos do FUNDEF;
3. Descumprimento do artigo 72 da lei de
Responsabilidade Fiscal;
4. Descumprimento do limite expresso no art.
29-A da Constituição Federal, cujo repasse a
maior de duodécimos alcançou o valor de 0,6%;
1

2. 5. Ausência de retenção na fonte de
contribuições previdenciárias devidas ao INSS;
6. Existência de despesas sem licitação para
contratar empresa para bloqueio de ruas e
assentamento de tubos de concreto.
O Recurso Ordinário foi interposto em 20/05/2009
(fls. 01 a 27), sendo complementado inicialmente em
27/08/2009 (fls. 35 a 38), após o que os autos foram
remetidos à equipe técnica a pedido do Ministério Público
de Contas (fls. 30 a 32).
Na exordial de fls. 01 a 27, a requerente requer o
provimento do Recurso para, reformando a decisão de
primeira instância, julgar regulares com ressalvas as
contas da recorrente, relativas ao exercício de 2002.
Elaborada Nota Técnica de Esclarecimento (fls.
39/43), abordando especificamente o capítulo do recurso
relativo aos gastos com manutenção e desenvolvimento do
ensino, foi emitido, em seguida, o Parecer MPCO n.º
515/2010 (fls. 46/61) acerca das questões até então
levantadas. O referido parecer opina pelo provimento
parcial do recurso para afastar as máculas referidas nos
itens 2, 5 e 6 acima, mantendo o julgamento pela rejeição
das contas, em função das irregularidades remanescentes.
Em 15/12/2010, a interessada requereu a esta Corte
de Contas a juntada de documentação aos autos, bem como a
concessão de prazo para manifestar-se a respeito da Nota
Técnica de Esclarecimento (fls. 64). Foram acostadas,
então, às fls. 68/80 e 82/84, as peças complementares ao
presente Recurso Ordinário, protocoladas neste Tribunal de
Contas em 10/01/2011 e em 09/02/2011, respectivamente, que
impugnaram as irregularidades consideradas remanescentes
pelo Parecer MPCO n.º 515/2010: descumprimento do limite
expresso no art. 212 da Constituição Federal;
descumprimento do artigo 72 da Lei de Responsabilidade
Fiscal; e descumprimento do limite expresso no art. 29-A da
Constituição Federal, com repasse a maior dos duodécimos na
ordem de 0,6%.
Foi elaborado, então, o Parecer MPCO n.º 205/2012
(fls. 131/150), que manteve o opinativo pela irregularidade
das contas, em função do descumprimento do limite expresso
no art. 212 da Constituição Federal e do descumprimento do
limite insculpido no art. 29-A da Constituição Federal.
Quanto à irregularidade relativa ao descumprimento do art.
2

3. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal, tendo em vista a
apresentação de novo documento (fls. 85/130), o opinativo
ministerial sugeriu que os autos fossem submetidos à equipe
técnica para verificar as informações trazidas pela
recorrente e manifestar-se sobre o ponto ora em evidência
(fls. 143).
Em 07/03/2013, foi protocolada nesta Corte de
Contas nova peça complementar ao presente Recurso Ordinário
(fls. 157/159), contestando a irregularidade relativa ao
descumprimento do limite mínimo de aplicação de recursos no
ensino (art. 212 da Constituição Federal), acompanhada de
farta documentação (fls. 160/436). Em seguida foi elaborado
Relatório Complementar de Auditoria (fls. 438/445), por
determinação do Relator (fls. 156), concluindo pela
inconsistência da argumentação do recorrente e definindo em
20,70% o percentual da receita municipal aplicada em gastos
com manutenção e desenvolvimento do ensino.
Após devidamente notificada do Relatório
Complementar (fls. 448), a interessada apresentou defesa
(fls. 450/457), protocolada nesta Corte de Contas em
27/06/2013, sem, entretanto, acostar nenhuma documentação.
Em 10/09/2013, foi protocolada pela recorrente nova
peça complementar (fls. 462/464), acompanhada de
documentação (fls. 465/481).
Ao fim, por determinação do Relator (fls. 482), foi
emitida Nota Técnica de Esclarecimento (fls. 484/485), a
fim de atender o item 4.b do Parecer MPCO n.º 205/2012
(fls. 150), a respeito do descumprimento do art. 72 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, irregularidade analisada no
item 3.2 do referido opinativo ministerial.
Por meio do despacho às fls. 488, os autos foram
novamente encaminhados ao Ministério Público de Contas para
emissão de parecer complementar, tendo sido emitido o
Parecer do MPCO nº 436/2014 (fls. 489/504), da lavra do
Procurador Guido Monteiro.
A Prefeitura Municipal de Olinda também interpôs
Recurso Ordinário, protocolado nesta Corte de Contas em
21/05/2009 (Processo T.C. n.º 0902782-8), contra a Decisão
n.º 1108/08, requerendo sua anulação, sob a alegação de que
o referido julgado teria imputado débito ao município, sem
que o ente estatal fosse notificado para apresentar defesa,
o Pleno deste Tribunal julgou pelo não provimento do
referido recurso por meio do Acórdão T.C. nº 30/2016,
publicado em 26/01/2016.
3

4. O processo vertente foi redistribuído para minha
relatoria em 20/05/2016.
É o relatório.
VOTO
O recurso é tempestivo e interposto por parte
legítima. Deve, portanto, ser admitido.
Vale destacar que, em homenagem ao princípio da
unicidade recursal, o processo TC nº 0902782-8, acima
mencionado, não poderia ter sido conhecido, vez que
protocolado após a interposição do presente recurso. No
caso em tela, é certo que a recorrente não pode invocar
prejuízo, vez que deu causa mediata à nulidade ao interpor
uma segunda peça recursal. Contudo, não se pode deixar de
reconhecer a prevalência do recurso ora em julgamento.
Trata-se de questão de ordem pública, e, portanto, pode ser
invocada de ofício.
Após o julgamento dos embargos de declaração oposto
pela interessada, Processo TC nº 0806636-0, remanesceram as
seguintes máculas:
1. Descumprimento do limite expresso no art.
212 da Constituição Federal (21%);
2. Descumprimento do art. 2º da lei nº
9.424/96, tendo em vista a não aplicação
integral dos recursos do FUNDEF;
3. Descumprimento do artigo 72 da lei de
Responsabilidade Fiscal;
4. Descumprimento do limite expresso no art.
29-A da Constituição Federal, cujo repasse a
maior de duodécimos alcançou o valor de 0,6%;
5. Ausência de retenção na fonte de
contribuições previdenciárias devidas ao INSS;
6. Existência de despesas sem licitação para
contratar empresa para bloqueio de ruas e
assentamento de tubos de concreto.
4

5. Quanto aos itens 2 (Descumprimento do art. 2º da
lei nº 9.424/96, tendo em vista a não aplicação integral
dos recursos do FUNDEF), 5 (Ausência de retenção na fonte
de contribuições previdenciárias devidas ao INSS) e 6
(Existência de despesas sem licitação para contratar
empresa para bloqueio de ruas e assentamento de tubos de
concreto), acompanho o posicionamento do MPCO em seu
Parecer MPCO n.º 515/2010 (fls. 46/61), que passo a
transcrever:
“(...)
2. Descumprimento do art. 2º da lei nº 9.424/96,
tendo em vista a não aplicação integral dos recursos do
FUNDEF
O Relatório de Auditoria do processo de prestação de contas
apurou que o município não aplicou integralmente os recursos
provenientes do FUNDEF. O acórdão vergastado não considerou as
alegações prestadas pela defesa e a decisão dos embargos
declaratórios interpostos confirmou que a referida irregularidade foi
considerada como causa suficiente para a rejeição das contas.
Em sede de recurso, a suplicante aduz que o total dos valores
efetivamente aplicados corresponde a mais de 98% do montante que
deveria ter sido gasto. Além disso, afirma que, devido ao caráter
vinculado da aplicação dos recursos do FUNDEF, caso não
houvesse utilização integral dos valores em um exercício, a quantia
não empregada seria utilizada no exercício seguinte, em respeito ao
que preceitua o art. 8º, parágrafo único, da LRF.
O recurso ainda contesta os cálculos da Auditoria, ao alegar
que no momento da averiguação da regularidade dos dispêndios,
5

6. não se considerou o saldo financeiro inicial da conta do FUNDEF. Tal
justificativa foi levantada durante o processo de prestação de contas,
mas a Câmara julgadora não considerou o alegado ante a ausência
de comprovação.
A recorrente também não comprova em sede recursal o
alegado superávit da conta do FUNDEF, que teria sido
desconsiderado pela Auditoria, apenas se limita a repetir as razões
aduzidas no processo de prestação de contas. Desse modo, não
deve ser acolhido tal argumento.
As razões recursais ainda expressam contrariedade à
classificação das despesas com conserto de fogões e aluguel de
espaço para funcionamento de escola como indevidas. Segundo a
recorrente, tais dispêndios não são censurados pela Lei 9.394/96,
pois estariam relacionados a atividades meio para manutenção e
desenvolvimento do ensino.
Com relação aos gastos com aluguel de imóvel para
funcionamento de escola e aos reparos nos fogões, entende-se que
são pertinentes à manutenção e desenvolvimento do ensino gastos
dessa espécie. Realce-se que o Manual de Orientação do FUNDEF,
elaborado pelo Ministério da Educação, aponta a adequação desse
tipo de dispêndio às hipóteses previstas na Lei 9.394/96 (disponível
no site http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/manual.pdf):
6

7. “CRITÉRIOS DE UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS DO
FUNDEF
(...)
“O restante dos recursos (de até 40% do total) seja
direcionado para despesas diversas consideradas como
“manutenção e desenvolvimento do ensino”, na forma prevista no
art. 70 da Lei nº 9.394/96 (LDB). Esse conjunto de despesas
compreende:
(...)
c) ‘uso e manutenção de bens vinculados ao ensino’ –
- aluguel de imóveis e de equipamentos;
- manutenção de bens e equipamentos, seja na
realização de consertos ou reparos no seu funcionamento,
seja na conservação das instalações físicas do sistema de
ensino fundamental;
- Despesas com serviços de energia elétrica, água e esgoto,
serviços de comunicação, etc.”
Ainda assim, os gastos estariam abaixo dos recursos
distribuídos. Entretanto, nos termos do Anexo II do Relatório de
Auditoria (fls. 3508), os recursos distribuídos pelo FUNDEF somaram
R$ 9.114.706,56, ao passo que os gastos, descontando-se os
valores impugnados, chegaram a R$8.941.391,56, valor que excede
98% do que deveria ter sido aplicado. Parece de rigor excessivo o
julgamento pela irregularidade das contas quando o dispêndio a
menor foi inferior a 2% do total
7

8. Neste contexto, a o recurso deve ser acolhido quanto a este
capítulo.
(...)
5. Ausência de retenção na fonte de contribuições
previdenciárias devidas ao INSS;
O acórdão recorrido considerou como irregular a ausência de
retenção na fonte das contribuições previdenciárias devidas ao INSS,
referentes à prestação de serviços de construção civil e coleta e
reciclagem de lixo e resíduos. Em conseqüência, determinou-se o
encaminhamento dos autos ao órgão de previdência federal para que
tomasse ciência dos fatos.
A interessada alega que, ainda no decorrer do processo de
prestação de contas, notificou as empresas contratadas para que
comprovassem a retenção dos valores devidos.
Além disso, afirma a recorrente que a hipótese prevista no art.
31 da lei 8.212/91 não se aplica ao presente caso, pois os serviços
contratados não se caracterizariam como “cessão de mão de obra”,
pois o contrato firmado não objetivava a locação de mão de obra,
mas sim que determinada empresa se responsabilizasse pela
entrega da obra ou serviço contratado. Demais disso, afirma-se que
8

9. o serviço prestado em obras públicas não possuiria natureza de
“serviço contínuo”, conforme exige o dispositivo legal.
A recorrente arremata a argumentação aduzindo que não
existiu no presente caso a subordinação dos empregados
disponibilizados pela empresa contratada ao poder de comando da
Administração Municipal, situação que seria necessária para
configurar o previsto no art. 31 da Lei 8.212, de acordo com
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça apresentada.
A respeito do assunto discutido, a Advocacia Geral da União
emitiu o Parecer AC 055/06, com efeito vinculante para todos os
entes da Administração Federal (art. 40, §1º, Lei Complementar nº
73/93), do qual se extrai o seguinte excerto:
“Portanto, atualmente, e desde 1º.02.1999 (Lei nº 9.711/98,
art. 29), o quadro em relação à contratação de obras de engenharia
civil pela Administração Pública, quanto à responsabilidade pelo
pagamento das contribuições previdenciárias decorrentes do
contrato, é o seguinte:
- a Administração Pública não responde, nem solidariamente,
pelas obrigações para com a Seguridade Social devidas pelo
construtor ou subempreiteira contratados para a realização de obras
de construção, reforma ou acréscimo, qualquer que seja a forma de
contratação, desde que não envolvam a cessão de mão-de-obra, ou
seja, desde que a empresa construtora assuma a responsabilidade
9

10. direta e total pela obra ou repasse o contrato integralmente (Lei nº
8.212/91, art. 30, VI e Decreto nº 3.048/99, art. 220, § 1º c/c Lei nº
8.666/93, art. 71);
- a Administração Pública contratante de serviços de
construção civil executados mediante cessão de mão-de-obra deve
reter onze por cento do valor bruto da nota fiscal ou fatura de
prestação de serviços e recolher a importância retida até o dia dois
do mês subseqüente ao da emissão da respectiva nota fiscal ou
fatura, em nome da empresa contratada, cedente da mão-de-obra
(Lei nº 8.212/91, art. 31).”
A recorrente mais uma vez pronuncia-se nos autos (fls. 35 a
38) para apresentar novo argumento. Argumenta a interessada que a
Instrução Normativa MPS/SRP nº 03/2005, em seu art. 176, exclui a
aplicação do instituto da retenção em casos de empreitada total,
além de mencionar o disposto no art. 184 da instrução normativa.
A suplicante aduz, enfim, que, de acordo com o § 2º, art. 178
da Instrução Normativa MPS/SRP nº 03/2005, as hipóteses de
contratação de obras de construção civil por órgãos da administração
direta não tornam o ente público solidariamente responsável pelas
obrigações previdenciárias decorrentes da atividade contratada e
ainda sustenta que os serviços de engenharia contratados pela
Administração Municipal, censurados no acórdão recorrido,
10

11. enquadram-se na hipótese de exclusão de responsabilidade solidária
prevista na referida instrução normativa.
Conforme se observa, o posicionamento defendido pela
suplicante está em consonância com o já mencionado opinativo
vinculante da Advocacia Geral da União (Parecer AC 055/06). Além
disso, contemporaneamente, a matéria é regulada pelo previsto no
art. 149, II c/c art. 157 da Instrução Normativa RFB n.º 971/2009, que
dispõem no sentido de que, no caso de obra de construção civil por
empreitada total onde o contratante é a Administração Pública,
estando ausente o elemento da cessão de mão-de-obra, não se
aplica o instituto da retenção nem o da solidariedade:
“Art. 149. Não se aplica o instituto da retenção:
(...)
II - à empreitada total, conforme definida na alínea "a" do
inciso XXVII do caput e no § 1º, ambos do art. 322, aplicando-se,
nesse caso, o instituto da solidariedade, conforme disposições
previstas na Seção III do Capítulo IX deste Título, observado o
disposto no art. 164 e no inciso IV do § 2º do art. 151;
“Art. 157. O órgão público da administração direta, a
autarquia e a fundação de direito público, na contratação de obra de
construção civil por empreitada total, não respondem solidariamente
pelas contribuições sociais previdenciárias decorrentes da execução
do contrato, ressalvado o disposto no inciso VIII do art. 152.”
Restaria apenas verificar se os serviços de engenharia
contratados pela Prefeitura de Olinda, considerados no acórdão
11

12. guerreado, enquadram-se na modalidade de empreitada total tal qual
defendido pela recorrente.
O Relatório de Auditoria, em seu Anexo XVI (fl. 3.524,
processo nº 0301150-1), expõe o rol de despesas que teriam sido
realizadas em descumprimento ao disposto no art. 31, da lei
8.212/91. No entanto, o cálculo desses valores foi efetuado com base
em notas de empenho e notas fiscais de serviço, referentes aos
trabalhos de construção civil e coleta de resíduos realizados. Vale
mencionar ainda que os serviços de coleta e reciclagem de resíduos
sólidos não se confundem com os serviços de limpeza, conservação
e zeladoria de que trata o art. 31, §4.º, I, da Lei 8.212/91.
Para que fosse possível aferir a existência da irregularidade
sob análise, à luz da interpretação legal anteriormente exposta, seria
necessário avaliar sob que termos deram-se as contratações, se
mediante cessão de mão de obra, ou se através de empreitada total.
No entanto, não é possível alcançar tal conclusão apenas com base
em notas de empenho e notas fiscais.
Sendo assim, entende-se que a irregularidade em questão
deve ser afastada, posto que não restou demonstrado o dever legal
de retenção na hipótese dos autos.
6. Existência de despesas sem licitação para
contratar empresa para bloqueio de ruas e assentamento
de tubos de concreto
12

13. Constatou a Auditoria a realização de contratação direta de
empresa para bloqueio de ruas com assentamento de tubos de
concreto. O acórdão guerreado não acatou as razões da defesa que
tentaram justificar a contratação sem processo licitatório.
O recurso aduziu mais uma vez que, no presente caso,
estavam presentes as condições legais que permitem à
Administração Pública efetuar a contratação direta de empresa, já
que havia sido realizado processo licitatório na modalidade Convite,
que se encerrou sem vencedor ante a ausência de interessados,
assim como também havia urgência na contratação, pois o serviço
em questão deveria ser prestado durante o período carnavalesco que
se aproximava.
A fim de demonstrar a ocorrência dos pressupostos fáticos
que tornariam a conduta regular, a defesa faz menção às fls. 4.873 a
4.887 da prestação de contas. Demais disso, apresenta interpretação
doutrinária do inciso V, art. 24, da Lei 8.666, que prevê a hipótese de
contratação direta e relaciona tal análise à situação tratada neste
ponto.
Dessa forma, a recorrente contesta as conclusões da equipe
técnica, apresentadas durante o processo de prestação de contas,
que imputou à Administração Municipal a culpa pelo resultado
deserto do processo licitatório, uma vez que teria sido responsável
pela escolha das empresas; além de ter concluído que a urgência na
13

14. contratação decorreu de falha no planejamento, que não escusaria a
contratação sem licitação.
No caso sob exame, parece um passo demasiado largo
atribuir à Administração a culpa por ter a licitação anterior resultado
deserta, conforme entendeu a equipe de auditoria (fls. 5097).
Também não parece razoável o argumento de que o gestor deve
promover a licitação com uma antecedência tal que lhe seja sempre
possível repetir o certame se o primeiro resultar deserto. Aliás, a
própria Lei de Licitações contempla a hipótese de não-repetição do
certame se restar demonstrado prejuízo (art. 24, V).
Como a Administração realizou cotação de preços (fls. 4887)
e, de todo modo, promoveu um certame que resultou deserto, não
parece censurável, na espécie, a dispensa de licitação porque é
razoável supor que a repetição do convite, na hipótese vertente,
poderia acarretar prejuízo à Administração tendo em vista a
proximidade do carnaval (art. 24, V, Lei 8.666/93).
O recurso, portanto, merece acolhimento quanto a este
capítulo.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, este Órgão Ministerial opina pelo
conhecimento do presente recurso e, no mérito, pelo provimento
parcial para afastar as máculas referidas nos itens 2, 5 e 6 acima,
mantendo-se o julgamento pela irregularidade de contas”.
14

15. Passo às irregularidades remanescentes:
1. Descumprimento do art. 72 da LRF
A equipe de auditoria entendeu que não foi
respeitado o limite para gastos com serviços de terceiros
estabelecido pelo art. 72 da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). O referido limite seria de 27,84%, enquanto que a
Prefeitura Municipal de Olinda teria aplicado 36,39% da
receita corrente líquida do exercício de 2002 com serviços
de terceiros.
A recorrente alega que somente os “serviços de
natureza permanente”, considerados como aqueles “cuja
necessidade administrativa não se esgota com a sua
prestação”, entrariam no cálculo do limite a que se refere
o art. 72 da LRF. Invoca, em seu socorro, o posicionamento
adotado pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da Ação
Direta de Inconstitucionalidade n.º 2238-5. Trata-se, mais
especificamente, de Medida Cautelar, que conferiu ao
dispositivo normativo em comento interpretação conforme à
constituição.
Não posso deixar de concordar com a recorrente. A
Auditoria deveria ter discriminado os serviços de natureza
permanente empenhados no exercício de 2002, o que não fez.
Mesmo porque, a Medida Cautelar antedita foi exarada em
09/08/07, posterior à data do Relatório de Auditoria.
Devo dizer, em acréscimo, e, desde já pedindo vênia
ao nobre membro do Parquet, que cabe a auditoria
caracterizar a irregularidade. Não se trata, aqui, de
inversão do ônus da prova. A gestora encaminhou toda a
documentação pertinente. Com base nestes elementos, a
equipe técnica apontou a irregularidade. Contudo, não basta
para sua caracterização a soma de rubricas contábeis
atinentes a despesas com serviços de terceiros (é o que se
verifica no Anexo VI - quadro de fls. 3512: outros serviços
de terceiros Pessoa Física; outros serviços de terceiros
Pessoa Jurídica; serviços de consultoria; e outras rubricas
de menor expressão). A superveniente interpretação conforme
a constituição, em sede de Ação Direta de
Inconstitucionalidade, impôs a necessidade de análise mais
15

16. minudente acerca da natureza (permanente ou eventual) do
gasto.
Em conclusão, não resta provada a ocorrência da
irregularidade em tela. Logo, deve ser afastada.
2. Descumprimento do limite expresso no art.
29-A da Constituição Federal, cujo repasse a maior de
duodécimos alcançou o valor de 0,6%;
Quanto a este ponto, a recorrente lançou mão,
ainda, dos seguintes argumentos finais:
• Quatro das outras cinco irregularidades que
teriam motivado a rejeição das presentes
contas em primeira instância já foram
relevadas pelo Ministério Público de Contas,
nos pronunciamentos de auditoria do parquet de
contas. A irregularidade que teria
remanescido, ao lado da aplicação de recursos
na manutenção e desenvolvimento do ensino em
percentual inferior ao constitucionalmente
exigido, seria o repasse do duodécimo em 0,6%
superior ao limite máximo estabelecido na
Constituição. Tal irregularidade, além de não
representar prejuízo efetivo ao erário, é
perfeitamente sanável, mediante a compensação
nos exercícios seguintes;
• A decisão que aprovou as contas da Prefeitura
de Olinda, exercício 2000, continha diversas
outras irregularidades que, por não
representarem, na ótica dessa Corte de Contas,
prejuízo ao erário, não ensejavam a rejeição
das contas, raciocínio que se estende à
questão do duodécimo, tratada no presente
recurso;
• Este TCE, à semelhança do que ocorria com a
aplicação de recursos no ensino aquém do
constitucionalmente exigido, tinha o
entendimento, naquele exercício, de que ela
não ensejaria rejeição de contas.
O insigne Procurador, em seu Parecer nº 436/2001,
assinala que o descumprimento do limite expresso no art.
29-A tem sido relevado por este Tribunal, quando
considerado isoladamente ou ao lado de outras
16

17. irregularidades de cunho meramente formal. Entretanto, em
outros precedentes, a mesma irregularidade soma-se a outras
de caráter mais grave para constituir fundamento de
rejeição de contas.
É preciso o nobre Procurador quanto aos precedentes
desta Corte de Contas. Contudo, não posso deixar de
considerar que, na deliberação, em grau recursal, proferida
no bojo da prestação de contas do chefe do executivo do
município de Olinda relativa ao exercício financeiro de
2003, a irregularidade em tela juntamente com outras,
inclusive não aplicação do percentual mínimo em educação,
foi relevada. Entendo que deva ser adotado idêntico
posicionamento. Ao final deste voto, voltarei ao tema,
indicando, especificamente, o inteiro rol de precedentes
que entendo aplicáveis ao processo vertente, em homenagem
aos princípios da segurança jurídica e da coerência dos
julgados.
3.Descumprimento do limite expresso no art. 212 da
Constituição Federal
O art. 212 da Constituição Federal estabelece que
os municípios apliquem percentual mínimo de 25% da receita
de impostos e transferências na manutenção e
desenvolvimento do ensino.
No acórdão recorrido, o percentual de 21% foi
considerado como razão para rejeição das contas.
Segundo a recorrente, uma vez incluídos os restos a
pagar de 2002 e as despesas da função administração
(administração de pessoal, processamento da folha de
pagamento e cadastro de recursos humanos relativos à
Secretaria Municipal de Educação) da Secretaria Municipal
da Fazenda e da Procuradoria Geral do Município, e excluída
a receita da dívida ativa, chegar-se-ia a um percentual de
26,31%, superior aos 25% constitucionalmente exigidos.
Além disso, a recorrente assevera que, quando
assumiu a sua gestão, o Município de Olinda se encontrava
em uma grave situação fiscal, sem política de cobrança
tributária, com dívida de longo prazo expressiva e dívida
de curto prazo correspondendo a 60% da receita mensal do
Município, conjuntura agravada com a crise econômica e
social nos dez anos que antecederam ao exercício de 2002.
Cita, ainda, os seguintes fatores agravantes: a alta
densidade demográfica; quase ausência de indústrias; baixa
receita municipal per capita; e precária infraestrutura
urbana. Por outro lado, continua, com as medidas concretas
17

18. adotadas pela gestão da recorrente, a receita diretamente
arrecadada tem crescido, permitindo a regularização das
finanças, os pagamentos dos fornecedores e servidores e a
melhora na qualidade do serviço público.
A recorrente aduz que não era a ordenadora de
despesas, função que delegou aos Secretários Municipais e,
ainda que se considere abaixo do percentual
constitucionalmente exigido o montante das despesas
realizadas pela Administração Municipal com ações de
manutenção e desenvolvimento do ensino no exercício de
2002, não poderia a mesma ter as suas contas rejeitadas,
visto que não era a responsável pela execução do orçamento.
A recorrente alega, ainda, a impossibilidade de
inclusão da receita da dívida ativa na base de cálculo do
percentual estabelecido no art. 212, da Constituição
Federal.
O relator de então solicitou elaboração de Nota
Técnica de Esclarecimento. Foram elaborados novos cálculos.
A recorrente, por meio da peça de fls. 68/80, os contestou.
Segundo a recorrente, os novos cálculos implicaram
em piora de sua situação, haja vista ter reduzido o
percentual de aplicação em educação para 19,86%. Fato que,
por si só, deve ser repelido em face do princípio da
proibição da reformatio in pejus.
É de se ressaltar que sua contestação não pára por
aí. Entende a recorrente que a equipe de auditoria deveria
acrescentar os restos a pagar processados ao montante
efetivamente aplicado em ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino. Sistemática esta cuja
pertinência já fora reconhecida pelo próprio Ministério
Público de Contas.
Melhor explicando, quer a recorrente que os novos
cálculos partam do percentual originalmente apontado, que
incluiu as despesas referentes à merenda escolar, aos
convênios e ao salário educação (cujo expurgo não é
possível por força da vedação da reformatio in pejus). Ao
percentual original de 21% deve ser acrescidas as despesas
referentes aos restos a pagar processados, conforme pediu o
MPCO, e que totalizam, segundo a nota técnica de
esclarecimento, R$ 1.190.989,62. Lembra, ainda, o
opinativo do MPCO sobre a legitimidade das despesas com
aluguel de imóvel para funcionamento de escola e reparos de
fogões.
18

19. Em relação ao Relatório Complementar de Auditoria
(fls.438/446), a recorrente ofertou contrarazões às fls.
450/457. Além de reafirmar o já alegado, acrescentou que,
caso se considere aplicado o menor dos percentuais
apontados, isto não constitui motivo para a rejeição das
contas, seja pela proximidade em relação ao percentual
mínimo exigido constitucionalmente, seja pela inexistência
de qualquer dano ao erário.
Posteriormente, a recorrente atravessa nova peça
(fls. 462/464), pela qual, sem abandonar sua convicção de
que superou os 25% constitucionalmente, pede que seja
considerado precedente deste Tribunal referente ao exame
das contas do chefe do executivo do próprio município de
Olinda. Mais especificamente, as contas do exercício de
2000, que foram aprovadas com percentual menor do que ora
se discute. Lembra, ainda, que o exercício objeto do
presente recurso é 2002, anterior, portanto, ao de 2005,
quando o TCE mudou de posicionamento para considerar a
irregularidade em causa como motivo de rejeição de contas.
Passo ao enfrentamento das alegações da recorrente
quanto ao não cumprimento do percentual mínimo de gastos
com manutenção e desenvolvimento da educação.
Responsabilidade exclusiva do ordenador de despesas
Ainda que o Prefeito não seja o ordenador de
despesas na área da educação, figura como responsável pelo
cumprimento dos programas e ações governamentais que devem,
por disposição expressa da Constituição Federal, atingir o
percentual mínimo de 25% da receita municipal resultante de
impostos, compreendida a proveniente de transferências. A
relevância da matéria em tela é de tal ordem que deve
constar do Parecer Prévio das contas do Chefe do Poder
Executivo. Assim já decidiu o Superior Tribunal de Justiça
(ROMS 11060), que definiu a prestação de contas de governo
como contas globais:
que demonstram o retrato da situação das finanças
da unidade federativa (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios). Revelam o cumprir do
orçamento, dos planos de governo, dos programas
governamentais, demonstram os níveis de
endividamento, o atender aos limites de gasto
mínimo e máximo previstos no ordenamento jurídico
para saúde, educação, gastos com pessoal.
Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais
prescritos pela Lei nº 4.320/64. Por isso, é que se
submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e
ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49,
IX da CF/88).
19

20. • Impossibilidade de inclusão da receita da dívida ativa
na base de cálculo do percentual estabelecido no art.
212, da Constituição Federal
A recorrente alega a impossibilidade de inclusão da
receita da dívida ativa na base de cálculo do percentual
estabelecido no art. 212, da Constituição Federal, haja
vista o art. 212 falar em receitas de impostos e
transferências, ao passo que a dívida ativa inclui, além
dos créditos relativos a outras espécies tributárias,
créditos de natureza não tributária. Não obstante, o
acórdão recorrido incluiu toda a receita da dívida ativa na
base de cálculo dos 25%, quando apenas uma parte dela se
referia a impostos. Ademais, a receita da dívida ativa
relativa a impostos refere-se sempre a impostos de
exercícios anteriores não pagos total ou parcialmente, de
modo que não poderia a receita desses impostos ser
contabilizada como receita do exercício de 2002.
Em sede de Nota Técnica de Esclarecimento, às fls.
39/43, a equipe de auditoria alegou, quanto a este quesito,
que:
1. O Comparativo da Receita Orçada com a Arrecadada
revela que a Prefeitura registra apenas o recebimento
de dívida ativa proveniente da cobrança de tributos
devidos, ou seja, a receita da dívida ativa é
tributária;
2. Caso houvesse a inclusão indevida de valores
decorrentes da cobrança de direitos diversos, esta
falha decorreria exclusivamente da culpa da Prefeitura
e, por conseguinte, do gestor. Assim, como a
recorrente não apresentou qualquer prova que
permitisse o levantamento dessa possível inclusão
indevida, restou considerar inconsistente esse
argumento;
3. Quanto à questão da dívida ativa ser resultado de
tributos devidos em exercícios anteriores diversos, o
art. 35 da Lei nº 4.320/64 utilizado pela recorrente
em sua argumentação determina que pertençam ao
exercício financeiro as receitas nele arrecadadas.
Portanto, mesmo que a receita da dívida ativa
contemple tributos com fato gerador em diversos
exercícios passados, para efeito do cálculo apenas
importa que tenham sido efetivamente arrecadados nesse
exercício.
Ao analisar os argumentos da recorrente, o MPCO
fez as seguintes observações (fls. 46 a 51):
20

21. De acordo com os demonstrativos mensais de receita
constantes às fls. 3.265 a 3.312, apresentados pela
Administração Municipal, os valores dos itens
“receita da dívida ativa” e “receita da dívida
ativa tributária” coincidem durante todo o
exercício. Dessa foram, a Auditoria não descumpriu
o correto procedimento de apuração quando
considerou todo o valor da receita da dívida ativa
na base de cálculo do limite constitucional.
A Nota Técnica de Esclarecimento (fls. 39 a 43),
inclusive, realça que, de acordo com o comparativo
da receita orçada com a receita arrecadada (fl. 116
do processo TC nº 0301150-1), toda a receita da
dívida ativa registrada pela Prefeitura é
proveniente da cobrança de tributos, desse modo,
somente possui natureza tributária.
O art. 212 da Constituição determina que o
percentual das aplicações em ensino deverá ser
calculado sobre a receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferências. A
partir da leitura do texto normativo, percebe-se
que a composição da base de cálculo não é restrita
apenas ao montante dos impostos cujos fatos
geradores tenham ocorrido no exercício, já que a
referência à receita de impostos é feita sem
ressalvas. Dessa forma, a impugnação da recorrente
à inclusão da receita da dívida ativa de impostos é
descabida, pois não encontra sustentação no
mandamento constitucional.
Acompanho o entendimento do MPCO de que a
impugnação da recorrente à inclusão da receita da dívida
ativa de impostos na base de cálculo do percentual
estabelecido no art. 212, da Constituição Federal, é
descabida.
• Inclusão das despesas realizadas na “função
administração” pela Secretaria da Fazenda e
pela Procuradoria no cálculo das despesas com
manutenção e desenvolvimento do ensino
A recorrente alega também que o acórdão recorrido,
acatando as ponderações da equipe de auditoria, deixou de
incluir no valor das despesas com manutenção e
desenvolvimento do ensino aquelas despendidas por outros
órgãos da Administração Direta. Os dispêndios a que se
refere a recorrente são gastos administrativos relativos a
atos de pessoal, processamento e pagamento da folha de
funcionários da Secretaria de Educação, que teriam sido
efetuados pela Secretaria da Fazenda do Município e pela
Procuradoria Geral do Município. A recorrente afirma que
tais despesas são de “atividades – meio em favor da
21

22. manutenção do ensino municipal”, no valor de R$
3.141.126,46.
Segundo o Parecer do MPCO nº 515/2010, a partir do
que expõe o demonstrativo de fl. 4.657 do processo de
prestação de contas, o valor das despesas administrativas
com a Secretaria de Educação foi calculado pela defesa
considerando-se o dispêndio total da “função
administração”, realizado pela Secretaria da Fazenda e pela
Procuradoria, e dividindo-se tal valor proporcionalmente ao
número de funcionários da Secretaria de Educação.
O art. 70 da lei de Diretrizes e Bases da Educação
dispõe sobre as despesas consideradas como de manutenção e
desenvolvimento do ensino, a saber: são aquelas realizadas
com vistas à consecução dos objetivos básicos das
instituições educacionais, compreendendo as que se destinam
a realização de atividades-meio necessárias ao
funcionamento dos sistemas de ensino.
Portanto, o rateio das despesas realizadas na
“função administração pela Secretaria da Fazenda e pela
Procuradoria não pode ser incluído no cálculo das despesas
com manutenção e desenvolvimento do ensino, visto que
despesa de apoio para fins de apuração dos gastos são
aquelas diretamente relacionadas à atividade educacional,
ou seja, devem ser despesas de atividade-meio inerentes ao
custeio das diversas atividades relacionadas ao adequado
funcionamento da educação básica.
Dito de outra forma, o simples fato de que
atividades de cunho administrativo praticadas no âmbito de
órgãos diversos tenha reflexo na atividade de educação não
autoriza que sejam consideradas como despesas em educação.
• Inclusão dos restos a pagar processados e os não
processados do exercício de 2002, bem como inclusão
dos restos a pagar não processados de exercícios
anteriores liquidados e pagos no exercício de 2002
A recorrente contesta o cálculo realizado pela
equipe de auditoria, sob a alegação de que deveriam ter
sido incluídos os restos a pagar processados e os não
processados, referentes às ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino do exercício, tendo em vista os
termos do inciso II do art. 35 da Lei nº 4.320/64, quais
sejam “pertencem ao exercício financeiro as despesas nele
legalmente empenhadas”, numa evidente inclusão dos restos a
pagar, que nada mais são do que despesas empenhadas ainda
não pagas.
22

23. Alega ainda que a previsão contida no parágrafo
único do art. 8º da LRF estabelece que os recursos
legalmente vinculados à finalidade especifica serão
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso.
Afirma, em acréscimo, que a Constituição Federal,
no seu art. 212, ao vincular 25% “da receita resultante de
impostos, compreendida a proveniente de transferências, às
ações de manutenção e desenvolvimento do ensino”,
estabeleceu a obrigatoriedade da reserva da receita
correspondente, nos casos de recursos legalmente
vinculados, ainda que para utilização em exercício
posterior.
Assim, os restos a pagar com ações de manutenção e
desenvolvimento do ensino, inclusive os não processados,
estão com os recursos correspondentes assegurados, devendo
ser contabilizados como despesa do exercício de 2002, uma
vez que serão obrigatoriamente liquidados e pagos. Tal
entendimento foi parcialmente acatado pelo Ministério
Público de Contas, na análise do recurso contra a decisão
que rejeitou as contas em 2003 (Processo T.C. nº 0700957-
4), no sentido de incluir nos gastos com educação daquele
ano os restos a pagar processados.
Na Nota Técnica de Esclarecimento, às fls. 39/43, a
equipe de auditoria alegou, quanto a este quesito, que:
1. No que se refere às despesas, denomina-se realizada a
despesa que encerrou o ciclo orçamentário, isto é, que
foi liquidada e passou a ser uma obrigação do poder
público, registrada, pois, nos sistemas patrimonial e
financeiro;
2. Não assiste razão a recorrente agregar para efeito do
limite o montante de restos a pagar. Apenas os restos a
pagar processados poderiam ser contabilizados para o
cálculo do atendimento do limite, visto que a obrigação
fora reconhecida com a liquidação que averiguou a
efetiva prestação do serviço ou a entrega do bem. Os
restos a pagar não processados devem ser expurgados,
pois não corresponderam a uma efetiva aplicação dos
recursos, mas a uma possível aplicação no futuro;
3. Foi analisado o perfil de despesas da Secretaria de
Educação e FUNDEF, composto por despesas das funções
educação, cultura e encargos gerais e o Demonstrativo da
Despesa Segundo a Classificação Funcional-Programática
das funções supracitadas;
4. O montante de R$ 17.737.344,98 foi adotado como o valor
empenhado pela Prefeitura de Olinda diretamente na área
23

24. de ensino. O montante da função educação inclui o valor
de R$ 141.263,50, empenhado na dotação da secretaria de
obras para a construção, ampliação ou reforma de prédios
escolares;
5. Do montante de R$ 17.737.344,98 deve ser expurgado o
valor de restos a pagar não processados que chegou a R$
548.206,25.
FUNÇÃO
DESPESA PAGA
(R$)
RESTOS A
PAGAR (R$)
DESPESA
EMPENHADA (R$)
EDUCAÇÃO 15.264.900,11 1.632.762,36 16.897.662,47
CULTURA 15.558,06 - 15.558,06
ENCARGOS ESPECIAIS 717.700,94 106.423,51 824.124,45
TOTAL 15.998.159,11 1.739.185,87 17.737.344,98
SECRETARIA
Restos
Processados
(R$)
Restos Não
Processados
(R$)
Restos a Pagar (R$)
EDUCAÇÃO 1.190.989,62 494.854,90 1.685.844,52
OBRAS 53.351,35 53.341,35
TOTAL 1.190.989,62 548.206,25 1.739.185,87
Este posicionamento da equipe técnica coincide com
diversos precedentes deste Tribunal. Sigo tal
direcionamento.
Em relação aos restos a pagar não processados de
exercícios anteriores liquidados e pagos no exercício de
2002, a equipe técnica concluiu, no Relatório Complementar
de Auditoria (fl.443), pela pertinência de sua inclusão no
cálculo das despesas com manutenção e desenvolvimento do
ensino. Reconhecida a procedência, em tese, do argüido pela
recorrente, foi realizada a análise, em concreto, da
documentação comprobatória por ela anexada. Após o devido
exame, alguns dos gastos referidos pela recorrente não
foram acatados. Vale dizer, quanto a este ponto, foram
expurgados dos cálculos produzidos pela recorrente as
seguintes despesas:
• O empenho nº 5.339/2001 não foi acostado aos autos, o
que impediu a comprovação de sua liquidação e
pagamento em 2002;
• Os empenhos nºs 5.303/2001 e 5.304/2001 foram
expurgados porque o objeto da despesa era fornecimento
de fardamento escolar. Essa despesa não é considerada
típica ou necessária à consecução dos objetivos das
instituições educacionais que oferecem a educação
básica, na forma preconizada no caput do art. 70 da
24

25. Lei 9.394/96 - LDB. Tais despesas encontram-se mais
próximas daquelas caracterizadas como assistência
social, por conseguinte não integrantes do conjunto de
ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino. O
Art. 71, Inciso IV, da LDB exclui tais gastos porque
integram ações de assistência social. Assim, seu
custeio não deve ser realizado com recursos do ensino,
ainda que os alunos beneficiários sejam da educação
básica pública.
Assim, as despesas acima referidas, que somam R$
330.427,40, devem ser expurgadas; acatando-se os demais
gastos apontados pela recorrente, ou seja, o montante de R$
694.465,13 relativos a restos a pagar não processados de
2001, liquidados e pagos no exercício de 2002.
Devo dizer que, aqui, esposo o entendimento que
prevaleceu no julgamento das contas da Prefeitura de Olinda
do exercício financeiro de 2003, quando no momento da
discussão, o nobre Conselheiro Valdecir Pascoal defendeu a
inclusão dos restos a pagar que não foram liquidados no ano
anterior e foram pagos no exercício em análise:
(...)
Sou da tese, neste caso concreto, e seguindo outros
posicionamentos meus no passado, agora mesmo a
Primeira Câmara julgou as contas da Prefeitura da
Cidade do Recife, que aplicou apenas 23% em
educação, de que devemos aceitar a defesa apenas no
que diz respeito ao pagamento de restos a pagar que
não foram liquidados no ano anterior e foram pagos.
Então, são gastos com educação, não foram
computados em 2002 porque estavam só empenhadas e
em 2003 foram computados, normal, fazemos isso. Fui
relator das contas de Governo do Estado em 2007 e
fizemos dessa forma, exclui o apenas empenhado do
referido exercício, mas computa o pago não
considerado no ano anterior. Parece-me, com isso,
chega próximo de 23% o gasto com educação, e não
precisaríamos, no meu entender, à luz dos
precedentes deste Tribunal e do juízo da
proporcionalidade, mesmo com toda a tristeza de ver
o não cumprimento de um percentual mínimo, e à luz
do princípio da razoabilidade e da
proporcionalidade, de dar provimento para aprovar,
com ressalvas. Mesmo beirando os 23%.
Dessa forma, o montante de R$ 17.737.344,98 foi
adotado como o valor empenhado pela Prefeitura de Olinda
diretamente na área de ensino, estão incluídos neste valor
os restos a pagar de 2002 (R$ 1.190.989,62), devendo ser
excluídos os restos a pagar não processados do exercício de
2002, no valor de R$ 548.206,25, e incluídos os restos a
pagar não processados de exercícios anteriores liquidados e
pagos no exercício de 2002, R$694.465,13.
25

26. Assim, consoante os ajustes procedidos pela equipe
técnica, os valores efetivamente aplicados na MDE seriam
R$ 13.653.310,45 (Quadro de fls. 444). O que corresponderia
ao percentual de 20,70%.
No entanto, no acórdão recorrido, foi considerado,
como razão para rejeição das contas, o percentual de 21%
referente às aplicações em ensino. A diferença, vale
repetir, resulta dos novos cálculos da auditoria que
excluíram os valores relativos à merenda escolar, convênios
e salário educação.
Com a devida vênia, entendo que a reforma do
Acórdão para consignar percentual inferior ao que dele
consta constituiria reformatio in pejus. Aqui, sigo o
conceito estrito de reforma, que abrange quaisquer valores,
sejam absolutos sejam percentuais, que, por sua própria
natureza, revelem distanciamento da ordem legal ainda maior
do que o apontado no julgamento originário. Evidentemente,
não haveria que se falar em reformatio in pejus se fosse o
caso de recurso por parte do Ministério Público de Contas.
Sendo assim, meu entendimento é de que o percentual
de gastos com educação consignado no Acórdão ora guerreado
não deve ser alterado, pois o novo cálculo produzido pela
equipe de auditoria resultou em percentual menor do que o
originalmente apontado.
Poder-se-ia dizer que os novos cálculos da
auditoria deveria se restringir ao arguido pela recorrente,
de forma que se tomasse como ponto de partida o percentual
inicialmente consignado de 21%, e, então, se procedesse aos
ajustes solicitados e acatados pela equiipe de auditoria. O
fundamento para tal entendimento seria a assunção de que
todas as parcelas que compõem o percentual original são
questões já decididas e insucestíveis de reforma que venha
a prejudicar a parte que isoladamente recorreu. Em respeito
a esta linha argumentativa, elaborei o quadro abaixo, no
qual se verifica gastos efetivos em educação que montam a
R$ 14.820.803,79, correspondentes a 22,46% das receitas de
impostos e transferências.
DESPESA EMPENHADA NA FUNÇÃO 17.737.344,98
(+) RESTOS A PAGAR DE 2001 PAGOS E LIQUIDADOS EM 2002 694.465,13
(-) RESULTADO POSITIVO DO FUNDEF -3.062.800,07
(-) RESTOS A PAGAR NÃO PROCESSADOS de 2002 -548.206,25
VALOR EFETIVAMENTE APLICADO 14.820.803,79
MÍNIMO A SER APLICADO 16.493.484,71
% APLICADO 22,46%
26

27. Como se vê, ainda assim não teria sido atingido o
percentual mínimo de 25%.
Para que não reste dúvida acerca do meu
posicionamento, repito que tomo os novos cálculos em sua
inteireza. Não dou a reformatio in pejus a abrangência de
impedir que este Tribunal, tendo sido questionada a
sistemática de cálculo, se abstenha de reconhecer erros
além daqueles expressamente invocados pela recorrente.
No caso em tela, a equipe de auditoria, valendo-se
do entendimento consagrado neste Tribunal, excluiu os
valores relativos à merenda escolar, convênios e salário
educação; corrigindo o cálculo original que tratou
equivocadamente estas parcelas.
O óbice, próprio da reformatio in pejus, repousa,
exclusivamente, na impossibilidade de se reformar qualquer
valor, absoluto ou percentual, que, por sua própria
natureza revele distanciamento da ordem legal ainda maior
do que o apontado no julgamento originário.
Após o enfrentamento de todos os argumentos
trazidos pela recorrente associados à sistemática de
cálculo propriamente dita, subsiste a irregularidade do não
cumprimento do mínimo constitucional. É hora, então, de
sua valoração. Vale dizer, deve subsistir a deliberação ora
guerreada que a considerou apta a macular as contas ao
ponto de se recomendar ao Legislativo sua rejeição?
Devo repisar que a recorrente, neste particular,
pede que seja considerado precedente deste Tribunal
referente ao exame das contas do chefe do executivo do
próprio município de Olinda. Mais especificamente, as
contas de 2000, que foram aprovadas com percentual menor do
que ora se discute, a saber: 20,70%. Lembra, ainda, que o
exercício objeto do presente recurso é 2002, anterior,
portanto, ao de 2005, quando o TCE mudou de posicionamento
para considerar a irregularidade em causa como motivo de
rejeição de contas.
Em suma, pede a recorrente que sejam observados os
princípios da isonomia e da segurança jurídica.
Devo dizer que esta Corte de Contas, em inúmeros
julgados, firmou o entendimento que a decisão relativa a
determinado exercício deve levar em conta a valoração
majoritariamente prevalente ao tempo em que foram julgados
processos similares. Melhor explicando: se o processo
originário diz respeito à prestação de contas do exercício
financeiro de 2007, deve a decisão, em grau de recurso
27

28. ordinário ou de pedido de rescisão a ser proferida em
momento já muito protraído no tempo (2016), balizar-se pelo
posicionamento adotado na maioria dos processos similares
(leia-se: da mesma espécie, com as mesmas irregularidades e
de exercício financeiro idêntico ou próximo). Dito de outra
forma, não importa se na atualidade a irregularidade é
repreendida com mais severidade. O julgador deve observar a
valoração que prevalecia anteriormente. Em casos que tais,
tem-se, por soberano, o princípio da isonomia.
Creio não ser preciso especificar os precedentes.
Nos últimos meses, poucas foram as sessões em que não se
aplicou o entendimento sobredito. Foram revertidos diversos
julgados que ostentavam irregularidades de cunho
previdenciário. Fui voto vencido em muitas ocasiões. Nelas
tive a oportunidade de externar meu ponto de vista
contrário a tese acima descrita. Não vou aqui repeti-lo.
Não é o caso. Este é o momento de reconhecer a pertinência
do pedido da recorrente, para que se dê guarida aos
princípios da segurança jurídica e da coerência dos
julgados.
Importa dizer, mesmo correndo o risco de malhar no
óbvio, que a já consagrada tese não se restringe à
matéria previdenciária. Sua aplicação perpassa toda a
atividade julgadora deste Tribunal.
É o que se verifica, especificamente, no que toca
ao não cumprimento do limite percentual mínimo de gasto com
educação. É de se trazer à baila decisão que, pela
importância do município, o Recife, assume posição
paradigmática. Trata-se do Acórdão TC nº 1345/15, prolatado
em 12 de agosto de 2015. Transcrevo excerto do voto
condutor:
(...). Inicialmente quero ressaltar a importância
do Ministério Público com sua participação no
Tribunal de Contas e nas nossas reuniões.
Realmente, os fatos levantados pelo Ministério
Público são fatos relevantes, e este relator não
desconhece esses fatos. Entendo que o discurso de
campanha é muito diferente da prática, quando se
fala no social, no desenvolvimento e na melhoria da
educação, mas vemos que os índices, como demonstrou
o Ministério Público, realmente não representam
isso, pois, na verdade, deveria existir a aplicação
dos 25% no mínimo em educação, até para que se
melhorasse o nível educacional da capital do Estado
de Pernambuco. No entanto, como está demonstrado no
meu voto, neste Tribunal com relação ao exercício
de 2006, 2007, 2008 há várias decisões nas quais
se recomendou a aprovação de contas quando não
havia alcançado esse limite. E também entendo que
seria, no caso, uma penalização do administrador
28

29. com relação a decisões anteriores já votadas por
este Tribunal.
VOTO DO RELATOR
Tenho por escorreitas as análises de
admissibilidade e quanto à preliminar arguída,
contidas no Parecer do Ministério Público de
Contas, acima transcrito, motivo pelo qual adoto os
argumentos e fundamentos nele esposados, entendendo
que deve o recurso ser conhecido e negada a
preliminar arguída pelo interessado.
Quanto ao mérito, sempre me posicionei no
sentido de que este Tribunal deve observar o
cumprimento da aplicação do mínimo
constitucionalmente exigido, tanto na manutenção e
desenvolvim
ento do ensino, quanto na saúde.
No entanto, estamos aqui tratando da prestação
de contas do exercício de 2006, quando o Tribunal
adotava um posicionamento mais pedagógico ao
apreciar essa questão, e várias prestações de
contas foram aprovadas, com ressalvas, por este
Tribunal, mesmo diante de casos de aplicação na
manutenção e desenvolvimento do ensino em
percentual abaixo do limite exigido, como por
exemplo, na Prestação de Contas da Prefeitura
Municipal de Olinda, exercícios de 2003, onde
restou aplicado 22,58% (Processo TCE-PE nº 0700957-
4, recurso julgado pelo Pleno em 27.05.2009); na
Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de
Olinda, exercícios de 2000, tendo sido aplicado
20,41% (Processo TCE-PE nº 1103530-4, recurso
julgado pelo Pleno em 17.07.2013); nas deliberações
proferidas nos processos TCE-PE nº 0750075-0
(Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de
Cedro, exercício de 2006, tendo sido aplicado
21,46%); TCE-PE nº 0730049-9 (Prestação de Contas
da Prefeitura Municipal de Xexéu, exercício de
2006, com aplicação de 22,00%); TCE-PE nº 0580065-1
(Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de
Granito, exercício de 2004, quando foi aplicado
22,67%).
Assim, merece guarida a pretensão recursal,
devendo ser modificado o Parecer Prévio emitido
pela Segunda Câmara desta Casa, na apreciação do
Processo TCE-PE nº 0701692-0, para recomendar a
aprovação, com ressalvas, das contas do Sr. João
Paulo Lima e Silva, relativas ao exercício
financeiro de 2006.
A deliberação acima deixa claro que no exercício
financeiro de 2006 o tratamento dispensado por este
Tribunal ainda era de ordem pedagógica. O que dizer, então,
do exercício de 2002? Os precedentes nela arrolados são
29

30. muito esclarecedores. Já me parecem suficientes para
revelar que nos exercícios anteriores a 2006 também
preponderava o viés pedagógico. Mas podem ser acrescidas,
ainda, as Prestações de Contas do Recife de 2001 – 23,26%
(TC nº 0201132-3), de 2002 – 24,76% (TC nº 0301516-6), de
2003 – 22,61% (TC nº 0402452-7); Jaboatão dos Guararapes de
2001 – 23,53% (TC nº 0203289-2); Prefeitura do Paulista de
2002 – 23,63% (TC nº 0301061-2).
Não posso deixar de chamar a atenção para o fato de
que, dentre os precedentes listados na deliberação acima
destacada, há prestações de contas da própria Prefeitura de
Olinda. Não apenas o exercício financeiro de 2000, invocado
expressamente pela recorrente, e em que se apontou o
percentual de 20,41%, mas também o de 2003, em que se
apurou o percentual de 22,58%. Não me parece possível que
este Tribunal possa, acerca da mesma matéria, manter
deliberação diversa. Em outras palavras, não se pode
recomendar a rejeição das contas de 2002 quando foi
recomendada a aprovação com ressalvas das contas de 2000 e
2003, contendo a mesma irregularidade.
É de se assinalar que nestes precedentes do
município de Olinda há a presença de outras irregularidades
que não foram afastadas mas sim relevadas, ou seja,
consideradas insuficientes para macular as contas. Passo a
transcrevê-las.
Exercício financeiro de 2003:
Da não aplicação do percentual mínimo exigido
pelo artigo 60 do ADCT, no ensino fundamental.
Restituição de R$ 70.506,47 à conta do FUNDEF,
referentes à despesas indevidamente realizadas
com tais recursos;
Do repasse de Duodécimo acima do limite previsto
no artigo 29–A da CF/88, devendo ser efetuada a
compensação de R$ 240.823,44.
Exercício financeiro de 2000:
CONSIDERANDO que a Administração fracionou
despesas de forma irregular, deixando de realizar
o devido processo licitatório, adquirindo
produtos por meio de dispensas inadequadas,
contrariando o Princípio da Licitação Pública,
estampado no artigo 37, inciso XXI, da
Constituição Federal;
Realização de contrato com empresa que
apresentava suas atividades suspensas por
irregularidade fiscal, ferindo o artigo 29, II,
da Lei nº 8.666/93;
O Município não apresentou em suas contas
registros contábeis e gerenciais necessários para
30

31. o acompanhamento da aplicação das verbas do
FUNDEF, contrariando o artigo 5º da Lei nº
9.424/96, combinado com os artigos 72 e 73 da Lei
Federal nº 9.424/96;
Apesar de não caracterizar dano ao erário, restou
demonstrada a manifesta falta de controle interno
no sistema de contabilidade da Prefeitura, mais
precisamente em relação às movimentações
contábeis dos valores previdenciários;
Inexistência de Livro de Registro de Bens Móveis e
Imóveis, descumprindo determinação contida no artigo
74, “caput”, da nossa Constituição Federal, e no
artigo 94 da Lei nº 4.320/64, e o Inventário Físico-
Financeiro dos Bens Municipais apresenta-se
incompleto, infringindo o artigo 94 da Lei nº
4.320/64;
Despesas com publicidade sem a comprovação do
conteúdo, ferindo o artigo 5º da Resolução TC
nº 05/91;
Ausência de controle na aquisição de combustível,
em descumprimento à Decisão TC nº 329/92;
Realização de processos licitatórios com projetos
básicos falhos e por vezes ausentes, ferindo o
artigo 6º, XI, e artigo 7º, § 2º, I, da Lei
nº 8.666/93;
Ausência de Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)
ou Estudo Preliminar de Impacto Ambiental (EPIA),
bem como licença da CPRH para os serviços de
limpeza urbana, contrariando o artigo 12, VII, da
Lei de Licitações e Contratos.
Isto posto,
CONSIDERANDO em parte os Pareceres do Ministério
Público de Contas, MPCO nº 515/2010, 205/2012 e 436/2014;
CONSIDERANDO a tempestividade do recurso e a
legitimidade da parte para recorrer, nos termos dos artigos
77 e 78 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas (Lei Estadual
nº 12.600/2004);
CONSIDERANDO as razões contidas na peça recursal;
CONSIDERANDO a sistemática adotada por este
Tribunal na aplicação de precedentes;
CONSIDERANDO que, na época do exercício financeiro
aqui envolvido, esta Casa adotava um posicionamento mais
pedagógico ao analisar o percentual de aplicação na
manutenção e desenvolvimento do ensino;
CONSIDERANDO, particularmente, os Pareceres Prévios
das contas do chefe do executivo do município de Olinda
relativos aos exercícios financeiros de 2000 e 2003;
31

32. CONSIDERANDO os princípios da segurança jurídica e
da coerência dos julgados;
Voto, preliminarmente, pelo conhecimento do
presente Recurso Ordinário e, no mérito, dou-lhe provimento
para, reformando a Decisão n.º 1108/08, julgar REGULARES,
COM RESSALVAS, as contas da gestora, Sra. Luciana Barbosa
de Oliveira Santos, relativas ao exercício de 2002.
Ademais, que seja igualmente reformado o Parecer Prévio do
exercício retromencionado, de forma que dele passe a
constar recomendação ao Legislativo Municipal pela
APROVAÇÃO, COM RESSALVAS, das contas da Prefeita já acima
nominada.
32