Este documento trata de um recurso ordinário interposto por Antonio Valadares de Souza Filho contra decisão que julgou irregulares as contas do exercício de 2006 da Prefeitura Municipal de Afogados da Ingazeira. O recurso alega irregularidades na contratação de serviços e terceirização de mão de obra através do Instituto Guararapes sem licitação. O relator conclui que o recurso não apresentou argumentos suficientes para afastar as irregularidades apontadas.

1. ESTADO DE PERNAMBUCO
TRIBUNAL DE CONTAS 117
FLS. ______________
MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS MPCO-05
GABINETE DO PROCURADOR GUSTAVO MASSA
PARECER MPCO n◦ 742/09
PROCESSO TC nº 0905239-2
ÓRGÃO: PREFEITURA MUNICIPAL DE AFOGADOS DA INGAZEIRA
TIPO: RECURSO ORDINÁRIO
INTERESSADO: ANTONIO VALADARES DE SOUZA FILHO
RELATOR: CARLOS PORTO
1. RELATÓRIO
Os autos do processo em epígrafe cuidam de RECURSO ORDINÁRIO interposto
pelo Sr. ANTONIO VALADARES DE SOUZA FILHO contra a decisão TC nº 0865/09,
tomada no Processo nº 0770043-0, que julgou IRREGULARES as contas do Interessado,
relativas ao exercício de 2006, imputando-lhe nota de improbidade, por conta de:
1. Fracionamento irregular de despesas com publicidade, combustíveis,
materiais de construção e locação de currais para expositores de animais,
configurando dispensa indevida de licitação, tipificada pelo artigo 89 da Lei
Federal nº 8.666/93;
2. Utilização de modalidade licitatória imprópria, pela adoção da modalidade
convite, quando pelo somatório total dos valores homologados se tornaria
necessária a realização de processos licitatórios na modalidade Tomada de
Preços, para despesas com gêneros alimentícios, material de limpeza,
material didático e pedagógico, contratação de prestação de serviços em
pavimentação, mão de obra para construção de três quadras poliesportivas
e serviços de recuperação e conservação de estradas vicinais;
3. Que os termos de parceria firmados entre a Prefeitura Municipal de
Afogados da Ingazeira e o Instituto Guararapes nada mais representam do
que mero contrato de terceirização de mão de obra, com evidente burla ao
instituto do concurso público, e, consequentemente, crime de
responsabilidade previsto no inciso XIII do artigo 1º do Decreto-Lei Federal
nº 201/67, bem como Ato de Improbidade Administrativa, conforme disposto
no inciso I do artigo 11 da Lei Federal nº 8.429/92, descumprindo-se o artigo
8º, inciso VII e parágrafos 1º a 3º da Resolução TC nº 20/2005;
4. Que, nos termos do Enunciado 331 do TST, a terceirização de pessoal deve
estar adstrita à contratação de serviços especializados ligados a atividade
meio do tomador, desde que inexistentes relações de pessoalidade e a
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subordinação direta, desenvolvida por entidade privada e que seja
submetida à regular processo de seleção, por licitação, para contratação
com a Administração Pública;
5. Que, caracterizada como terceirização de pessoal, a contratação do Instituto
Guararapes ocorreu sem o prévio e necessário certame licitatório,
configurando indevida a dispensa de licitação nº 01/2006, tipificada pelo
artigo 89 da Lei Federal n° 8.666/93, assim como ato de improbidade
administrativa, como previsto no inciso VIII do artigo 10 da Lei Federal nº
8.429/92;
6. Que, em razão da contabilização indevida como “subvenções sociais”, o
Município deixou de contabilizar os dispêndios como “despesas de pessoal”,
contrariando o disciplinamento imposto pelos artigos 18 a 23, 52 e 55 da Lei
de Responsabilidade Fiscal; e
7. Que foram formalizados 04 (quatro) termos de parcerias no exercício com
um valor global de R$ 1.034.043,91.
Inconformado, o Sr. Antonio Valadares de Souza Filho apresentou recurso
ordinário, requerendo que as contas sejam julgadas regulares e que seja retirada a nota de
improbidade imposta ao Recorrente.
É o relatório.
2. DA ADMISSIBILIDADE
De acordo com a Lei 12.600/04 (Lei Orgânica do TCE-PE), os recursos ordinários
devem ser interpostos dentro do prazo de 30 (trinta) dias contados a partir da publicação
da decisão recorrida (art 78, §1º da lei).
No caso em tela, a decisão TC nº 0865/09 foi publicada no dia 09/09/09 e o recurso
interposto no dia 08/10/09. Portanto, dentro do trintídio legal, de forma que o presente
Recurso é tempestivo.
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A parte interessada possui legitimidade ad causam. Portanto, somos pelo
conhecimento do presente Recurso Ordinário, com fundamento no art. 78, caput, §§ 1◦ e
2◦, da Lei Orgânica desta Corte.
3. MÉRITO
3.1. Do Fracionamento irregular de despesas com publicidade, combustíveis,
materiais de construção e locação de currais para expositores de animais
O Recorrente só tentou, como se verá adiante, demonstrar não ter havido
fracionamento na aquisição de gêneros alimentícios, material de limpeza, material didático
e pedagógico e obras de engenharia.
Sobre o caso específico da irregularidade de despesas com publicidade,
combustíveis, materiais de construção e locação de currais para expositores de animais o
Recurso é silente.
Destarte, essa irregularidade deve ser mantida.
3.2.Da utilização de modalidade licitatória imprópria, pela adoção da
modalidade convite, quando pelo somatório total dos valores homologados
se tornaria necessária a realização de processos licitatórios na modalidade
Tomada de Preços, para despesas com gêneros alimentícios, material de
limpeza, material didático e pedagógico, contratação de prestação de
serviços em pavimentação, mão de obra para construção de três quadras
poliesportivas e serviços de recuperação e conservação de estradas vicinais.
O Recorrente alega que a responsabilidade dos processos licitatórios foi de
responsabilidade da Comissão Permanente de Licitações e que o lapso temporal entre a
abertura dos diversos processos de objeto idêntico ou assemelhado não justifica o
entendimento de que foi feito para direcionar ou beneficiar qualquer licitante, além de terem
sido realizados para atender a programas distintos de secretarias distintas.
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Os argumentos apresentados pelo Recorrente não se sustentam nem pelos
próprios dados utilizados em seu Recurso.
No que diz respeito à responsabilidade ser apenas da Comissão de Licitação, é de
se lembrar que cabe ao ordenador de despesas, no caso o Prefeito Municipal de Afogados
da Ingazeira, autorizar o início do procedimento licitatório, conforme o art. 38 da Lei
nº 8.666/93.
No fracionamento da compra de gêneros alimentícios, a primeira licitação, segundo
consta à fl. 03 do presente Recurso, foi uma tomada de preços, em 02/03/2008. Depois
disso foram realizadas licitações na modalidade convite nos dias 08, 24 e 27 de março, 20
e 24 de abril, 23 de maio, 19 de julho e 17 de agosto.
Se inicialmente tivesse ocorridos alguns convites, e só, posteriormente, a
Administração tivesse notado que o limite de R$ 80.000,00 seria suplantado, poder-se-ia
entender como uma falha formal de planejamento. Mas não é o que aconteceu no caso em
discussão: primeiro foi feita uma tomada de preço no valor de R$ 229.846,48. Logo em
seguida foi realizado um convite no valor de R$ 78.646,00. E depois seguiram-se mais 7
outras licitações na modalidade convite, que totalizaram R$ 179.473,21. Isso só em
gêneros alimentícios.
No caso de material de limpeza, até que inicialmente foi realizada uma licitação na
modalidade convite, mas já se sabendo que haveria licitação idêntica, só que na
modalidade tomada de preços, para o mesmo objeto. Mesmo que se queira entender tal
fato como desculpável, não há escusas para a realização de mais duas licitações na
modalidade carta convite para a aquisição de material de limpeza.
Mutatis mutandis, o mesmo raciocínio se aplica aos demais fracionamentos.
Destarte, o Recorrente não conseguiu afastar a utilização de modalidade licitatória
imprópria, quando pelo somatório total dos valores homologados se tornaria necessária a
realização de processos licitatórios na modalidade Tomada de Preços, para despesas com
gêneros alimentícios, material de limpeza, material didático e pedagógico, contratação de
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prestação de serviços em pavimentação, mão de obra para construção de três quadras
poliesportivas e serviços de recuperação e conservação de estradas vicinais.
3.3.Da burla ao instituto do concurso público por meio de termos de parceria
firmados entre a Prefeitura Municipal de Afogados da Ingazeira e o Instituto
Guararapes
3.4.Da terceirização de pessoal irregular e violação do Enunciado 331 do TST
3.5.Da Contratação do Instituto Guararapes para a terceirização de pessoal, que
ocorreu sem o prévio e necessário certame licitatório
3.6.Da contabilização indevida como “subvenções sociais” de despesas que
deveriam ter sido classificadas “despesas de pessoal”
3.7.Da formalização de 04 (quatro) termos de parcerias no exercício com um
valor global de R$ 1.034.043,91
Como esses cinco pontos têm a mesma origem, que é a celebração de termos de
parceria com o Instituto Guararapes, elas serão analisadas em conjunto, aliás, como o fez
o Recorrente em seu Recurso.
Inicialmente, o Recorrente alega (fl. 7) que foi procurado por representante do
Instituto Guararapes, com o objetivo de firmar termos de parceria. Também aduz que o
Instituto Guararapes é uma OSCIP autorizada pelo Ministério da Justiça.
Em seguida, o Recorrente cita a Decisão TC nº 1134/04, em que é facultada a
contratação por prazo determinado de pessoal para atuar na execução de programas na
área de saúde. E alega que foi isso o que foi feito, por intermédio do Instituto Guararapes,
mas que não se trata de terceirização de mão-de-obra, por serem atividades fins da
Administração Pública (fls. 07/08).
O Recorrente também alega que a contabilização do pagamento ao Instituto
Guararapes como subvenção social já havia aparecido nos Relatórios de Gestão Fiscal,
sem que houvesse qualquer irregularidade detectada.
E finaliza o presente Recurso afirmando que o Município realizou concurso público
para substituir servidores contratados por servidores efetivos, além de ter encerrado os
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termos de parceria, tão logo notificado pelo TCE da irregularidade. O que demonstra a boa-
fé do Recorrente.
O MPCO não pode deixar de manifestar a sua satisfação ao saber da realização de
concurso público para substituir contratados por servidores públicos efetivos. Afinal, só com
um quadro de servidores efetivos é que se pode pensar em continuidade administrativa e
profissionalização do serviço público. Não obstante, tal notícia, ela não tem o condão de
suprimir as falhas advindas da contratação irregular de OSCIP como intermediadora de
mão-de-obra.
Com relação à iniciativa de firmar a parceria ter sido do Instituto Guararapes ou do
Prefeito de Afogados da Ingazeira, trata-se de questão irrelevante. A responsabilidade é do
Prefeito, no momento em que ele resolveu firmar tal “parceria”.
De forma análoga, o fato de o Instituto Guararapes ser cadastrado como OSCIP
junto ao Ministério da Justiça não significa que as atividades desenvolvidas em Afogados
da Ingazeira por este Instituto sejam atividades passiveis de serem realizadas por uma
OSCIP, mediante termo de parceria com o Município.
Ao citar a Decisão TC nº 1134/04, esquece-se o Recorrente, que na própria decisão
há uma menção à necessidade de seleção pública simplificada, caso se opte pela
contratação temporária de pessoal. De qualquer forma, a Decisão não respalda a
contratação de empresa intermediadora de mão-de-obra, como ocorreu no caso em
análise.
A alegação de não se tratar de terceirização simplesmente por serem atividades-
fim, e não atividades-meio, não pode ser considerada como válida, além de ser um
desvirtuamento de todo o entendimento jurisprudencial que há sobre o assunto.
A terceirização consiste em contratar uma empresa para executar tarefas que
deveriam ser executadas pelo contratante. Por ausência de legislação específica sobre o
assunto, o TST sumulou seu entendimento de quando a terceirização é lícita e de quando
ela é ilícita. Ao dizer que só podem ser terceirizadas as atividades-meio, o TST não disse
que só ocorre terceirização se for em atividade-meio, mas afirmou que as terceirizações de
atividades-fim são ilícitas. Por tanto, o fato de que o Instituto Guararapes atuou em áreas-
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fim da Administração Pública não faz com que não tenha havido terceirização. Apenas
implica que a terceirização ocorrida foi irregular.
Com relação ao fato de nos Relatórios de Gestão Fiscal tais despesas constarem
como subvenções sociais e isso não ter sido apontado como uma irregularidade, não há
nada de estranho. A natureza do Relatório de Gestão Fiscal é indicar se os parâmetros da
LRF estão sendo cumpridos, sem, no entanto, – salvo em casos excepcionais – se verificar
a origem das informações ali prestadas. É só na Prestação Anual de Contas que é feita
uma análise mais profunda das contas do Município. Destarte, não há nada demais no fato
de que o Relatório de Gestão Fiscal foi aprovado, mas a Prestação de Contas, não.
Sobre a ausência de processo licitatório para a contratação do Instituto Guararapes,
o Recorrente foi silente.
No mais, tudo o que o MPCO poderia adicionar ao presente Recurso já foi
abordado, de forma brilhante, pelo Conselheiro em Exercício Carlos Pimentel, nos pontos
6.2 a 6.9 (fls. 4.695/4.698) do Inteiro Teor da Deliberação do Processo ora recorrido.
Destarte, entende este Parquet que as irregularidades apontadas nesses pontos
devem ser mantidas.
4. CONCLUSÃO
Considerando a legitimidade do Recorrente e a tempestividade do presente
Recurso;
Considerando que o Recorrente não se manifestou sobre o fracionamento irregular
de despesas com publicidade, combustíveis, materiais de construção e locação de currais
para expositores de animais;
Considerando que o Recorrente não conseguiu afastar a utilização de modalidade
licitatória imprópria, quando pelo somatório total dos valores homologados se tornaria
necessária a realização de processos licitatórios na modalidade Tomada de Preços, para
despesas com gêneros alimentícios, material de limpeza, material didático e pedagógico,
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contratação de prestação de serviços em pavimentação, mão de obra para construção de
três quadras poliesportivas e serviços de recuperação e conservação de estradas vicinais;
e
Considerando que o Recorrente não conseguiu demonstrar que não houve
terceirização irregular de mão-de-obra por intermédio da OSCIP Instituto Guararapes;
Considerando que o Recorrente foi silente sobre a ausência de processo licitatório
para a contratação do Instituto Guararapes; e
Considerando os termos do inteiro teor da deliberação ora atacada, em particular
os pontos de 6.2 a 6.9.
O MPCO é pelo conhecimento do recurso e, que no mérito não seja provido,
mantendo-se a decisão original.
É o parecer.
Recife, 17 de dezembro de 2009.
GUSTAVO MASSA
Procurador do MPCO
MÁRCIO CABRAL DE MOURA
Assessor do MPCO – OAB/PE nº 25.539-D
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