Decisão da comarca de Bonito

Poder Judiciário do Estado de Pernambuco
Juízo de Direito da Comarca de Bonito

SENTENÇA

PROCESSO N. 18-47.2004.8.17.0320
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO
REQUERIDO: MARIA LÚCIA HERÁCLITO DE SOUZA LIMA

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIVERSOS ATOS DE
IMPROBIDADE. COMINAÇÃO DE SANÇÕES PARA OS ATOS INDIVIDUALMENTE. PROCEDÊNCIA EM
PARTE. INDISPONIBILIDADE IMEDIATA DOS BENS.

- Ao administrador público cabe à função sacrossanta de gerir o dinheiro público, de forma
impessoal, pública, legal, eficaz e moral. A falta de observância de qualquer destes princípios
administrativos constitucionais implica no cometimento de ato de improbidade administrativa.
- O judiciário, diante da instigação do Ministério Público não pode quedar-se silente da má gestão
da coisa pública, devendo agir e responder à sociedade que clama por medidas sensíveis a
situação de descaso e imoralidade.
- Longo lastro probatório documental que permite a apreciação antecipada da lide, que se
encontra madura.
- Condenação da Demandada em quase todos os atos apontados, não havendo provas suficientes
quanto ao cometimento de alguns, motivo pelo qual a procedência é parcial.
- Análise individual das punições para cada ato de improbidade.
- Ao fim, demonstrado o perigo da demora e a fumaça do bom direito, cabível medida liminar,na
sentença, para fins de indisponibilizar bens suficientes ao pagamento da grande quantia a qual
fora condenada.

Vistos.

I - Relatório:

Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa interposta pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, fundada em ato de improbidade administrativa, contra a ex-
prefeita da cidade de Bonito – MARIA LÚCIA HERÁCLITO DE SOUZA LIMA, para o que alega o
representante ministerial, em resumo: 1) realização de despesas sem comprovação de recursos do município e do
FUNDEF; 2) utilização de recursos do FUNDEF para pagamento de bolsas escolares sem comprovação de falta
de vagas nas escolas públicas; 3) extrapolamento de valores autorizados pela Lei Orçamentária; 4) obras pagas em
excesso; 5) despesas de combustível com veículos particulares; 6) diversas despesas sem comprovação; 7)
doações de recursos financeiros; 8) despesas com doações de medicamentos e ataúdes; 9) despesas com refeições;
10) renúncia de Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza; 11) restos a pagar baixados sem comprovação; 12)
restos a pagar indicados em valor inferior; 13) não prestação de contas referente ao Convênio 734/97; 14) não
prestação de contas de recursos recebidos em razão do FNDE; 15) não prestação de contas referente a valores
recebidos para combate à Leishmaniose, provenientes do Ministério da Saúde; 16) falta de fiscalização em obra
realizada; 17) pagamento de serviços não executados; 18) substituição de material contratado em construção por
outro de qualidade inferior; 19) descumprimento de normas técnicas de engenharia em construção.

Juntamente com a exordial vieram diversos documentos, sobretudo cópias de vários
processos em face da acionada (fls. 44/210).

Damião Severiano de Sousa
1 Juiz de Direito
Exercício Cumulativo


Às fls. 212/218 habita decisão da magistrada à época, na qual reconhece a competência do
foro para conhecer do feito, declarando, incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei 10.828/2002 e determina a
notificação da parte demandada para apresentação de manifestação escrita, antes de receber a exordial.

Notificada, apresentou a acionada resposta às fls. 229/244, alegando: 1) tempestividade da
resposta; 2) incompetência do juízo; 3) ilegitimidade ativa; 4) ilegitimidade passiva; 5) inexistência de justa causa
para deferimento da liminar; 6) improcedência do pleito. Juntou documentos de fls. 245/285.

Falou o MP sobre a manifestação preliminar às fls. 293/303.

Há requerimento de terceiro par atuar como assistente do Ministério Público às fls. 312.

Fora recebida a exordial Às fls. 351/352.

Contestação da parte ré às fls. 353/368.

Réplica do MP às fls. 373/380.

Manifestou-se o Município de Bonito às fls. 389/392.

Por fim, às fls. 394 o representante ministerial requereu o julgamento antecipado da lide.

Assim vieram-me conclusos para análise.

Relatado, DECIDO:

II - Discussão:

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II-I. DA POSSIBILIDADE DO JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE
NOS FEITOS QUE BUSQUEM CONDENAÇÃO POR COMETIMENTO DE
ATOS ÍMPROBOS

Permite o Código de Processo Civil o julgamento antecipado da lide quando ocorra revelia,
ou então quando a matéria discutida já esteja sobejamente comprovada nos autos, através de documentos. No
presente caso, o pedido de reconhecimento de cometimento de ato de improbidade por parte da ré substancia-se
em procedimento do TCE, ou seja, extremamente documentado, assim como em processos executivos e falta de
prestação de contas de convênios realizados. Enfim, matérias precipuamente documentais, tendo em vista que
discussão testemunhal neste sentido é inócua, uma vez que há documentos relevantes.

Esta é a letra do Código Adjetivo Civil, no que diz respeito ao julgamento antecipado da
lide:
Art. 330. O juiz conhecerá diretamente do pedido, proferindo sentença:
(Redação dada pela Lei nº 5.925, de 1º.10.1973)
I - quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito
e de fato, não houver necessidade de produzir prova em audiência; (Redação
dada pela Lei nº 5.925, de 1º.10.1973)

Não há necessidade de produção de provas em audiência, por outro lado, foram dados às
partes todos os momentos possíveis de defesa e contradição, havendo nos autos reposta escrita por parte da
demandada, manifestação do requerente quanto à resposta preliminar, em seguida, após o recebimento da
exordial, fora aberto prazo para contestação, sendo em seguida apresentada réplica.

Não havendo prejuízo à ampla defesa, nem ao contraditório, e ainda mais por estarem
presentes os requisitos do art. 330, I do CPC, observo possível o julgamento antecipado da lide:

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO.
JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
PARTICIPAÇÃO DESONESTA DO RECORRENTE. COMPROVAÇÃO. LESÃO AO
ERÁRIO. SÚMULA 7/STJ. I - A despeito de cuidar-se de ação de improbidade
administrativa, visando a apuração de responsabilidade decorrente de
dispensa de licitação injustificada, entendendo o magistrado que a
documentação dos autos se mostra suficiente, em se tratando de matéria de
direito, é possível julgar antecipadamente a lide. Precedentes: REsp nº
436.232/ES, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ de 10.03.2003, AgRg no Ag nº
565.695/MG, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 31.05.2004. II - Incide o óbice
sumular 7/STJ ao inconformismo, no tocante à alegação de que não houve
participação desonesta do recorrente no caso em tela, uma vez que o aresto

3 Juiz de Direito


recorrido constatou o dolo dos requeridos. III - O recorrente alega que o dano
ao erário não pode ser presumido, mas tal alegação não é pertinente aos
autos, na medida em que o Tribunal a quo, mantendo o entendimento de
primeira instância, entendeu devidamente configurado e até mesmo
determinado o dano. Qualquer discussão a respeito também esbarra na
vedação contida na Súmula 7/STJ. IV - Recurso não conhecido. (REsp
977.252/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em
02.10.2007, DJ 12.11.2007 p. 198)

II-II. DA COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU DA
JUSTIÇA ESTADUAL PARA CONHECER DE FEITOS DESTA NATUREZA

Quanto à preliminar de incompetência, é sabido e ressabido, por jurisprudência
sedimentada do STJ, que no caso de feitos de improbidade administrativa, como não há pessoas jurídicas da
União integrando o feito, a competência é da Justiça Estadual (súmula 209 STJ) principalmente pelo fato de tratar-
se de cobrança dos valores alegados, que dizem respeito a convênios com o Governo Federal, pois, demonstra-se
que tais já foram incorporados à municipalidade.

Eis o que afirma a jurisprudência do STJ, no corpo de voto exarado em julgamento que
reconheceu a competência da Justiça estadual para feito similar a este:

CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO. CONVÊNIO ENTRE
MUNICÍPIO E ENTE FEDERAL. UTILIZAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS
PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.
1. Trata-se de ação de improbidade administrativa proposta por Município
contra ex-prefeito, por suposto desvio de verba – já incorporada pela
Municipalidade – sujeita à prestação de contas perante órgão federal, no caso,
a FUNASA (fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde).
2. Nos termos inciso I, do art. 109, da CRFB⁄88, a competência cível da Justiça
Federal define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo – rationae
personae –, sendo desnecessário perquirir a natureza da causa (análise do
pedido ou causa de pedir), excepcionando-se apenas as causas de falência, de
acidente do trabalho e as sujeitas às Justiças Eleitoral e do Trabalho.
3. Malgrado a demanda tenha como causa de pedir – a ausência de prestação
de contas (por parte do ex prefeito) de verbas recebidas em decorrência de
convênio firmado com órgão federal – situação que, nos termos da Súmula
208⁄STJ, fixaria a competência na Justiça Federal (já que o ex gestor teria que
prestar contas perante o referido órgão federal), não há, no pólo passivo da
ação, quaisquer dos entes mencionados no inciso I do art. 109, da CF. Assim,
não há que se falar em competência da Justiça Federal.
4. Corrobora o raciocínio, o entendimento sedimentado na Súmula 209⁄STJ, no
sentido de fixar na Justiça Estadual a competência para o processo e
julgamento das causas em que as verbas recebidas pelo Município, em

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decorrência de irregularidades ocorridas no Convênio firmado com a União, já
tenham sido incorporadas à Municipalidade – hipótese dos autos.
5. Conflito de competência conhecido para declarar competente o Juízo de
Direito de Marcelância⁄MT, o suscitado.

VOTO: [...] Assim, extrai-se da inicial duas situações de fato:
Primeiro, tratar-se de demanda proposta contra ex-prefeito por suposto desvio
de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal, no caso, a
FUNASA (fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde). No caso, o dever
de prestar de contas encontra-se previsto na cláusula segunda, inciso II, alínea
"g", do Convênio colacionado às fls. 15-22.
Segundo, que as verbas recebidas em virtude do alegado desvio praticado pelo
ex-prefeito já foram creditadas e incorporadas à municipalidade, já que houve
pedido de devolução dos valores ao erário.
O Superior Tribunal de Justiça editou duas súmulas que regulamentam as duas
hipóteses fáticas. Com relação à primeira situação determinou-se a
competência da Justiça Federal e, quanto à segunda, fixou-se a Justiça
Estadual. Confiram-se os enunciados:

Súmula 208⁄STJ "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito
municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão
federal";

Súmula 209⁄STJ: "Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por
desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal."

Aparentemente, a coexistência das duas situações poderia gerar dúvidas
quanto à competência para o processo e julgamento da ação.
A controvérsia resolve-se pela interpretação do artigo 109, inciso I, da
Constituição da República, que ora se reproduz:

"Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal
forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes,
exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho" (grifos nossos).

Nos termos inciso I, do art. 109, da CRFB⁄88, a competência cível da Justiça
Federal define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo – rationae
personae –, sendo desnecessário perquirir a natureza da causa (análise do
pedido ou causa de pedir). As exceções a essa regra encontram-se na parte
final do dispositivo (causas de falência, de acidente do trabalho e as sujeitas
às Justiças Eleitoral e do Trabalho).
Malgrado a demanda possua como causa de pedir – a ausência de prestação
de contas (por parte do ex prefeito) de verbas recebidas em decorrência de
convênio firmado com órgão federal – situação que, nos termos da Súmula
208⁄STJ, fixaria a competência na Justiça Federal (já que o ex gestor teria que
prestar contas perante o referido órgão federal), não há, no pólo passivo da
demanda, quaisquer dos entes mencionados no inciso I do art. 109, da CF.

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Com efeito, embora a Fundação Nacional de Saúde -FUNASA seja o órgão
perante o qual o ex-gestor teria que prestar as referidas contas, em nenhum
dos juízos conflitantes houve a inclusão desse ente federal no processo.
Tanto é assim que, se o Município e a Funasa tiverem que "dirimir quaisquer
dúvidas fundadas neste Convênio", a causa deverá ser apreciada no "foro da
Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal, com renúncia expressa a
outros, por mais que privilegiados que forem", consoante foro de eleição
estipulado na última cláusula da avença (fl. 22).
Dessa forma, compete à Justiça Estadual processar e julgar as ações em que
se postule o ressarcimento de recursos ao erário municipal ou a prestação de
contas, quando a demanda tiver como partes apenas Município e ex-prefeito .
[...] (STJ - CONFLITO DE COMPETÊNCIA Nº 100.507 - MT (2008⁄0232471-7).
DJe 25/05/2009).

Pois bem, observa-se que os atos referentes às verbas federais foram apresentados a este
juízo posteriormente à prestação de contas da municipalidade ao ente da União, o que por si só já demonstra a
incorporação dos valores estipulados ao domínio da municipalidade, motivo pelo qual, competente à Justiça
estadual, uma vez que a competência da Justiça Federal se apresenta apenas quando não ocorre tal
incorporação ao patrimônio do Município.

Quanto à competência deste juízo de primeiro grau, invoca a parte demandada a aplicação
do art. 84 do CPP, §1º e 2º, os quais foram julgados inconstitucionais pelo STF:
COMPETÊNCIA. Ratione muneris. Foro especial, ou prerrogativa de foro. Perda
superveniente. Ação de improbidade administrativa. Mandato eletivo. Ex-
prefeito municipal. Cessação da investidura no curso do processo. Remessa
dos autos ao juízo de primeiro grau. Ofensa à autoridade da decisão da Rcl nº
2.381. Não ocorrência. Fato ocorrido durante a gestão. Irrelevância.
Reclamação julgada improcedente. Agravo improvido. Inconstitucionalidade
dos §§ 1º e 2º do art. 84 do CPP, introduzidos pela Lei nº 10.628/2002. ADIs
nº 2.797 e nº 2.860. Precedentes. A cessação do mandato eletivo, no curso do
processo de ação de improbidade administrativa, implica perda automática da
chamada prerrogativa de foro e deslocamento da causa ao juízo de primeiro
grau, ainda que o fato que deu causa à demanda haja ocorrido durante o
exercício da função pública. (STF. Rcl 3021 AgR / SP - SÃO PAULO.
DJe-025 DIVULG 05-02-2009 PUBLIC 06-02-2009)

Sendo assim, tendo em vista que o foro privilegiado deve ser previsto na Constituição, e
que tal é prescrito no texto fundamental para os crimes de responsabilidade, dos quais não se inclui a figura do
prefeito (ex-prefeita no presente caso), cabe ao juízo de primeiro grau da justiça estadual conhecer e julgar o
pleito:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO
CARACTERIZADA – SÚMULA 284/STF – EX-PREFEITO – APLICAÇÃO DA LEI

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8.429/1992 – COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967 – OFENSA
AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DESNECESSIDADE DE
DANO MATERIAL AO ERÁRIO – APLICAÇÃO DA PENA DE MULTA – SÚMULA 7/
STJ. 1. Ação civil por ato de improbidade, ajuizada pelo Ministério Público do
Estado de Minas Gerais contra o ex-Prefeito e outras pessoas por desvio de
verba pública 2. Contratação de "agentes de saúde" que nunca realizaram
atividade relacionada à saúde. 3. Ao alegar violação ao art. 535 CPC, deve o
recorrente indicar com precisão em que consiste a omissão, contradição ou
obscuridade do julgado. Aplica-se a Súmula 284/STF quando forem genéricas
as alegações. 4. Não há antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei
8.429/1992. O primeiro trata de um julgamento político próprio para prefeitos
e vereadores. O segundo submete-os ao julgamento pela via judicial, pela
prática do mesmo fato. 5. O julgamento das autoridades – que não detêm o
foro constitucional por prerrogativa de função para julgamento de crimes de
responsabilidade –, por atos de improbidade administrativa, é da competência
dos juízes de primeiro grau. 6. A jurisprudência desta Corte firmou-se no
sentido de que o ato de improbidade por lesão aos princípios administrativos
(art. 11 da Lei 8.249/1992), independe de dano ou lesão material ao erário. 7..
Hipótese em que o Tribunal a quo, com base na análise do conjunto fático-
probatório dos autos, aplicou a pena de multa correspondente a 20 (vinte)
vezes os vencimentos dos réus, auferidos à época dos fatos (art. 12, III, da
Lei 8.429/1992). 8. Modificar o quantitativo da sanção aplicada pela instância
de origem enseja reapreciação dos fatos e da prova, obstaculado nesta
instância especial - Súmula 7/STJ. 9. Recurso especial parcialmente conhecido
e não provido. (STJ. REsp 1119657 / MG. DJe 30/09/2009).

Sendo assim, supero as preliminares de incompetência da Justiça estadual e do Juízo
de Primeiro Grau, declarando-me competente para apreciar o feito, nos termos da legislação vigente e com
arrimo na consolidada jurisprudência dos Tribunais de cúpula do Judiciário pátrio, ao mesmo tempo em que deixo
de apreciar o pleito de declaração de inconstitucionalidade incidente feito por parte do autor, pela
prejudicialidade, tendo em vista que os dispositivos alvos de seu requerimento foram declarados inconstitucionais
pelo STF em controle concentrado de constitucionalidade.

II-III. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA
PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM FINALIDADE DE PUNIÇÃO
PELA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Alega a demandada, em sede contestatória a ilegitimidade ativa do Ministério Público
estadual, para, por via de Ação Civil Pública, requerer sua condenação pela prática de atos que configurem
improbidade administrativa. Por sua vez, o MP afirma ser legitimado para tanto, colacionando diversos julgados.

Pois bem, o Ministério Público exerce função essencial à Justiça, assim devidamente
previsto na Constituição Federal, que possui natureza de defensor dos interesses públicos, no mais puro sentido da

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promoção da Justiça, seja através da punição, seja por via da defesa dos jurisdicionados, para salvaguarda de
penalidade injusta.

Possui o Parquet, na sua atuação institucional, face sua relevante natureza, diversas
atribuições, previstas na própria Constituição Federal e em leis esparsas, as quais inclusive regulamentam os
instrumentos para atuação ministerial.

No presente caso, está-se diante de ação civil pública, instrumento sacramental de atuação
ministerial, com o fito de apuração de atos que podem se configurar como ímprobos, ou seja, que ferem a
moralidade administrativa, preceito constitucional que rege a administração pública. A atuação ímproba fere o
patrimônio público, trazendo prejuízos ao Estado, no presente caso, em esfera municipal. Neste diapasão,
importante observar que cabe ao MP, nos termo do art. 129 da CF:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
[...]
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;

A Carta Fundamental é explícita ao afirmar ser função ministerial a promoção de ação civil
pública para proteção do patrimônio público. Ora, está-se diante de atos que ferem o patrimônio público, logo,
passíveis ataque pelo ente ministerial. Não bastasse a disposição constitucional, outras normas inferiores preveem
e regulamentam a atuação ministerial nestes casos (Lei 8.625/93):

Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na
Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
[...]
IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
[...]
b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio
público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas
administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que
participem;

A própria lei de improbidade administrativa prevê a possibilidade de atuação ativa do
Ministério Público:

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Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo
Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da
efetivação da medida cautelar.
[...]
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público,
aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29
de junho de 1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996); § 4º O
Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

Sendo assim, é reconhecida a legitimidade ativa do Ministério Público via ação civil
pública, para impugnar atos ímprobos, e buscar punição para o agente que praticou tais atos, motivo pelo
qual refuto a preliminar de ilegitimidade ativa do Parquet, suscitada pela parte demandada:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MINISTÉRIO
PÚBLICO COMO AUTOR DA AÇÃO – DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO
PARQUET COMO CUSTOS LEGIS – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO – NÃO
OCORRÊNCIA DE NULIDADE – RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PÚBLICO
– POSSIBILIDADE EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS NÃO PRESENTES NO CASO
CONCRETO – AUSÊNCIA DE RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA –
ATUAÇÃO DENTRO DAS PRERROGATIVAS FUNCIONAIS – SÚMULA 7/STJ. 1.
Sendo o Ministério Público o autor da ação civil pública, sua atuação como
fiscal da lei não é obrigatória. Isto ocorre porque, nos termos do princípio da
unidade, o Ministério Público é uno como instituição, motivo pelo qual, o fato
dele ser parte do processo, dispensa a sua presença como fiscal da lei,
porquanto defendendo os interesses da coletividade através da ação civil
pública, de igual modo atua na custódia da lei. (STJ. REsp 1183504 / DF. DJe
17/06/2010).

II-IV. DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA EX-PREFEITA PARA
RESPODER PELAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

No que se refere à ilegitimidade passiva, não merece melhor sorte.

A lei de improbidade administrativa veio para regulamentar o art. 37 da Constituição
Federal, descrevendo o que seria, até então o termo vago ínsito no texto Constitucional como moralidade
administrativa. Pois bem, é essa a função nobre da Lei 8.429/92, a qual, em seus primeiros dispositivos aponta seu
alvo:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público,
servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de

9 Juiz de Direito


qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos
na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito
sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no
artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a
velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Neste sentido, afirma a parte demandada que, por ser objeto dos crimes de
responsabilidade, não responderia perante atos ímprobos, alegando possível punição reiterada sobre o mesmo fato.
O que ocorre é que as punições da improbidade administrativa não se afiguram como sendo de natureza criminal,
mas sim civil, enquanto que os crimes de responsabilidade possuem natureza delituosa, logo, não há que se afastar
a aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos. Este é o entendimento firmado pelo STF,
no julgamento da questão de ordem entabulada pela Petição 3923 QO / SP - SÃO PAULO, devidamente
publicada no DJe-182 em 26-09-2008:

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATVA. LEI
8.429/1992. NATUREZA JURÍDICA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. PREFEITO
POSTERIORMENTE ELEITO DEPUTADO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE.
PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTÊNCIA. PROCESSO EM FASE DE
EXECUÇÃO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REMESSA
DOS AUTOS AO JUÍZO DE ORIGEM. Deputado Federal, condenado em ação de
improbidade administrativa, em razão de atos praticados à época em que era
prefeito municipal, pleiteia que a execução da respectiva sentença
condenatória tramite perante o Supremo Tribunal Federal, sob a alegação de
que: (a) os agentes políticos que respondem pelos crimes de responsabilidade
tipificados no Decreto-Lei 201/1967 não se submetem à Lei de Improbidade
(Lei 8.429/1992), sob pena de ocorrência de bis in idem; (b) a ação de
improbidade administrativa tem natureza penal e (c) encontrava-se pendente
de julgamento, nesta Corte, a Reclamação 2138, relator Ministro Nelson Jobim.
O pedido foi indeferido sob os seguintes fundamentos: 1) A lei 8.429/1992
regulamenta o art. 37, parágrafo 4º da Constituição, que traduz uma

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concretização do princípio da moralidade administrativa inscrito no caput do
mesmo dispositivo constitucional. As condutas descritas na lei de improbidade
administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa de
foro, não se convertem em crimes de responsabilidade. 2) Crime de
responsabilidade ou impeachment, desde os seus primórdios, que coincidem
com o início de consolidação das atuais instituições políticas britânicas na
passagem dos séculos XVII e XVIII, passando pela sua implantação e
consolidação na América, na Constituição dos EUA de 1787, é instituto que
traduz à perfeição os mecanismos de fiscalização postos à disposição do
Legislativo para controlar os membros dos dois outros Poderes. Não se
concebe a hipótese de impeachment exercido em detrimento de membro do
Poder Legislativo. Trata-se de contraditio in terminis. Aliás, a Constituição de
1988 é clara nesse sentido, ao prever um juízo censório próprio e específico
para os membros do Parlamento, que é o previsto em seu artigo 55. Noutras
palavras, não há falar em crime de responsabilidade de parlamentar. 3)
Estando o processo em fase de execução de sentença condenatória, o
Supremo Tribunal Federal não tem competência para o prosseguimento da
execução. O Tribunal, por unanimidade, determinou a remessa dos autos ao
juízo de origem.

Sobretudo, o entendimento mantém-se no que diz respeito ao ex-prefeito:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROMOÇÃO PESSOAL
– PROPAGANDA COM CARÁTER NÃO-EDUCATIVO – EX-PREFEITO – SUJEIÇÃO
À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. O ex-prefeito submete-se ao rito
das ações de improbidade administrativa. Esses agentes, porque destituídos de
seu munus, não se acham enquadrados nos termos da Lei n. 1.070/1950, que
dispõe sobre os crimes de responsabilidade. Sua participação no processo de
improbidade é legítima. Precedente: (REsp 764.836/SP, Relator Ministro José
Delgado, Relator p/ acórdão Ministro Francisco Falcão, DJ 10.3.2008). Agravo
regimental improvido. (STJ. AgRg nos EDcl no REsp 1080234 / RO. DJe
29/06/2009).

Dessarte, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva, entendendo ser completamente
possível a atuação no polo passivo de ex-prefeito, no que diz respeito aos feitos de improbidade
administrativa.

Vencidas as preliminares, passo à análise do mérito da demanda, o qual faria de forma
partida, tendo em vista as longas alegações e imputações presentes na inicial e à extensa matéria de defesa
apresentada pela demandada, com o fito de tornar a decisão mais didática e organizada.

II-V. CONSIDERAÇÕES SOBRE OS ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINSITRATIVA E SUAS PUNIÇÕES

11 Juiz de Direito


Importante fazer menção ao presente feito no que diz respeito à via eleita e às
conseqüências advindas de possível condenação, assim como os requisitos para que este magistrado possa vir a
reconhecer e aplicar as sanções ao autor do ato ímprobo.

A ação civil pública propriamente dita possui feição, assim como a ação para
reconhecimento de improbidade administrativa, de defesa do interesse público, armas combatentes da corrupção e
da imoralidade na administração daquilo que é de todos. Diversificam-se no que diz respeito aos objetivos que
almejam, enquanto à Ação Civil Pública busca a obrigação de fazer ou não fazer em sua natureza estrita, ou
pagamento de quantia, a de improbidade administrativa, além desses fins, pune o autor do ato ímprobo com
restrições de direitos, inclusive políticos, ou seja, possui reflexo muito mais gravoso.

É neste sentido de gravidade que cabe ao juiz averiguar os requisitos para a condenação em
atos de improbidade administrativa, os quais são mais rígidos, tendo em vista a natureza das sanções civis
aplicadas. Com estas considerações, está sedimentado na jurisprudência pátria que para a configuração do ato
ímprobo, faz-se mister o dolo, inclusive o genérico, ou, ao menos, a culpa grave, aquela que demonstra a total
negligência ou imprudência ou imperícia, ao conduzir-se de forma a prejudicar o patrimônio público, por conduta,
que aos olhos do homem comum, demonstrar-se-ia a possibilidade de prejudicar a interesse de todos.

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. RESSARCIMENTO DE DANO ERÁRIO.
IMPRESCRITIBILIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO
PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE MÁ-FÉ (DOLO). APLICAÇÃO
DAS PENALIDADES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DIVERGÊNCIA
INDEMONSTRADA. 1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos
agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário
público (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública
(art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa. 2. A
exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a
gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se
realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa
poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de
correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público,
preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador
pretendeu. 3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e
a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica
fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela
má-intenção do administrador. 4. À luz de abalizada doutrina: "A probidade
administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu
consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão
de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no
dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo
no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas

12 Juiz de Direito


decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O
desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa.
Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade
administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e
correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(...)." in José Afonso da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, Malheiros
Editores, 2005, p-669. 5. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da
improbidade administrativa, in casu, inexistente, por isso que a ausência de
dano ao patrimônio público e de enriquecimento ilícito dos demandados, tendo
em vista a efetiva prestação dos serviços, consoante assentado pelo Tribunal
local à luz do contexto fático encartado nos autos, revelam a
desproporcionalidade da sanção imposta à parte, ora recorrente, máxime
porque não restou assentada a má-fé do agente público, ora Recorrente,
consoante se conclui do voto condutor do acórdão recorrido: "Baliza-se o
presente recurso no exame da condenação do Apelante em primeiro grau por
ato de improbidade, em razão da contratação de servidores sem a realização
de concurso público. Com efeito, a tese do Apelante está adstrita ao fato de
que os atos praticados não o foram com dolo ou culpa grave, mas apenas
decorreram da inabilidade do mesmo, além de não terem causado prejuízo ao
erário (..)" 6. Consectariamente, o Tribunal local incidiu em error in judicando
ao analisar o ilícito somente sob o ângulo objetivo. 7. A lei de improbidade
administrativa prescreve no capítulo das penas que na sua fixação o ?juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.? (Parágrafo único do artigo 12 da lei nº
8.429/92). 8. A aplicação das sanções previstas no art. 12 e incisos da Lei
8.429/92 se submetem ao prazo prescricional de 05 (cinco) anos, exceto a
reparação do dano ao erário, em razão da imprescritibilidade da pretensão
ressarcitória (art. 37, § 5º, da Constituição Federal de 1988). Precedentes do
STJ: AgRg no REsp 1038103/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 04/05/2009; REsp
1067561/AM, SEGUNDA TURMA, DJ de 27/02/2009; REsp 801846/AM,
PRIMEIRA TURMA, DJ de 12/02/2009; REsp 902.166/SP, SEGUNDA TURMA,
DJ de 04/05/2009; e REsp 1107833/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/09/2009.
9. Ressalva do entendimento do relator no sentido de que: (2.1) A Ação Civil
Pública e a Ação Popular veiculam pretensões relevantes para a coletividade;
(2.2) Destarte, hodiernamente ambas as ações fazem parte de um
microssistema de tutela dos direitos difusos onde se encartam a moralidade
administrativa sob seus vários ângulos e facetas. Assim, à míngua de previsão
do prazo prescricional para a propositura da Ação Civil Pública, inafastável a
incidência da analogia legis, recomendando o prazo quinquenal para a
prescrição das Ações Civis Públicas, tal como ocorre com a prescritibilidade da
Ação Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio.
Precedentes do STJ: REsp 801.846/AM, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira
Turma, DJ de 12/02/2009; REsp 910625/RJ, Rel. Ministro Francisco Falcão,
Rel. p/ Acórdão Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 04/09/2008; REsp
1063338/SP, Rel. Ministro Fancisco Falcão, Primeira Turma, DJ de 15/09/2008;
REsp 890552/MG, Relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ de
22.03.2007; e REsp 406.545/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ
09.12.2002; (2.3) A Medida Provisória 2.180-35 editada em 24/08/2001, no
afã de dirimir dúvidas sobre o tema, introduziu o art. 1º- C na Lei nº 9.494/97
(que alterou a Lei 7.347/85), estabelecendo o prazo prescricional de cinco
anos para ações que visam a obter indenização por danos causados por
agentes de pessoas jurídicas de direito público e privado prestadores de
serviço público, senão vejamos:"Art. 4o A Lei no 9.494, de 10 de setembro de
1997, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: "Art. 1.º-C. Prescreverá
em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes

13 Juiz de Direito


de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos." (NR); (2.4) A Lei 8.429/92, que regula o
ajuizamento das ações civis de improbidade administrativa em face de agentes
públicos, dispõe em seu art. 23:"Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos
as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o
término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de
confiança; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos
de exercício de cargo efetivo ou emprego (...)" (2.5) A exegese dos
dispositivos legais atinentes à questão sub examine conduz à conclusão de que
o ajuizamento das ações de improbidade em face de agentes públicos eleitos,
ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança, submetem-se ao
prazo prescricional de 5 anos, cujo termo a quo é o término do mandato ou do
exercício funcional, consoante a ratio essendi do art. 23, inciso I, da Lei
8429/92. 10. O exame dos autos revela que o término do mandato do agente
público, ora Recorrente, ocorreu em 31 de dezembro de 1998 e o Ministério
Público ajuizou a ação de improbidade administrativa (15 de junho de 1999),
portanto, muito antes do prazo limite estabelecido pelo art. 23 da Lei
8.429/92, que é de cinco anos. 1. Ademais, a adoção do novel entendimento
desta Corte, no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento
ao erário, conduz ao desprovimento da pretensão recursal quanto à ocorrência
da prescrição para a propositura da ação ab origine. 12. A admissão do
Recurso Especial pela alínea "c" exige a comprovação do dissídio na forma
prevista pelo RISTJ, com a demonstração das circunstâncias que assemelham
os casos confrontados, não bastando, para tanto, a simples transcrição das
ementas dos paradigmas.Precedente desta Corte: AgRg nos EREsp
554.402/RS, CORTE ESPECIAL, DJ 01.08.2006. 13. Recurso Especial provido.
(STJ. RESP 200602698785. DJE DATA:22/04/2010.)

Pois bem, feitas essas considerações, adianto, de antemão, que o que passará a ser
analisado, daqui em diante, por este julgador, é o cometimento de fatos que se demonstrem como civilmente
típicos.

Por outro lado, o que se passará a observar é se houve culpa, e qual o grau da culpa das
condutas da demandada, ou ainda se houve o dolo genérico, aquele no qual resta indubitável que o agente afrontou
volitivamente norma estipulada, de forma genérica, sem intença de alcançar fim específico.

II-VI. PROCESSO (1) TC 9940073-0 e (2) TC 40037-3

Assevera o agente ministerial que em razão do processo TC 9940073-0, resultado da
apreciação das contas do exercício financeiro de 1998, proveniente do Tribunal de Contas deste Estado, a
demandada teria prestado contas de forma a apontar débito de R$ 384.555,41 (trezentos e oitenta e quatro mil,
quinhentos e cinquenta e cinco reais e quarenta e um centavos), tal desfalque seria proveniente de a.1) realização
de despesa com combustível de veículos particulares; b.1) despesas sem qualquer comprovação; c.1)
pagamento de bolsas escolares sem comprovação de ausência de vagas em escolas públicas; d.1) pagamento

14 Juiz de Direito


de despesas com Restos a Pagar em valor superior ao efetivamente realizado e autorizado pela Lei
Orçamentária; e.1) pagamento em excesso a obras e serviços de engenharia.

Em sua defesa alegou a parte demandada que tal decisão do TCE estava sub judice, tendo
em vista seu questionamento perante à 3ª Vara da Fazenda Pública em Recife-PE.

Eis que em busca no sistema JudWin, observei que o questionamento alegado pela parte
demandada está tombado sob o nº 0018968-91.2004.8.17.0001, e foi julgado sem apreciação do mérito por
abandono da causa em 02/02/2010, sendo arquivado definitivamente em 07/05/2010.

Pois bem, a alegada prejudicialidade da decisão administrativa, a qual fez coisa julgada
administrativa (nomenclatura apreciada pela doutrina, apesar de imprecisa), uma vez que não houve recurso,
inexiste, estando em pleno vigor, e, diante dos atributos dos atos administrativos, gozando de presunção de
veracidade.

Por outro lado, o processo TC 40037-3, alvo do processo judicial acima descrito, hoje
extinto, apontou outras irregularidades nas contas apresentadas pela demandada, referente ao exercício financeiro
de 1999, quais sejam: a.2) realização de despesas com veículos particulares; b.2) realização de despesas sem
comprovação; c.2) doações de recursos financeiros, medicamentos e ataúdes; d.2) inscrição a menor de
restos a pagar; e.2) excesso no pagamento de obras de engenharia.

Observo que entre as imputações feitas à requerida, algumas se repetem nos exercícios
financeiros de 1998 e 1999, quais sejam: a.1 e a.2 (despesas de combustível com veículos particulares); b.1 e
b.2 (despesas sem qualquer comprovação); e.1 e e.2 (pagamento em excesso em obras de engenharia).

No caso a.1 e a.2 houve a utilização de recursos públicos para a aquisição de combustível
por particulares, esta conduta se coaduna ao prescrito no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
[...]
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores

15 Juiz de Direito


do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à
espécie;

Ora, tendo sido o combustível pago com dinheiro público e destinado a veículos
particulares, houve uma doação sem qualquer justificativa, dilapidando o patrimônio público e enriquecendo o
particular.

De outro lado, ao que se refere aos fatos e.1 e e.2, houve pagamento em excesso, em total
desconformidade com o valor devido, sendo assim, incorreu a requerida no tipo ímprobo previsto no art. 10 da Lei
de Improbidade:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
[...]
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
[...]
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
[...]
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
[...]
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Uma vez demonstrada a subsunção dos atos praticados aos “tipos ímprobos”, previstos na
Lei de Improbidade Administrativa, necessário se estipular com que animo agiu a demandada.

Observo que até o presente momento averigüei condutas repetidas nos exercícios
financeiros de 1998 e 1999, ou seja, condutas ilícitas e reiteradas, mesmo tendo sido a administradora advertida da
prática de tais atos na primeira administração. Conforme já adiantei, dos autos não se verifica prova do dolo, até
porque tal prova é de difícil averiguação e comprovação, pois se trata da intenção da conduta, a qual é ínsita ao
agente.

16 Juiz de Direito


As condutas de abastecimento de veículos particulares pela demandada demonstram uma
ação, de forma a gastar o dinheiro público com os particulares, com fins ignorados no presente feito. O dinheiro
público é voltado para o povo, e não para carros particulares, sendo claro que à vista do homem comum, abastecer
carros com dinheiro público se demonstra ilícito.

Ressalte-se que à época o Município de Bonito, assim como hoje, era estruturado,
possuindo procurador municipal nomeado pela demandada, com setor jurídico instituído, e assessoria de
secretários e servidores que acompanhavam (e ainda acompanham) e aconselhavam (e ainda aconselham) a
atividade executiva. Não bastasse isto, as leis são de conhecimento público, devendo o administrador conduzir-se
com o cuidado e em observância estrita aos ditames legais, enquanto o particular age livremente, havendo
restrições legais, o administrador público age restritamente, só fazendo o que a lei permite (legalidade).

Ora, como poderia a demandada, ao utilizar recursos municipais para abastecer carros
particulares agir simplesmente pela ingênua culpa leve ou levíssima, sem saber que o que fazia era ilícito. Sabido
e ressabido que o dinheiro público deve ser destinado ao Público, como falei, ou seja, a todos, não sendo
permitido que seja destinado a uma, duas ou uma quantidade de pessoas determinadas, sem motivo devidamente
previsto em legislação.

A sociedade, diante da inércia judicial sob os auspícios da separação dos poderes, que por
muito tempo fez o Judiciário se eximir de reprimir as condutas administrativas, não mais tolera atos impuníveis,
sob os mantos dos conceitos jurídicos abertos e mutáveis, de forma a permitir a impunidade de uns ou de outros.
De fato, sabido e ressabido, que o dinheiro público destinado a fim particular é prática intolerável, imoral,
ímproba, não havendo que se falar em ingenuidade, ou seja, culpa leve, mero desleixo na prática do ato. Bem pelo
contrário, agir de forma a abastecer veículos particulares com o dinheiro público é conduta proibida pelo senso
comum, ou seja, qualquer um sabe que o dinheiro de todos não pode ser utilizado para beneficiar um e outros (ou
os carros de um e de outros). Logo, resta configurada a grave culpa da demandada, a qual, imprudentemente,
ordenou despesas no sentido de permitir o abastecimento de veículos privados com combustível pago pelo
dinheiro público.

EMBARGOS INFRINGENTES. DIREITO PÚBLICO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS AUSENTE LICITAÇÃO.
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PROVA. ÔNUS. (TJRO - Apelação Cível: AC 10000220060124391 RO
100.002.2006.012439-1. Julgamento: 26/02/2009).

17 Juiz de Direito


Se o fato de adquirir combustível sem licitação, o que também ocorrera no presente caso, já
configura improbidade administrativa, o que o dirá distribuir a particulares.

No que diz respeito aos casos b.1 e b.2, a demandada eximiu-se de prestar contas do que
deveria fazer, incorrendo, pois, na previsão legal abaixo descrita:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
[...]
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

Ora, doando combustível para carros particulares, não podia, de fato, haver prestação de
contas. Como prestaria contas a demandada no presente caso, uma vez que em ambos os exercícios financeiros
houve doação de combustível? Não bastasse isto, como veremos a seguir, há mais fatos que dilapidaram as verbas
repassadas. Como, pois, haveria hígida prestação de contas neste caso? A meu ver, resta mais que configurada a
intenção da demandada em não prestar contas, justamente no intento de encobrir as irregularidades na aplicação
da verba pública.

Não falo aqui, destarte, em qualquer espécie de culpa, omissão, imperícia ou imprudência,
mas sim no intento próprio de não prestar contas. A prestação de contas é preceito constitucional, ainda mais no
que diz respeito a verbas oriundas de outro ente estatal (União), pois sabedora a Ré de que a não prestação de
contas escorreita bloqueará a possibilidade de outros repasses. Não pode o administrador eximir-se de prestar
contas, é ínsito à atividade do administrador, público e até privado, porque cuida do que não é seu.

Estou convencido de que no presente caso, até pelas irregularidades que examinei e pelas
que ainda irei examinar, a omissão na prestação de contas fora intencional, com a vontade frontal de infringir a lei,
de modo a encobrir o desvio nas verbas repassadas. E concluo, quanto ao presente fato, que a omissão na
prestação de contas de terminadas despesas, concernentes aos fatos b.1 e b.2, foi ato doloso omissivo da ex-
administradora. A obrigação de prestar contas é clara e indubitável, pois resta o administrador em ordenar gastos
com dinheiro que não é seu, o que implica, necessariamente no esclarecimento quanto a suas contas. Em pleno
século XX, é inaceitável que o administrador furte-se a prestar devidamente contas, mesmo tendo sido notificado
sobre os defeitos no esclarecimento sobre os gastos, e não apresentando complementação pertinente.

18 Juiz de Direito


PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LITISPENDÊNCIA. OMISSÃO DE
PRESTAÇÃO DE CONTAS.
1. Não pode haver litispendência de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa, ajuizada contra ex-Prefeito que se omitiu de prestar contas de
recursos federais recebidos para realização de obras de interesse da União
Federal, com ação proposta com a mesma causa de pedir e mesmo pedido
perante Juízo Estadual, por ser esse absolutamente incompetente.
2. A omissão de prestação de contas constitui ato de improbidade (Lei
8.429/92, art. 11, inciso VI). (TRF1 - APELAÇÃO CIVEL: AC 25403 BA
2005.33.00.025403-1. Publicação: 24/04/2009 e-DJF1 p.34).

Quanto aos itens e.1 e e.2 que dizem respeito ao pagamento a maior de valores de obras de
engenharia, observo, que, consoante o posicionamento supra, não se pode aceitar do administrador público, ao
fixar contrato para obras de engenharia, ao final do trato realizar pagamento a maior, em descumprimento à lei e
ao acordado no contrato, configurando-se, pois, ato de improbidade administrativa.

REGISTRO DE CANDIDATO - DEPUTADO ESTADUAL - IMPUGNAÇÃO -
CANDIDATO QUE OCUPOU O CARGO DE PRESIDENTE DE CÂMARA DE
VEREADORES - CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SANTA CATARINA - INFRINGÊNCIA AO DISPOSTO NO ART. 1º,
INCISO I, ALÍNEA G, DA LEI COMPLR N. 64/1990 COM A NOVA REDAÇÃO DA
LEI COMPLEMENTAR N. 135/2010 - CONCESSÃO DE DIÁRIAS PARA
VEREADORES PARTICIPAREM DE EVENTO PARTIDÁRIO, PAGAMENTO A
MAIOR DE SUBSÍDIO A VEREADORES E DISPENSA INDEVIDA DE
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - IRREGULARIDADES INSANÁVEIS QUE
CONFIGURAM ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -
INELEGIBILIDADE - INDEFERIMENTO DO REGISTRO. (TRE-SC - REGISTRO DE
CANDIDATO: RECA 878442 SC. Publicação: PSESS - Publicado em Sessão,
Data 09/08/2010).

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AO
ERÁRIO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. AÇÕES ÍMPROBAS DE AGENTES
PÚBLICOS. PAGAMENTOS EFETUADOS A MAIOR PELA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS DE COLETA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS. ESTORNO DESSES
VALORES PELA EMPRESA. AUSÊNCIA DE CORREÇÃO MONETÁRIA NO
CÁLCULO DO VALOR ESTORNADO. CARACTERIZAÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/92 NÃO CONFIGURADA.
APLICAÇÃO DE PENAS (ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO, LEI 8.429/92).
PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO DE DIVERSOS PRECEITOS LEGAIS. SÚMULAS 282/STF
E 211/STJ. NÃO-CONHECIMENTO DO RECURSO PELA APONTADA VIOLAÇÃO
DO ART. 535 DO CPC. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO-
DEMONSTRADA. (STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 742538 SP
2005/0062212-4. DJ 25.09.2006 p. 235.)

19 Juiz de Direito


Para encerrar a análise das condutas reiteradas nos exercícios financeiros de 1998 e 1999,
observo que a culpa se torna mais gritante ainda face à própria reiteração, tratando-se de conduta contumaz por
parte da demandada, a qual, mesmo cientificada pelo TCE para apresentação de defesa, agiu improbamente no
exercício financeiro seguinte, o que qualifica sua culpa como ex-administradora municipal, apontando, inclusive
para o dolo genérico na vontade da Ré ter cometido o ilícito de improbidade.

De outro lado, passo a observar a conduta c.1, bolsas escolares sem comprovação de falta
de vagas nas escolas públicas. Não é permitido ao ente público financiar a atividade privada educacional uma vez
que possui altos gastos para manter rede de ensino público. Neste passo é que a demandada, conforme o processo
TC 940073-0, doou bolsas de estudo a alunos daquele município sem justificar tal atitude, ou seja, sem comprovar
que as escolas públicas não tinham mais vagas. Ora, a doação de qualquer coisa pública, que onere a
administração, deve ser feita com justificativa salutar e com observância dos ditames legais. Sequer a doação com
fins educacionais é permitida:

[...]
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores
do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à
espécie;

Desta feita, resta comprovado o cometimento de ato de improbidade administrativa. Por
outro lado, quanto à apuração da culpa, é lídimo que o dinheiro público deve servir ao serviço público e ao
interesse de todos, não sendo possível à administração pública eximir-se de prestação de serviço estritamente
público, como o é o ensino. Desta feita, não é coerente a qualquer administrador agir de forma a subsidiar, com o
dinheiro público, bolsas de estudo em escolas particulares, sem comprovar, sequer, a necessidade do ato, e ainda
mais, simplismente doando as bolsas sem nenhum critério. Eis que fora dada oportunidade de justificativa de tal
ato, não havendo explicações por parte da demandada, o que faz presumir que a mesma o fez por mera vontade,
havendo vagas nas escolas públicas. Tal ato demonstra uma imprudência chocante, na qual, sem nenhum critério,
a administração municipal doou bolsas de estudos em escolas particulares a determinada pessoas. Logo, resta
configurada a culpa grave, pois não se aceita, do homem comum que trate como se fosse seu o dinheiro público,
eximindo-se de observar as normas legais, e doando bolsas de estudo para particulares.

20 Juiz de Direito


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Prefeito. Submissão dos agentes políticos à Lei 8429/92, a despeito do
Decreto-lei 201/67. Entendimento pacífico do STJ. Bolsa de estudos concedida
ao próprio filho e outra aluna,fora dos limites e condições da autorização legal.
Conivência da esposa do Prefeito, então Diretora do Departamento de
Assistência Social, que fazia a indicação dos bolsistas à Universidade.
Improbidade bem caracterizada.Desrespeito à ordem cronológica dos
pagamentos de precatórios judiciais.Violação ao mandamento constitucional e
ao princípio da impessoalidade por beneficiar algum credor a detrimento de
outros. Empenho irregular à conta do FUNDEF. Valor pequeno. Possibilidade
de erro. Improbidade não evidenciada. Interesse pecuniário a motivar a
concessão irregular de bolsas de estudos a justificar, além das sanções
impostas pela sentença, também a multa civil de uma vez o valor do dano e a
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios, pelo prazo
legal de cinco anos.Provido o recurso do autor e não provido o dos réus. (TJSP
- Apelação: APL 994080704668 SP. Publicação: 26/07/2010.)

Reitero, aqui, o entendimento do dolo quanto ao cometimento dos atos b.1 e b.2, os quais
possuem caráter omissivo doloso, pois, como prestaria contas daquilo que gastou irregularmente? Portanto,
reconsubstancio meu convencimento, o qual está intimamente formado, e devidamente fundamentado, quanto a
indubiedade de que a demandada, ao deixar de prestar contas, assim o fez com dolo.

O item d.1, que diz respeito ao pagamento de despesas com restos a pagar em valor
superior ao previsto em lei orçamentária, demonstra a falta de respeito para com a legislação vigente, ferindo todo
o sistema de legalidade ao qual se submete a administração pública. Ora, se é votada e aprovada uma lei que deve
direcionar (e de fato direciona) a atividade financeira administrativa durante todo o exercício financeiro daquele
ano, e não há observância por parte do administrador público, não há que se falar em imprudência simples em
suas ações, mas sim em um descuido grave, e mais que isso, o intento geral de desvirtuar a utilização do dinheiro
comunitário, ainda mais quando alem de gastar diversamente do determinado, gasta em valor superior ao que
deveria, ou seja, incorreu em duas condutas repreensíveis, ferindo a Lei Orçamentária por dois viés.

A Lei Orçamentária é a bíblia do administrador, a qual deve ser seguida estritamente, pois
se trata de instrumento garantidor dos freios e contrapesos impostos pelo legislativo municipal no sentido de
cercear a atividade administrativa, garantindo a separação dos poderes, e a fiscalização financeira do legislativo
sobre o executivo, função constitucional e fundamental ao Estado Democrático de Direito.

21 Juiz de Direito


Tal preceito, como afirmei, é constitucional, de conhecimento e vedação pelo senso
comum, o qual veda a ação em desacordo com a lei e a não possibilidade de gastar desconforme o que está
obrigado, e ainda mais, gastar além do que se tem.

Como pode o administrador possuir uma norma que lhe estabelece limites para gastar
valores, e os gasta como bem quer, sem observar a norma estipuladora confeccionada pelo poder que exerce
função fiscalizadora?

Neste sentido, estou convencido que a demandada agiu imbuída de dolo genérico, tendo em
vista que descumpriu a lei orçamentária, utilizando os Restos a Pagar para quitar despesas estranhas, e sobretudo,
em valor superior ao efetivamente previsto na Lei Orçamentária, sendo conhecedora que agia em
desconformidade com o direito, fato que não a inibiu de dilapidar o erário, dando destino desejado, e ilegal ao
dinheiro público, ferindo o Estado Democrático de Direito, e a separação dos poderes, fato ao qual o Judiciário,
uma vez acionado, não pode ficar silente, ou omitir-se, sob pena de referendar o ato ímprobo, e sobretudo, à
fraude frontal aos princípios fundamentais do Estado Brasileiro.

Desta feita, agindo como agiu, a requerida recaiu na figura descrita na Lei de Improbidade
administrativa que reconhece o cometimento de ato de improbidade que fere os princípios da administração
pública, qual seja:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;

Agiu a demandada em desconformidade com a Lei Orçamentária, realizando gastos a
maior, motivo pelo qual incidiu no ato ímprobo acima descrito:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Ordenação de despesas sem lastro orçamentário. Contabilizadas em"restos a
pagar" Deliberado desrespeito à vedação legal Improbidade configurada.
Sanções conformes com a lei e com a gravidade da conduta Ressarcimento, no
entanto,que deve ser limitado aos encargos da mora, pela falta de pagamento
no tempo devido e aos ônus da sucumbência nos casos em que houve
cobrança judicial e o Município ficou vencido. Isto porque as despesas foram
feitas no interesse do Município. Demanda parcialmente procedente. Recurso

22 Juiz de Direito


parcialmente provido. (TJSP - Apelação: APL 994071238684 SP. Publicação:
27/04/2010).

Já a condução da demandada conforme o item c.2, doação de recursos financeiro,
medicamentos e ataúdes, demonstra o desrespeito para com o que é do povo. Ora, o dinheiro público não é meio
de se realizar benevolências com intenções quaisquer que sejam (provavelmente eleitoreiras, como muito ocorre
nas cidades do interior deste Pernambuco), mesmo que por mera bondade, o que se afigura difícil de acreditar. O
dinheiro público, em sentido mais amplo possível, deve ser aplicado conforme a lei, sem escolher beneficiários,
possuindo requisitos objetivos se é que é para existirem meras doações. Ressalto que não houve qualquer estado
de calamidade ou necessidade prementes no período das doações realizadas pela demandada, conforme os autos.

No presente caso, a demandada doou medicamentos, ataúdes e até recursos financeiros.
Tal atitude, assim como as demais, possui caráter reprimível e inaceitável, não há que se falar em simples culpa,
mas sim culpa em grau elevado, tendo em vista que as doações públicas sem observância dos critérios de lei são
repudiáveis, por ferirem a legalidade, a moralidade e a impessoalidade administrativas, assim como a eficiência,
todos princípios constitucionais. Ressalto ainda que a reiteração dos atos de improbidade, conforme venho
analisando ao longo desta extensa decisão, imprime, ao menos, um grau elevadíssimo de culpa no ânimo da ação
da ex-administradora.

Não bastasse isto, observo que a doação não foi um acaso, mas sim prática recorrente da
demandada, a qual no exercício financeiro de 1998 já havia agido de forma similar, ao doar bolsas de estudo sem
qualquer explicação e realizado gastos com combustível para veículos particulares. Assim como, em “aplicar” o
dinheiro público para abastecer veículos particulares. Pois bem, trata-se de atitude costumeira da demandada, o
que agrava mais ainda seu intento de agir, demonstrando, sobretudo, a falta de respeito e cuidado com o dinheiro
público, fazendo da Prefeitura Municipal um recinto particular de doações e benesses particulares, o que é
inaceitável em um Estado Democrático de Direito, como o é o Brasil, que cinge a atividade administrativa
sobretudo na moralidade.

Convencem-me, pois, as provas dos autos, que agindo da maneira que agiu a demandada
esteve imbuída no mínimo de uma culpa de grau elevadíssimo, gravíssima, sendo imprudente, repito, em um juízo
de valor benevolente, ao extremo. Quando se está diante de casos como a doação de medicamentos e ataúdes há
uma certa sensibilidade, tendo em vista que possuem um caráter de saúde pública, o que muitas vezes leva os
julgadores a entender pela boa-fé da ação do administrador que cometeu o ato ilícito, de forma a afastar a
improbidade do ato. Contudo, conforme ressalto, no momento em que as condutas doadoras da ex-prefeita se

23 Juiz de Direito


realizaram, a Cidade de Bonito e suas vizinhanças não estavam em nenhuma situação de calamidade ou perigo de
saúde pública. Por outro lado, não se fala apenas em medicamentos e ataúdes, mas também em verbas públicas,
repito, doação de verbas públicas!

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO
ADMINISTRADOR PÚBLICO. 1. A Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade
Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da Constituição
Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em
atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito
(art. 9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem
contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também
compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2. Destarte, para que
ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida norma, é mister o
alcance de um dos bens jurídicos acima referidos e tutelados pela norma
especial. 3. No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das
regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete
induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares,
suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador
público e preservada a moralidade administrativa. 4. In casu, evidencia-se que
os atos praticados pelos agentes públicos, consubstanciados na alienação de
remédios ao Município vizinho em estado de calamidade, sem prévia
autorização legal, descaracterizam a improbidade strictu senso, uma vez que
ausentes o enriquecimento ilícito dos agentes municipais e a lesividade ao
erário. A conduta fática não configura a improbidade. 5. É que comprovou-se
nos autos que os recorrentes, agentes políticos da Prefeitura de Diadema,
agiram de boa-fé na tentativa de ajudar o município vizinho de Avanhandava a
solucionar um problema iminente de saúde pública gerado por contaminação
na merenda escolar, que culminou no surto epidêmico de diarréia na
população carente e que o estado de calamidade pública dispensa a prática de
formalidades licitatórias que venha a colocar em risco a vida, a integridade das
pessoas, bens e serviços, ante o retardamento da prestação necessária. 6. É
cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a
ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica
fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela
má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal,
deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não
restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão
recorrido, calcadas, inclusive, nas conclusões da Comissão de Inquérito. 7. É
de sabença que a alienação da res pública reclama, em regra, licitação, à luz
do sistema de imposições legais que condicionam e delimitam a atuação
daqueles que lidam com o patrimônio e com o interesse públicos. Todavia, o
art. 17, I, b, da lei 8.666/93 dispensa a licitação para a alienação de bens da
Administração Pública, quando exsurge o interesse público e desde que haja
valoração da oportunidade e conveniência, conceitos estes inerentes ao mérito
administrativo, insindicável, portanto, pelo Judiciário. 8. In casu, raciocínio
diverso esbarraria no art. 196 da Constituição Federal, que assim dispõe: "A
saúde é considerada dever do Estado, o qual deverá garanti-la através do
desenvolvimento de políticas sociais e econômicas ou pelo acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.",
dispositivo que recebeu como influxo os princípios constitucionais da dignidade
da pessoa humana (art. 1º, III), da promoção do bem comum e erradicação
de desigualdades e do direito à vida (art. 5º, caput), cânones que remontam

24 Juiz de Direito

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