Decisão da comarca de Bonito

Poder Judiciário do Estado de Pernambuco
Juízo de Direito da Comarca de Bonito

SENTENÇA

PROCESSO N. 18-47.2004.8.17.0320
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO
REQUERIDO: MARIA LÚCIA HERÁCLITO DE SOUZA LIMA

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIVERSOS ATOS DE
IMPROBIDADE. COMINAÇÃO DE SANÇÕES PARA OS ATOS INDIVIDUALMENTE. PROCEDÊNCIA EM
PARTE. INDISPONIBILIDADE IMEDIATA DOS BENS.

- Ao administrador público cabe à função sacrossanta de gerir o dinheiro público, de forma
impessoal, pública, legal, eficaz e moral. A falta de observância de qualquer destes princípios
administrativos constitucionais implica no cometimento de ato de improbidade administrativa.
- O judiciário, diante da instigação do Ministério Público não pode quedar-se silente da má gestão
da coisa pública, devendo agir e responder à sociedade que clama por medidas sensíveis a
situação de descaso e imoralidade.
- Longo lastro probatório documental que permite a apreciação antecipada da lide, que se
encontra madura.
- Condenação da Demandada em quase todos os atos apontados, não havendo provas suficientes
quanto ao cometimento de alguns, motivo pelo qual a procedência é parcial.
- Análise individual das punições para cada ato de improbidade.
- Ao fim, demonstrado o perigo da demora e a fumaça do bom direito, cabível medida liminar,na
sentença, para fins de indisponibilizar bens suficientes ao pagamento da grande quantia a qual
fora condenada.

Vistos.

I - Relatório:

Cuida-se de Ação de Improbidade Administrativa interposta pelo MINISTÉRIO
PÚBLICO DO ESTADO DE PERNAMBUCO, fundada em ato de improbidade administrativa, contra a ex-
prefeita da cidade de Bonito – MARIA LÚCIA HERÁCLITO DE SOUZA LIMA, para o que alega o
representante ministerial, em resumo: 1) realização de despesas sem comprovação de recursos do município e do
FUNDEF; 2) utilização de recursos do FUNDEF para pagamento de bolsas escolares sem comprovação de falta
de vagas nas escolas públicas; 3) extrapolamento de valores autorizados pela Lei Orçamentária; 4) obras pagas em
excesso; 5) despesas de combustível com veículos particulares; 6) diversas despesas sem comprovação; 7)
doações de recursos financeiros; 8) despesas com doações de medicamentos e ataúdes; 9) despesas com refeições;
10) renúncia de Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza; 11) restos a pagar baixados sem comprovação; 12)
restos a pagar indicados em valor inferior; 13) não prestação de contas referente ao Convênio 734/97; 14) não
prestação de contas de recursos recebidos em razão do FNDE; 15) não prestação de contas referente a valores
recebidos para combate à Leishmaniose, provenientes do Ministério da Saúde; 16) falta de fiscalização em obra
realizada; 17) pagamento de serviços não executados; 18) substituição de material contratado em construção por
outro de qualidade inferior; 19) descumprimento de normas técnicas de engenharia em construção.

Juntamente com a exordial vieram diversos documentos, sobretudo cópias de vários
processos em face da acionada (fls. 44/210).

Damião Severiano de Sousa
1 Juiz de Direito
Exercício Cumulativo


Às fls. 212/218 habita decisão da magistrada à época, na qual reconhece a competência do
foro para conhecer do feito, declarando, incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei 10.828/2002 e determina a
notificação da parte demandada para apresentação de manifestação escrita, antes de receber a exordial.

Notificada, apresentou a acionada resposta às fls. 229/244, alegando: 1) tempestividade da
resposta; 2) incompetência do juízo; 3) ilegitimidade ativa; 4) ilegitimidade passiva; 5) inexistência de justa causa
para deferimento da liminar; 6) improcedência do pleito. Juntou documentos de fls. 245/285.

Falou o MP sobre a manifestação preliminar às fls. 293/303.

Há requerimento de terceiro par atuar como assistente do Ministério Público às fls. 312.

Fora recebida a exordial Às fls. 351/352.

Contestação da parte ré às fls. 353/368.

Réplica do MP às fls. 373/380.

Manifestou-se o Município de Bonito às fls. 389/392.

Por fim, às fls. 394 o representante ministerial requereu o julgamento antecipado da lide.

Assim vieram-me conclusos para análise.

Relatado, DECIDO:

II - Discussão:

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II-I. DA POSSIBILIDADE DO JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE
NOS FEITOS QUE BUSQUEM CONDENAÇÃO POR COMETIMENTO DE
ATOS ÍMPROBOS

Permite o Código de Processo Civil o julgamento antecipado da lide quando ocorra revelia,
ou então quando a matéria discutida já esteja sobejamente comprovada nos autos, através de documentos. No
presente caso, o pedido de reconhecimento de cometimento de ato de improbidade por parte da ré substancia-se
em procedimento do TCE, ou seja, extremamente documentado, assim como em processos executivos e falta de
prestação de contas de convênios realizados. Enfim, matérias precipuamente documentais, tendo em vista que
discussão testemunhal neste sentido é inócua, uma vez que há documentos relevantes.

Esta é a letra do Código Adjetivo Civil, no que diz respeito ao julgamento antecipado da
lide:
Art. 330. O juiz conhecerá diretamente do pedido, proferindo sentença:
(Redação dada pela Lei nº 5.925, de 1º.10.1973)
I - quando a questão de mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito
e de fato, não houver necessidade de produzir prova em audiência; (Redação
dada pela Lei nº 5.925, de 1º.10.1973)

Não há necessidade de produção de provas em audiência, por outro lado, foram dados às
partes todos os momentos possíveis de defesa e contradição, havendo nos autos reposta escrita por parte da
demandada, manifestação do requerente quanto à resposta preliminar, em seguida, após o recebimento da
exordial, fora aberto prazo para contestação, sendo em seguida apresentada réplica.

Não havendo prejuízo à ampla defesa, nem ao contraditório, e ainda mais por estarem
presentes os requisitos do art. 330, I do CPC, observo possível o julgamento antecipado da lide:

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISPENSA DE LICITAÇÃO.
JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
PARTICIPAÇÃO DESONESTA DO RECORRENTE. COMPROVAÇÃO. LESÃO AO
ERÁRIO. SÚMULA 7/STJ. I - A despeito de cuidar-se de ação de improbidade
administrativa, visando a apuração de responsabilidade decorrente de
dispensa de licitação injustificada, entendendo o magistrado que a
documentação dos autos se mostra suficiente, em se tratando de matéria de
direito, é possível julgar antecipadamente a lide. Precedentes: REsp nº
436.232/ES, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ de 10.03.2003, AgRg no Ag nº
565.695/MG, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 31.05.2004. II - Incide o óbice
sumular 7/STJ ao inconformismo, no tocante à alegação de que não houve
participação desonesta do recorrente no caso em tela, uma vez que o aresto

3 Juiz de Direito


recorrido constatou o dolo dos requeridos. III - O recorrente alega que o dano
ao erário não pode ser presumido, mas tal alegação não é pertinente aos
autos, na medida em que o Tribunal a quo, mantendo o entendimento de
primeira instância, entendeu devidamente configurado e até mesmo
determinado o dano. Qualquer discussão a respeito também esbarra na
vedação contida na Súmula 7/STJ. IV - Recurso não conhecido. (REsp
977.252/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA TURMA, julgado em
02.10.2007, DJ 12.11.2007 p. 198)

II-II. DA COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU DA
JUSTIÇA ESTADUAL PARA CONHECER DE FEITOS DESTA NATUREZA

Quanto à preliminar de incompetência, é sabido e ressabido, por jurisprudência
sedimentada do STJ, que no caso de feitos de improbidade administrativa, como não há pessoas jurídicas da
União integrando o feito, a competência é da Justiça Estadual (súmula 209 STJ) principalmente pelo fato de tratar-
se de cobrança dos valores alegados, que dizem respeito a convênios com o Governo Federal, pois, demonstra-se
que tais já foram incorporados à municipalidade.

Eis o que afirma a jurisprudência do STJ, no corpo de voto exarado em julgamento que
reconheceu a competência da Justiça estadual para feito similar a este:

CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
AJUIZADA POR MUNICÍPIO CONTRA EX-PREFEITO. CONVÊNIO ENTRE
MUNICÍPIO E ENTE FEDERAL. UTILIZAÇÃO IRREGULAR DE RECURSOS
PÚBLICOS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.
1. Trata-se de ação de improbidade administrativa proposta por Município
contra ex-prefeito, por suposto desvio de verba – já incorporada pela
Municipalidade – sujeita à prestação de contas perante órgão federal, no caso,
a FUNASA (fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde).
2. Nos termos inciso I, do art. 109, da CRFB⁄88, a competência cível da Justiça
Federal define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo – rationae
personae –, sendo desnecessário perquirir a natureza da causa (análise do
pedido ou causa de pedir), excepcionando-se apenas as causas de falência, de
acidente do trabalho e as sujeitas às Justiças Eleitoral e do Trabalho.
3. Malgrado a demanda tenha como causa de pedir – a ausência de prestação
de contas (por parte do ex prefeito) de verbas recebidas em decorrência de
convênio firmado com órgão federal – situação que, nos termos da Súmula
208⁄STJ, fixaria a competência na Justiça Federal (já que o ex gestor teria que
prestar contas perante o referido órgão federal), não há, no pólo passivo da
ação, quaisquer dos entes mencionados no inciso I do art. 109, da CF. Assim,
não há que se falar em competência da Justiça Federal.
4. Corrobora o raciocínio, o entendimento sedimentado na Súmula 209⁄STJ, no
sentido de fixar na Justiça Estadual a competência para o processo e
julgamento das causas em que as verbas recebidas pelo Município, em

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decorrência de irregularidades ocorridas no Convênio firmado com a União, já
tenham sido incorporadas à Municipalidade – hipótese dos autos.
5. Conflito de competência conhecido para declarar competente o Juízo de
Direito de Marcelância⁄MT, o suscitado.

VOTO: [...] Assim, extrai-se da inicial duas situações de fato:
Primeiro, tratar-se de demanda proposta contra ex-prefeito por suposto desvio
de verba sujeita à prestação de contas perante órgão federal, no caso, a
FUNASA (fundação pública vinculada ao Ministério da Saúde). No caso, o dever
de prestar de contas encontra-se previsto na cláusula segunda, inciso II, alínea
"g", do Convênio colacionado às fls. 15-22.
Segundo, que as verbas recebidas em virtude do alegado desvio praticado pelo
ex-prefeito já foram creditadas e incorporadas à municipalidade, já que houve
pedido de devolução dos valores ao erário.
O Superior Tribunal de Justiça editou duas súmulas que regulamentam as duas
hipóteses fáticas. Com relação à primeira situação determinou-se a
competência da Justiça Federal e, quanto à segunda, fixou-se a Justiça
Estadual. Confiram-se os enunciados:

Súmula 208⁄STJ "Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito
municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão
federal";

Súmula 209⁄STJ: "Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por
desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal."

Aparentemente, a coexistência das duas situações poderia gerar dúvidas
quanto à competência para o processo e julgamento da ação.
A controvérsia resolve-se pela interpretação do artigo 109, inciso I, da
Constituição da República, que ora se reproduz:

"Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal
forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes,
exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça
Eleitoral e à Justiça do Trabalho" (grifos nossos).

Nos termos inciso I, do art. 109, da CRFB⁄88, a competência cível da Justiça
Federal define-se pela natureza das pessoas envolvidas no processo – rationae
personae –, sendo desnecessário perquirir a natureza da causa (análise do
pedido ou causa de pedir). As exceções a essa regra encontram-se na parte
final do dispositivo (causas de falência, de acidente do trabalho e as sujeitas
às Justiças Eleitoral e do Trabalho).
Malgrado a demanda possua como causa de pedir – a ausência de prestação
de contas (por parte do ex prefeito) de verbas recebidas em decorrência de
convênio firmado com órgão federal – situação que, nos termos da Súmula
208⁄STJ, fixaria a competência na Justiça Federal (já que o ex gestor teria que
prestar contas perante o referido órgão federal), não há, no pólo passivo da
demanda, quaisquer dos entes mencionados no inciso I do art. 109, da CF.

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Com efeito, embora a Fundação Nacional de Saúde -FUNASA seja o órgão
perante o qual o ex-gestor teria que prestar as referidas contas, em nenhum
dos juízos conflitantes houve a inclusão desse ente federal no processo.
Tanto é assim que, se o Município e a Funasa tiverem que "dirimir quaisquer
dúvidas fundadas neste Convênio", a causa deverá ser apreciada no "foro da
Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal, com renúncia expressa a
outros, por mais que privilegiados que forem", consoante foro de eleição
estipulado na última cláusula da avença (fl. 22).
Dessa forma, compete à Justiça Estadual processar e julgar as ações em que
se postule o ressarcimento de recursos ao erário municipal ou a prestação de
contas, quando a demanda tiver como partes apenas Município e ex-prefeito .
[...] (STJ - CONFLITO DE COMPETÊNCIA Nº 100.507 - MT (2008⁄0232471-7).
DJe 25/05/2009).

Pois bem, observa-se que os atos referentes às verbas federais foram apresentados a este
juízo posteriormente à prestação de contas da municipalidade ao ente da União, o que por si só já demonstra a
incorporação dos valores estipulados ao domínio da municipalidade, motivo pelo qual, competente à Justiça
estadual, uma vez que a competência da Justiça Federal se apresenta apenas quando não ocorre tal
incorporação ao patrimônio do Município.

Quanto à competência deste juízo de primeiro grau, invoca a parte demandada a aplicação
do art. 84 do CPP, §1º e 2º, os quais foram julgados inconstitucionais pelo STF:
COMPETÊNCIA. Ratione muneris. Foro especial, ou prerrogativa de foro. Perda
superveniente. Ação de improbidade administrativa. Mandato eletivo. Ex-
prefeito municipal. Cessação da investidura no curso do processo. Remessa
dos autos ao juízo de primeiro grau. Ofensa à autoridade da decisão da Rcl nº
2.381. Não ocorrência. Fato ocorrido durante a gestão. Irrelevância.
Reclamação julgada improcedente. Agravo improvido. Inconstitucionalidade
dos §§ 1º e 2º do art. 84 do CPP, introduzidos pela Lei nº 10.628/2002. ADIs
nº 2.797 e nº 2.860. Precedentes. A cessação do mandato eletivo, no curso do
processo de ação de improbidade administrativa, implica perda automática da
chamada prerrogativa de foro e deslocamento da causa ao juízo de primeiro
grau, ainda que o fato que deu causa à demanda haja ocorrido durante o
exercício da função pública. (STF. Rcl 3021 AgR / SP - SÃO PAULO.
DJe-025 DIVULG 05-02-2009 PUBLIC 06-02-2009)

Sendo assim, tendo em vista que o foro privilegiado deve ser previsto na Constituição, e
que tal é prescrito no texto fundamental para os crimes de responsabilidade, dos quais não se inclui a figura do
prefeito (ex-prefeita no presente caso), cabe ao juízo de primeiro grau da justiça estadual conhecer e julgar o
pleito:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO
CARACTERIZADA – SÚMULA 284/STF – EX-PREFEITO – APLICAÇÃO DA LEI

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8.429/1992 – COMPATIBILIDADE COM O DECRETO-LEI 201/1967 – OFENSA
AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – DESNECESSIDADE DE
DANO MATERIAL AO ERÁRIO – APLICAÇÃO DA PENA DE MULTA – SÚMULA 7/
STJ. 1. Ação civil por ato de improbidade, ajuizada pelo Ministério Público do
Estado de Minas Gerais contra o ex-Prefeito e outras pessoas por desvio de
verba pública 2. Contratação de "agentes de saúde" que nunca realizaram
atividade relacionada à saúde. 3. Ao alegar violação ao art. 535 CPC, deve o
recorrente indicar com precisão em que consiste a omissão, contradição ou
obscuridade do julgado. Aplica-se a Súmula 284/STF quando forem genéricas
as alegações. 4. Não há antinomia entre o Decreto-Lei 201/1967 e a Lei
8.429/1992. O primeiro trata de um julgamento político próprio para prefeitos
e vereadores. O segundo submete-os ao julgamento pela via judicial, pela
prática do mesmo fato. 5. O julgamento das autoridades – que não detêm o
foro constitucional por prerrogativa de função para julgamento de crimes de
responsabilidade –, por atos de improbidade administrativa, é da competência
dos juízes de primeiro grau. 6. A jurisprudência desta Corte firmou-se no
sentido de que o ato de improbidade por lesão aos princípios administrativos
(art. 11 da Lei 8.249/1992), independe de dano ou lesão material ao erário. 7..
Hipótese em que o Tribunal a quo, com base na análise do conjunto fático-
probatório dos autos, aplicou a pena de multa correspondente a 20 (vinte)
vezes os vencimentos dos réus, auferidos à época dos fatos (art. 12, III, da
Lei 8.429/1992). 8. Modificar o quantitativo da sanção aplicada pela instância
de origem enseja reapreciação dos fatos e da prova, obstaculado nesta
instância especial - Súmula 7/STJ. 9. Recurso especial parcialmente conhecido
e não provido. (STJ. REsp 1119657 / MG. DJe 30/09/2009).

Sendo assim, supero as preliminares de incompetência da Justiça estadual e do Juízo
de Primeiro Grau, declarando-me competente para apreciar o feito, nos termos da legislação vigente e com
arrimo na consolidada jurisprudência dos Tribunais de cúpula do Judiciário pátrio, ao mesmo tempo em que deixo
de apreciar o pleito de declaração de inconstitucionalidade incidente feito por parte do autor, pela
prejudicialidade, tendo em vista que os dispositivos alvos de seu requerimento foram declarados inconstitucionais
pelo STF em controle concentrado de constitucionalidade.

II-III. DA LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA
PROPOR AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM FINALIDADE DE PUNIÇÃO
PELA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Alega a demandada, em sede contestatória a ilegitimidade ativa do Ministério Público
estadual, para, por via de Ação Civil Pública, requerer sua condenação pela prática de atos que configurem
improbidade administrativa. Por sua vez, o MP afirma ser legitimado para tanto, colacionando diversos julgados.

Pois bem, o Ministério Público exerce função essencial à Justiça, assim devidamente
previsto na Constituição Federal, que possui natureza de defensor dos interesses públicos, no mais puro sentido da

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promoção da Justiça, seja através da punição, seja por via da defesa dos jurisdicionados, para salvaguarda de
penalidade injusta.

Possui o Parquet, na sua atuação institucional, face sua relevante natureza, diversas
atribuições, previstas na própria Constituição Federal e em leis esparsas, as quais inclusive regulamentam os
instrumentos para atuação ministerial.

No presente caso, está-se diante de ação civil pública, instrumento sacramental de atuação
ministerial, com o fito de apuração de atos que podem se configurar como ímprobos, ou seja, que ferem a
moralidade administrativa, preceito constitucional que rege a administração pública. A atuação ímproba fere o
patrimônio público, trazendo prejuízos ao Estado, no presente caso, em esfera municipal. Neste diapasão,
importante observar que cabe ao MP, nos termo do art. 129 da CF:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
[...]
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;

A Carta Fundamental é explícita ao afirmar ser função ministerial a promoção de ação civil
pública para proteção do patrimônio público. Ora, está-se diante de atos que ferem o patrimônio público, logo,
passíveis ataque pelo ente ministerial. Não bastasse a disposição constitucional, outras normas inferiores preveem
e regulamentam a atuação ministerial nestes casos (Lei 8.625/93):

Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na
Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:
[...]
IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei:
[...]
b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio
público ou à moralidade administrativa do Estado ou de Município, de suas
administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que
participem;

A própria lei de improbidade administrativa prevê a possibilidade de atuação ativa do
Ministério Público:

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Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo
Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da
efetivação da medida cautelar.
[...]
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público,
aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29
de junho de 1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996); § 4º O
Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

Sendo assim, é reconhecida a legitimidade ativa do Ministério Público via ação civil
pública, para impugnar atos ímprobos, e buscar punição para o agente que praticou tais atos, motivo pelo
qual refuto a preliminar de ilegitimidade ativa do Parquet, suscitada pela parte demandada:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – MINISTÉRIO
PÚBLICO COMO AUTOR DA AÇÃO – DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO DO
PARQUET COMO CUSTOS LEGIS – AUSÊNCIA DE PREJUÍZO – NÃO
OCORRÊNCIA DE NULIDADE – RESPONSABILIDADE DO ADVOGADO PÚBLICO
– POSSIBILIDADE EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS NÃO PRESENTES NO CASO
CONCRETO – AUSÊNCIA DE RESPONSABILIZAÇÃO DO PARECERISTA –
ATUAÇÃO DENTRO DAS PRERROGATIVAS FUNCIONAIS – SÚMULA 7/STJ. 1.
Sendo o Ministério Público o autor da ação civil pública, sua atuação como
fiscal da lei não é obrigatória. Isto ocorre porque, nos termos do princípio da
unidade, o Ministério Público é uno como instituição, motivo pelo qual, o fato
dele ser parte do processo, dispensa a sua presença como fiscal da lei,
porquanto defendendo os interesses da coletividade através da ação civil
pública, de igual modo atua na custódia da lei. (STJ. REsp 1183504 / DF. DJe
17/06/2010).

II-IV. DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA EX-PREFEITA PARA
RESPODER PELAS SANÇÕES PREVISTAS NA LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

No que se refere à ilegitimidade passiva, não merece melhor sorte.

A lei de improbidade administrativa veio para regulamentar o art. 37 da Constituição
Federal, descrevendo o que seria, até então o termo vago ínsito no texto Constitucional como moralidade
administrativa. Pois bem, é essa a função nobre da Lei 8.429/92, a qual, em seus primeiros dispositivos aponta seu
alvo:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público,
servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de

9 Juiz de Direito


qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de
entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos
na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba
subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito
sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição,
nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no
artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a
velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Neste sentido, afirma a parte demandada que, por ser objeto dos crimes de
responsabilidade, não responderia perante atos ímprobos, alegando possível punição reiterada sobre o mesmo fato.
O que ocorre é que as punições da improbidade administrativa não se afiguram como sendo de natureza criminal,
mas sim civil, enquanto que os crimes de responsabilidade possuem natureza delituosa, logo, não há que se afastar
a aplicação da lei de improbidade administrativa aos agentes políticos. Este é o entendimento firmado pelo STF,
no julgamento da questão de ordem entabulada pela Petição 3923 QO / SP - SÃO PAULO, devidamente
publicada no DJe-182 em 26-09-2008:

EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATVA. LEI
8.429/1992. NATUREZA JURÍDICA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. PREFEITO
POSTERIORMENTE ELEITO DEPUTADO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE.
PRERROGATIVA DE FORO. INEXISTÊNCIA. PROCESSO EM FASE DE
EXECUÇÃO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REMESSA
DOS AUTOS AO JUÍZO DE ORIGEM. Deputado Federal, condenado em ação de
improbidade administrativa, em razão de atos praticados à época em que era
prefeito municipal, pleiteia que a execução da respectiva sentença
condenatória tramite perante o Supremo Tribunal Federal, sob a alegação de
que: (a) os agentes políticos que respondem pelos crimes de responsabilidade
tipificados no Decreto-Lei 201/1967 não se submetem à Lei de Improbidade
(Lei 8.429/1992), sob pena de ocorrência de bis in idem; (b) a ação de
improbidade administrativa tem natureza penal e (c) encontrava-se pendente
de julgamento, nesta Corte, a Reclamação 2138, relator Ministro Nelson Jobim.
O pedido foi indeferido sob os seguintes fundamentos: 1) A lei 8.429/1992
regulamenta o art. 37, parágrafo 4º da Constituição, que traduz uma

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concretização do princípio da moralidade administrativa inscrito no caput do
mesmo dispositivo constitucional. As condutas descritas na lei de improbidade
administrativa, quando imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa de
foro, não se convertem em crimes de responsabilidade. 2) Crime de
responsabilidade ou impeachment, desde os seus primórdios, que coincidem
com o início de consolidação das atuais instituições políticas britânicas na
passagem dos séculos XVII e XVIII, passando pela sua implantação e
consolidação na América, na Constituição dos EUA de 1787, é instituto que
traduz à perfeição os mecanismos de fiscalização postos à disposição do
Legislativo para controlar os membros dos dois outros Poderes. Não se
concebe a hipótese de impeachment exercido em detrimento de membro do
Poder Legislativo. Trata-se de contraditio in terminis. Aliás, a Constituição de
1988 é clara nesse sentido, ao prever um juízo censório próprio e específico
para os membros do Parlamento, que é o previsto em seu artigo 55. Noutras
palavras, não há falar em crime de responsabilidade de parlamentar. 3)
Estando o processo em fase de execução de sentença condenatória, o
Supremo Tribunal Federal não tem competência para o prosseguimento da
execução. O Tribunal, por unanimidade, determinou a remessa dos autos ao
juízo de origem.

Sobretudo, o entendimento mantém-se no que diz respeito ao ex-prefeito:

ADMINISTRATIVO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROMOÇÃO PESSOAL
– PROPAGANDA COM CARÁTER NÃO-EDUCATIVO – EX-PREFEITO – SUJEIÇÃO
À LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. O ex-prefeito submete-se ao rito
das ações de improbidade administrativa. Esses agentes, porque destituídos de
seu munus, não se acham enquadrados nos termos da Lei n. 1.070/1950, que
dispõe sobre os crimes de responsabilidade. Sua participação no processo de
improbidade é legítima. Precedente: (REsp 764.836/SP, Relator Ministro José
Delgado, Relator p/ acórdão Ministro Francisco Falcão, DJ 10.3.2008). Agravo
regimental improvido. (STJ. AgRg nos EDcl no REsp 1080234 / RO. DJe
29/06/2009).

Dessarte, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva, entendendo ser completamente
possível a atuação no polo passivo de ex-prefeito, no que diz respeito aos feitos de improbidade
administrativa.

Vencidas as preliminares, passo à análise do mérito da demanda, o qual faria de forma
partida, tendo em vista as longas alegações e imputações presentes na inicial e à extensa matéria de defesa
apresentada pela demandada, com o fito de tornar a decisão mais didática e organizada.

II-V. CONSIDERAÇÕES SOBRE OS ATOS DE IMPROBIDADE
ADMINSITRATIVA E SUAS PUNIÇÕES

11 Juiz de Direito


Importante fazer menção ao presente feito no que diz respeito à via eleita e às
conseqüências advindas de possível condenação, assim como os requisitos para que este magistrado possa vir a
reconhecer e aplicar as sanções ao autor do ato ímprobo.

A ação civil pública propriamente dita possui feição, assim como a ação para
reconhecimento de improbidade administrativa, de defesa do interesse público, armas combatentes da corrupção e
da imoralidade na administração daquilo que é de todos. Diversificam-se no que diz respeito aos objetivos que
almejam, enquanto à Ação Civil Pública busca a obrigação de fazer ou não fazer em sua natureza estrita, ou
pagamento de quantia, a de improbidade administrativa, além desses fins, pune o autor do ato ímprobo com
restrições de direitos, inclusive políticos, ou seja, possui reflexo muito mais gravoso.

É neste sentido de gravidade que cabe ao juiz averiguar os requisitos para a condenação em
atos de improbidade administrativa, os quais são mais rígidos, tendo em vista a natureza das sanções civis
aplicadas. Com estas considerações, está sedimentado na jurisprudência pátria que para a configuração do ato
ímprobo, faz-se mister o dolo, inclusive o genérico, ou, ao menos, a culpa grave, aquela que demonstra a total
negligência ou imprudência ou imperícia, ao conduzir-se de forma a prejudicar o patrimônio público, por conduta,
que aos olhos do homem comum, demonstrar-se-ia a possibilidade de prejudicar a interesse de todos.

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. RESSARCIMENTO DE DANO ERÁRIO.
IMPRESCRITIBILIDADE. CONTRATAÇÃO DE SERVIDORES SEM CONCURSO
PÚBLICO. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE MÁ-FÉ (DOLO). APLICAÇÃO
DAS PENALIDADES. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DIVERGÊNCIA
INDEMONSTRADA. 1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos
agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: a)
importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário
público (art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública
(art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa. 2. A
exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a
gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se
realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa
poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de
correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público,
preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador
pretendeu. 3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e
a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica
fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela
má-intenção do administrador. 4. À luz de abalizada doutrina: "A probidade
administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu
consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão
de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no
dever de o "funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo
no exercício das suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas

12 Juiz de Direito


decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer". O
desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade administrativa.
Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade
administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e
correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem(...)." in José Afonso da
Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª ed., São Paulo, Malheiros
Editores, 2005, p-669. 5. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da
improbidade administrativa, in casu, inexistente, por isso que a ausência de
dano ao patrimônio público e de enriquecimento ilícito dos demandados, tendo
em vista a efetiva prestação dos serviços, consoante assentado pelo Tribunal
local à luz do contexto fático encartado nos autos, revelam a
desproporcionalidade da sanção imposta à parte, ora recorrente, máxime
porque não restou assentada a má-fé do agente público, ora Recorrente,
consoante se conclui do voto condutor do acórdão recorrido: "Baliza-se o
presente recurso no exame da condenação do Apelante em primeiro grau por
ato de improbidade, em razão da contratação de servidores sem a realização
de concurso público. Com efeito, a tese do Apelante está adstrita ao fato de
que os atos praticados não o foram com dolo ou culpa grave, mas apenas
decorreram da inabilidade do mesmo, além de não terem causado prejuízo ao
erário (..)" 6. Consectariamente, o Tribunal local incidiu em error in judicando
ao analisar o ilícito somente sob o ângulo objetivo. 7. A lei de improbidade
administrativa prescreve no capítulo das penas que na sua fixação o ?juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito
patrimonial obtido pelo agente.? (Parágrafo único do artigo 12 da lei nº
8.429/92). 8. A aplicação das sanções previstas no art. 12 e incisos da Lei
8.429/92 se submetem ao prazo prescricional de 05 (cinco) anos, exceto a
reparação do dano ao erário, em razão da imprescritibilidade da pretensão
ressarcitória (art. 37, § 5º, da Constituição Federal de 1988). Precedentes do
STJ: AgRg no REsp 1038103/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 04/05/2009; REsp
1067561/AM, SEGUNDA TURMA, DJ de 27/02/2009; REsp 801846/AM,
PRIMEIRA TURMA, DJ de 12/02/2009; REsp 902.166/SP, SEGUNDA TURMA,
DJ de 04/05/2009; e REsp 1107833/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/09/2009.
9. Ressalva do entendimento do relator no sentido de que: (2.1) A Ação Civil
Pública e a Ação Popular veiculam pretensões relevantes para a coletividade;
(2.2) Destarte, hodiernamente ambas as ações fazem parte de um
microssistema de tutela dos direitos difusos onde se encartam a moralidade
administrativa sob seus vários ângulos e facetas. Assim, à míngua de previsão
do prazo prescricional para a propositura da Ação Civil Pública, inafastável a
incidência da analogia legis, recomendando o prazo quinquenal para a
prescrição das Ações Civis Públicas, tal como ocorre com a prescritibilidade da
Ação Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio.
Precedentes do STJ: REsp 801.846/AM, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira
Turma, DJ de 12/02/2009; REsp 910625/RJ, Rel. Ministro Francisco Falcão,
Rel. p/ Acórdão Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 04/09/2008; REsp
1063338/SP, Rel. Ministro Fancisco Falcão, Primeira Turma, DJ de 15/09/2008;
REsp 890552/MG, Relator Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ de
22.03.2007; e REsp 406.545/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ
09.12.2002; (2.3) A Medida Provisória 2.180-35 editada em 24/08/2001, no
afã de dirimir dúvidas sobre o tema, introduziu o art. 1º- C na Lei nº 9.494/97
(que alterou a Lei 7.347/85), estabelecendo o prazo prescricional de cinco
anos para ações que visam a obter indenização por danos causados por
agentes de pessoas jurídicas de direito público e privado prestadores de
serviço público, senão vejamos:"Art. 4o A Lei no 9.494, de 10 de setembro de
1997, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos: "Art. 1.º-C. Prescreverá
em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes

13 Juiz de Direito


de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviços públicos." (NR); (2.4) A Lei 8.429/92, que regula o
ajuizamento das ações civis de improbidade administrativa em face de agentes
públicos, dispõe em seu art. 23:"Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos
as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o
término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de
confiança; II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para
faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos
de exercício de cargo efetivo ou emprego (...)" (2.5) A exegese dos
dispositivos legais atinentes à questão sub examine conduz à conclusão de que
o ajuizamento das ações de improbidade em face de agentes públicos eleitos,
ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança, submetem-se ao
prazo prescricional de 5 anos, cujo termo a quo é o término do mandato ou do
exercício funcional, consoante a ratio essendi do art. 23, inciso I, da Lei
8429/92. 10. O exame dos autos revela que o término do mandato do agente
público, ora Recorrente, ocorreu em 31 de dezembro de 1998 e o Ministério
Público ajuizou a ação de improbidade administrativa (15 de junho de 1999),
portanto, muito antes do prazo limite estabelecido pelo art. 23 da Lei
8.429/92, que é de cinco anos. 1. Ademais, a adoção do novel entendimento
desta Corte, no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento
ao erário, conduz ao desprovimento da pretensão recursal quanto à ocorrência
da prescrição para a propositura da ação ab origine. 12. A admissão do
Recurso Especial pela alínea "c" exige a comprovação do dissídio na forma
prevista pelo RISTJ, com a demonstração das circunstâncias que assemelham
os casos confrontados, não bastando, para tanto, a simples transcrição das
ementas dos paradigmas.Precedente desta Corte: AgRg nos EREsp
554.402/RS, CORTE ESPECIAL, DJ 01.08.2006. 13. Recurso Especial provido.
(STJ. RESP 200602698785. DJE DATA:22/04/2010.)

Pois bem, feitas essas considerações, adianto, de antemão, que o que passará a ser
analisado, daqui em diante, por este julgador, é o cometimento de fatos que se demonstrem como civilmente
típicos.

Por outro lado, o que se passará a observar é se houve culpa, e qual o grau da culpa das
condutas da demandada, ou ainda se houve o dolo genérico, aquele no qual resta indubitável que o agente afrontou
volitivamente norma estipulada, de forma genérica, sem intença de alcançar fim específico.

II-VI. PROCESSO (1) TC 9940073-0 e (2) TC 40037-3

Assevera o agente ministerial que em razão do processo TC 9940073-0, resultado da
apreciação das contas do exercício financeiro de 1998, proveniente do Tribunal de Contas deste Estado, a
demandada teria prestado contas de forma a apontar débito de R$ 384.555,41 (trezentos e oitenta e quatro mil,
quinhentos e cinquenta e cinco reais e quarenta e um centavos), tal desfalque seria proveniente de a.1) realização
de despesa com combustível de veículos particulares; b.1) despesas sem qualquer comprovação; c.1)
pagamento de bolsas escolares sem comprovação de ausência de vagas em escolas públicas; d.1) pagamento

14 Juiz de Direito


de despesas com Restos a Pagar em valor superior ao efetivamente realizado e autorizado pela Lei
Orçamentária; e.1) pagamento em excesso a obras e serviços de engenharia.

Em sua defesa alegou a parte demandada que tal decisão do TCE estava sub judice, tendo
em vista seu questionamento perante à 3ª Vara da Fazenda Pública em Recife-PE.

Eis que em busca no sistema JudWin, observei que o questionamento alegado pela parte
demandada está tombado sob o nº 0018968-91.2004.8.17.0001, e foi julgado sem apreciação do mérito por
abandono da causa em 02/02/2010, sendo arquivado definitivamente em 07/05/2010.

Pois bem, a alegada prejudicialidade da decisão administrativa, a qual fez coisa julgada
administrativa (nomenclatura apreciada pela doutrina, apesar de imprecisa), uma vez que não houve recurso,
inexiste, estando em pleno vigor, e, diante dos atributos dos atos administrativos, gozando de presunção de
veracidade.

Por outro lado, o processo TC 40037-3, alvo do processo judicial acima descrito, hoje
extinto, apontou outras irregularidades nas contas apresentadas pela demandada, referente ao exercício financeiro
de 1999, quais sejam: a.2) realização de despesas com veículos particulares; b.2) realização de despesas sem
comprovação; c.2) doações de recursos financeiros, medicamentos e ataúdes; d.2) inscrição a menor de
restos a pagar; e.2) excesso no pagamento de obras de engenharia.

Observo que entre as imputações feitas à requerida, algumas se repetem nos exercícios
financeiros de 1998 e 1999, quais sejam: a.1 e a.2 (despesas de combustível com veículos particulares); b.1 e
b.2 (despesas sem qualquer comprovação); e.1 e e.2 (pagamento em excesso em obras de engenharia).

No caso a.1 e a.2 houve a utilização de recursos públicos para a aquisição de combustível
por particulares, esta conduta se coaduna ao prescrito no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
[...]
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistenciais, bens, rendas, verbas ou valores

15 Juiz de Direito


do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à
espécie;

Ora, tendo sido o combustível pago com dinheiro público e destinado a veículos
particulares, houve uma doação sem qualquer justificativa, dilapidando o patrimônio público e enriquecendo o
particular.

De outro lado, ao que se refere aos fatos e.1 e e.2, houve pagamento em excesso, em total
desconformidade com o valor devido, sendo assim, incorreu a requerida no tipo ímprobo previsto no art. 10 da Lei
de Improbidade:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei;
[...]
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
[...]
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
[...]
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
[...]
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;

Uma vez demonstrada a subsunção dos atos praticados aos “tipos ímprobos”, previstos na
Lei de Improbidade Administrativa, necessário se estipular com que animo agiu a demandada.

Observo que até o presente momento averigüei condutas repetidas nos exercícios
financeiros de 1998 e 1999, ou seja, condutas ilícitas e reiteradas, mesmo tendo sido a administradora advertida da
prática de tais atos na primeira administração. Conforme já adiantei, dos autos não se verifica prova do dolo, até
porque tal prova é de difícil averiguação e comprovação, pois se trata da intenção da conduta, a qual é ínsita ao
agente.

16 Juiz de Direito


As condutas de abastecimento de veículos particulares pela demandada demonstram uma
ação, de forma a gastar o dinheiro público com os particulares, com fins ignorados no presente feito. O dinheiro
público é voltado para o povo, e não para carros particulares, sendo claro que à vista do homem comum, abastecer
carros com dinheiro público se demonstra ilícito.

Ressalte-se que à época o Município de Bonito, assim como hoje, era estruturado,
possuindo procurador municipal nomeado pela demandada, com setor jurídico instituído, e assessoria de
secretários e servidores que acompanhavam (e ainda acompanham) e aconselhavam (e ainda aconselham) a
atividade executiva. Não bastasse isto, as leis são de conhecimento público, devendo o administrador conduzir-se
com o cuidado e em observância estrita aos ditames legais, enquanto o particular age livremente, havendo
restrições legais, o administrador público age restritamente, só fazendo o que a lei permite (legalidade).

Ora, como poderia a demandada, ao utilizar recursos municipais para abastecer carros
particulares agir simplesmente pela ingênua culpa leve ou levíssima, sem saber que o que fazia era ilícito. Sabido
e ressabido que o dinheiro público deve ser destinado ao Público, como falei, ou seja, a todos, não sendo
permitido que seja destinado a uma, duas ou uma quantidade de pessoas determinadas, sem motivo devidamente
previsto em legislação.

A sociedade, diante da inércia judicial sob os auspícios da separação dos poderes, que por
muito tempo fez o Judiciário se eximir de reprimir as condutas administrativas, não mais tolera atos impuníveis,
sob os mantos dos conceitos jurídicos abertos e mutáveis, de forma a permitir a impunidade de uns ou de outros.
De fato, sabido e ressabido, que o dinheiro público destinado a fim particular é prática intolerável, imoral,
ímproba, não havendo que se falar em ingenuidade, ou seja, culpa leve, mero desleixo na prática do ato. Bem pelo
contrário, agir de forma a abastecer veículos particulares com o dinheiro público é conduta proibida pelo senso
comum, ou seja, qualquer um sabe que o dinheiro de todos não pode ser utilizado para beneficiar um e outros (ou
os carros de um e de outros). Logo, resta configurada a grave culpa da demandada, a qual, imprudentemente,
ordenou despesas no sentido de permitir o abastecimento de veículos privados com combustível pago pelo
dinheiro público.

EMBARGOS INFRINGENTES. DIREITO PÚBLICO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS AUSENTE LICITAÇÃO.
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PROVA. ÔNUS. (TJRO - Apelação Cível: AC 10000220060124391 RO
100.002.2006.012439-1. Julgamento: 26/02/2009).

17 Juiz de Direito


Se o fato de adquirir combustível sem licitação, o que também ocorrera no presente caso, já
configura improbidade administrativa, o que o dirá distribuir a particulares.

No que diz respeito aos casos b.1 e b.2, a demandada eximiu-se de prestar contas do que
deveria fazer, incorrendo, pois, na previsão legal abaixo descrita:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,
e notadamente:
[...]
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;

Ora, doando combustível para carros particulares, não podia, de fato, haver prestação de
contas. Como prestaria contas a demandada no presente caso, uma vez que em ambos os exercícios financeiros
houve doação de combustível? Não bastasse isto, como veremos a seguir, há mais fatos que dilapidaram as verbas
repassadas. Como, pois, haveria hígida prestação de contas neste caso? A meu ver, resta mais que configurada a
intenção da demandada em não prestar contas, justamente no intento de encobrir as irregularidades na aplicação
da verba pública.

Não falo aqui, destarte, em qualquer espécie de culpa, omissão, imperícia ou imprudência,
mas sim no intento próprio de não prestar contas. A prestação de contas é preceito constitucional, ainda mais no
que diz respeito a verbas oriundas de outro ente estatal (União), pois sabedora a Ré de que a não prestação de
contas escorreita bloqueará a possibilidade de outros repasses. Não pode o administrador eximir-se de prestar
contas, é ínsito à atividade do administrador, público e até privado, porque cuida do que não é seu.

Estou convencido de que no presente caso, até pelas irregularidades que examinei e pelas
que ainda irei examinar, a omissão na prestação de contas fora intencional, com a vontade frontal de infringir a lei,
de modo a encobrir o desvio nas verbas repassadas. E concluo, quanto ao presente fato, que a omissão na
prestação de contas de terminadas despesas, concernentes aos fatos b.1 e b.2, foi ato doloso omissivo da ex-
administradora. A obrigação de prestar contas é clara e indubitável, pois resta o administrador em ordenar gastos
com dinheiro que não é seu, o que implica, necessariamente no esclarecimento quanto a suas contas. Em pleno
século XX, é inaceitável que o administrador furte-se a prestar devidamente contas, mesmo tendo sido notificado
sobre os defeitos no esclarecimento sobre os gastos, e não apresentando complementação pertinente.

18 Juiz de Direito


PROCESSO CIVIL. AÇÃO DE IMPROBIDADE. LITISPENDÊNCIA. OMISSÃO DE
PRESTAÇÃO DE CONTAS.
1. Não pode haver litispendência de ação civil pública por ato de improbidade
administrativa, ajuizada contra ex-Prefeito que se omitiu de prestar contas de
recursos federais recebidos para realização de obras de interesse da União
Federal, com ação proposta com a mesma causa de pedir e mesmo pedido
perante Juízo Estadual, por ser esse absolutamente incompetente.
2. A omissão de prestação de contas constitui ato de improbidade (Lei
8.429/92, art. 11, inciso VI). (TRF1 - APELAÇÃO CIVEL: AC 25403 BA
2005.33.00.025403-1. Publicação: 24/04/2009 e-DJF1 p.34).

Quanto aos itens e.1 e e.2 que dizem respeito ao pagamento a maior de valores de obras de
engenharia, observo, que, consoante o posicionamento supra, não se pode aceitar do administrador público, ao
fixar contrato para obras de engenharia, ao final do trato realizar pagamento a maior, em descumprimento à lei e
ao acordado no contrato, configurando-se, pois, ato de improbidade administrativa.

REGISTRO DE CANDIDATO - DEPUTADO ESTADUAL - IMPUGNAÇÃO -
CANDIDATO QUE OCUPOU O CARGO DE PRESIDENTE DE CÂMARA DE
VEREADORES - CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SANTA CATARINA - INFRINGÊNCIA AO DISPOSTO NO ART. 1º,
INCISO I, ALÍNEA G, DA LEI COMPLR N. 64/1990 COM A NOVA REDAÇÃO DA
LEI COMPLEMENTAR N. 135/2010 - CONCESSÃO DE DIÁRIAS PARA
VEREADORES PARTICIPAREM DE EVENTO PARTIDÁRIO, PAGAMENTO A
MAIOR DE SUBSÍDIO A VEREADORES E DISPENSA INDEVIDA DE
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO - IRREGULARIDADES INSANÁVEIS QUE
CONFIGURAM ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA -
INELEGIBILIDADE - INDEFERIMENTO DO REGISTRO. (TRE-SC - REGISTRO DE
CANDIDATO: RECA 878442 SC. Publicação: PSESS - Publicado em Sessão,
Data 09/08/2010).

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AO
ERÁRIO DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. AÇÕES ÍMPROBAS DE AGENTES
PÚBLICOS. PAGAMENTOS EFETUADOS A MAIOR PELA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS DE COLETA E TRANSPORTE DE RESÍDUOS. ESTORNO DESSES
VALORES PELA EMPRESA. AUSÊNCIA DE CORREÇÃO MONETÁRIA NO
CÁLCULO DO VALOR ESTORNADO. CARACTERIZAÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 11 DA LEI 8.429/92 NÃO CONFIGURADA.
APLICAÇÃO DE PENAS (ART. 12, PARÁGRAFO ÚNICO, LEI 8.429/92).
PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. MANUTENÇÃO. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO DE DIVERSOS PRECEITOS LEGAIS. SÚMULAS 282/STF
E 211/STJ. NÃO-CONHECIMENTO DO RECURSO PELA APONTADA VIOLAÇÃO
DO ART. 535 DO CPC. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL NÃO-
DEMONSTRADA. (STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp 742538 SP
2005/0062212-4. DJ 25.09.2006 p. 235.)

19 Juiz de Direito


Para encerrar a análise das condutas reiteradas nos exercícios financeiros de 1998 e 1999,
observo que a culpa se torna mais gritante ainda face à própria reiteração, tratando-se de conduta contumaz por
parte da demandada, a qual, mesmo cientificada pelo TCE para apresentação de defesa, agiu improbamente no
exercício financeiro seguinte, o que qualifica sua culpa como ex-administradora municipal, apontando, inclusive
para o dolo genérico na vontade da Ré ter cometido o ilícito de improbidade.

De outro lado, passo a observar a conduta c.1, bolsas escolares sem comprovação de falta
de vagas nas escolas públicas. Não é permitido ao ente público financiar a atividade privada educacional uma vez
que possui altos gastos para manter rede de ensino público. Neste passo é que a demandada, conforme o processo
TC 940073-0, doou bolsas de estudo a alunos daquele município sem justificar tal atitude, ou seja, sem comprovar
que as escolas públicas não tinham mais vagas. Ora, a doação de qualquer coisa pública, que onere a
administração, deve ser feita com justificativa salutar e com observância dos ditames legais. Sequer a doação com
fins educacionais é permitida:

[...]
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado,
ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores
do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei,
sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à
espécie;

Desta feita, resta comprovado o cometimento de ato de improbidade administrativa. Por
outro lado, quanto à apuração da culpa, é lídimo que o dinheiro público deve servir ao serviço público e ao
interesse de todos, não sendo possível à administração pública eximir-se de prestação de serviço estritamente
público, como o é o ensino. Desta feita, não é coerente a qualquer administrador agir de forma a subsidiar, com o
dinheiro público, bolsas de estudo em escolas particulares, sem comprovar, sequer, a necessidade do ato, e ainda
mais, simplismente doando as bolsas sem nenhum critério. Eis que fora dada oportunidade de justificativa de tal
ato, não havendo explicações por parte da demandada, o que faz presumir que a mesma o fez por mera vontade,
havendo vagas nas escolas públicas. Tal ato demonstra uma imprudência chocante, na qual, sem nenhum critério,
a administração municipal doou bolsas de estudos em escolas particulares a determinada pessoas. Logo, resta
configurada a culpa grave, pois não se aceita, do homem comum que trate como se fosse seu o dinheiro público,
eximindo-se de observar as normas legais, e doando bolsas de estudo para particulares.

20 Juiz de Direito


IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Prefeito. Submissão dos agentes políticos à Lei 8429/92, a despeito do
Decreto-lei 201/67. Entendimento pacífico do STJ. Bolsa de estudos concedida
ao próprio filho e outra aluna,fora dos limites e condições da autorização legal.
Conivência da esposa do Prefeito, então Diretora do Departamento de
Assistência Social, que fazia a indicação dos bolsistas à Universidade.
Improbidade bem caracterizada.Desrespeito à ordem cronológica dos
pagamentos de precatórios judiciais.Violação ao mandamento constitucional e
ao princípio da impessoalidade por beneficiar algum credor a detrimento de
outros. Empenho irregular à conta do FUNDEF. Valor pequeno. Possibilidade
de erro. Improbidade não evidenciada. Interesse pecuniário a motivar a
concessão irregular de bolsas de estudos a justificar, além das sanções
impostas pela sentença, também a multa civil de uma vez o valor do dano e a
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios, pelo prazo
legal de cinco anos.Provido o recurso do autor e não provido o dos réus. (TJSP
- Apelação: APL 994080704668 SP. Publicação: 26/07/2010.)

Reitero, aqui, o entendimento do dolo quanto ao cometimento dos atos b.1 e b.2, os quais
possuem caráter omissivo doloso, pois, como prestaria contas daquilo que gastou irregularmente? Portanto,
reconsubstancio meu convencimento, o qual está intimamente formado, e devidamente fundamentado, quanto a
indubiedade de que a demandada, ao deixar de prestar contas, assim o fez com dolo.

O item d.1, que diz respeito ao pagamento de despesas com restos a pagar em valor
superior ao previsto em lei orçamentária, demonstra a falta de respeito para com a legislação vigente, ferindo todo
o sistema de legalidade ao qual se submete a administração pública. Ora, se é votada e aprovada uma lei que deve
direcionar (e de fato direciona) a atividade financeira administrativa durante todo o exercício financeiro daquele
ano, e não há observância por parte do administrador público, não há que se falar em imprudência simples em
suas ações, mas sim em um descuido grave, e mais que isso, o intento geral de desvirtuar a utilização do dinheiro
comunitário, ainda mais quando alem de gastar diversamente do determinado, gasta em valor superior ao que
deveria, ou seja, incorreu em duas condutas repreensíveis, ferindo a Lei Orçamentária por dois viés.

A Lei Orçamentária é a bíblia do administrador, a qual deve ser seguida estritamente, pois
se trata de instrumento garantidor dos freios e contrapesos impostos pelo legislativo municipal no sentido de
cercear a atividade administrativa, garantindo a separação dos poderes, e a fiscalização financeira do legislativo
sobre o executivo, função constitucional e fundamental ao Estado Democrático de Direito.

21 Juiz de Direito


Tal preceito, como afirmei, é constitucional, de conhecimento e vedação pelo senso
comum, o qual veda a ação em desacordo com a lei e a não possibilidade de gastar desconforme o que está
obrigado, e ainda mais, gastar além do que se tem.

Como pode o administrador possuir uma norma que lhe estabelece limites para gastar
valores, e os gasta como bem quer, sem observar a norma estipuladora confeccionada pelo poder que exerce
função fiscalizadora?

Neste sentido, estou convencido que a demandada agiu imbuída de dolo genérico, tendo em
vista que descumpriu a lei orçamentária, utilizando os Restos a Pagar para quitar despesas estranhas, e sobretudo,
em valor superior ao efetivamente previsto na Lei Orçamentária, sendo conhecedora que agia em
desconformidade com o direito, fato que não a inibiu de dilapidar o erário, dando destino desejado, e ilegal ao
dinheiro público, ferindo o Estado Democrático de Direito, e a separação dos poderes, fato ao qual o Judiciário,
uma vez acionado, não pode ficar silente, ou omitir-se, sob pena de referendar o ato ímprobo, e sobretudo, à
fraude frontal aos princípios fundamentais do Estado Brasileiro.

Desta feita, agindo como agiu, a requerida recaiu na figura descrita na Lei de Improbidade
administrativa que reconhece o cometimento de ato de improbidade que fere os princípios da administração
pública, qual seja:

e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;

Agiu a demandada em desconformidade com a Lei Orçamentária, realizando gastos a
maior, motivo pelo qual incidiu no ato ímprobo acima descrito:

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
Ordenação de despesas sem lastro orçamentário. Contabilizadas em"restos a
pagar" Deliberado desrespeito à vedação legal Improbidade configurada.
Sanções conformes com a lei e com a gravidade da conduta Ressarcimento, no
entanto,que deve ser limitado aos encargos da mora, pela falta de pagamento
no tempo devido e aos ônus da sucumbência nos casos em que houve
cobrança judicial e o Município ficou vencido. Isto porque as despesas foram
feitas no interesse do Município. Demanda parcialmente procedente. Recurso

22 Juiz de Direito


parcialmente provido. (TJSP - Apelação: APL 994071238684 SP. Publicação:
27/04/2010).

Já a condução da demandada conforme o item c.2, doação de recursos financeiro,
medicamentos e ataúdes, demonstra o desrespeito para com o que é do povo. Ora, o dinheiro público não é meio
de se realizar benevolências com intenções quaisquer que sejam (provavelmente eleitoreiras, como muito ocorre
nas cidades do interior deste Pernambuco), mesmo que por mera bondade, o que se afigura difícil de acreditar. O
dinheiro público, em sentido mais amplo possível, deve ser aplicado conforme a lei, sem escolher beneficiários,
possuindo requisitos objetivos se é que é para existirem meras doações. Ressalto que não houve qualquer estado
de calamidade ou necessidade prementes no período das doações realizadas pela demandada, conforme os autos.

No presente caso, a demandada doou medicamentos, ataúdes e até recursos financeiros.
Tal atitude, assim como as demais, possui caráter reprimível e inaceitável, não há que se falar em simples culpa,
mas sim culpa em grau elevado, tendo em vista que as doações públicas sem observância dos critérios de lei são
repudiáveis, por ferirem a legalidade, a moralidade e a impessoalidade administrativas, assim como a eficiência,
todos princípios constitucionais. Ressalto ainda que a reiteração dos atos de improbidade, conforme venho
analisando ao longo desta extensa decisão, imprime, ao menos, um grau elevadíssimo de culpa no ânimo da ação
da ex-administradora.

Não bastasse isto, observo que a doação não foi um acaso, mas sim prática recorrente da
demandada, a qual no exercício financeiro de 1998 já havia agido de forma similar, ao doar bolsas de estudo sem
qualquer explicação e realizado gastos com combustível para veículos particulares. Assim como, em “aplicar” o
dinheiro público para abastecer veículos particulares. Pois bem, trata-se de atitude costumeira da demandada, o
que agrava mais ainda seu intento de agir, demonstrando, sobretudo, a falta de respeito e cuidado com o dinheiro
público, fazendo da Prefeitura Municipal um recinto particular de doações e benesses particulares, o que é
inaceitável em um Estado Democrático de Direito, como o é o Brasil, que cinge a atividade administrativa
sobretudo na moralidade.

Convencem-me, pois, as provas dos autos, que agindo da maneira que agiu a demandada
esteve imbuída no mínimo de uma culpa de grau elevadíssimo, gravíssima, sendo imprudente, repito, em um juízo
de valor benevolente, ao extremo. Quando se está diante de casos como a doação de medicamentos e ataúdes há
uma certa sensibilidade, tendo em vista que possuem um caráter de saúde pública, o que muitas vezes leva os
julgadores a entender pela boa-fé da ação do administrador que cometeu o ato ilícito, de forma a afastar a
improbidade do ato. Contudo, conforme ressalto, no momento em que as condutas doadoras da ex-prefeita se

23 Juiz de Direito


realizaram, a Cidade de Bonito e suas vizinhanças não estavam em nenhuma situação de calamidade ou perigo de
saúde pública. Por outro lado, não se fala apenas em medicamentos e ataúdes, mas também em verbas públicas,
repito, doação de verbas públicas!

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO
ADMINISTRADOR PÚBLICO. 1. A Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade
Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da Constituição
Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em
atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito
(art. 9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem
contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também
compreendida a lesão à moralidade administrativa. 2. Destarte, para que
ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida norma, é mister o
alcance de um dos bens jurídicos acima referidos e tutelados pela norma
especial. 3. No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das
regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete
induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares,
suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador
público e preservada a moralidade administrativa. 4. In casu, evidencia-se que
os atos praticados pelos agentes públicos, consubstanciados na alienação de
remédios ao Município vizinho em estado de calamidade, sem prévia
autorização legal, descaracterizam a improbidade strictu senso, uma vez que
ausentes o enriquecimento ilícito dos agentes municipais e a lesividade ao
erário. A conduta fática não configura a improbidade. 5. É que comprovou-se
nos autos que os recorrentes, agentes políticos da Prefeitura de Diadema,
agiram de boa-fé na tentativa de ajudar o município vizinho de Avanhandava a
solucionar um problema iminente de saúde pública gerado por contaminação
na merenda escolar, que culminou no surto epidêmico de diarréia na
população carente e que o estado de calamidade pública dispensa a prática de
formalidades licitatórias que venha a colocar em risco a vida, a integridade das
pessoas, bens e serviços, ante o retardamento da prestação necessária. 6. É
cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a
ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica
fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela
má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal,
deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não
restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão
recorrido, calcadas, inclusive, nas conclusões da Comissão de Inquérito. 7. É
de sabença que a alienação da res pública reclama, em regra, licitação, à luz
do sistema de imposições legais que condicionam e delimitam a atuação
daqueles que lidam com o patrimônio e com o interesse públicos. Todavia, o
art. 17, I, b, da lei 8.666/93 dispensa a licitação para a alienação de bens da
Administração Pública, quando exsurge o interesse público e desde que haja
valoração da oportunidade e conveniência, conceitos estes inerentes ao mérito
administrativo, insindicável, portanto, pelo Judiciário. 8. In casu, raciocínio
diverso esbarraria no art. 196 da Constituição Federal, que assim dispõe: "A
saúde é considerada dever do Estado, o qual deverá garanti-la através do
desenvolvimento de políticas sociais e econômicas ou pelo acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.",
dispositivo que recebeu como influxo os princípios constitucionais da dignidade
da pessoa humana (art. 1º, III), da promoção do bem comum e erradicação
de desigualdades e do direito à vida (art. 5º, caput), cânones que remontam

24 Juiz de Direito


às mais antigas Declarações Universais dos Direitos do Homem. 9. A atuação
do Ministério Público, pro populo, nas ações difusas, justificam, ao ângulo da
lógica jurídica, sua dispensa em suportar os ônus sucumbenciais, acaso
inacolhida a ação civil pública. 10. Consectariamente, o Ministério Público não
deve ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios e despesas
processuais, salvo se comprovada má-fé. 11. Recursos especiais providos.
(STJ. REsp 480387 SP 2002/0149825-2. DJ 24/05/2004 p. 163).

Pois bem, diferentemente do julgado supra, a ação da demandada não possui boa-fé, pois
inexiste situação fática que justifique tal prática como existia no caso do julgado supra. As doações foram mera
deliberação da demandada, por vontade própria, não existindo situação fática justificadora. Por outro lado, ressalto
que houve doação de verbas públicas, o que em nenhum momento se justifica, restando demonstrada a culpa
gravíssima e a inexistência de ato de boa-fé por parte da demandada:

APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - DOAÇÃO DE IMÓVEIS PERTENCENTES A MUNICÍPIO, EM
AFRONTA AOS DITAMES LEGAIS - INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS
NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO
ERÁRIO PÚBLICO - FATO IRRELEVANTE NO QUE TANGE À CARACTERIZAÇÃO
DA IMPROBIDADE - RECURSO DESPROVIDO. (TJPR - Apelação Cível: AC
5421454 PR 0542145-4. Julgamento: 13/10/2009. Publicação: DJ: 274).

Sendo assim, se doar imóveis é ato de improbidade, muito mais grave é a doação de
recursos públicos, medicamentos e ataúdes, estes últimos por mera deliberação, e aos que bem interessava ao
poder público municipal, muito provavelmente, seus eleitores fiéis.

Por fim, no que diz respeito à análise dos fatos previstos nos processos administrativos
provenientes do Tribunal de Contas de Pernambuco, resta analisar a não inscrição de restos a pagar no valor
escorreito, d.2.

O Estado lida com o dinheiro público, e, por isso, está condicionado a agir conforme a lei
exige. Por sua vez, a norma busca regulamentar a ação do administrador, que é representante do Estado, de forma
a garantir a higidez na utilização do dinheiro público, tanto quanto aos gastos, como aos pagamentos, para que o
dinheiro público não seja mal aplicado, ou o Estado não desonre suas obrigações. Algumas despesas devidamente
realizadas pelo Estado podem não vir a ser pagas no exercício financeiro em curso, sendo repassadas como Restos
a Pagar para o exercício subsequente. Pois bem, a inscrição para o pagamento dos Restos a Pagar deve ser
realizada nos termos da lei, espelhando a realidade, tendo em vista a necessidade de publicidade e veracidade dos
atos administrativos, e sobretudo do Planejamento que o município necessita para honrar suas obrigações.

25 Juiz de Direito


Posto isto, observo que a demandada, nos termos que restaram comprovados no processo
administrativo, inscreveu Restos a Pagar em valor menor que o real, prejudicando as atividades municipais, e
em desacordo com a lei de Responsabilidade Fiscal, a qual prevê o seguinte:

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II
do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar
o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de
resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no
que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da
seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição
em Restos a Pagar.

Art. 55. O relatório conterá:
[...]
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: 1) liquidadas; 2)
empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições
do inciso II do art. 41; 3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite
do saldo da disponibilidade de caixa; 4) não inscritas por falta de
disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;

Sendo assim, a não inscrição integral dos restos a pagar fere a ordem jurídica vigente,
infringindo a parte ré diretamente a norma jurídica, incorrendo, pois, em ato de improbidade que viola os
princípios da administração pública:

e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência; (Lei de Improbidade Administrativa).

Quanto ao elemento volitivo da ação da demandada, faço, inicialmente um breve resgate de
tudo que aqui já fora dito, salientando que foram atos comuns da demandada, durante sua administração, a doação
de bolsas de estudo para escolas particulares, sem qualquer justificativa ou demonstração de necessidade ou ainda
critério para distribuição das bolsas; doação de combustível, abastecendo carros particulares com verbas públicas;

26 Juiz de Direito


doação de medicamentos, ataúdes e até recursos públicos; a ex-prefeita também já teve problemas com prestação
de contas, assim como destinou, em outrora, restos a pagar com fins diversos da lei orçamentária. Ora, no presente
caso a ex-administradora deixou de inscrever restos a pagar, qual será seu elemento volitivo?

Estou convencido de que a demandada agiu frontalmente contra a lei, mesmo sabedora de
suas obrigações, com intento ilícito, na busca de garantir suas reiteradas irregularidades que se desenvolveram
durante todo o período de sua administração. A inscrição de restos a pagar é obrigação legal, sua omissão fere o
planejamento municipal, assim como torna inverídico o ato administrativo, o qual deve refletir a verdade, tendo,
pois, em sua conduta dolosa omissiva, a demandada ferido estes preceitos.

Ressalto que na oportunidade de defesa da parte demandada, esta apresentou alegações
genéricas, sem combater ponto a ponto as imputações ministeriais, cingindo-se a dizer que havia processo que
discutia o mérito das decisões administrativas (o qual fora extinto por abandono de causa, conforme
afirmado supra), e afirmando genericamente que os atos eram inverídicos.

Alegações genéricas são inservíveis à contestação, a qual deve combater todos os
argumentos especificamente e apresentar toda a defesa neste momento, inclusive apresentando provas, o que não
fora feito também pela parte demandada (art. 300 do CPC).

Sendo assim, observo que tecnicamente ocorreu a revelia, contudo, tendo em vista tratar-se
de ação que pode vir a atingir direitos indisponíveis, não há que se falar nos efeitos da revelia, motivo pelo qual,
nos passos da jurisprudência sedimentada, esta decisão que julga antecipadamente a lide possui fundamentação
extensa quanto ao convencimento deste magistrado, refutando o principal efeito da revelia: a presunção de
verdade do alegado na exordial.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA - REVELIA - INOCORRÊNCIA DOS EFEITOS PREVISTOS NO
ART. 319 DO CPC - DIREITOS INDISPONÍVEIS - PRODUÇÃO DE PROVAS -
NECESSIDADE - AGRAVO PROVIDO. I - Na ação de improbidade
administrativa, considerada a gravidade das sanções a serem impostas em
caso de procedência do pedido, o autor tem obrigação de comprovar os fatos
imputados ao réu, afastando-se, em face da indisponibilidade dos interesses
envolvidos nessa espécie de demanda, a incidência de presunção de
veracidade dos fatos alegados pelo autor, decorrente da revelia, a teor dos
arts. 319 e 320, II, do CPC. II - O Código de Processo Civil descortina dois
caminhos, em caso de decretação de revelia, sem o seu efeito material de
presunção de veracidade dos fatos afirmados pelo autor. Um, para que o autor
especifique as provas que pretenda produzir em audiência (art. 324 do CPC).

27 Juiz de Direito


Outro, para que o Juiz conheça diretamente do pedido, quando a questão de
mérito for unicamente de direito, ou, sendo de direito e de fato, não houver
necessidade de produzir prova em audiência (art. 330 do CPC). III - Na
hipótese vertente, o réu-agravante apresentou defesa prévia, ocasião em que
requereu a produção de provas pericial, testemunhal e documental, sendo
certo que algumas das condutas tipificadas como ímprobas exigem, segundo o
colendo STJ, a prova do dolo, devendo o ressarcimento do dano ser
proporcional ao efetivo prejuízo sofrido pelo Erário. IV - Há penas previstas na
Lei 8.429/92, como a que suspende direitos políticos, que atingem direitos e
garantias extrapatrimoniais ou públicos constitucionalmente assegurados. Há
sanções que, para serem aplicadas, consoante a jurisprudência do egrégio
STJ, exigem a comprovação do dolo ou da culpa, o que certamente só se
apura mediante a garantia da ampla defesa e do contraditório, sendo
imprescindível a persecução da verdade real, isso porque os direitos e
interesses tutelados, na ação de improbidade administrativa, a despeito de
serem de natureza cível, têm interfaces com o direito penal. Precedentes da
Turma e do colendo STJ. V - Incabível o julgamento antecipado da lide, sem
dar oportunidade, ao requerido/agravante, de produzir as provas requeridas,
quanto à existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo das alegações
do autor, considerando-se a indisponibilidade dos direitos e interesses que
dimanam da ação de improbidade administrativa. VI - Agravo provido, para
determinar a regular instrução do feito, assegurada a produção de provas ao
agravante. (TRF1 - AGRAVO DE INSTRUMENTO: AG 8950 BA
2008.01.00.008950-4. Publicação: 07/11/2008 e-DJF1 p.63).

II-VII. DOS ATOS RELATIVOS AO CONVÊNIO 0734/97, 2º TERMO
ADITIVO

Consta nos autos que o Município de Bonito, na gestão da ora demandada, firmou convênio
com o Ministério da Saúde com o fito de combate para erradicação do mosquito aedes aegypti, sendo tal convênio
aditado em 10 (dez) de dezembro de 2001. O aditamento fora no valor de R$ 68.124,00 (sessenta e oito mil e
cento e vinte e quatro reais).

Feito o aditamento, e chegado o período de prestação de contas, a gestora municipal
acionada eximiu-se da obrigação legal de prestar contas ao concedente do convênio, tendo o município passado à
inadimplência e sendo inscrito no órgão restritivo oficial (fls. 97/99).

A prestação de contas é obrigação constitucional do gestor municipal, que ao administrar
dinheiro público, deve seguir os ditames legais e ao fim demonstrar que assim o fez, com a devida prestação de
contas. A prestação de contas é, pois, atestado de cumprimento das normas legais às quais está adstrito o gestor
público. Tal obrigação é de cunho primordial, e sua falta demonstra desídia do administrador para com a
sociedade e, diretamente, para com o concedente do convênio.

28 Juiz de Direito


Não bastasse isto, a não prestação de contas implica na inadimplência do município perante
o órgão concedente e à inscrição nos órgãos restritivos de repasses.

Sendo obrigação proveniente do próprio cargo de administrador, o qual não possui motivos
para se eximir de tal dever, salta aos olhos que a omissão da demandada, ressaltado o fato de que foi constatada a
irregularidade na prestação de contas, o concedente do convênio pede explicações, sendo dado ao administrador
corrigir algum erro ou justificar a falha, o que não houve no presente caso por parte da demandada, demonstra a
frontal intenção ilegal da ex-prefeita, configurando sua atuação consciente e persistente para com o ilícito.

Não merece vitória o argumento contestatório, uma vez que alega que suas contas
relativas ao referido convênio foram devidamente prestadas e inclusive aprovadas, com impropriedades.
Observo que ás fls. 257/260 consta realmente aprovação das contas, com impropriedades, apresentadas no
que se refere ao convênio 734/97. Todavia, tais documentos referem-se tão somente ao convênio em seu
texto original e ao aditivo 1º, sem englobar o 2º aditivo, no valor acima descrito, e alvo da presente ação
civil por ato de improbidade.

Ora, mais uma vez nada provou a parte demandada, enquanto que o representante
ministerial trouxe documentos oficiais aos autos que demonstram que não fora prestada contas ao segundo
aditivo do convênio indicado.

Sendo assim, agindo como agiu a demandada deixou de cumprir obrigação legal (prestar
contas), motivo pelo qual cometeu ato de improbidade por ferir os princípios administrativos, (art. 11, VI da Lei
de Improbidade administrativa). A negativa na prestação de contas é ato cometido volitivamente, que possui
conhecimento de infringência frontal à norma jurídica, ou seja, com dolo genérico reconhecido.

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITO
MUNICIPAL. CONVÊNIO. OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. ART. 11, VI
DA LEI Nº 8.429/92.
I. Pratica ato de improbidade administrativa o gestor municipal que deixa de
prestar contas de convênio celebrado com a União, não se tratando de mera
irregularidade administrativa. Incidência do art. 11, VI da Lei nº 8.429/92 ao
caso, pois a responsabilidade incide sobre o Prefeito, ainda que os recursos
sejam repassados à pessoa jurídica de direito público por ele administrada.
II. A figura do art. 11, VI da Lei de Improbidade Administrativa perfaz-se com
a simples omissão do Prefeito em cumprir seu dever, como corolário do

29 Juiz de Direito


princípio da moralidade, sendo dispensável a verificação de enriquecimento
ilícito e dano ao erário.
III. Precedentes: AC nº 399350/PE, Segunda Turma, Rel. Francisco Wildo, DJ
17/06/2009; AC nº 469748/CE, Quarta Turma, Rel. Margarida Cantarelli, DJ
29/07/2009.
IV. Apelação improvida. (TRF5 - Apelação Civel: AC 479579 SE
0006579-23.2005.4.05.8500. Publicação: Fonte: Diário da Justiça Eletrônico -
Data: 12/11/2009 - Página: 921 - Ano: 2009).

Ressalto que o presente caso não se trata de mero atraso na prestação de contas, com
execução perfeita dos fins do convênio, motivo pelo qual configurado o ato ímprobo:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
PREFEITOS. POSSIBILIDADE. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. ATRASO.
REGULARIDADE NA EXECUÇÃO DAS OBRAS. AUSÊNCIA DE DESONESTIDADE
OU MÁ-FÉ. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA. - Os prefeitos e
ex-prefeitos municipais sujeitam-se à Lei de Improbidade Administrativa.
Inaplicabilidade da Reclamação n. 2138. Ausência de eficácia erga omnes e
efeito vinculante. Precedentes do STF, do STJ e deste Tribunal. - O art. 11, VI,
da Lei n. 8.249/92 prevê que a falta de prestação de contas configura
improbidade administrativa, não o mero atraso no seu encaminhamento ao
órgão competente. Contudo, considerando que as situações especificadas nos
incisos desse dispositivo legal são exemplificativas, e não taxativas, o atraso
na prestação de contas pode configurar improbidade administrativa que atenta
contra os princípios da administração pública, desde que tenha havido violação
aos deveres "de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições". - O mero atraso de quatro meses no envio da prestação de
contas de convênio, sem que haja qualquer indício de desonestidade ou má-fé,
até porque o objeto do convênio foi integralmente executado, como atestado
por equipe técnica do órgão federal competente, não implica em ato de
improbidade administrativa. - Apelação provida. Condenação do município-
apelado ao pagamento de honorários advocatícios de R$ 2.000,00. (TRF5 -
Apelação Civel: AC 436928 RN 0001518-93.2005.4.05.8400. Publicação:
Fonte: Diário da Justiça Eletrônico - Data: 21/01/2010 - Página: 122 - Ano:
2010).

Tal citação poderia, equivocadamente, levar à conclusão do julgado acima, mas o que de
fato houve foi ausência do ato necessário (prestação de contas), o que implicou severas conseqüências ao
município de Bonito, e por conseqüência restou demonstrada a prática de ato de improbidade, o qual se configura
independentemente do comprovado dano ao erário.

II-VIII. ATOS PRATICADOS NO QUE SE REFERE ÀS VERBAS
PROVENIENTES DO PNAE-2000

30 Juiz de Direito


Consta dos autos que o município de Bonito fora beneficiado, no ano de 2000, por repasse
de verbas Federais, provenientes do Programa de Alimentação Escolar – PNAE, mais precisamente pelo período
de 24/02/2000 até 31/08/2001.

Eis que não houve prestação de contas também destes valores, o que implicou em sanções
ao Município de Bonito, nos termos do item supra.

A prestação de contas é ato obrigatório ao administrador público, o qual deve tornar pública
sua atividade e os gastos públicos, sendo tal dever proveniente de lei.

Enfim, falar mais que isso me tornaria repetitivo, tendo em vista que já fiz todas as
considerações possíveis e imagináveis quanto à ausência de prestação de contas na seção imediatamente supra.
Observo, apenas, que há reiteração contumaz da demandada em praticar atos ímprobos da mesma espécie.

Não merece guarida a argumentação da demandada quando afirma que o processo para
apuração da prestação de contas ainda está em andamento, quando na verdade não houve prestação de contas,
conforme se deflui das fls. 141/145, como poderia está aberto o processo de prestação de contas se esta inexiste?
Busca aqui, como o fez na seção anterior, apenas ludibriar o convencimento do magistrado como tentou fazer na
seção supra, afirmar que as contas estavam aprovadas, reportando-se a contas estranhas ao feito. O que está em
aberto é a própria prestação de contas!

O que há de novo a se afirmar é que se tratava de ato, como mencionei, costumeiro da
demandada não só as doações das coisas públicas, como também a não prestação de contas do dinheiro público
perante os órgãos concedentes, o que assevera ainda mais a gravidade de suas condutas, e afasta qualquer
possibilidade de boa-fé ou culpa leve ou grave em suas condutas. Apesar de a atividade administrativa estar
fundada na legalidade, ao meu ver a administração da demandada firmou-se sobretudo na ilegalidade, e muitas
vezes na própria improbidade, a qual se configura como uma ilegalidade qualificada.

Sendo assim, agindo como agiu, mais uma vez a demandada feriu o art. 11, inciso VI da Lei
de Improbidade Administrativa, tendo cometido novo ato ímprobo que vai de encontro aos princípios que regem a
administração pública. Quanto a seu intento volitivo, resta caracterizado o mesmo da seção anterior, ainda mais
pela reiteração do ato. Não se pode cair na ingenuidade, ou nos conceitos vagos do direito, de forma a
desconhecer a reprovabilidade qualificada da ação da ex-administradora. Eis que a falta de prestação de contas é

31 Juiz de Direito


informada ao administrados público, para que o mesmo providencie e regularize a situação, o que não ocorrera no
presente caso, mesmo sabedora da irregularidade, permaneceu a demandada na inércia do esclarecimento de como
gastou o dinheiro repassado. Tal atitude comprova seu desejo mais íntimo de ferir o disposto na lei, sobretudo pela
reiteração dos atos já cometidos, inclusive da mesma espécie ímproba.

II-IX. QUANTO AOS ATOS PRATICADOS PELA DEMANDADA NO QUE
DIZ RESPEITO A CONVÊNIO COM O FNDE, PARA IMPLEMENTAÇÃO
DE CONTROLE DA LEISHMANIOSE

Alega o representante ministerial que em convênio realizado com FNDE, com o fito de
implementar controle da leishmaniose, não teria a demandada prestado contas de parte do valor repassado, motivo
pelo qual, teria incorrido no mesmo ato ímprobo dos acima mencionados.

A parte ré nega, afirmando que os valores que supostamente não foram prestados conta
teriam sido alvo de restrição judicial

Observo que o debate é inconsistente, tendo em vista que não há provas nos autos de que
inexistiu prestação de contas. O representante ministerial cingiu-se a juntar cópia de petição inicial de cobrança do
valor não esclarecido, documento que não possui caráter comprobatório que leve este magistrado a um juízo de
valor concreto.

Não entendo que a simples cópia de petição inicial de outro feito seja suficiente para
comprovar o ato de improbidade, não havendo qualquer outro documento que demonstre o cometimento do ato
ímprobo.

Por tal motivo, por falta de provas de que não houve prestação de contas de parte de valor
conveniado com o FNDE, não reconheço qualquer cometimento de atos de improbidade no presente fato,
relativamente ao referido convênio.

II-X. CONSTRUÇÃO DA CAIXA D’ÁGUA DO DISTRITO DE BEM-TE-VI

32 Juiz de Direito


Apresenta o Ministério Público em sua peça de ingresso possíveis atos de improbidade
administrativa cometidos pela parte demandada na construção de uma caixa de água no distrito de Bem-te-vi. Pois
bem, imputa à ré o cometimento dos seguintes atos: a.3) não apresentação de documentação solicitada; b.3)
falta de fiscalização da obra executada; c.3) pagamento de serviços não executados; d.3) substituição de
material contratado por material de menor custo; e.3) inexistência de projetos executivos; f.3)
descumprimento de normas técnicas de engenharia.

Inicialmente, quanto aos fatos acima descritos, cingiu-se a demandada a afirmar que
intentou ação de reparação de danos em face da empresa contratada para realizar a obra, e informou a
irresponsabilidade do ordenador de despesas no presente caso, tratando-se, pois, de alegação genérica e sem
combater fato por fato.

Para facilitar a análise dos atos, entendo que a utilização de materiais de menor
qualidade (d.3) e descumprimento de normas de engenharia (f.3) restam englobados pelo ato de falta de
fiscalização da obra, b.3, motivo pelo qual passarei a analisar este em conjunto com os citados, tendo em
vista serem conseqüência lógica do último.

Há nos autos documento de inspeção e análise minuciosamente confeccionado pela
Coordenadoria de Controle Externo, da Inspetoria Regional de Bezerros, subordinada ao Tribunal de Constas
deste Estado, no qual teve como objeto da análise a construção de uma caixa de água no distrito de Bem-te-vi.

O relatório apresentado pelo órgão do TCE informou que a obra foi completamente
desprovida de fiscalização. A obra fora tão realizada ao relento dos olhos administrativos municipais que foram
utilizados materiais de menor qualidade que o contratado (d.3) e não foram obedecidas normas técnicas de
engenharia (f.3), vindo a ruir posteriormente, em breve lapso temporal.

Nos contratos administrativos, a fiscalização é obrigação da própria administração, ou seja,
do representante do Poder que realizou o contrato. Não necessariamente precisa fiscalizar pessoalmente, contudo
deve instituir meios de fiscalização, mesmo que por outra pessoa. No presente caso, o que se teve foi uma total
falta de fiscalização da obra, a qual chegou a desmoronar. A falta de instituição de meios de fiscalização efetiva
da obra, é frontal descumprimento da lei, tendo em vista que a Lei 8.666/93 prevê o seguinte:

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

33 Juiz de Direito


I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de
interesse público, respeitados os direitos do contratado;
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79
desta Lei;
III - fiscalizar-lhes a execução;
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis,
imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da
necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo
contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.

Pois bem, há norma expressa que prevê a necessidade de fiscalização da obra. Por outro
lado, a mera apresentação de ação de reparação de danos em face da construtora não exime o administrador da
culpa pela má execução da obra. Ainda mais no presente caso, em que, segundo os documentos de fls. 172/186,
resta demonstrado que houve total desídia na fiscalização da construção. De fato, a mera fiscalização falha ou
insuficiente é capaz de afastar a gravidade da culpa, contudo, a falta de fiscalização nos termos presentes,
configura desídia absurda, que caracteriza a omissão qualificada do demandado.

APELAÇÃO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONVÊNIO. TRANSFERÊNCIA DE
RECURSOS FEDERAIS. AMPLIAÇÃO DA COBERTURA DOS SERVIÇOS DE
COLETA E TRATAMENTO DE ESGOTO. CONSTRUÇÃO DE SISTEMAS DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
IRREGULARIDADES NO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. CONSTRUÇÃO DE
CHAFARIZES EM LOCAL DIVERSO DO PACTUADO. PERFURAÇÃO DE POÇO
SEM PRÉVIO ESTUDO GEOLÓGICO. RESPONSABILIDADE DA CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL. INVIABILIDADE. DESVIO DOS RECURSOS.
CONTRATAÇÃO DE CAMINHÕES-PIPA. CONDUTAS IMPROBAS FARTAMENTE
COMPROVADAS. CONTAS DO PREFEITO APROVADAS PELO TCE/PE.
ARGUMENTO SUPERÁVEL A CONTA DO ART. 21, INC. II, DA LEI Nº 8.429/92.
REPARAÇÃO DOS DANOS AO ERÁRIO. QUANTUM APLICADO EM EQUÍVOCO
NA V. SENTENÇA. 1. A situação funcional de um Prefeito na administração de
pequenas comunas é envolta de maior proximidade no trato do bem público,
revelando, como consectário, a possibilidade de efetivo controle da gestão do
bem público. Ao caso, o apelante, na qualidade de ordenador de despesas,
bem assim representante da municipalidade pelo convênio, firmou o Contrato
de Repasse nº 0119015-73/2001/SEDU/CAIXA, objetivando a execução de
ações relativas ao Programa "MORAR MELHOR", revelando, pois,
responsabilidade pelos consectários da respectiva obra, nos termos ajustados.
2. As incorreções apontadas, em abundância, no processo ora examinado, de
forma alguma são descaracterizadas pela ausência de fiscalização da Caixa,
nos termos desenhados na peça recursal. Ao revés, o recorrente agiu em
desconformidade com a lei de regência das licitações e contratos
administrativos, descuidou do salutar acompanhamento da execução do
contrato e, no que pertine ao ponto controverso, não tomou precauções das
mais comezinhas na ocasião da escolha do local de perfuração dos poços.
Outrossim, cabível apontar a correta atitude do ente financeiro ao oficiar a
Edilidade para que esta regularizasse o contrato, no prazo de 30 dias, no que
pertine à utilização de caminhões-pipa, ou, caso descumprida a avença,

34 Juiz de Direito


requestou a devolução do montante creditado em vista do convênio. 3. A
alegação vaga de discricionariedade na eleição do local de perfuração dos
poços, em descompasso com as regras postas em contrato, sem ao menos
colocar em elenco as devidas motivações técnicas ou ainda sociais, colocam
em evidência o efetivo desrespeito à probidade administrativa. 4. Os contratos
de abastecimento do sistema de chafarizes por caminhões-pipa, os quais,
diga-se de passagem, consumiram quase 70% dos recursos do convênio (as
três contratações de caminhões-pipa alcançaram o montante de R$
168.318,79, quando o convênio totalizou R$ 244.255,46, somadas as quantias
referentes aos valores aplicados pela União e a contrapartida do município).
Ora, o recorrente enveredou a aplicação de verbas destinadas a uma solução
definitiva para o abastecimento de água do município em uma resposta
imediatista. Nem se fale em gastos a conta de situação emergencial, haja vista
os contratos de abastecimento por carros-pipa duraram longa data, por mais
de 2 anos. Outro fato curioso, é que a administração do recorrente ostentou,
em informativo publicitário, a perfuração de mais de 60 poços artesianos para
pequenos produtores, fato esse a colocar em destaque o efetivo conhecimento
da técnica de construção de poços, colocado a disposição da Edilidade. 5. O
recorrente aplicou irregularmente verbas públicas federais, permitiu a
realização de despesas não autorizadas no convênio, como, outrossim,
negligenciou a conservação do patrimônio público. 6. Acerca da aprovação das
contas do réu pelo TCE/PE, é de ser rememorado a disposição expressa no art.
21 da Lei n.º 8.429/92, a qual assevera a referida aprovação não constitui
óbice à ação de improbidade, 7. A composição dos cálculos dos valores
referentes ao dano efetivamente causado ao Erário, e por derivação, o
quantum da multa civil, afiguram-se equivocados, visto considerar parcelas em
duplicidade. O valor total do convênio foi de R$ 244.255,46, discriminado em
R$ 150.000,00 liberado pelo Ministério das Cidades e de R$ 94.225,46,
referente à contrapartida do município. Somou-se ao quantum R$ 13.518,79,
valor que fez frente a termo aditivo ao contrato, para a contratação de carros-
pipa. Ou seja, o dano ao Erário é de R$ 257.774,25, e não de R$ 506.799,71,
tal como disposto na sentença. Nessa toada, de rigor a correção do
ressarcimento para o valor de R$ 257.774,25, e, de consequência, o valor da
multa civil em metade desse patamar. Apelação parcialmente provida para
adequar o valor referente ao ressarcimento do dano ao Erário, bem assim o
valor da multa civil. (TRF5 - Apelação Civel: AC 422534 PE
0004027-69.2006.4.05.8300. Publicação: Fonte: Diário da Justiça - Data:
16/06/2009 - Página: 219 - Nº: 112 - Ano: 2009).

Agindo, pois, como agiu, feriu a demandada a probidade administrativa, conforme descreve
o art. 11, I da Lei de Improbidade Administrativa, ferindo frontalmente a norma legal, com intento ilícito, através
de omissão total na fiscalização da obra, que resultou na utilização de materiais de menor qualidade e
desobservância de normas de engenharia, e, por fim, com a ruína da obra.

Sobrelevo ainda, que a desídia fora tão imensa, que a obra fora construída com os seguintes
defeitos gritantes: falta de adensamento de concreto, o que ocasionou a aparência do metal utilizado, prejudicando
o lapso de existência do material; presença de madeira no concreto, o que diminui a resistência da obra, por
ocasionar infiltrações; rompimento de laje e viga inferior; vazamentos generalizados, por falta de

35 Juiz de Direito


impermeabilização da caixa de água (!); flexão da laje superior, ocasionando acúmulo de água na superfície e
prejuízo à estrutura; argamassa de baixa qualidade.

Por outro lado, o órgão de fiscalização informou que lhe foram negados documentos
requisitados ao Poder Público Municipal, no que diz respeito ao procedimento licitatório e de cumprimento do
contrato administrativo em questão.

A administração pública rege-se pela publicidade dos atos administrativos, não sendo
permitido ao gestor municipal negar documentos aos solicitantes, muito menos ao TCE, o qual possui função
fiscalizadora externa.

A negativa de apresentação de documentos é no mínimo suspeita, de quem deseja se eximir,
por esconder, de possível cometimento de ato impertinente, ainda mais pela situação fática que a obra em questão
está envolvida, e que, decerto, a documentação, uma vez apresentada, demonstraria de forma materializada as
irregularidades reconhecidas pelo órgão de fiscalização. Neste sentido, previu a Lei de Improbidade
Administrativa o seguinte:

e notadamente:
[...]
IV - negar publicidade aos atos oficiais;

O fato por si só de negar tais documentos quando devidamente requerido por autoridade
fiscalizadora, como o é o Tribunal de Contas, demonstra a ma-fé e a intenção frontal em negar meios para que o
órgão de fiscalização atinja seus fins, buscando, aparentemente, garantir a impunidade. Tais fatos configuram o
dolo genérico, ou seja, o conhecimento direto da afronta à norma legal estipulada, de forma que, tendo
conhecimento das diversas irregularidades presentes na documentação pretendida, buscou escondê-los e não
apresentá-los ao órgão de fiscalização, negando publicidade aos atos municipais, atuando com o dinheiro e
interesse públicos como se privados fossem, o que não pode ser permitido e tolerado. Sobretudo, negando meios
de fiscalização aos entes constitucionalmente instituídos para tanto.

Sobrelevo ainda o fato de que à demandada fora solicitada duas vezes os documentos, não
tendo apresentado-os até setembro de 2000, tendo sido o último pedido de junho daquele ano.

36 Juiz de Direito


De outro lado, afirma o laudo apresentado pelo órgão de fiscalização, que realizou os
estudos sobre o contrato administrativo que desaguou na mal fadada construção da caixa de água, que não houve
confecção de projeto executivo para a contratação da empresa empreendedora da obra (e.3), condição para a
realização do processo licitatório. Prevê a norma licitatória que para a realização do ato impessoal faz-se mister,
quando da construção de obras, atender-se à seguinte ordem:

Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços
obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços. (Lei das Licitações)

Pois bem, há imperiosa exigência legal para a realização da licitação de procedimentos
preparatórios, os quais são de natureza estritamente essenciais para a higidez do processo licitatório. Ora, até pelo
senso comum demonstra-se que resta impossível abrir-se um procedimento de concorrência, na busca de
contratar-se uma empresa para realizar uma obra ao menor preço, sem se ter o projeto da obra e sua forma de
execução. O procedimento licitatório sem a definição do projeto e da execução resta inócuo, e isto é base do
conhecimento comum de qualquer cidadão comprometido com o dinheiro de outros, ou seja, público. Impossível
se abrir um processo licitatório daquilo que não está sequer projetado e com execução prevista.

A atuação do agente público deve seguir a lei, ser conforme as normas, ou seja, pautar-se na
legalidade. A não observância da legalidade deságua no âmbito da ilegalidade, contudo, caso haja a gravidade da
autuação ilegal, configura-se a improbidade administrativa.

Neste caso, a demandada teria infringido o art. 11, I da Lei de Improbidade, sendo
necessária, para configurar-se a tipicidade em seus estritos termos, a demonstração do ânimo da atuação da ex-
administradora. Conforme afirmei, iniciar o procedimento licitatório sem cumprir as exigências legais configura
ato que destoa do senso comum, o que por si só configura a falta grave. Contudo, para os tipos ímprobos descritos
no art. 11 da correlata lei, faz-se mister, conforme a jurisprudência consolidada, a visualização do dolo, mesmo
que genérico, o que no presente caso, pela falta de provas não posso aferir. Decerto, houve uma culpa grave na
conduta da demandada, todavia, a jurisprudência nos presentes casos apenas aceita a improbidade caso haja dolo,
mesmo que genérico, o que impossibilita o reconhecimento do ato de improbidade, pois não se demonstrou, nos
autos, o intento ilegal da demandada, como em tantos outros momentos desta decisão.

37 Juiz de Direito


Por fim, quanto à construção da caixa de água, observo que há nos autos pedido de
reconhecimento de ato de improbidade administrativa por pagamento a mais do que o contratado para a efetuação
da obra, mais especificamente por serviços não executados, c.3.

Tal alegação é genérica, assim como o próprio relatório apresentado pelo Tribunal de
Contas não especifica qual seria o serviço pago e não realizado, muito menos o valor. Apenas afirma que haveria
sido realizado pagamento de serviço não efetuado.

Esta afirmação genérica, e não especificada, não acompanhada também de provas de tais
fatos, não me leva a um juízo de valor, apenas a meras alegações as quais são inservíveis em feitos que buscam a
condenação em atos de improbidade. Quanto às más qualidades dos equipamentos utilizados, aos quais talvez se
refira o presente pedido, observo que já os analisei acima, motivo pelo qual deixo de fazer considerações neste
sentido.

Pois bem, feitas as considerações, mesmo contrapondo ponto a ponto das alegações das
partes, demonstrando a fonte de meu convencimento, lastreado na ordem legal em vigência, sinto a necessidade de
fazer ainda algumas considerações.

O dinheiro público deve ser cuidado com zelo e carinho, pois se trata de fonte lídima de
toda a boa existência social, são águas que vêm do seio comunitário para regar as vidas das pessoas de forma a
frutificar a sobrevivência comunitária, sempre na busca de consagrar os objetivos constitucionais, e como um bom
jardineiro, o administrador público deve fazer proveitoso uso dessas águas, regando todo o pomar social, na busca
de melhorar suas vidas.

Sabido, porém, que essas verbas surgem de uma carga tributária alta, paga em sua maioria
pelo esforço da população de menor renda, a qual possui o menor grau de retribuição estatal, longe da presença do
poder público. Isto, todavia, é uma discussão social que não me cabe aprofundar aqui. Onde quero, contudo,
chegar, é, enfim, no administrador destes valores públicos.

Diante de uma sociedade sofrida e espoliada por grande carga tributária, o administrador
possui papel salutar, de modo a conduzir o dinheiro público com pulso firme, seriedade, idoneidade, bom-senso e
sobretudo moralidade.

38 Juiz de Direito


Neste espírito foi que nascera a Lei de Improbidade administrativa, mecanismo salutar de
controle dos atos administrativos, e punição aos maus administradores, assim como de ressarcimento ao erário
público dos valores subtraídos.

Neste ínterim, como bem observado ao início desta decisão, não basta apenas a observância
da conduta do agente subsumir-se ao tipo civil da improbidade. Faz-se mister, também, que haja uma conduta
dolosa ou em alguns casos meramente culposa, desde que com caráter grave. Ressalto que independe, todavia, que
haja prejuízo ao erário para que os atos ímprobos sejam configurados.

O processo que analiso, por outro lado, possui volumosidade e caráter documental
imperioso, tratando-se de atuação ministerial na defesa do patrimônio público municipal, tendo, o Parquet
diligenciado de forma incessante na busca de angariar as difíceis provas que arrimam o presente feito, acionando o
Judiciário para que dê uma resposta imediata e satisfatória diante dos fatos apresentados.

Há documentos das mais diversas espécies, desde relatório investigativo do Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco, que concluem pelo cometimento de atos atentatórios à improbidade, assim
como documentos de diversos Ministérios do Governo Federal, que comprovam irregularidades nas contas
prestadas. Longe de objetivar a redundância, reafirmo que as provas são fartas e as condutas são muitas.

O procedimento civil público, instrumento paladínico de atuação ministerial, fora o meio
utilizado pelo representante do órgão promotor da Justiça para agir, demonstrando, irrefutavelmente diversas
condutas ilegais, algumas ímprobas, outras meramente contra legem, as quais são diferentes em sua natureza.

Nos autos resta configurado o cometimento de mais de 10 (dez) atos de improbidade, afora
outras condutas que, pelo elemento volitivo, não restaram provados o cometimento dos atos ímprobos, mas apenas
a mera ilegalidade dos atos.

São atos, conforme já analisei, dos mais diversos, desde a não prestação de contas,
caminhando pela não publicidade de atos praticados, até o pagamento exacerbado em valores contratados e
estipulados para execução de obras. Não bastasse isto, ainda se fala em doação de recursos públicos!

39 Juiz de Direito


A ilicitude existe, assim como a improbidade, em grau elevadíssimo, pelo cometimento
reiterado de diversas condutas com os mais variados ânimos, desde a culpa grave para alguns, até o dolo genérico
para outros, os quais são agravados pela reiteração das condutas ímprobas. Não se pode cair na ingenuidade
mascarada pelo formalismo legal dos termos jurídicos vagos a ponto de desqualificar as condutas, diante de
contumaz reiteração da improbidade e da ilegalidade.

Os fatos provados nos autos trazem à tona o total desrespeito e descuido para com o que é
público, utilizado de forma inidônea, às margens da legalidade, ferindo de morte a fonte cristalina do dinheiro
público, e demonstrando a falta de aptidão da administradora para semear os embriões das verbas públicas no seio
da comunidade local, bem pelo contrário, mais atuou, diante dos fatos comprovados, como uma devastadora
praga, acometendo a Prefeitura Municipal das mais diversas ilegalidades em sentido amplíssimo. Como uma má
jardineira, a demandada deixou a escassa água escoar por entre o pomar, prejudicando o regar do seio social.

É neste sentido que as culpas e dolos da demandada possuem grau elevado, qualificados aos
olhos deste Julgador, estando convicto do cometimento dos atos de improbidade acima descritos e devidamente
narrados.

Observo ainda que apesar de ter natureza civil, os atos de improbidade possuem
contraposição legal severa, com perda inclusive dos direitos políticos, os quais são previstos constitucionalmente e
possuem caráter de cidadania, ou seja, direitos que dizem respeito à esfera pública e sua restrição comporta-se
perante a excepcionalidade, motivo pelo qual a convicção acima exposta foi feita de caráter didático e minucioso,
buscando dois viés: um primeiro de pedagogicidade, na qual a presente decisão precisa repercutir de modo a punir
quem tenha agido de forma ímproba; e um segundo, no qual a sentença em elaboração seja mecanismo hábil de
influencia para esta sociedade de que cabe ao Judiciário punir e corrigir os erros dos administradores, e da
demonstração que cometer tais ilícitos qualificados não vale à pena.

II-XI. REPARAÇÃO AOS COFRES PÚBLICOS

Quanto à reparação dos danos causados ao erário, em nem todos os atos de improbidade
reconhecidos há a estipulação comprovada do valor do dano causado. No que diz respeito ao processo TC
9940073-0, observo que o valor do dano perfaz R$ 384.555,41 (trezentos e oitenta e quatro mil, quinhentos e
cinquenta e cinco reais e quarenta e um centavos), fl. 51 dos autos.

40 Juiz de Direito


Por outro lado, observo que os atos acima examinados, no que diz respeito ao processo TC
40037-3, custaram ao erário o valor de R$ 946.361,82 (novecentos e quarenta e seis mil, trezentos e sessenta e
um reais e oitenta e dois centavos), conforme decisão administrativa definitiva do TCE-PE, fls. 66/67.

Quanto ao convênio 734/97 com o Ministério da Saúde, não houve prestação de contas de
R$ 68.120,00 (sessenta e oito mil e cento e vinte reais), relativo ao segundo aditamento do convênio.

No que diz respeito ao convênio firmado com o PNAE, a demandada deixou de prestar
contas do montante de R$ 206.061,77 (duzentos e seis mil, sessenta e um reais e setenta e sete centavos).

Já aos demais atos, ou não foram reconhecidos como ímprobos por este magistrado, ou não
foi possível individualizar o dano causado, como no caso da construção da caixa de água em Bem-te-vi, tendo em
vista que decerto houve dano ao erário, mas não há estipulação escorreita de quanto fora este dano.

III - Dispositivo:

ISTO POSTO, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pleito ministerial para
reconhecer o cometimento de atos de improbidade administrativa pela Sra. MARIA LÚCIA HERÁCLITO
DE SOUZA LIMA, devidamente qualificada na exordial, na qualidade de ex-prefeita do Município da
Cidade de Bonito-PE, por infringir os seguintes dispositivos da lei de improbidade administrativa: art. 10,
I, III, VI, IX, XI e XII e art. 11, I, IV e VI, todos da Lei 8.429/92, o que faço com arrimo nos dispositivos
citados e nos art. 269, I do Código Adjetivo Civil e art. 12, II e II da Lei de Improbidade Administrativa,
assim como em seu art. 1º, e no caput do art. 37 da Constituição Federal do Brasil.

III-I. APLICAÇÃO DAS PENAS CIVIS REFERENTES À IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA

O art. 12 da Lei de Improbidade administrativa prevê as punições aos maus
administradores, que devem ser aplicadas pelo magistrado isolada ou cumulativamente, devendo o julgador ser
razoável na aplicação das punições civis. Desta feita, de modo a tornar a presente decisão a mais fácil possível de
ser compreendida, passo à análise partida dos atos e das penas a serem aplicadas, adiantando que cumularei a
punição de reparação de danos ao erário com outras, pois em todos os atos ímprobos houve dano ao erário
determinado (exceto no caso da Caixa d’água Bem-te-vi, pois não houve individualização do dano nos autos),

41 Juiz de Direito


entendendo que mais que uma punição, a reparação dos danos é mera responsabilidade civil no termo mais natural
da expressão. Afirmo ainda que, a punição da lei é feita sobre os atos de improbidade, necessária a observância de
ato a ato, com o fim de se valorar a punição a ser aplicada.

III-I-I. DA REPARAÇÃO AO ERÁRIO
Quanto às punições civis, de plano, tendo em vista que todos os atos aos quais foi
condenada a demandada houve prejuízo à municipalidade, condeno-a ao ressarcimento do Erário Público em
todos os atos ímprobos reconhecidos, restando montante a ser ressarcido no total de R$ 1.605.942,83 (um
milhão, seiscentos e cinco mil, novecentos e quarenta e dois reais e oitenta e três centavos), valor
correspondente à condenação aos atos de improbidade referentes aos Processos TC 9940073-0 (R$ 384.555,41) e
TC 40037-3 (R$ 946.361,82), PNAE de 2000 (R$ 206.901,60) e Convênio 0734/97 (R$ 68.124,00). Deixo de
arbitrar reparação no que diz respeito à Caixa d’água do distrito de Bem-te-vi por não haver nos autos prova do
efetivo prejuízo ao erário, tudo nos termos do item II-IX desta decisão, no qual os danos foram devidamente
analisados, assim como ao transcorrer desta extensa sentença.

III-I-II. DAS PENAS INDIVIDUALIZADAS POR ATO ÍMPROBO COMETIDO
- Processo TC 940073-0 (Item II-VI desta decisão): Observo que foram cinco os atos
ímprobos cometidos neste fato. Inicialmente fora observado que a demandada (a.1) realizou despesas com
veículos de particulares, (b.1) realizou despesas sem qualquer comprovação; (c.1) pagou bolsas escolares
sem comprovação de ausência de vagas em escolas públicas; (d.1) pagou despesas com Restos a Pagar em
valor superior ao efetivamente realizado e autorizado pela Lei Orçamentária; (e.1) pagou em excesso a
obras e serviços de engenharia, desta feita, tratando-se de condutas referentes ao mesmo fato, que englobam atos
puníveis pelo art. 12, II e III (no caso do inciso III os atos b.1, d.1) da Lei de Improbidade, conforme veremos,
motivo pelo qual entendo plausível o pagamento de multa no valor de R$ 192.277,70, a qual corresponde a ½ do
valor do dano causado ao erário municipal, a título de punição civil em caráter cumulativo, pela prática dos atos
a.1, c.1 e e.1. Por outro lado, tendo em vista que os atos retro mencionados possuem a mesma natureza,
demonstrando reiteração na conduta ímproba da demandada, a qual, por seus atos, demonstra que utilizava a
prefeitura como um verdadeiro “doadouro”, entendo ser razoável a suspensão de seus direitos políticos em 05
(cinco) anos, como punição a ser aplicada em cumulação por ter doado bolsas escolares particulares sem qualquer
justificativa (c.1). Por outra banda, quanto aos descumprimentos à legislação, passível de punição pelo inciso III
do art. 12, cumulo a punição já aplicada de ressarcimento ao erário, com a proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos, no que se refere ao ato
b.1 e suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos, no que diz respeito ao ato d.1, por entender que a afronta

42 Juiz de Direito


ao princípio da legalidade e da moralidade administrativa, assim como à afronta às normas infraconstitucionais
foram absurdas, e reiteradas.

- TC 40037-3 (Item II-VI desta decisão): Observo que foram cinco os atos ímprobos
cometidos neste fato. Inicialmente fora observado que a demandada: (a.2) realização de despesas com veículos
particulares; (b.2) realização de despesas sem comprovação; (c.2) doações de recursos financeiros,
medicamentos e ataúdes; (d.2) inscrição a menor de restos a pagar; (e.2) excesso no pagamento de obras de
engenharia. Da mesma forma que no parágrafo supra, tratam-se de condutas referentes ao mesmo fato, que
englobam atos puníveis pelo art. 12, II e III (no caso do inciso III os atos b.2, d.2) da Lei de Improbidade, motivo
pelo qual entendo plausível o pagamento de multa no valor de R$ 473.180,91, a qual corresponde a ½ do valor do
dano causado ao erário municipal, a título de punição civil em caráter cumulativo, pela prática dos atos a.2, c.2 e
e.2. Por outro lado, tendo em vista que os atos retro mencionados possuem a mesma natureza, demonstrando
reiteração na conduta ímproba da demandada, não só no presente fato, mas também nos acima descritos a.1, b.1 e
c.1, utilizando a demandada a Prefeitura como um estande de doações, entendo ser razoável a suspensão de seus
direitos políticos em 05 (cinco) anos, como punição a ser aplicada em cumulação por ter doado bolsas escolares
particulares sem qualquer justificativa (c.2). Por outra banda, quanto aos descumprimentos à legislação, passíveis
de punição pelo inciso III do art. 12 (b.2 e c.2), cumulo a punição já aplicada de ressarcimento ao erário, com a
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três)
anos, no que se refere ao ato d.2 e suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos, no que diz respeito ao ato
b.2, por entender que a afronta ao princípio da legalidade e da moralidade administrativa, assim como à afronta às
normas infraconstitucionais foram absurdas, e reiteradas, inclusive por condutas em momentos anteriores (caso do
processo TC 940073-0.

- Convênio 734/97, 2º termo aditivo (Item II-VII desta decisão): na presente conduta, a
demandada deixou, mais uma vez de prestar contas, ou seja, não informou em que foi aplicado o dinheiro
repassado à municipalidade. Sendo assim, entendo razoável cumular a reparação ao erário pelos danos causados à
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três)
anos, tendo em vista que uma pessoa que não consegue prestar contas na qualidade de agente político estatal, não
o será capaz de fazer caso seja beneficiado com verbas ou incentivos públicos (art. 12, III da Lei de Improbidade).

- Verbas provenientes do PNAE-2000 (Item II-VIII desta decisão): no presente ato,
mais uma vez a demandada deixou de prestar contas das verbas repassadas em favor do município de Bonito,

43 Juiz de Direito


prejudicando a municipalidade, que ficou restringida de receber novos benefícios federais. Afora isto, trata-se de
conduta reiterada, demonstrando a contumácia da demandada em cumprir a lei, motivo pelo qual entendo
pertinente a suspensão dos direitos políticos da requerida em 04 (quatro) anos, em cumulação à obrigação de
reparação dos danos causados ao erário (art. 12, III da Lei de Improbidade).

- Caixa d’água de Bem-te-vi (Item II-X desta decisão): quanto aos fatos ocorrido na
queda da referida obra, observa-se que a administradora municipal, à época, deixou de fiscalizar completamente a
obra, a qual fora desenvolvida com irregularidades gritantes, inclusive material de baixa qualidade e métodos de
engenharia discutíveis, vindo a construção a ruir, e trazendo trágicos danos ao Município de Bonito. Observo que
não fora aplicada ainda nenhuma sanção quanto a este ato ímprobo, tendo em vista que não houve
individualização do dano para reparação. Sendo assim, diante da grave omissão, e da gravidade das
conseqüências, com arrimo no art. 12, III da Lei de Improbidade, suspendo os direitos políticos da demandada
pelo prazo de 05 (cinco) anos, assim como a proíbo de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de 03 (três) anos.

III-I-III. RESUMO DAS PENAS APLICADAS
Sendo assim, observo que restou à demandada as seguinte punições, de forma global: A)
reparação de danos ao erário no valor de R$ 1.605.942,83 (um milhão, seiscentos e cinco mil, novecentos e
quarenta e dois reais e oitenta e três centavos); B) multa no valor final de R$ 665.458,61 (seiscentos e
sessenta e cinco mil, quatrocentos e cinquenta e oito reais e sessenta e um centavos); C) suspensão dos
direitos políticos por 25 (vinte e cinco) anos, somadas todas as suspensões aplicadas aos atos ímprobos
individualmente; D) 12 (doze) anos proibida de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, resultado da soma dos anos aplicados a cada ato ímprobo já analisado.

Assevero que a unificação das penas civis e políticas aplicadas foi feita com arrimo no que
dispões os art. 75 do CPB e 111 da LEP, por falta de legislação própria, e conforme o entendimento da
jurisprudência pátria:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI 8.429⁄92.
SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. MULTIPLICIDADE DE CONDENAÇÕES.
SOMATÓRIO DAS PENAS. TRÂNSITO EM JULGADO. ART. 20, LEI 8429⁄92.
PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE.
DETRAÇÃO. ART. 11 DA LEI 7.210⁄84. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO.
OMISSÃO CONFIGURADA.

44 Juiz de Direito


1. O cumprimento de sanções políticas concomitantes, por atos de
improbidade administrativa contemporâneos (art. 20 da Lei 8.429⁄92), deve
observar as disposições encartadas no art. 11 da Lei 7.210⁄84.
2. É que a inexistência de legislação específica acerca da forma de
cumprimento das sanções políticas, por atos de improbidade administrativa
contemporâneos, deve ser suprida à luz das disposições encartadas no art. 11
da Lei 7.210⁄84, que instrui a Lei de Execuções Penais, verbis:
"Art. 111. Quando houver condenação por mais de um crime, no mesmo
processo ou em processos distintos, a determinação do regime de
cumprimento será feita pelo resultado da soma ou unificação das penas,
observada, quando for o caso, a detração ou remição.
Parágrafo único. Sobrevindo condenação no curso da execução, somar-se-á a
pena ao restante da que está sendo cumprida, para determinação do regime."
3. Embargos de declaração acolhidos, apenas, para esclarecer que
cumprimento das sanções políticas, por atos de improbidade administrativa
contemporâneos, deve observar as disposições encartadas no art. 11 da Lei
7.210⁄84, mantendo incólume o acórdão de fls. 383⁄423. (STJ. EDcl no
RECURSO ESPECIAL Nº 993.658 - SC (2007⁄0232844-9). DJe: 23/03/2010)

III-II. DA INDISPONIBILIDADE DOS BENS DA DEMANDADA DE
FORMA LIMINAR

O feito fora inaugurado por peça de ingresso do MP que, afora a condenação da promovida
nos atos de improbidade administrativa, requestrava medida liminar com fito de serem bloqueados os bens da
demandada a fim de garantir-se o feito.

Pois bem, o processo fora iniciado em 2004, e até o presente momento não fora analisado o
pedido, que possui fulcro no art.7º da Lei de Improbidade:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou
ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável
pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos
bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo
recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre
o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

A indisponibilidade dos bens é medida plausível a garantir a eficácia final da decisão
judicial, a qual, em sendo procedente, como bem o é no presente caso, traz forte cunho reparatório ao Erário
Público.

45 Juiz de Direito


Apesar do dispositivo supra apontar que a indisponibilidade dos bens dar-se-á pela mera
observância da verossimilhança da alegada improbidade, que feriu o Erário municipal, a jurisprudência tem fixado
a necessidade de também serem apreciados os requisitos da medida liminar, previstas no CPC, quais sejam, a
conhecida fumaça do bom direito e o perigo da demora:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE IMPROBIDADE.
INDISPONIBILIDADE DE BENS. ART. 7º DA LEI 8.492/92. PERICULUM IN
MORA E FUMUS BONI IURIS. NECESSIDADE DE DEMONSTRAÇÃO.
I. A indisponibilidade de bens a que se refere o art. 7º da Lei n. 8.492/92 não
é consequência imediata da propositura de ação civil pública que verse sobre
improbidade administrativa, porquanto a decretação da medida acautelatória
exige a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, o
qual não se presume.
II. Se não há notícia de fatos que indiquem a efetiva intenção dos agravados
em dilapidar seu patrimônio, ou mesmo transferi-lo a terceiros, com o escopo
de impossibilitar o cumprimento de eventual condenação em ação civil pública,
então está ausente o periculum in mora e descabe a decretação da
indisponibilidade de bens. III. Agravo a que se nega provimento. (TRF1 -
AGRAVO DE INSTRUMENTO: AG 48098 MT 2007.01.00.048098-0.
Publicação: 17/04/2009 e-DJF1 p.325)

Pois bem, sendo assim, lastreado na jurisprudência dominante, como bem foi feito ao longo
desta decisão, além de meu íntimo convencimento, passo a analisar passo a passo os requisitos necessários à
concessão da liminar no presente feito.

A fumaça do bom direito diz respeito à verossimilhança do alegado, ou seja, se o que consta
na exordial de fato está condizente, ao menos em juízo raso, com a realidade dos fatos. Ora, as provas foram todas
analisadas, constatando, na presente decisão, ao longo de todo o capítulo de discussão (II), a ocorrência de
incontáveis atos de improbidade administrativa, os quais feriram o Erário, e os ditames principiológicos
constitucionais da Administração Pública, convencendo-se ao fim este magistrado que a Demandada havia
praticado atos que feriram a moralidade administrativa.

Desta feita, mais que um mero juízo de verossimilhança, a este momento apresento um
juízo de certeza, por estar intimamente convencido, conforme os fundamentos apresentados, de que a Requerida
praticou os atos narrados na exordial, ferindo a moralidade administrativa, e causando danos incontáveis ao
Município de Bonito, maculando os interesses sociais. Logo, a fumaça do bom direito, no presente caso, a meu
ver, é o próprio fogo do bom direito, o qual é alimentado pelas provas irrefutáveis trazidas pelo órgão ministerial
aos autos do processo, e devidamente analisadas por este Juiz.

46 Juiz de Direito


Por outro lado, observo que o feito encontra-se em curso desde 2004, ocorrendo diversos
contratempos no transcurso normal do processo.

Como um primeiro motivo da mora na prestação jurisdicional, observo que o magistrado à
época, Severino Coutinho, era suspeito para atuar em todos os feitos em que a Demandada figurasse como parte, o
que por si só já prejudica por demais o caminho normal do feito, ainda mais pelo fato de que o magistrado
substituto encontrava-se há mais de 20 km de distância da Comarca de Bonito, ou seja, quem ficou responsável
por responder pelo feito fora o magistrado de Bezerros, tendo assumido a presidência do feito apenas em 2008.

Não bastasse isto, atualmente a Comarca de Bonito (Vara Única) possui acervo de
aproximadamente 6.000 processos, dos quais, no fim de 2009, mais de 1.000 encontravam-se conclusos ao
magistrado, o qual acabou sendo afastado da atividade judicante, momento no qual passou a Comarca a ser
responsabilidade de juízes em atividade cumulativa.

Pois bem, observa-se que o longo lapso de percurso do processo deu-se por situações
internas da Comarca, problemas vividos que terminaram por delongar o percurso do feito e a análise de suas
nuances.

Digo isto, com o fito de espancar qualquer argumento no sentido de que o longo lapso entre
a propositura do feito afastaria o perigo da demora.

O ressarcimento ao erário público fere o patrimônio particular do administrador ímprobo, o
que por se só possui caráter urgentíssimo, sob duas facetas; a primeira, o fato de que a perda do patrimônio não
agrada a ninguém, ainda mais ao administrador que fez da prefeitura seu recanto de doações; a dois, a questão de
que o patrimônio público a ser ressarcido deve ser garantido imediatamente, tendo em vista que o interesse
público não pode ser engolido pelo interesse particular.

No presente caso, os valores destinados ao Erário são altos, motivo pelo qual se qualifica a
necessidade da imediata indisponibilidade dos bens: R$ 2.271.401,44 (dois milhões, duzentos e setenta e um
mil, quatrocentos e um reais e quarenta e quatro centavos), valor correspondente à reparação e à multa
aplicada.

47 Juiz de Direito


A não indisponibilidade imediata dos bens da demandada prejudica seriamente a eficácia da
decisão apresentada, sendo premente tal medida para garantir o prestígio da justiça e de suas decisões, as quais
passam por verdadeiro momento de descrédito social.

Por outro lado, o longo lapso de latência judicial implicou à Demandada forte juízo de
impunidade, que possibilita ao Judiciário agir a este momento de forma a garantir a eficácia de sua decisão. A
impressão de impunidade da requerida não pode em nenhum momento ser confundido com sua convalescência
para com o pagamento espontâneo dos valores ao qual foi condenado, pois suas condutas demonstram que a
legalidade não é sua forma de conduzir-se.

Logo, resta demonstrada a necessidade da imediata indisponibilidade dos bens da
demandada, apresentando-se, pois, o perigo na demora da prestação jurisdicional.

Por fim, importante mencionar que, ao analisar-se a fumaça do bom direito, no presente
caso, verdadeiras chamas de direito demonstrado, observou-se os requisitos específicos previstos no art. 7° da Lei
de Improbidade Administrativa.

AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. AQUISIÇÃO ANTERIOR AO
ATO ÍMPROBO. POSSIBILIDADE.
1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme em que a
decretação de indisponibilidade dos bens decorrente da prática de atos de
improbidade administrativa deve limitar-se a garantir as bases patrimoniais da
futura sentença condenatória, podendo incluir bens adquiridos anteriormente à
prática do suposto ato administrativo.
2. Agravo regimental improvido. (STJ. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE
INSTRUMENTO: AgRg no Ag 1144682 SP 2009/0004330-1. Publicação: DJe
06/11/2009).

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 7º da LEI
8.429/1992. INDISPONIBILIDADE DE BENS. 1.
A indisponibilidade de bens -em Ação de Improbidade Administrativa ou em
Cautelar preparatória -serve para garantir todas as conseqüências financeiras
(inclusive multa civil) da conduta do agente, independentemente de o
patrimônio ter sido adquirido antes da prática do ato investigado. Precedentes
do STJ. 2. Recurso Especial não provido. (STJ - RECURSO ESPECIAL: REsp
637413 RS 2004/0037412-4. Publicação: DJe 21/08/2009)

Isto posto, diante das razões expostas, defiro a medida liminar, para fins de
indisponibilizar tantos bens quantos sejam suficientes a garantir o valor correspondente à reparação ao
Erário Municipal e à multa aplicada à Demandada, devendo, para tanto, serem oficiados os Cartórios de

48 Juiz de Direito


Registro de Imóveis desta Comarca, de seu termo e de Recife, assim como o DETRAN-PE, e tomadas as demais
medidas necessárias a fim de indisponibilizar bens suficientes a garantir a condenação, inclusive mediante
utilização dos sistemas BACENJUD e RENAJUD.

Publique-se. Registre-se. Intime-se.

Cumpra-se.

Bonito, 09 de novembro de 2010.

Dia de São Teodoro.


Juiz de Direito


49 Juiz de Direito

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