Ação de improbidade por contratações irregulares em eventos culturais

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
PROCESSO Nº 0806096-60.2014.4.05.8300
AUTOR: MINISTÉRIOPÚBLICOFEDERAL
RÉU: SÍLVIO SERAFIM COSTA FILHO e OUTROS
DECISÃO
Trata-se de Ação Civil de Improbidade Administrativa ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL - MPF em face de SÍLVIO SERAFIM COSTA FILHO, EDVALDO JOSÉ CORDEIRO
DOS SANTOS, MARIA DE FÁTIMA DE MELO VAZ DE OLIVEIRA, ANDRÉ MEIRA DE
VASCONCELLOS, OGIVA PRODUÇÕES E EVENTOS LTDA, LUMINÁRIO PRODUÇÕES
LTDA - ME, RICARDO ALEXANDRE DA COSTA SILVA - ME, CARLA MARROQUIM - ME e
CINTIA KATO FLORICULTURA - ME, objetivando, em sede de liminar, seja decretada a
indisponibilidade dos bens dos réus, em valor apto a assegurar o efetivo ressarcimento aos
cofres públicos e o pagamento das multas previstas na Lei 8.429/92, que, em 25.08.2014,
correspondia a R$ 2.190.027,12.
Aduziu o MPF que os réus SÍLVIO SERAFIM COSTA FILHO, EDVALDO JOSÉ CORDEIRO
DOS SANTOS, MARIA DE FÁTIMA DE MELO VAZ DE OLIVEIRA, ANDRÉ MEIRA DE
VASCONCELLOS, agentes públicos, praticaram atos ímprobos que causaram dano ao erário e
atentaram contra princípios constitucionais da Administração Pública, por meio da contratação
de serviços com inexigibilidade e dispensa indevida de licitação, serviços esses que, apesar de
pagos, nem sequer foram prestados pelas empresas que também compõem o polo passivo da
demanda. Afirma também que as rés OGIVA PRODUÇÕES E EVENTOS LTDA, LUMINÁRIO
PRODUÇÕES LTDA - ME, RICARDO ALEXANDRE DA COSTA SILVA - ME, CARLA
MARROQUIM - ME e CINTIA KATO FLORICULTURA - ME, pessoas jurídicas de direito
privado, beneficiaram-se diretamente dos atos de improbidade versados na peça inicial.
Aduziu, em síntese, que foram firmados 02 convênios entre o Ministério do Turismo e a
Secretaria de Turismo de Pernambuco-SETUR, com objetivo de apoiar a implementação dos
Projetos intitulados "Eventos Turísticos nas cidades de Goiana, Itapissuma e Paulista" e
"Eventos Turísticos nas Cidades de Bezerros e Itamaracá", que previam a necessidade de
contratação de empresa produtora de eventos, a qual seria responsável pela contratação dos
artistas locais que fariam as apresentações, além da contratação de outras empresas para
prestação serviços, tais como locação de equipamentos, filmagem e segurança privada.
Segundo a parte autora, o preço total pactuado em cada convênio foi de R$ 220.000,00 (duzentos
e vinte mil reais), sendo R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) transferidos pelo Ministério do
Turismo e R$ 20.000,00 (vinte mil reais) a título de contrapartida da convenente e que, de acordo
https://pje.jfpe.jus.br/pje/ConsultaPublica/DetalheProcessoConsultaPub...
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com o que ficou demonstrado em sede de inquérito civil, foram constatadas impropriedades
relativas à execução dos Convênios retromencionados, consistentes na ausência de motivo
legítimo para a inexigibilidade e para as dispensas de licitação efetuadas, bem como a não
comprovação da realização dos eventos programados.
Pugnou pela concessão de provimento liminar fundamentando-se na existência de robusta
prova documental oriunda do Inquérito Civil instaurado para apuração dos fatos, da Nota
Técnica da Controladoria Geral da União atestando a irregularidade na execução dos convênios
e da documentação concernente à rejeição das contas prestadas pela SETUR junto ao Ministério
do Turismo. Defendeu ainda ser desnecessária a comprovação do periculum in mora, consoante
jurisprudência do STJ, para a decretação da indisponibilidade de bens pela prática de atos de
improbidade administrativa, estando ele implícito no art. 7º, da Lei nº 8.429/92.
Foi determinada a intimação da parte autora para emendar a petição inicial para que fosse
informado o valor do dano ao erário/enriquecimento ilícito relativo a cada réu,
individualmente, e para a indicação do valor máximo da possível multa civil a ser aplicada,
também de forma individualizada, quanto a cada demandado.
Por meio de petição (identificador num. 4058300.756611) o MPF apresentou o valor
individualizado do dano ao erário e da multa aplicável para cada réu. Reiterou ainda o pedido
de indisponibilidade dos bens dos réus.
Vieram os autos conclusos. Decido.
Compulsando detidamente os autos e a farta documentação acostada, verifico que assiste razão
à parte autora.
Ressalte-se, em primeiro lugar, que a medida liminar ora pleiteada, de indisponibilidade de
bens, tem por escopo garantir a eficácia de eventual sentença favorável ao autor, resguardando
e assegurando o ressarcimento, com a recomposição do patrimônio público, bem como
garantindo o eventual pagamento de multa pela ré.
Ou seja, a tutela cautelar tem por objetivo a preservação dos bens dos réus e a proteção do
patrimônio público, assegurando, assim, uma possível obrigação pecuniária a ser determinada
ao final da presente lide. Nesse diapasão, com bastante propriedade se manifestou Marino
Pazzaglini Filho:
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"A tutela jurisdicional cautelar é medida processual, de natureza provisória e instrumental, que
tem por propósito antecipar ou assegurar, total ou parcialmente, a viabilidade da satisfação da
obrigação deduzida no processo principal. Trata-se, pois, de provimento sumário que visa
garantir, em face da demora (normal ou anormal) do processo principal, mediante a
indisponibilidade ou o seqüestro de bens, o resultado útil da tutela jurisdicional futura, ou seja,
os efeitos práticos, ainda incertos, do julgamento meritório em processo de conhecimento ou de
execução."
Como requisitos básicos para a concessão da cautelar, temos a probabilidade ou possibilidade
da existência do direito invocado, ou seja, a fumaça do bom direito bem como a existência de
perigo de demora. Da análise dos autos, verifico que ambos os quesitos estão consubstanciados
na presente demanda.
Quanto ao fumus boni iuris, assim prescreve o artigo 16 da Lei 8.429/92:
"Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério
Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do
seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimônio público". (grifo nosso)
A ocorrência dos pressupostos para a concessão da liminar foi devidamente demonstrada pelo
autor.
Com efeito, há fundados indícios dos fatos alegados na inicial.
O MPF demonstra de forma plausível que os réus, ex-agentes públicos da Secretaria de Turismo
do Estado de Pernambuco, praticaram atos ímprobos que importaram no seu enriquecimento
ilícito, causando dano ao erário e atentando contra princípios constitucionais da Administração
Pública, por meio da contratação de empresas sem o procedimento de licitação exigido, bem
como em razão do pagamento do valor às empresas rés sem a devida comprovação da
realização dos serviços contratados.
Com efeito verifico que os atos apontados como ímprobos pelo MPF consubstanciam-se, em
síntese, nas seguintes condutas:
1) Contratação de empresa produtora de eventos, com inexigibilidade irregular de
licitação, pela exclusividade na representação de artistas consagrados ou aclamados pelo
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público. Constatou-se que a carta de exclusividade apresentada pela empresa contratada
restringia-se aos dias do evento, o que, segundo o MPF, configura simulação para contratação
com inexigibilidade indevida, já que somente se admite a contratação direta com o artista ou
por meio de empresário exclusivo, comprovado por meio de contrato de exclusividade artística.
2) Dispensa irregular de licitação para contratação de empresas para prestação dos
serviços relacionados à realização dos eventos objeto dos convênios assinados com o Ministério
do Turismo. Verificou-se que a justificativa para a dispensa seria o caráter emergencial da
contratação em função do atraso na aprovação do convênio pelo Ministério do Turismo. No
entanto, foi constatado que a demora na aprovação ocorreu justamente pela desídia da
Secretaria de Turismo em apresentar a documentação exigida para a aprovação do convênio.
3) Ausência de comprovação da realização dos serviços contratados. Segundo o MPF, os
serviços contratados não foram executados, bem como não houve comprovação sequer de que
os eventos culturais objeto dos planos de trabalho tenham sido promovidos pela Secretaria de
Turismo.
A demandante individualizou as condutas de cada um dos demandados. Segundo consta da
inicial, o então Secretário de Turismo de Pernambuco, o réu SÍLVIO SERAFIM COSTA FILHO,
autorizou a contratação, com inexigibilidade de licitação, de produtora de eventos com
fundamento na exclusividade de representação empresarial dos artistas que se apresentariam
nos eventos. No entanto, para o convênio 955/2008, a carta de exclusividade era válida apenas
para o dia dos eventos, enquanto que, para o convênio nº 958/2008, a produtora contratada
sequer apresentou cartas de exclusividade ou qualquer outro documento destinado a
comprovar a unicidade de representação dos artistas.
Com relação aos serviços destinados à realização dos eventos (locação de equipamentos,
filmagem e segurança), o réu SÍLVIO SERAFIM COSTA FILHO, na qualidade de Secretário de
Turismo de Pernambuco, autorizou a contratação das empresas, que ora figuram como rés neste
mesmo processo, com dispensa de licitação, com fundamento no art. 24, IV, da Lei nº 8.666/93,
em razão do suposto caráter emergencial da contratação devido da aprovação do plano dfe
trabalho pelo Ministério do Turismo. Não obstante, foi constatado pela CGU que a demora na
aprovação do plano ocorreu por conta da desídia da Secretaria de Turismo que deixou de
apresentar a documentação devida no prazo adequado.
Já o réu EDVALDO JOSÉ CORDEIRO DOS SANTOS, teria participado das condutas imputadas
como atos de improbidade na medida em que teria sido o responsável pela lavra dos pareceres
jurídicos que opinaram pela contratação, com inexigibilidade de licitação, da produtora de
eventos em razão da suposta exclusividade de representação de artistas, bem como dos
pareceres que sustentaram a contratação das empresas prestadoras de serviços com dispensa de
licitação.
A ré MARIA DE FÁTIMA DE MELO VAZ DE OLIVEIRA, segundo o MPF, também teria
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participado dos atos de improbidade na medida em que, na qualidade de presidente da
comissão permanente de licitação da Secretaria de Turismo do Pernambuco, seria signatária do
mesmo parecer que opinou pela contratação das empresas prestadoras de serviços com
dispensa de licitação, em razão do suposto caráter emergencial da contratação.
Por fim, o réu ANDRÉ MEIRA DE VASCONCELLOS foi o advogado responsável por conceder
o visto nos termos de Ratificação subscritos pelo Secretário de Turismo, subsidiando
juridicamente seus atos, e concorrendo para a prática dos atos de improbidade, nos termos do
abrangente art. 2º da Lei nº 8.429/92.
No tocante às empresas apontadas no polo passivo, em sede de análise perfunctória para efeito
de concessão da liminar, verifico que elas foram contratadas para a prestação do serviço objeto
dos convênios 955/2008 e 958/2008, tendo se beneficiado dos atos de improbidade apontados
na inicial. Verifico ainda que, na prestação de contas apresentadas ao Ministério do Turismo,
sequer foi comprovado a realização dos serviços contratados, não obstante os valores tenham
sido pagos para tanto.
Destaco ainda que foi verificado que as pesquisas de preços efetuadas pela Secretaria de
Turismo envolviam empresas cujas atividades econômicas precípuas não se relacionam com os
objetos das contratações. Esse fato é uma evidência de que as dispensas eram direcionadas para
determinadas empresas, indicando que elas participavam do esquema de dispensa irregular de
licitação. Observa-se ainda que essa pesquisa de preços era formulada sempre entre as mesmas
empresas e somente para apresentar um aspecto de regularidade da contratação que na
realidade não existia.
Da documentação acostada aos autos, verifico que realmente há indícios de contratação de
empresas no regime de rodízio para a realização dos eventos objeto dos convênios celebrados
pela SETUR/PE com Ministério do Turismo.
Observo ainda a evidências de irregularidade quanto à apresentação de carta de exclusividade
apenas para os dias do evento para justificar a inexigibilidade de licitação para contratação de
empresa de produção de eventos. Segundo as orientações do TCU, a apresentação de carta de
exclusividade restrito ao dia do evento não caracteriza a exclusividade. Conforme consta a fl.
624 da publicação "LICITAÇÕES & CONTRATOS, Orientações e Jurisprudência do TCU", 4ª Ed,
2010, disponível no sítio eletrônico daquele órgão, extrai-se a seguinte orientação:
"Quando da contratação de artistas consagrados, enquadrados na hipótese de inexigibilidade
prevista no inciso III do art. 25 da Lei nº 8.666/1993, por meio de intermediários ou
representantes:
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deve ser apresentada cópia do contrato de exclusividade dos artistas com o empresário
contratado, registrado em cartório. Deve ser ressaltado que o contrato de exclusividade difere
da autorização que confere exclusividade apenas para os dias correspondentes à apresentação
dos artistas e que é restrita à localidade do evento;
o contrato deve ser publicado no Diário Oficial da União, no prazo de cinco dias, previsto no
art. 26 da Lei de Licitações e Contratos Administrativos, sob pena de glosa dos valores
envolvidos;
(...)
Acórdão 96/2008 Plenário"
No que tange à dispensa de licitação em razão do caráter emergencial da contratação, também
há evidências no sentido de que a emergência foi justificada pela assinatura do convênio em
data quase coincidente com a da realização do evento. Consta ainda a informação que o atraso
na assinatura do convênio ocorreu única e exclusivamente em razão da desídia da SETUR em
apresentar a documentação exigida, dando causa à emergência aventada.
Nessa linha, consta dos autos um comprovante de encaminhamento de mensagem eletrônica do
Ministério do Turismo enviado em 27/06/2008 informando que a documentação apresentada
pela SETUR encontrava-se incompleta, o que inviabilizava a assinatura do convênio,
informando ainda nessa mesma mensagem sobre a necessidade de observância das normas
quanto à licitação (fls. 81/82 da cópia do procedimento administrativo 72000.002971/2008-61 do
Ministério do Turismo, cujo objeto é o convênio 955/2008).
No tocante à não comprovação da prestação dos serviços contratados, consta ainda dos autos a
informação apresentada pelo Assessor Especial de Controle Interno do Ministério do Turismo
ao MFP sobre os convênios celebrados entre a SETUR e aquele ministério no sentido de que
"após envio de ofício a cada representante das bandas dos convênios em questão, a título de
circularização das informações dadas nas prestações de contas, foi-nos comunicado, por meio
físico ou eletrônico (email), por grande parte dos questionados, que desconheciam a banda e os
shows, relatando o uso indevido do nome" (identificador nº Num. 4058300.641976 - Pág. 15).
Além disso, houve a rejeição total das contas prestadas pela SETUR quanto aos convênios
mencionados na inicial, inclusive com determinação para que esse órgão proceda a devolução
dos valores disponibilizados. Tratam-se de evidências de que o evento sequer foi realizado,
embora a SETUR tenha recebido os valores disponibilizados pelo Ministério do Turismo.
Da detida análise do vasto corpo probatório, constato que foram encontrados indícios
suficientes da ocorrência dos atos de improbidade, entendo presente a plausibilidade do direito
alegado pelo requerente, restando, dessa forma, evidenciados fundados indícios de
responsabilidade pela prática de atos de improbidade.
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Cumpre ressaltar, ainda, conforme ensinamento de Vicente Greco Filho, que:
"O fumus boni iuris (fumo do bom direito) é a probabilidade ou possibilidade da existência do
direito invocado pelo autor da ação cautelar e que justifica a sua proteção, ainda que em caráter
hipotético. Este pressuposto tem por fim evitar a concessão de medidas quando nenhuma é a
probabilidade ou possibilidade de sucesso e, portanto, inútil a proteção cautelar. Para a aferição
dessa probabilidade não se examina o conflito de interesses em profundidade, mas em cognição
superficial e sumária, em razão mesmo da provisoriedade da medida. O fumus boni iuris não é
um prognóstico de resultado favorável no processo principal, nem uma antecipação do
julgamento, mas simplesmente um juízo de probabilidade, perspectiva essa que basta para
justificar o asseguramento do direito."
Quanto ao periculum in mora, evidencia-se no fato de que, desfazendo-se os réus de seus bens
durante a instrução do processo de Improbidade Administrativa, nenhuma garantia restará
como segurança do resultado da ação principal, tornando-se ineficaz a prestação jurisdicional.
A indisponibilidade de bens na ação de improbidade visa garantir o efetivo ressarcimento dos
danos causados ao erário. Em outros termos, a medida visa afastar o risco de tornar-se ineficaz o
resultado prático do processo, por eventual impossibilidade de reparação dos danos causados
ao patrimônio público.
Frise-se que, nesse sentido, tem sido o posicionamento adotado pelos Tribunais Regionais
Federais:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. AÇÃO CAUTELAR. INDISPONIBILIDADE DE BENS. LEI 8.429/92, ART.
7º. LIMINAR. POSSIBILIDADE. NECESSÁRIO. PRESENÇA. PRESSUPOSTOS. FUMUS BONI
IURIS. PERICULUM IN MORA.
1. A indisponibilidade embora não signifique a perda dos bens nem mesmo privação deles,
sendo apenas medida acautelatória, para evitar que o investigado deles se desfaça, dificultando
ou impossibilitando o ressarcimento ao erário eventualmente apurado, não prescinde dos
requisitos essenciais do fumus boni iuris e do periculum in mora, nos termos do art. 7º,
parágrafo único, da Lei 8.429/92.
2. Agravo não provido.
(TRF 1ª Região, 3ª Turma, AG 200501000131044/GO, Rel. Des. Fed. Tourinho Neto, DJ
01/07/05, grifo nosso).
AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LIMINAR PRESENÇA DOS
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PRESSUPOSTOS.CONCESSÃO. POSSIBILIDADE.
1. Para a concessão de liminar em ação civil pública a lei exige, cumulativamente, a presença
dos requisitos de fundamento relevante (fumus boni iuris) e do periculum in mora.
(...)
3. O Fumus boni iuris, ou seja, a plausibilidade do direito invocado, nos termos da
fundamentação da decisão recorrida, exsurge do Relatório do Inquérito Civil Público nº 2/98
que, pela riqueza de detalhes aponta a prática, pelos réus, de atos de natureza gravíssima na
gestão da Fundação Pró-Sangue - Hemocentro de São Paulo e da Fundação do Sangue,
reveladores, em princípio, da improbidade administrativa.
4. O periculum in mora, por sua vez, traduz-se na possibilidade da ineficácia da prestação
jurisdicional, acaso a medida pleiteada, seja deferida somente a final, impossibilitando o
integral ressarcimento dos danos causados ao patrimônio público no caso de futura
condenação.
5.A medida liminar, tal como deferida, mostra-se necessária a garantir a efetividade da
prestação jurisdicional final, pelo que deve ser mantida a decisão recorrida.
(...)
8.Agravo Regimental prejudicado.
9.Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(TRF 3ª Região, 6ª Turma, AG 199903000073513/SP, Rel. Des. Fed. Lazarano Neto, DJ 02/06/06,
p. 452)
Ressalvo que, quanto aos requerimentos de bloqueio eletrônico de contas por meio do Bacen
Jud, entendo ser providência própria da execução do julgado, pois extrapola a mera finalidade
de garantia e tem, para os executados, característica quase que de constrição.
Posto isso, defiro em parte a liminar, ficando determinada a indisponibilidade dos bens móveis
e imóveis dos réus, até o valor que assegure o efetivo ressarcimento aos cofres públicos,
apontado nestes autos de forma individualizada na petição identificador 4058300.756611, a fim
de assegurar a efetividade de uma eventual condenação na presente ação.
Expeçam-se ofícios ao Departamento de Trânsito de Pernambuco, por meio do sistema
RENAJUD, determinando a indisponibilidade dos veículos que estejam em nome da ré,
devendo ser providenciada a expedição de ofícios aos Cartórios de Imóveis de Olinda e
Recife/PE, para que seja averbada a indisponibilidade dos imóveis de sua propriedade.
Notifiquem-se os réus para apresentarem a sua manifestação escrita, nos termos do §7º, do art.
8 de 9 24/02/2015 13:13

17, da Lei nº 8.429/92.
Intimem-se.
Recife/PE, 28 de janeiro de 2015
GUSTAVO HENRIQUE TEIXEIRA DE OLIVEIRA
Juiz Federal Substituto no exercício da
titularidade da 7ª Vara Federal/PE
Número do processo: 0806096-60.2014.4.05.8300
Assinado eletronicamente. A Certificação Digital pertence a:
GUSTAVO HENRIQUE TEIXEIRA DE OLIVEIRA
Data e hora da assinatura: 28/01/2015 17:01:25
Identificador: 4058300.839296
https://pje.jfpe.jus.br/pje/Processo/ConsultaDocumento
/listView.seam
15012817012486200000000840314
Para validar, utilize o link abaixo:
https://pje.jfpe.jus.br/pje/Painel/painel_usuario
/documentoHashHTML.seam?hash=a19d090220d375bbaf2750a31d3ae52c17bebac7&idBin=840314&
idProcessoDoc=839296
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