Contas irregulares da proguarú multa

TC-002330/026/08
Fl. 574
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
CONSELHEIRO DIMAS EDUARDO RAMALHO
PROCESSO: TC-002330/026/08
INTERESSADO: PROGRESSO E DESENVOLVIMENTO DE GUARULHOS S/A
- PROGUARU
EXERCÍCIO: 2008
RESPONSÁVEIS: CARLOS CHNAIDERMAN, FRANCISCO MARQUES
EVANGELISTA E ARTUR PEREIRA CUNHA.
ADVOGADOS: LEONARDO FREIRE PEREIRA (OAB/SP Nº 163.533),
GERSON BESERRA DA SILVA FILHO (OAB/SP Nº 232.465)
E OUTROS
1. RELATÓRIO
1.1. Em apreciação, as contas anuais de 2008 de PROGRESSO E
DESENVOLVIMENTO DE GUARULHOS S/A - PROGUARU, sociedade de
economia mista instituída pela Lei Municipal de Guarulhos nº 2.305, de
22/05/1979.
1.2. A 1ª Diretoria de Fiscalização apontou, no relatório de fls. 27/47, as
seguintes ocorrências:
a) RESULTADOS CONTÁBEIS E FINANCEIROS (item 5): ausência de
plano orçamentário e quadro demonstrativo de sua execução;
resultado do exercício negativo em R$ 6.164 mil; aumento de 6,41%
do exigível a curto prazo; permanência de elevado nível de
endividamento, sendo que a participação do capital de terceiros
passa de quatro vezes o ativo total; persistente passivo a
descoberto;
b) FUNDO PARA O DESENVOLVIMENTO DE GUARULHOS (item
5.5): inexistência de Plano de Aplicações do Fundo determinado pelo
art. 4º da Lei de instituição do PROGUARU; não fixação da taxa de
administração exigível em até 10%, nos termos da mesma legislação
municipal; ausência de prestações de contas em conformidade com
o Decreto Municipal nº 7077/80; divergências de valores entre a

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contabilidade e a Ata da Comissão (diferença de R$ 237.932,81);
recursos do fundo advindos da Prefeitura não mantidos em conta
vinculada, sendo que, logo após os créditos, são transferidos para a
conta movimento da PROGUARU, em prejuízo ao Fundo;
inexistência de identificação nos registros contábeis da apropriação
dos 10% correspondentes à taxa de administração;
c) LICITAÇÕES (item 7): redução substancial do volume de recursos
licitados; falhas de instrução (protocolos de entrega dos convites não
comprovam o recebimento pelos interessados; empresa adjudicada
na carta-convite nº 3/08 apresentou proposta de valor superior à
cotação da qual participara anteriormente; proposta apresentada é
13,13% superior à menor cotação, em detrimento do princípio do
interesse público; na carta-convite nº 6/08, o único participante
apresentou proposta bem próxima do memorial descritivo, que serviu
para estabelecer no edital o valor máximo do objeto);
d) CONTRATOS (item 8): irregularidades na execução contratual do
ajuste nº 86/08 (comprovantes diários dos serviços realizados
contendo assinaturas divergentes do operador do equipamento;
fichas – parte da tarde – contêm a mesma assinatura dos
responsáveis que atestam a execução dos serviços, diferentemente
daquelas da parte da manhã; o mesmo operador trabalhou todos os
dias nos dois períodos (manhã e tarde), inclusive diversos domingos,
numa média de 12 horas por dia, sem intervalo para almoço;
e) ORDEM CRONOLÓGICA DE PAGAMENTOS (item 9): quebras
justificadas, porém, com diversos pagamentos objeto das
publicações que não constavam das planilhas; pagamentos em
atraso; preenchimento incorreto das planilhas quanto ao aspecto da
vinculação dos pagamentos, contrariando as Instruções deste
Tribunal;
f) REMUNERAÇÃO DOS DIRIGENTES (item 11): impossibilidade de
atestar a exatidão dos pagamentos efetuados aos membros da
Diretoria e Conselhos, tendo em vista a não apresentação da ata de
reunião que fixa a remuneração paga em 2008.
g) ATENDIMENTO À LEI ORGÂNICA, ÀS INSTRUÇÕES E ÀS
RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL (item 16): não atendimento.

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1.3. Após notificação regular, nos termos do artigo 30 da Lei Complementar
Estadual nº 709/1993 (fl. 49), a Origem apresentou justificativas (fls. 56/67)
alegando que:
a) Não há previsão legal ou estatutária que determine a elaboração e a
execução orçamentária; não há amparo legal para a fiscalização exigir
que a entidade disponha de tal documento;
b) Quanto ao Fundo para o Progresso de Guarulhos, no art. 4º do Decreto
Municipal nº 7077/80 “está estabelecido que os recursos serão
depositados pela Tesouraria Municipal em conta corrente especial em
estabelecimento de crédito. E, referida conta corrente, será aberta em
nome da Proguaru tendo a mesma a responsabilidade de
gerenciamento da mencionada conta”.
As dotações explicitados na lei orçamentária anual referentes a esse
Fundo correspondem ao plano de aplicações, cuja feitura é de
responsabilidade de uma comissão, nos termos dos arts. 5º e 6º da lei
de instituição da sociedade de economia mista.
Juntou documentos que comprovam que a PROGUARU informou
mensalmente à Prefeitura todos os serviços por ela executados, com
todas as respectivas medições do período.
O gerenciamento do Fundo é feito pelo Município de Guarulhos, em
consonância com o plano de aplicações fixado pela Comissão e em
conformidade com as dotações orçamentárias, “o que caracteriza os
valores como repasse do Orçamento do Município de Guarulhos e não
como pagamento por prestação de serviços”, conforme já constatado
por este E. Tribunal de Contas, e.g., em sede do TC 003663/026/06.
“Fundos não existem para proceder a pagamentos de serviços
prestados; fundos existem para viabilizar a realização dos serviços,
inclusive com antecipação de receita para que haja pecúnia a ser
empregada na realização dos serviços em conformidade com o plano
de aplicações c/c dotação orçamentária referente ao exercício sob
referência para o FPG c/c controle financeiro-orçamentário respectivo”.
“A transferência dos recursos para conta da entidade fiscalizada não
traz qualquer prejuízo porque, em se tratando de repasse, no mais das
vezes o pagamento é feito inclusive por antecipação e não restam
recursos ociosos”.

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A taxa de administração foi fixada em 10% sobre os custos das obras,
fiscalização e projetos, a título de administração da obra, conforme
Ordem de Serviço emitida pelo então Prefeito Néfi Tales, em 1980;
A taxa está lançada nas medições, dessa forma, regularmente
demonstrada e comprovada; a diferença apontada pela fiscalização do
Tribunal não levou em conta que os valores do balancete incluem os
do exercício de 2007.
c) Em relação às cartas-convites, na primeira delas mencionada pela
fiscalização, as cotações, por conta do sistema informatizado, são
enviadas por e-mail ou fac-símile em formulários próprios, que são
preenchidos e carimbados pelos ofertantes, restando maximizada a
eficiência, com a padronização do formulário e a otimização do
procedimento de cotação.
Os protocolos de entrega foram readequados para fazer constar a
informação sobre a retirada.
Houve de fato erro no valor do custo médio; está alterando a análise
das propostas para que não ocorra mais a contratação de empresa em
valor maior do que o ofertado em anterior cotação de preços; na outra
carta-convite, não entende como falha a indicação feita pela
fiscalização.
d) Quanto à execução do contrato 86/2008, foi emitida resolução que
objetiva normatizar o procedimento de comprovação dos serviços
realizados, de modo a evitar a reincidência das falhas apontadas.
e) A fiscalização do Tribunal teria aceitado as justificativas apresentadas
pela entidade fiscalizada quanto à quebra da ordem cronológica; os
pagamentos em atraso ocorreram em razão do fluxo de caixa, mas
sempre com regular publicação e justificativas; as exigibilidades não
constantes da planilha estão nela inclusas com a indicação “diversos”;
a falha quanto à escrituração em separado entre recursos vinculados e
não vinculados não se aplica à sociedade de economia mista, pela sua
própria natureza jurídica.
f) as atas de eleição dos dirigentes explicitavam por remissão a
remuneração dos dirigentes, juntando a documentação comprobatória.

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g) o Acórdão referente às contas do exercício de 2006 só foi publicada em
19/11/2009, sendo, pois, desnecessária qualquer justificativa de que a
PROGUARU não tenha atendido as recomendações do Tribunal;
independentemente de constarem como recomendação, esforços para
a melhoria dos índices econômico-financeiros fazem parte do dia a dia
da administração da sociedade.
1.4. Uma vez que, conforme o histórico dos resultados contábeis, a situação
da PROGUARU não tem se agravado e, diante das justificativas, os outros
apontamentos podem ser relevados, a SDG se manifestou pela regularidade com
ressalva.
1.5. Em virtude do número excessivo de cargos de provimento em
comissão, houve nova notificação para que a Origem justificasse a necessidade e
legalidade (fls.71/73).
1.6. A sociedade de economia mista juntou suas justificativas às fls.77/300,
o Sr. Carlos Chnaiderman, às fls.301/418v e o Sr. Francisco Marques Evangelista,
às fls.419/541, com o mesmo teor, alegando que seu quadro possui fundamento
na implantação e evolução de seu Plano de Carreira, Cargos e Salários e os
cargos de provimento em comissão estão adequados às suas respectivas
qualificações e atribuições.
1.7. Em seguida, a Assessoria Técnica, no que se refere aos aspectos
econômico-financeiros, às fls.542/546, opinou pela irregularidade das contas, uma
vez que, em síntese:
a) houve um aumento de 643,22% no prejuízo da sociedade, de um
ano para o outro;
b) a negatividade do capital circulante líquido é cerca de quatro
vezes maior do que sua cobertura;
c) houve o agravamento da situação financeira na ordem de
14,77%;
d) o resultado negativo apresentado no exercício decorre
preponderantemente da gestão em si no exercício e não de
variáveis “herdadas” de anos anteriores, pois, não obstante a
receita operacional de 2008 ter sido superior em 22,90% em

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comparação com 2007, os custos dos serviços prestados
sofreram um incremento de 35,47%, atingindo um grau de
comprometimento na proporção de 84,84% da receita;
e) o lucro operacional bruto caiu de 18,57% para 10,79%;
f) os gastos com serviços de terceiros passaram de 24,79% a
14,77%;
g) os insumos adquiridos de terceiros sobre o total da receita
auferida aumentaram de 37,71% a 44,28%;
h) ou seja, na contramão da necessidade de se buscar o equilíbrio
das contas, a empresa elevou seus custos sem a
correspondente contrapartida em termos de realização de
receita.
1.8. A fiscalização desta Casa, às fls.555/565, analisou a documentação
encartada pelas defesas.
1.9. Segundo a ATJ, os argumentos da defesa quanto ao quadro de pessoal
merecem acolhimento, no sentido de que os cargos em comissão possuem
natureza de direção, chefia e assessoramento. No entanto, opinou pela
irregularidade face ao prejuízo apurado de R$ 6.164.835,08, à insuficiente
capacidade de liquidar suas dívidas, ao atraso nos pagamentos das exigibilidades
e à não manutenção em conta vinculada dos recursos do Fundo para o Progresso
de Guarulhos (fls.568/571).
É o relatório.
2. Decido.
2.1. Preliminarmente, necessário tecer algumas considerações a respeito
das peculiaridades da sociedade de economia mista municipal, cujas contas estão
sendo examinadas.
O exame da situação econômico-financeira da PROGUARU demonstra
que, da receita total de R$ 139.121.450,80 (cento e trinta e nove milhões cento e
vinte e um mil quatrocentos e cinquenta reais e oitenta centavos), 54,27% da
receita operacional são provenientes do Fundo para o Progresso de Guarulhos, o
que equivale a R$ 75.500.000,00 (setenta e cinco milhões e quinhentos mil reais).
R$ 60.179.845,28 (43,28% da receita total) são decorrentes de contratos com a

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própria Prefeitura Municipal de Guarulhos. No que tange às despesas, o gasto
somente com empregados chega à cifra de 63,84 milhões de reais; com impostos,
taxas e contribuições, 21,08 milhões de reais.
A lei de criação do Fundo para o Progresso de Guarulhos é a mesma
de instituição da sociedade de economia mista (Lei nº 2.305/79) e dispõe que esse
Fundo objetiva “a acumulação sistematizada de recursos destinados a
concretização de programas de desenvolvimento econômico-social do Município,
e bem assim a ampliação e aperfeiçoamento dos serviços públicos municipais”.
Nas palavras da própria Prefeitura, quanto a esse Fundo, “está estabelecido que
os recursos serão depositados pela Tesouraria Municipal em conta corrente
especial em estabelecimento de crédito. E, referida conta corrente, será aberta
em nome da Proguaru tendo a mesma a responsabilidade de gerenciamento da
mencionada conta”. Afirma ainda que os valores são caracterizados como repasse
do Orçamento do Município de Guarulhos.
A auditoria independente, por sua vez, às fls.331 do Anexo II, inclui nas
notas explicativas às demonstrações contábeis, os seguintes dizeres:
A Administração considera que os recursos recebidos do
“Fundo para o Progresso de Guarulhos” para o
desenvolvimento das atividades das Sociedade, são
caracterizados como Repasses ou Subvenção Econômica,
de acordo com a Lei Federal 4.320/64 – de Normas Gerais de
Direito Financeiro e Lei Municipal 2.305/79 que criou o Fundo
e autorizou a constituição da Sociedade.
Com base em parecer da Assessoria Jurídica da Proguaru, foi
adotada pela Diretoria, decisão confirmada em reunião
conjunta dos Conselhos de Administração e Fiscal, que não
deve haver incidência do PIS e COFINS sobre os recursos
provenientes do “Fundo para o Progresso de Guarulhos”. (grifo
meu)
Devo relembrar que, segundo o art. 12, § 3º, II da Lei 4.320/64,
subvenção econômica é assim definida:

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Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes
categorias econômicas:
(...)
§ 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos
desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de
custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:
(...)
II - subvenções econômicas, as que se destinem a
empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial,
agrícola ou pastoril.
Ou seja, esse cenário, que se repete ano a ano, demonstra claramente
que a PROGUARU é típica sociedade de economia mista dependente, cuja
definição e consequências dela decorrentes não deixam dúvidas quanto à
obrigação da sociedade de economia mista em se submeter à Lei de
Responsabilidade Fiscal (art.1º, §§ 1º a 3º, “b” c/c art. 2º, III e art. 50 da LRF)1,
situação corroborada tanto pela própria legislação municipal (Lei de criação da
PROGUARU, o Decreto Municipal 7.077/80 e a Lei Orçamentária Anual) quanto
sua situação fática.
1 Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem
riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia
de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a
Pagar.
§ 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
§ 3º Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;
Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros
para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas
observará as seguintes:
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de
cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal
dependente;

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Em segundo lugar, no relatório de atividades às fls.09/24 dos autos, há
informações de que a PROGUARU realizou obras de edificação, a exemplo da
construção da EMEF Recreio São Jorge e da Creche Vila Alzira, fato que
denuncia o desvirtuamento da finalidade precípua para a qual o ente da
administração indireta foi criada2 e, dessa forma, realizando obras de competência
da Prefeitura, nos termos da legislação vigente à época (art. 8º da Lei nº
2.305/79).
A contratação da Prefeitura com a PROGUARU, por dispensa de
licitação, para a execução dessas obras, foi julgada irregular por esta Casa3, pois
“foi verificado que a PROGUARU foi intermediária para a execução das obras
licitadas, que poderiam ter sido realizadas pela Prefeitura ou através de
contratações precedidas de licitações”, sendo que houve dois contratos anteriores
celebrados4 pela PROGUARU para a execução destes mesmos objetos,
invalidando totalmente a dispensa licitatória. Desse procedimento de
intermediação, houve prejuízo ao erário no montante de R$ 1.251.132,02, que
deve voltar aos cofres públicos.
2 Art. 8º Fica o Poder Executivo autorizado a constituir a “Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A. –
PROGUARU”, Sociedade de Economia Mista, por ações, de Capital Autorizado, destinada a realização das
seguintes atividades de caráter econômico-social e industrial, ligadas aos superiores interesses do Município
de Guarulhos:
I - Execução dos serviços públicos de coleta e remoção de lixo, fabricação de asfalto, blocos e pré-moldados,
pavimentação, guias, sarjetas, iluminação pública, travessias, construção de galerias, canalizações, pontes,
obras e serviços correlatos, inclusive as já contratadas; (NR - Lei nº 2.315/1979)
II - promoção de estudos e elaboração de projetos relacionados com as atividades sociais;
III - planejamento, promoção e adoção de medidas tendentes ao incentivo de atividades industrias e
comerciais para a consecução do objetivo social;
IV - execução de serviços gráficos, de informática, ampliação, reforma e manutenção de próprios municipais,
administração de velórios, mercados, estádios, execução de serviços de emplacamento de logradouros
públicos, exploração de publicidade em próprios públicos e particulares; (NR - Lei nº 3.998/1991)
V - promoção e desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social, sob a supervisão da
Secretaria Municipal de Habitação. (NR - Lei nº 6.149/2006)
3 TC-007869/026/09 (valor do contrato: R$ 4.754.223,12)
4 TC-4542/026/08 (valor do contrato: R$ 1.564.862,90) e TC-29438/026/08 (valor do contrato: R$
1.938.228,20)

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Feitas essas considerações, passo à análise dos pontos controversos
apontados pela fiscalização desta Casa.
Acolho justificativas da sociedade de economia mista, à exceção das
matérias ressaltadas abaixo, que reputo graves o suficiente para macular as
presentes contas.
No que se refere à ausência de plano orçamentário e quadro
demonstrativo de sua execução, entendo que, apesar da PROGUARU ser uma
sociedade de economia mista, sujeita às regras de direito privado com base na Lei
das S/As, também no âmbito privado há o que se denomina de orçamento
empresarial, imprescindível como ferramenta de gestão e de medição de seu
desempenho, prática amplamente utilizada pelas empresas do mundo inteiro.
Além disso, há que se lembrar que o regime jurídico das sociedades de
economia mista não é exclusivamente privado, conforme larga doutrina do Direito.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, no caso dessas sociedades, o "direito
privado é derrogado pelo direito público"5, sendo por isso sujeitas a regime jurídico
híbrido.
E não se diga que não há previsão legal que determine a elaboração e
a execução orçamentária, que não há amparo legal para a fiscalização exigir tal
documentação. A determinação é constitucional.
A Constituição da República, no caput do seu art. 706, confere aos
Tribunais de Contas, pelo princípio da simetria, a competência de fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da
administração indireta, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade. Assim
não fosse, estar-se-ia impedindo de tornar concreta a finalidade da norma
constitucional. É o que foi manifestado pelo Ministro Celso de Mello, em decisão
na Suspensão de Segurança nº SS 13087.
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, São Paulo: Atlas, 2007.
6 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
7 “A essencialidade dessa Instituição - surgida nos albores da República com o Decreto nº 966-A, de
07/11/1890, editado pelo Governo Provisório sob a inspiração de Rui Barbosa - foi uma vez mais acentuada

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Não fosse suficiente, a Lei Municipal nº 2.305/1979, instituidora do
Fundo Para o Progresso de Guarulhos e da Empresa Pública, determina
expressamente que os recursos públicos decorrentes do Tesouro Municipal sejam
executados conforme o Plano de Aplicações (art. 3º e art. 4º), formulado pela
Comissão de Coordenação das Aplicações (art. 6º) e encaminhado ao Chefe do
Executivo.
Nada obstante o Plano de Aplicações do Fundo não ter sido
apresentado no curso da instrução processual, certo é que os recursos que lhe
compõe são tratados tanto pela Comissão de Coordenação quanto pela Diretoria
como “receita” da Empresa, especialmente porque são retirados imediatamente
e transferidos para a conta movimento da PROGUARU (f. 35).
Além disso, “todos os pagamentos foram relacionados numa única
planilha como „não vinculado‟ (...), sabendo-se que a PROGUARU, além do aporte
de recursos do FUNDO PARA O PROGRESSO DE GUARULHOS, vindos do
orçamento da Prefeitura para realização de determinados serviços (...), realiza
obras em diversas áreas do município, decorrentes de contratos específicos
formalizados com o mesmo órgão” (f. 40).
Assim, a inexistência de orçamento, ainda que não seja público, denota
a falta de planejamento e controle que é inerente a qualquer ente da
administração pública, inclusive a indireta, ainda mais quando, no caso da
PROGUARU, é absolutamente dependente dos recursos públicos repassados por
disposição legal do orçamento do Município e é prestadora de serviços públicos.
com a inclusão, no rol dos princípios constitucionais sensíveis, da indeclinabilidade da prestação de contas da
administração pública, direta e indireta (CF, art. 34, VII, d).
A atuação do Tribunal de Contas, por isso mesmo, assume importância fundamental no campo do controle
externo. Como natural decorrência do fortalecimento de sua ação institucional, os Tribunais de Contas
tornaram-se instrumentos de inquestionável relevância na defesa dos postulados essenciais que informam a
própria organização da Administração Pública e o comportamento de seus agentes, com especial ênfase
para os princípios da moralidade administrativa, da impessoalidade e da legalidade.
Nesse contexto, o regime de controle externo, institucionalizado pelo ordenamento constitucional, propicia,
em função da própria competência fiscalizadora outorgada aos Tribunais de Contas, o exercício, por esses
órgãos estatais, de todos os poderes - explícitos ou implícitos - que se revelem inerentes e necessários à
plena consecução dos fins que lhes foram cometidos.” (SS nº 1308; DJ 19/10/1998)

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E mais: a inexistência de orçamento e a confusão entre os recursos
próprios com aqueles destinados ao Fundo exige a segregação orçamentária de
ambos, com explicitação do Plano de Aplicação quando aos recursos deste, a
evidenciar os verdadeiros resultados da empresa e os verdadeiros resultados
da gestão do fundo.
Quanto a este último aspecto, é premente a necessidade de respeito e
individuação – contábil, financeira e bancária – do fundo não apenas para
demonstrar a sua aplicação conforme o Plano (sem desvio de finalidade ou
cobertura de despesas operacionais), mas para afastar o embasado indício de que
se trata de simples transferência de recursos do Tesouro à Empresa.
Ao que se apresenta, o que está a ocorrer é o financiamento
público das atividades desempenhadas pela empresa que, em condições
normais de mercado, poderia estar com as suas atividades comprometidas
ou mesmo encerradas em decorrência de gestões com sucessivos
resultados negativos. Ainda assim, contrata diretamente com o Poder
Público, ao custo de “taxa de administração” fixada em percentual sobre os
custos, estes muitas vezes terceirizados, podendo, este conjunto,
devidamente evidenciado, resultar severo dano ao Erário Municipal e ofensa
ao dever constitucional de licitar, com todo o arcabouço de princípios
constitucionais.
A constatação merece a maior crítica e aprofundamento diante de todo
resultado contábil-financeiro negativo apresentado pela sociedade de
economia mista especialmente no exercício de 2008, em comparação com o
exercício anterior.
Como bem alertou a ATJ, houve aumento de 643,22% no prejuízo da
sociedade, de um exercício para o outro, passando de R$787.000,00
(setecentos e oitenta e sete mil reais) para R$6.164.835,08 (seis milhões
cento e sessenta e quatro mil oitocentos e trinta e cinco reais e oito
centavos). Em acréscimo, analisou o órgão técnico:
A negatividade do capital circulante líquido da empresa é de tal
ordem que dos R$42.003 milhões existentes em obrigações de
curto prazo, há somente R$12.409 milhões de bens e direitos de
rápida e média conversibilidade para sua cobertura, isto é, um

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déficit financeiro de R$29.594 milhões. E mais, em relação ao
exercício anterior houve o agravamento da situação financeira da
empresa na ordem de 14,77%.
Aliás, importa frisar que só não houve a piora da situação de
“Passivo a Descoberto” da Proguaru em virtude do aporte de
recursos financeiros de R$3.000 milhões realizado pela
Prefeitura Municipal de Guarulhos na forma de integralização
de capital social.
Da análise dos demonstrativos contábeis, temos pra nós que o
resultado negativo apresentado no exercício decorre
preponderantemente da gestão em si, e não de variáveis
“herdadas” de anos anteriores, pois, não obstante a receita
operacional de 2008 (R$139.121 milhões) ter sido superior em
22,90%, se comparada a 2007 (R$113.199 milhões), os custos de
serviços prestados sofreram um incremento na proporção de
84,84% da receita auferida, sendo que no exercício anterior tais
custos representavam apenas 76,96%.
Com isso, o lucro operacional bruto que em 2007 correspondia a
18,57% do valor da receita operacional bruta caiu para 10,79% em
2008, o que deixa evidente a precariedade na gestão da atividade
fim. Desse modo, ainda que tenha havido a redução de 2,21% nas
despesas operacionais, o mesmo não foi suficiente para
compensar o significativo aumento nos custos. (fls. 544/545 –
g.n.)
Somados a esses fatores, os gastos com aquisição de insumo e a
distribuição de riquezas aos empregados, “na contramão da necessidade de se
buscar o equilíbrio das contas, a fim de amenizar a crítica situação econômico-financeira,
a empresa elevou seus custos sem a correspondente contrapartida em
termos de realização de receita” (f. 546).
Igualmente reprováveis também as irregularidades apontadas nas
licitações e no contrato verificados por amostragem pela área técnica da Casa, e
admitidas pela própria defesa da PROGUARU, com severos indícios de

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direcionamento nas cartas-convites analisadas, inclusive com adjudicação do
objeto a concorrente que apresentou maior valor.
Recaem dúvidas sobre a efetiva execução do objeto do ajuste 86/08,
pois, como observado pela fiscalização, (i) há divergência na grafia das
assinaturas dos “comprovantes” diários dos serviços realizados; (ii) fichas
preenchidas de forma “padronizada”, pelo mesmo encarregado e engenheiro
durante toda a execução contratual, o que indicia preenchimento em série; (iii)
identificação de um mesmo operador para todos os dias e horários, com
questionável média de 12h (incluindo sábados e domingos).
Igualmente graves a constatação de que diversos pagamentos objeto
das publicações de justificativa para quebra de ordem cronológica não constaram
das planilhas apresentadas, evidenciando que as informações apresentadas não
são fidedignas e tampouco retratam os pagamentos realizados a terceiros pela
Empresa Pública, comprometendo-se em substância o princípio da transparência
e a lisura dos gastos.
Ainda sobre a matéria, e considerados os robustos indícios acima
explicitados, não foge do crivo deste julgador que muitos contratos decorreram de
tomada de preços e foram realizadas por pouquíssimas empresas, o que pode
denotar fracionamento de objeto (e consequente fuga da modalidade de
concorrência), direcionamento de certame, e outras irregularidades congêneres.
Por não ter sido analisado no curso do processo, este ponto específico fica como
determinação às análises futuras pela fiscalização.
Diante do exposto, julgo irregulares as contas da PROGUARU –
Progresso e Desenvolvimento de Guarulhos S/A, relativas ao exercício de 2006,
nos termos do artigo 33, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar nº 709/93,
aplicando-se os incisos XV e XXVII do artigo 2° do mesmo Diploma Legal.
Aplico aos responsáveis multa de 400 (quatrocentas) UFESPs, cada
um, nos termos do artigo 104, II c.c. artigo 86 da referida Lei Complementar, cujo
recolhimento deverá ser providenciado no prazo de 30 (trinta) dias, contado do
trânsito em julgado desta decisão, em consonância ao disposto na Lei Estadual n.º
11.077/2002 e também devidamente comprovado perante esta Corte de Contas,
implicando o não recolhimento na inscrição de seu montante em dívida ativa.

TC-002330/026/08
Fl. 588
Transitada em julgado a presente Decisão, uma vez oficiados, deverão
os atuais Presidente da PROGUARU e Prefeito Municipal de Guarulhos informar,
no prazo de 60 (sessenta) dias, as medidas adotadas, ante o julgamento
desfavorável da matéria, sob pena de aplicação de multa, inclusive quanto às
obrigações decorrentes da inclusão, no orçamento fiscal do Município e na
AUDESP, de dados e informações da sociedade de economia mista dependente.
Dê-se ciência deste julgado à Câmara Municipal de Guarulhos.
Ficam ressalvados os atos pendentes de apreciação por este Tribunal.
Autorizo vista e extração de cópias dos autos no Cartório do
Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho, observadas as cautelas de estilo.
Publique-se.
G.C., em 20 de setembro de 2014.
DIMAS EDUARDO RAMALHO
CONSELHEIRO
29/11

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