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INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO
42ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 16.06.09
PROCESSO TC Nº 0750090-7
PRESTAÇÃO DE CONTAS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SERRA TALHADA,
RELATIVA AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2006
ADVOGADOS: DR. ANTÔNIO EDURADO DE FRANÇA FERRAZ – OAB/PE
Nº 16.101 E DR. CLÁUDIO ROBERTO GOMES PIMENTEL OAB/PE
Nº 23.522
RELATOR: CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO RUY RICARDO W. HARTEN JÚNIOR
PRESIDENTE EM EXERCÍCIO: CONSELHEIRA TERESA DUERE
RELATÓRIO
Cuida-se da Prestação de Contas da Prefeitura
Municipal de Serra Talhada, relativa ao exercício financeiro
de 2006.
Foram apontadas algumas irregularidades pela nossa
equipe técnica.
O Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, na qualidade
de Prefeito, apresentou defesa.
O Conselheiro Relator original solicitou parecer ao
Ministério Público. É a peça de fls. 2.149 a 2.179, da lavra
do Procurador Dr. Paulo Roberto Fernandes Pinto Júnior, que
discorre sobre irregularidades: não aplicação do percentual
mínimo estabelecido para o Ensino Fundamental; repasse do
duodécimo em desconformidade com a Lei Orçamentária;
Irregularidades encontradas na contratação de OSCIP:
Terceirização irregular de mão de obra; Ausência de critérios
objetivos de avaliação; ausência de estipulação de metas e
resultados, e outras irregularidades desse naipe;
irregularidades na prestação de contas da OSCIP: ausência de
comparativo específico das metas propostas com os resultados
alcançados, etc.
No Quadro de Detalhamento de Débitos do Relatório de
Auditoria, sugere-se a imputação de débito no montante de
R$ 3.689.130,15, relativo a despesas decorrentes de termos de
parceria não comprovadas documentalmente.
Da Análise Jurídica
2.1. Não aplicação do percentual mínimo estabelecido
para o Ensino Fundamental – Art. 60 do ADCT da CF/88 (com
redação dada pela EC nº 14/1996)
No Relatório de Auditoria (fls. 2090/2091) foi
demonstrado que o percentual aplicado na manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental, no exercício de 2006,
2
foi de 53,67% (cinqüenta e três vírgula sessenta e sete por
cento), abaixo, portanto, do percentual mínimo de 60%
(sessenta por cento) estabelecido pelo artigo 60 do ADCT.
O interessado aduz que ouve “a ocorrência de erros
nos cálculos efetuados pelos técnicos do TCE/PE.” e que “o
percentual aplicado no desenvolvimento do Ensino Fundamental
ficou na casa de aproximadamente 60,34%...”.
Para se chegar ao percentual aplicado na manutenção e
desenvolvimento do ensino fundamental deve-se inicialmente
calcular sua base de cálculo e fazer a apuração da receita
mínima aplicável. Observa-se que o Relatório de Auditoria
apresenta um equívoco quando contabiliza incorretamente o
valor de R$ 9.358.168,17 (fls. 2090) como sendo o valor
aplicado, quando este valor refere-se às despesas pagas e não
as despesas empenhadas e liquidadas (fls. 474). Desta forma,
deve ser considerado para o cálculo o valor de
R$ 10.386.296,78.
Com a devida correção, tem-se que o total aplicado no
ensino fundamental perfaz um montante de R$ 3.686.873,95, que
corresponde a 74,42% da receita mínima aplicável, acima,
portanto, do limite de 60% (sessenta por cento) estabelecido
pelo artigo 60 do ADCT, razão pela qual não há que se falar na
ocorrência de irregularidade.
2.2. Repasse do duodécimo em desconformidade com a
Lei Orçamentária
Nesse item o ultrapassado seria 0,086%. Na verdade o
Procurador cita vários precedentes em que se recrimina a
não-observância do limite constitucional, mas neste caso há
outros precedentes em que valores dessa monta são relevados.
2.3. Irregularidades na contratação da OSCIP –
INTERSET - Instituto de Desenvolvimento Socioeconômico,
Científico, Ambiental e Tecnológico (Itens 2.3 e 2.4 do
Relatório de Auditoria)
O relatório de auditoria (fls. 2094/2096) menciona
que durante o exercício de 2006 foi realizada na Prefeitura de
Serra Talhada uma auditoria de acompanhamento (fls. 941 a 966)
na área das Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público, ocasião em que foi constatada a contratação irregular
de pessoal através da OSCIP INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIO
ECONÔMICO – INTERSET.
3
Foi solicitada a abertura de processo de Auditoria
Especial, tendo sido instaurado sob o número TC nº 0604554-6.
Os termos de parceria analisados no referido processo foram
julgados irregulares, conforme se observa da Decisão
T.C. nº 0556/07.
O Parecer transcreve a Decisão e continua:
A Decisão T.C. nº 0556/07, acima transcrita, discorre
sobre a análise dos Termos de Parceria entre a Prefeitura
Municipal de Serra Talhada e a OSCIP INTERSET. Nela houve a
determinação no sentido de que a INTERSET apresentasse a
devida prestação de contas das despesas realizadas em função
dos termos de parcerias.
A supramencionada decisão está dotada de
definitividade, vez que contra ela não foi interposto recurso
no prazo legal.
Não se discute no presente processo, portanto, a
irregularidade dos termos de parceria firmados (essa premissa,
como referido acima, já foi firmada, com caráter de
definitividade, em decisão anteriores desta Corte de Contas).
A análise cabível no processo em exame resume-se às
irregularidades encontradas na prestação de contas apresentada
pela INTERSET, o que será objeto do item seguinte.
Dessa forma, com amparo nas conclusões da Decisão
T.C. nº 0556/07, entendemos que as irregularidades na
celebração dos termos de parceria devem ser tidas como
fundamento para a rejeição das contas do interessado, com
fulcro no art. 59, III, “a” e “b”, da LOTCE.
2.4. Irregularidades na prestação de contas dos
termos de parceria firmados com a INTERSET
O Relatório de Auditoria, conforme já referido acima,
apontou as seguintes falhas na prestação de contas da
INTERSET:
a) inexistência de Lei Municipal específica;
b) impacto da despesa com pessoal;
c) ausência de comparativo específico das metas
propostas com os resultados alcançados, como preceitua o
inciso I, § 2º da resolução TC nº 20/2005;
d) ausência do parecer do dirigente máximo do órgão
parceiro da OSCIP (Prefeito) sobre os resultados da apreciação
e supervisão que lhe competem no tocante à prestação de contas
4
da OSCIP, conforme o § 2º do art. 3º da resolução TC
nº 20/2005;
e) ausência de, após aprovada a prestação de contas
do termo de parceria, declaração expressa da autoridade
administrativa responsável pela transferência dos recursos
públicos de que esses tiveram boa e regular aplicação,
conforme art.2º da resolução TC nº 20/2005;
f) ausência de razão da despesa e da receita;
g) ausência de documentos justificativos dos
ressarcimentos aos voluntários;
h) comprovantes de despesas com hospedagem,
alimentação, combustível, material de expediente e material
permanente em nome da INTERSET;
i) pagamentos a serviços advocatícios, no montante de
R$ 60.000,00;
j) pagamentos a consultoria e assessoria jurídica
FERRAZ & OLIVEIRA ADVOGADOS ASSOCIADOS, no valor de
R$ 32.795,00;
l) despesas com energia elétrica em nome das empresas
HIDROGIL e NEXTAR INFORMÁTICA sem a devida justificativa;
m) despesas com diárias, no montante de
R$ 113.750,00, sem a devida prestação de contas do suprimento
recebido;
n) despesas com locação de veículos, no montante de
R$ 49.920,00;
o) pagamento de salários dos dirigentes da INTERSET
com recursos oriundos dos termos de parceria.
A defesa apresentada pelo Prefeito Municipal,
Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, apenas faz comentários
sobre as irregularidades descritas nas alíneas “a” e “b”
supra. Em relação às demais falhas, a defesa pugna pela sua
não consideração, afirmando que “todas as supostas
irregularidades já foram verificadas e apontadas no
desenvolver do processo 0604554-6, e em virtude de tais
supostas anomalias o Município e o Gestor Municipal já foram
penalizados” e que “permitir que o Município e o Prefeito do
Município de Serra Talhada sejam novamente penalizados vai de
encontro ao princípio geral do Direito do non bis in idem.”
Após a apresentação da defesa, em face de solicitação
do relator, foi apresentada Nota Técnica de Esclarecimento
(fls. 2141/2146) relativamente ao Item 2.4 do Relatório de
Auditoria (fls. 2096/2101), referente às irregularidades
constatadas na prestação de contas da OSCIP INTERSET.
5
Quanto à alegação de bis in idem, a conclusão
basicamente é de que não há bis in idem porque aquela decisão
prolatada no Processo de Auditoria Especial apenas mandava que
fosse, na prestação de contas do Município, analisada a
prestação de contas da OSCIP. Naquela ocasião julgou-se
simplesmente que o termo de parceria conteria irregularidades,
só isso foi decidido, e foi julgada irregular aquela Auditoria
Especial, mas não houve qualquer imputação de débito, deixou-
se a análise da prestação de contas por conta do processo de
Prestação de Contas do Município. Esse é o argumento utilizado
tanto pela nossa Auditoria como pelo Procurador, afastando,
então, a alegação do defendente de que haveria o bis in idem.
Quanto às demais irregularidades noticiadas no
Relatório de Auditoria, a defesa não trouxe nenhum elemento ou
argumento para contrariá-las, razão pela qual, com as exceções
que exporemos adiante, devem ser tidas por procedentes, nos
termos expostos pela Equipe de Auditoria.
Especificamente quanto às falhas observadas pela
Equipe de Auditoria na comprovação das despesas decorrentes da
execução dos termos de parceria firmados com a INTERSET,
acreditamos ser necessário tecer breves considerações sobre o
ônus da prova em matéria de despesas públicas, para, em
seguida, delinear os gastos que devem ou não ser objeto de
imputação de débito.
O Procurador segue com várias passagens de
doutrinadores de “school” e também de decisões do Tribunal de
Contas da União a respeito do ônus da prova, quer dizer: cabe
ao Administrador mostrar a regular aplicação dos recursos
públicos.
Tendo em vista que o ônus de provar a regular
aplicação dos recursos públicos é do gestor, as falhas
verificadas no controle da execução orçamentária, financeira e
patrimonial, a meu ver, justificam plenamente, no caso de
impropriedades na comprovação de despesas que não permitam
chegar a conclusão de que foram efetivamente realizadas, a
determinação de ressarcimento dos valores, posto que os
mecanismos de controle interno não constituem mera
formalidade, mas sim exigência de uma administração pública
responsável e comprometida com os ditames constitucionais e
legais.
A importância de uma efetiva instituição de
mecanismos de controle interno é realçada quando se constata
na prática que a ausência de tais instrumentos tem sido a nota
6
marcante das administrações públicas municipais e que, muitas
vezes, essa omissão é conscientemente utilizada para servir de
escudo para desfalques e desmandos na gestão da coisa pública.
Por essas razões, entendo que a omissão no controle
interno deve ser punida de forma rigorosa por esta Corte de
Contas. A imputação de débito, precedida de uma prudente
avaliação de todos os elementos probatórios constantes do
processo, é medida que se impõe quando não se puder
identificar a efetiva realização das despesas irregularmente
comprovadas.
Dessa forma, entendemos que as despesas que não
estiverem devidamente comprovadas nos autos mediante
documentos hábeis devem ser objeto de imputação de débito, em
face do não cumprimento pelo gestor público de seu ônus de
demonstrar a fiel aplicação dos recursos públicos.
Nesse contexto, esclarecemos que reputamos como
documentos hábeis para a comprovação das despesas apenas
aqueles que possam ser vinculados à execução dos termos de
parceria firmados com a INTERSET. Outra não poderia ser a
conclusão, posto que não se pode ter como hábil para comprovar
uma despesa documento não conectado com o ajuste que lhe deu
causa, sob pena de se compactuar com a possibilidade de sua
utilização para justificar despesas de origens diversas 1
.
É importante registrar que nossa linha de pensamento
encontra-se em consonância com a reiterada jurisprudência do
TCU sobre o tema ...
O Procurador cita precedentes do TCU nessa linha de
argumentação.
Levando em conta as observações acima traçadas,
consideramos, mesmo utilizando critérios flexíveis2
, como
hábeis para fins de comprovar as despesas apenas os seguintes
documentos relativos a:
a) pagamentos aos voluntários (fls. 1098/1741);
1
Por exemplo, uma nota fiscal sem qualquer informação que a vincule ao termo de parceria
firmado com o Município de Serra Talhada pode, em tese, ser utilizada em diversas prestações de
contas com outros Municípios, o que dá margem à indesejada possibilidade de desvio de recursos de
origem pública.
2
Alguns comprovantes de despesas foram tidos como hábeis apesar de a vinculação aos
termos de parceria ser bastante frágil.
7
b) pagamentos de remuneração a coordenadores de
programas e dirigentes da INTERSET (fls. 1894/1905 e
1955/2014)3
;
c) locação de veículos (fls. 1909/1932)4
.
Com exceção dos comprovantes acima mencionados, todos
os demais, a nosso sentir, não permitem estabelecer um nexo
causal entre as despesas e os recursos repassados à OSCIP em
função dos termos de parceria, razão pela qual não podem ser
tidos como hábeis para justificar a realização de gastos com
verbas públicas.
Situação específica que, exatamente por essa razão,
merece comentários adicionais é a do ressarcimento de despesas
aos voluntários.
A Lei do Voluntariado – Lei Federal nº 9.608/98
legitima o ressarcimento de despesas realizadas pelo prestador
do serviço voluntário no desempenho das atividades
voluntárias. Exige, no entanto, que haja a comprovação de que
as despesas efetivamente ocorreram no desempenho das
atividades voluntárias, conforme literal dicção do
art. 3º:
“Art. 3º O prestador do serviço voluntário poderá ser
ressarcido pelas despesas que comprovadamente
realizar no desempenho das atividades voluntárias.”
(grifamos)
No caso presente, como destacado pela Equipe de
Auditoria, inexiste nos autos documentos que justifiquem os
ressarcimentos aos voluntários. Os simples comprovantes de
pagamentos aos voluntários não servem para comprovar as
despesas, posto que não vinculam os gastos realizados aos
objetivos dos termos de parceria.
Entretanto, como no presente houve a
descaracterização do termo de parceria para contratação de
pessoal por pessoa interposta, entendemos que os valores foram
3
Registre-se que discordamos da Equipe de Auditoria quanto à impossibilidade de tais
pagamentos serem feitos com recursos públicos. Entendemos que o art. 10, § 2º, IV, da Lei Federal
nº 9.790/99 dá legitimidade às referidas despesas.
4
Discordamos do entendimento da Equipe de Auditoria, posto que entendemos que não há
vedação legal para que a locação de veículos a serem utilizados nos serviços pactuados nos termos de
parceria sejam custeados com recursos públicos.
8
pagos a título de remuneração, razão pela qual não há que se
falar em ressarcimento e comprovação de que as despesas
ocorreram no desempenho das atividades voluntárias.
Consideramos, em virtude do exposto acima, que os
documentos constantes dos autos são suficientes para comprovar
as despesas com a remuneração dos trabalhadores contratados,
especialmente porque não existem nos autos quaisquer elementos
que permitam concluir que não houve a efetiva prestação de
serviços.
Dessa forma, subtraindo os montantes das despesas que
consideramos como devidamente comprovadas, entendemos que deve
ser determinado o ressarcimento aos cofres municipais dos
demais valores repassados à INTERSET, tendo em vista o não
cumprimento pelo gestor do seu ônus de demonstrar a fiel
aplicação dos recursos públicos.
O Procurador conclui, então, que se julgue
irregulares as contas do Ordenador de Despesas, recomenda a
emissão de Parecer Prévio pela rejeição das contas e multa ao
Ordenador; considera insanáveis, opondo Nota de Improbidade
Administrativa, as irregularidades tratadas nos itens 2.3 e
2.4; que se determine ao Prefeito do Município de Serra
Talhada, com fulcro no artigo 70, inciso V, da Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Estado, que providencie a compensação em
exercícios futuros dos valores repassados a maior a título de
duodécimo; e que se determine a formulação de representação ao
Ministério Público Estadual, para fins de apuração e adoção
das providências cabíveis no tocante às irregularidades
tratadas nos itens 2.3 e 2.4.
Pulei apenas uma pequena passagem do Parecer que
tratava das despesas com combustíveis e de despesas com a
remuneração de dirigentes. O que o Procurador diz, e diz com
muita propriedade, é que a lei permite a remuneração dos
dirigentes, e, no caso dos combustíveis, foi realmente
utilizado na prestação de serviço público. Faltou me referir a
essas irregularidades.
Então, tendo o Ministério Público se posicionado pelo
acatamento de apenas parte das despesas realizadas com aquela
OSCIP, solicitou ao Conselheiro Relator original que
convertesse o processo em diligência para que fosse
recalculado o débito com as considerações do Ministério
Público.
Foi elaborada, então, a Nota Técnica de
Esclarecimento para atender ao entendimento do Ministério
Público de Contas quanto ao débito a ser imputado. O montante
calculado foi de R$ 703.172,70.
9
Adiantando o meu voto, devo dizer que concordo com o
posicionamento do Ministério Público de Contas. Acrescento tão
somente que o duodécimo pago a maior foi de apenas 0,086%,
tendo sido julgadas regulares as contas da Câmara Municipal
(Processo TC nº 0750059-2). Essa irregularidade, a meu ver,
não pode merecer, neste momento, tratamento diverso.
É o relatório.
VOTO DO RELATOR
Considerando que eventuais processos de auditoria
especial relativos a um determinado exercício devem integrar o
Processo de Prestação de Contas anual;
Considerando que a contratação do Instituto de
Desenvolvimento Socioeconômico, Científico, Ambiental e
Tecnológico afrontou a vedação de terceirização de atividade-
fim, conforme julgamento proferido no Processo de Auditoria
Especial TC nº 0604554-6;
Considerando a realização de despesas sem nexo
causal com o termo de parceria firmado com a entidade acima,
no montante de R$ 703.172,70, caracterizando falha
insanável, merecedora de Nota de Improbidade Administrativa;
Considerando o disposto nos artigos 70 e 71, inciso
II, combinados com o artigo 75 da Constituição Federal,
Voto pela emissão de Parecer Prévio recomendando à
Câmara Municipal de Serra Talhada a rejeição das contas do
Prefeito, Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, relativas ao
exercício financeiro de 2006, de acordo com o disposto nos
artigos 31, parágrafos 1º e 2º, da Constituição do Brasil, e
86, § 1º, da Constituição de Pernambuco.
Considerando o disposto nos artigos 70 e 71, incisos
II, VIII, parágrafo 3º, combinados com o artigo 75 da
Constituição Federal, e no artigo 59, inciso III, letra “a”,
da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco),
Julgo irregulares as contas do Sr. Carlos Evandro
Pereira de Menezes, que na condição de Ordenador de Despesas
foi o responsável pelo dano acima referido, imputando-lhe o
débito no valor de R$ 703.172,70, que deverá ser
recolhido aos cofres Municipais, atualizado monetariamente a
partir do primeiro dia do exercício financeiro subseqüente ao
das contas ora analisadas, segundo os índices e condições
estabelecidos na legislação local para atualização dos
créditos da Fazenda Pública Municipal, no prazo de 15 dias do
trânsito em julgado desta decisão, encaminhando cópia da Guia
10
de Recolhimento a este Tribunal para baixa do débito. Não o
fazendo, que Certidão do Débito seja encaminhada ao Chefe do
Executivo Municipal, que deverá inscrever o débito na Dívida
Ativa e proceder a sua execução, sob pena de responsabilidade.
Por fim, que o Ministério Público de Contas
encaminhe ao Ministério Público de Pernambuco, cópia do
Relatório de Auditoria, do Parecer MPCO nº 645/08, da Nota
Técnica de Esclarecimento e do Inteiro Teor da Deliberação do
julgamento vertente.
O CONSELHEIRO CARLOS BARBOSA PIMENTEL VOTOU DE ACORDO COM O
RELATOR. A CONSELHEIRA PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO
DO RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO
MONTEIRO.
PAN/SA

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Parecer contas de carlos evandro 2006

  • 1. 1 INTEIRO TEOR DA DELIBERAÇÃO 42ª SESSÃO ORDINÁRIA DA PRIMEIRA CÂMARA REALIZADA EM 16.06.09 PROCESSO TC Nº 0750090-7 PRESTAÇÃO DE CONTAS DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SERRA TALHADA, RELATIVA AO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2006 ADVOGADOS: DR. ANTÔNIO EDURADO DE FRANÇA FERRAZ – OAB/PE Nº 16.101 E DR. CLÁUDIO ROBERTO GOMES PIMENTEL OAB/PE Nº 23.522 RELATOR: CONSELHEIRO EM EXERCÍCIO RUY RICARDO W. HARTEN JÚNIOR PRESIDENTE EM EXERCÍCIO: CONSELHEIRA TERESA DUERE RELATÓRIO Cuida-se da Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Serra Talhada, relativa ao exercício financeiro de 2006. Foram apontadas algumas irregularidades pela nossa equipe técnica. O Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, na qualidade de Prefeito, apresentou defesa. O Conselheiro Relator original solicitou parecer ao Ministério Público. É a peça de fls. 2.149 a 2.179, da lavra do Procurador Dr. Paulo Roberto Fernandes Pinto Júnior, que discorre sobre irregularidades: não aplicação do percentual mínimo estabelecido para o Ensino Fundamental; repasse do duodécimo em desconformidade com a Lei Orçamentária; Irregularidades encontradas na contratação de OSCIP: Terceirização irregular de mão de obra; Ausência de critérios objetivos de avaliação; ausência de estipulação de metas e resultados, e outras irregularidades desse naipe; irregularidades na prestação de contas da OSCIP: ausência de comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, etc. No Quadro de Detalhamento de Débitos do Relatório de Auditoria, sugere-se a imputação de débito no montante de R$ 3.689.130,15, relativo a despesas decorrentes de termos de parceria não comprovadas documentalmente. Da Análise Jurídica 2.1. Não aplicação do percentual mínimo estabelecido para o Ensino Fundamental – Art. 60 do ADCT da CF/88 (com redação dada pela EC nº 14/1996) No Relatório de Auditoria (fls. 2090/2091) foi demonstrado que o percentual aplicado na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental, no exercício de 2006,
  • 2. 2 foi de 53,67% (cinqüenta e três vírgula sessenta e sete por cento), abaixo, portanto, do percentual mínimo de 60% (sessenta por cento) estabelecido pelo artigo 60 do ADCT. O interessado aduz que ouve “a ocorrência de erros nos cálculos efetuados pelos técnicos do TCE/PE.” e que “o percentual aplicado no desenvolvimento do Ensino Fundamental ficou na casa de aproximadamente 60,34%...”. Para se chegar ao percentual aplicado na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental deve-se inicialmente calcular sua base de cálculo e fazer a apuração da receita mínima aplicável. Observa-se que o Relatório de Auditoria apresenta um equívoco quando contabiliza incorretamente o valor de R$ 9.358.168,17 (fls. 2090) como sendo o valor aplicado, quando este valor refere-se às despesas pagas e não as despesas empenhadas e liquidadas (fls. 474). Desta forma, deve ser considerado para o cálculo o valor de R$ 10.386.296,78. Com a devida correção, tem-se que o total aplicado no ensino fundamental perfaz um montante de R$ 3.686.873,95, que corresponde a 74,42% da receita mínima aplicável, acima, portanto, do limite de 60% (sessenta por cento) estabelecido pelo artigo 60 do ADCT, razão pela qual não há que se falar na ocorrência de irregularidade. 2.2. Repasse do duodécimo em desconformidade com a Lei Orçamentária Nesse item o ultrapassado seria 0,086%. Na verdade o Procurador cita vários precedentes em que se recrimina a não-observância do limite constitucional, mas neste caso há outros precedentes em que valores dessa monta são relevados. 2.3. Irregularidades na contratação da OSCIP – INTERSET - Instituto de Desenvolvimento Socioeconômico, Científico, Ambiental e Tecnológico (Itens 2.3 e 2.4 do Relatório de Auditoria) O relatório de auditoria (fls. 2094/2096) menciona que durante o exercício de 2006 foi realizada na Prefeitura de Serra Talhada uma auditoria de acompanhamento (fls. 941 a 966) na área das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, ocasião em que foi constatada a contratação irregular de pessoal através da OSCIP INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SOCIO ECONÔMICO – INTERSET.
  • 3. 3 Foi solicitada a abertura de processo de Auditoria Especial, tendo sido instaurado sob o número TC nº 0604554-6. Os termos de parceria analisados no referido processo foram julgados irregulares, conforme se observa da Decisão T.C. nº 0556/07. O Parecer transcreve a Decisão e continua: A Decisão T.C. nº 0556/07, acima transcrita, discorre sobre a análise dos Termos de Parceria entre a Prefeitura Municipal de Serra Talhada e a OSCIP INTERSET. Nela houve a determinação no sentido de que a INTERSET apresentasse a devida prestação de contas das despesas realizadas em função dos termos de parcerias. A supramencionada decisão está dotada de definitividade, vez que contra ela não foi interposto recurso no prazo legal. Não se discute no presente processo, portanto, a irregularidade dos termos de parceria firmados (essa premissa, como referido acima, já foi firmada, com caráter de definitividade, em decisão anteriores desta Corte de Contas). A análise cabível no processo em exame resume-se às irregularidades encontradas na prestação de contas apresentada pela INTERSET, o que será objeto do item seguinte. Dessa forma, com amparo nas conclusões da Decisão T.C. nº 0556/07, entendemos que as irregularidades na celebração dos termos de parceria devem ser tidas como fundamento para a rejeição das contas do interessado, com fulcro no art. 59, III, “a” e “b”, da LOTCE. 2.4. Irregularidades na prestação de contas dos termos de parceria firmados com a INTERSET O Relatório de Auditoria, conforme já referido acima, apontou as seguintes falhas na prestação de contas da INTERSET: a) inexistência de Lei Municipal específica; b) impacto da despesa com pessoal; c) ausência de comparativo específico das metas propostas com os resultados alcançados, como preceitua o inciso I, § 2º da resolução TC nº 20/2005; d) ausência do parecer do dirigente máximo do órgão parceiro da OSCIP (Prefeito) sobre os resultados da apreciação e supervisão que lhe competem no tocante à prestação de contas
  • 4. 4 da OSCIP, conforme o § 2º do art. 3º da resolução TC nº 20/2005; e) ausência de, após aprovada a prestação de contas do termo de parceria, declaração expressa da autoridade administrativa responsável pela transferência dos recursos públicos de que esses tiveram boa e regular aplicação, conforme art.2º da resolução TC nº 20/2005; f) ausência de razão da despesa e da receita; g) ausência de documentos justificativos dos ressarcimentos aos voluntários; h) comprovantes de despesas com hospedagem, alimentação, combustível, material de expediente e material permanente em nome da INTERSET; i) pagamentos a serviços advocatícios, no montante de R$ 60.000,00; j) pagamentos a consultoria e assessoria jurídica FERRAZ & OLIVEIRA ADVOGADOS ASSOCIADOS, no valor de R$ 32.795,00; l) despesas com energia elétrica em nome das empresas HIDROGIL e NEXTAR INFORMÁTICA sem a devida justificativa; m) despesas com diárias, no montante de R$ 113.750,00, sem a devida prestação de contas do suprimento recebido; n) despesas com locação de veículos, no montante de R$ 49.920,00; o) pagamento de salários dos dirigentes da INTERSET com recursos oriundos dos termos de parceria. A defesa apresentada pelo Prefeito Municipal, Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, apenas faz comentários sobre as irregularidades descritas nas alíneas “a” e “b” supra. Em relação às demais falhas, a defesa pugna pela sua não consideração, afirmando que “todas as supostas irregularidades já foram verificadas e apontadas no desenvolver do processo 0604554-6, e em virtude de tais supostas anomalias o Município e o Gestor Municipal já foram penalizados” e que “permitir que o Município e o Prefeito do Município de Serra Talhada sejam novamente penalizados vai de encontro ao princípio geral do Direito do non bis in idem.” Após a apresentação da defesa, em face de solicitação do relator, foi apresentada Nota Técnica de Esclarecimento (fls. 2141/2146) relativamente ao Item 2.4 do Relatório de Auditoria (fls. 2096/2101), referente às irregularidades constatadas na prestação de contas da OSCIP INTERSET.
  • 5. 5 Quanto à alegação de bis in idem, a conclusão basicamente é de que não há bis in idem porque aquela decisão prolatada no Processo de Auditoria Especial apenas mandava que fosse, na prestação de contas do Município, analisada a prestação de contas da OSCIP. Naquela ocasião julgou-se simplesmente que o termo de parceria conteria irregularidades, só isso foi decidido, e foi julgada irregular aquela Auditoria Especial, mas não houve qualquer imputação de débito, deixou- se a análise da prestação de contas por conta do processo de Prestação de Contas do Município. Esse é o argumento utilizado tanto pela nossa Auditoria como pelo Procurador, afastando, então, a alegação do defendente de que haveria o bis in idem. Quanto às demais irregularidades noticiadas no Relatório de Auditoria, a defesa não trouxe nenhum elemento ou argumento para contrariá-las, razão pela qual, com as exceções que exporemos adiante, devem ser tidas por procedentes, nos termos expostos pela Equipe de Auditoria. Especificamente quanto às falhas observadas pela Equipe de Auditoria na comprovação das despesas decorrentes da execução dos termos de parceria firmados com a INTERSET, acreditamos ser necessário tecer breves considerações sobre o ônus da prova em matéria de despesas públicas, para, em seguida, delinear os gastos que devem ou não ser objeto de imputação de débito. O Procurador segue com várias passagens de doutrinadores de “school” e também de decisões do Tribunal de Contas da União a respeito do ônus da prova, quer dizer: cabe ao Administrador mostrar a regular aplicação dos recursos públicos. Tendo em vista que o ônus de provar a regular aplicação dos recursos públicos é do gestor, as falhas verificadas no controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial, a meu ver, justificam plenamente, no caso de impropriedades na comprovação de despesas que não permitam chegar a conclusão de que foram efetivamente realizadas, a determinação de ressarcimento dos valores, posto que os mecanismos de controle interno não constituem mera formalidade, mas sim exigência de uma administração pública responsável e comprometida com os ditames constitucionais e legais. A importância de uma efetiva instituição de mecanismos de controle interno é realçada quando se constata na prática que a ausência de tais instrumentos tem sido a nota
  • 6. 6 marcante das administrações públicas municipais e que, muitas vezes, essa omissão é conscientemente utilizada para servir de escudo para desfalques e desmandos na gestão da coisa pública. Por essas razões, entendo que a omissão no controle interno deve ser punida de forma rigorosa por esta Corte de Contas. A imputação de débito, precedida de uma prudente avaliação de todos os elementos probatórios constantes do processo, é medida que se impõe quando não se puder identificar a efetiva realização das despesas irregularmente comprovadas. Dessa forma, entendemos que as despesas que não estiverem devidamente comprovadas nos autos mediante documentos hábeis devem ser objeto de imputação de débito, em face do não cumprimento pelo gestor público de seu ônus de demonstrar a fiel aplicação dos recursos públicos. Nesse contexto, esclarecemos que reputamos como documentos hábeis para a comprovação das despesas apenas aqueles que possam ser vinculados à execução dos termos de parceria firmados com a INTERSET. Outra não poderia ser a conclusão, posto que não se pode ter como hábil para comprovar uma despesa documento não conectado com o ajuste que lhe deu causa, sob pena de se compactuar com a possibilidade de sua utilização para justificar despesas de origens diversas 1 . É importante registrar que nossa linha de pensamento encontra-se em consonância com a reiterada jurisprudência do TCU sobre o tema ... O Procurador cita precedentes do TCU nessa linha de argumentação. Levando em conta as observações acima traçadas, consideramos, mesmo utilizando critérios flexíveis2 , como hábeis para fins de comprovar as despesas apenas os seguintes documentos relativos a: a) pagamentos aos voluntários (fls. 1098/1741); 1 Por exemplo, uma nota fiscal sem qualquer informação que a vincule ao termo de parceria firmado com o Município de Serra Talhada pode, em tese, ser utilizada em diversas prestações de contas com outros Municípios, o que dá margem à indesejada possibilidade de desvio de recursos de origem pública. 2 Alguns comprovantes de despesas foram tidos como hábeis apesar de a vinculação aos termos de parceria ser bastante frágil.
  • 7. 7 b) pagamentos de remuneração a coordenadores de programas e dirigentes da INTERSET (fls. 1894/1905 e 1955/2014)3 ; c) locação de veículos (fls. 1909/1932)4 . Com exceção dos comprovantes acima mencionados, todos os demais, a nosso sentir, não permitem estabelecer um nexo causal entre as despesas e os recursos repassados à OSCIP em função dos termos de parceria, razão pela qual não podem ser tidos como hábeis para justificar a realização de gastos com verbas públicas. Situação específica que, exatamente por essa razão, merece comentários adicionais é a do ressarcimento de despesas aos voluntários. A Lei do Voluntariado – Lei Federal nº 9.608/98 legitima o ressarcimento de despesas realizadas pelo prestador do serviço voluntário no desempenho das atividades voluntárias. Exige, no entanto, que haja a comprovação de que as despesas efetivamente ocorreram no desempenho das atividades voluntárias, conforme literal dicção do art. 3º: “Art. 3º O prestador do serviço voluntário poderá ser ressarcido pelas despesas que comprovadamente realizar no desempenho das atividades voluntárias.” (grifamos) No caso presente, como destacado pela Equipe de Auditoria, inexiste nos autos documentos que justifiquem os ressarcimentos aos voluntários. Os simples comprovantes de pagamentos aos voluntários não servem para comprovar as despesas, posto que não vinculam os gastos realizados aos objetivos dos termos de parceria. Entretanto, como no presente houve a descaracterização do termo de parceria para contratação de pessoal por pessoa interposta, entendemos que os valores foram 3 Registre-se que discordamos da Equipe de Auditoria quanto à impossibilidade de tais pagamentos serem feitos com recursos públicos. Entendemos que o art. 10, § 2º, IV, da Lei Federal nº 9.790/99 dá legitimidade às referidas despesas. 4 Discordamos do entendimento da Equipe de Auditoria, posto que entendemos que não há vedação legal para que a locação de veículos a serem utilizados nos serviços pactuados nos termos de parceria sejam custeados com recursos públicos.
  • 8. 8 pagos a título de remuneração, razão pela qual não há que se falar em ressarcimento e comprovação de que as despesas ocorreram no desempenho das atividades voluntárias. Consideramos, em virtude do exposto acima, que os documentos constantes dos autos são suficientes para comprovar as despesas com a remuneração dos trabalhadores contratados, especialmente porque não existem nos autos quaisquer elementos que permitam concluir que não houve a efetiva prestação de serviços. Dessa forma, subtraindo os montantes das despesas que consideramos como devidamente comprovadas, entendemos que deve ser determinado o ressarcimento aos cofres municipais dos demais valores repassados à INTERSET, tendo em vista o não cumprimento pelo gestor do seu ônus de demonstrar a fiel aplicação dos recursos públicos. O Procurador conclui, então, que se julgue irregulares as contas do Ordenador de Despesas, recomenda a emissão de Parecer Prévio pela rejeição das contas e multa ao Ordenador; considera insanáveis, opondo Nota de Improbidade Administrativa, as irregularidades tratadas nos itens 2.3 e 2.4; que se determine ao Prefeito do Município de Serra Talhada, com fulcro no artigo 70, inciso V, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado, que providencie a compensação em exercícios futuros dos valores repassados a maior a título de duodécimo; e que se determine a formulação de representação ao Ministério Público Estadual, para fins de apuração e adoção das providências cabíveis no tocante às irregularidades tratadas nos itens 2.3 e 2.4. Pulei apenas uma pequena passagem do Parecer que tratava das despesas com combustíveis e de despesas com a remuneração de dirigentes. O que o Procurador diz, e diz com muita propriedade, é que a lei permite a remuneração dos dirigentes, e, no caso dos combustíveis, foi realmente utilizado na prestação de serviço público. Faltou me referir a essas irregularidades. Então, tendo o Ministério Público se posicionado pelo acatamento de apenas parte das despesas realizadas com aquela OSCIP, solicitou ao Conselheiro Relator original que convertesse o processo em diligência para que fosse recalculado o débito com as considerações do Ministério Público. Foi elaborada, então, a Nota Técnica de Esclarecimento para atender ao entendimento do Ministério Público de Contas quanto ao débito a ser imputado. O montante calculado foi de R$ 703.172,70.
  • 9. 9 Adiantando o meu voto, devo dizer que concordo com o posicionamento do Ministério Público de Contas. Acrescento tão somente que o duodécimo pago a maior foi de apenas 0,086%, tendo sido julgadas regulares as contas da Câmara Municipal (Processo TC nº 0750059-2). Essa irregularidade, a meu ver, não pode merecer, neste momento, tratamento diverso. É o relatório. VOTO DO RELATOR Considerando que eventuais processos de auditoria especial relativos a um determinado exercício devem integrar o Processo de Prestação de Contas anual; Considerando que a contratação do Instituto de Desenvolvimento Socioeconômico, Científico, Ambiental e Tecnológico afrontou a vedação de terceirização de atividade- fim, conforme julgamento proferido no Processo de Auditoria Especial TC nº 0604554-6; Considerando a realização de despesas sem nexo causal com o termo de parceria firmado com a entidade acima, no montante de R$ 703.172,70, caracterizando falha insanável, merecedora de Nota de Improbidade Administrativa; Considerando o disposto nos artigos 70 e 71, inciso II, combinados com o artigo 75 da Constituição Federal, Voto pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal de Serra Talhada a rejeição das contas do Prefeito, Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, relativas ao exercício financeiro de 2006, de acordo com o disposto nos artigos 31, parágrafos 1º e 2º, da Constituição do Brasil, e 86, § 1º, da Constituição de Pernambuco. Considerando o disposto nos artigos 70 e 71, incisos II, VIII, parágrafo 3º, combinados com o artigo 75 da Constituição Federal, e no artigo 59, inciso III, letra “a”, da Lei Estadual nº 12.600/04 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco), Julgo irregulares as contas do Sr. Carlos Evandro Pereira de Menezes, que na condição de Ordenador de Despesas foi o responsável pelo dano acima referido, imputando-lhe o débito no valor de R$ 703.172,70, que deverá ser recolhido aos cofres Municipais, atualizado monetariamente a partir do primeiro dia do exercício financeiro subseqüente ao das contas ora analisadas, segundo os índices e condições estabelecidos na legislação local para atualização dos créditos da Fazenda Pública Municipal, no prazo de 15 dias do trânsito em julgado desta decisão, encaminhando cópia da Guia
  • 10. 10 de Recolhimento a este Tribunal para baixa do débito. Não o fazendo, que Certidão do Débito seja encaminhada ao Chefe do Executivo Municipal, que deverá inscrever o débito na Dívida Ativa e proceder a sua execução, sob pena de responsabilidade. Por fim, que o Ministério Público de Contas encaminhe ao Ministério Público de Pernambuco, cópia do Relatório de Auditoria, do Parecer MPCO nº 645/08, da Nota Técnica de Esclarecimento e do Inteiro Teor da Deliberação do julgamento vertente. O CONSELHEIRO CARLOS BARBOSA PIMENTEL VOTOU DE ACORDO COM O RELATOR. A CONSELHEIRA PRESIDENTE, TAMBÉM, ACOMPANHOU O VOTO DO RELATOR. PRESENTE O PROCURADOR DR. GUIDO ROSTAND CORDEIRO MONTEIRO. PAN/SA