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Arranjos políticos, a coisa pública e a água: um estudo sobre os organismos de gestão
das águas no Espírito Santo
Autoria
Fernanda Matos - fcmatosbh@gmail.com
Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
Fernanda Rocha da Silva - fernandarrochas@gmail.com
Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
Alexandre de Pádua Carrieri - aguiar.paduacarrieri@terra.com.br
Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais
Ivan Beck Ckagnazaroff - ivanbeck00@gmail.com
outra
Agradecimentos
Agradecimentos à CAPES/ANA. O Projeto Governança dos Recursos Hídricos no Brasil foi
contemplado com recursos do Programa de apoio ao Ensino e à Pesquisa Científica e
Tecnológica em Regulação e Gestão de Recursos Hídricos – Pró-Recursos Hídricos -
Chamada N° 16/2017.
Resumo
No presente artigo almejamos apresentar e analisar os primeiros resultados da pesquisa
'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', cujo desenho foi pensado a fim de se verificar a
percepção dos membros comitês de bacia hidrográfica sobre o funcionamento dos mesmos.
Neste trabalho, utilizamos como o recorte de sobre os dados referente aos comitês do Estado
do Espírito Santo. Para tanto, utilizamos de conceitos como o de governança, política e
políticas públicas, pois quando tratamos do tema água, a complexidade do assunto se revelou
e nos foi possível demonstrar a amplidão dos fatores envolvidos na formulação das ações do
governo. Com o desenvolvimento da pesquisa, observou-se na fala dos representantes a
existência de dificuldade externas as ações dos comitês de modo a influenciar as decisões
dos governos sobre as políticas públicas das águas. Deixando transparecer que ainda estão
distante de serem efetivos na gestão dos recursos hídricos no Estado.
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Arranjos políticos, a coisa pública e a água: um estudo sobre os organismos de gestão
das águas no Espírito Santo
Resumo: No presente artigo almejamos apresentar e analisar os primeiros resultados da
pesquisa 'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', cujo desenho foi pensado a fim de se
verificar a percepção dos membros comitês de bacia hidrográfica sobre o funcionamento dos
mesmos. Neste trabalho, utilizamos como o recorte de sobre os dados referente aos comitês
do Estado do Espírito Santo. Para tanto, utilizamos de conceitos como o de governança,
política e políticas públicas, pois quando tratamos do tema água, a complexidade do assunto
se revelou e nos foi possível demonstrar a amplidão dos fatores envolvidos na formulação das
ações do governo. Com o desenvolvimento da pesquisa, observou-se na fala dos
representantes a existência de dificuldade externas as ações dos comitês de modo a influenciar
as decisões dos governos sobre as políticas públicas das águas. Deixando transparecer que
ainda estão distante de serem efetivos na gestão dos recursos hídricos no Estado.	
Palavras-Chave: Águas; Governança; Comitês de bacia hidrográfica; Efetividade.
Introdução
	 A Política Nacional de Recursos Hídricos instituída pela Lei 9.433/97 criou o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, o Singreh, o qual é composto por
instâncias participativas de formulação e de deliberação de políticas governamentais. É por
meio dessas instâncias, que se dá a governança das águas no país e uma maior conexão entre
governo e sociedade (FILGUEIRAS, 2018). Os comitês de bacia hidrográfica são partes
integrantes do Singreh e funcionam como fóruns participativos, de resolução coletiva, a partir
da perspectiva e atuação dos representantes do poder público, da sociedade civil organizada e
dos usuários das águas. Os comitês possuem como uma de suas principais funções, a
elaboração dos planos de gestão das águas da bacia hidrográfica de sua jurisdição (ANA,
2011a).	
Diante disso, da importância dos comitês de bacia hidrográfica para gestão das
políticas públicas das águas, desenvolvemos a presente pesquisa, propondo uma reflexão
acerca da percepção dos atores envolvidos sobre a capacidade e efetividade dos comitês nessa
gestão. Sendo, portanto, este o nosso objetivo, desenvolver uma análise crítica dos dados
obtidos na pesquisa 'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', especificamente, no que se
refere aos resultados obtidos no Estado do Espírito Santo. E, fazemos isso, a partir de uma
análise sobre as possíveis contribuições dos comitês estaduais, para que a governança dos
recursos hídricos se torne mais democrática.	
Além dessa breve introdução, este artigo é composto por mais cinco seções. Na
primeira abordamos os processos de governança das águas e como ela se tornou objeto de
interesse político. Em seguida, analisamos a ocorrência da política nas políticas públicas das
águas e como os governos empreendem ou não suas ações a fim de garantir o bem comum.
Na terceira seção, tratamos dos ajustes iniciais e metodológicos da pesquisa sobre a percepção
dos representantes dos comitês de bacia hidrográfica do estado do Espírito Santo, quanto a
efetividade deles. Logo depois, apresentamos os resultados da pesquisa, analisando os dados
obtidos sob a ótica da boa governança. Para, então, partimos para as considerações finais e
apresentar as nossas primeiras conclusões da referida pesquisa.
As águas e a governança
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Diretamente relacionada à gestão de recursos hídricos, nas últimas décadas, a gestão
baseada no recorte territorial das bacias hidrográficas ganhou destaque em diversos países.
Essa abordagem demanda a participação da população como cidadão e usuários das águas
das bacias. E essa possibilidade se dá partir dos arranjos participativos de governança, como
os comitês e subcomitês de bacia hidrográfica, instituídos pela Lei 9.433/1997.
Os estudos dos processos de governança da água podem contribuir para o
aprimoramento e maior eficácia das políticas públicas que tratam dos recursos hídricos,
identificando possíveis mudanças necessárias, bem como as ações para que elas ocorram.
Como subsídios, os estudos analisam os efeitos dessas ações públicas, respaldando a atuação
das instituições envolvidas na elaboração e execução das políticas públicas, fundamentando a
legitimidade e legalidade de suas decisões; podendo, ainda, nortearem o escopo dessas ações,
influindo nos resultados delas. Os processos de governança mais eficazes podem contribuir
para assegurar a segurança hídrica e o desenvolvimento sustentável, ao integrar a gestão dos
recursos da água com outros setores, políticas e instituições.
Nesse sentido, a água se torna um objeto político, de grande interesse social, por se
tratar de recurso vital para a humanidade, componente essencial para os ecossistemas, sendo
também necessária à quase totalidade dos usos econômicos. O que nos faz concluir que sem
água: sem urbanização, sem alimentos, ou seja, sem vida.
Os diferentes usos desse recurso são promovidos pela atuação conjunta e articulada de
diversas políticas públicas. E a falta de boa governança nessas políticas públicas, a qual se
traduz em políticas ineficazes, fiscalização precária, instituições fracas e corrupção; a
ausência de infraestrutura adequada e reduzidos investimentos para a capacitação de recursos
humanos, contribuem para o sistemático alastramento dos problemas de qualidade da água.
De modo que a poluição hídrica e a sua escassez sejam, em grande medida, desafios sociais e
políticos e de como as pessoas, constituintes de uma sociedade coletiva, administram esses
recursos hídricos e os seus benefícios associados (ANA, 2011a).	
A política nas políticas públicas
"los derechos no se mendigan. Los derechos se conquistan. Nadie va a luchar por lo
nuestro. O luchamos juntos por lo justo o toleramos la humillación de los malos
gobernantes". Manifiesto de Cochabamba, Bolívia. Sobre as mobilizações contra a
privatização da água. (Drumond, 2013, p.203)	
A participação das comunidades em assuntos que lhes dizem respeito é uma parte
essencial do desenvolvimento humano como um todo. Ao longo do século XX, com o
aumento da complexidade das sociedades, e o aumento da capacidade de intervenção do ser
humano possibilitada pelo avanço das novas tecnologias, a política se torna ainda mais
importante, havendo necessidade de ampla participação da população nos processos de
decisão, que ocorrem nos diferentes âmbitos de poder, em particular no Estado. Mais do que
nunca, se torna necessário que a política seja compreendida pelo homem comum. E a sua
compreensão passa pelo entendimento do que é o Estado e o seu papel exclusivo
desempenhado nas sociedades humanas (DIAS, 2008; DIAS e MATOS (2012). 	
O termo política diz respeito à arte ou ciência de governar; a organização, direção e
administração de nações ou Estados. A definição clássica do termo “política” foi desenvolvida
pelo antigo filósofo grego Aristóteles no século IV a.C, em sua obra “Política”. Ele
estabeleceu o conceito de política desde a derivação do adjetivo originado de polis (politikós),
o qual significa tudo que se refere à cidade e, consequentemente, ao que é urbano, civil,
público e até mesmo sociável e social, conforme elucidou Bobbio et al. (1993). Em outras
palavras, o conceito de política “é habitualmente empregado para indicar atividade ou
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conjunto de atividades que têm de algum modo, como termo de referência, a polis, isto é, o
Estado” (Bobbio, 2000, p. 160).	
Com o passar o tempo, o termo política teve sua definição ampliada e recebeu outros
diferentes significados, mas todos de algum modo estão relacionados com a posse,
manutenção ou distribuição do poder. O qual pode ser entendido como sendo a capacidade
para afetar o comportamento do outro, do qual não está imbuído no poder. Nas palavras de
Bobbio et al. (1993, p.954), "o poder é definido por vezes como uma relação entre dois
sujeitos, dos quais um impõe ao outro a própria vontade e lhe determina, malgrado seu, o
comportamento". Noutras palavras, é utilizado como meio para se alcançar aquilo que
determinado grupo ou indivíduo deseja, a fim de "alcançar uma vantagem qualquer ou os
"efeitos desejados".
Nesse sentido, governança também é uma atividade política, como afirmam Chhotray
e Stoker. E como tal, a governança “trata-se de coordenação e tomada de decisões no contexto
de uma pluralidade de pontos de vista e interesses. Conflito e dissidência fornecem
ingredientes essenciais para um processo de governança” (CHHOTRAY; STOKER, 2009,
p.6). Isto é, a política alimenta a governança na medida em que provê matéria-prima tanto
para construir arranjos de governança, quanto para o foco de muitas atividades de governança.
No que se refere às políticas públicas, em 1936, Harold D. Lasswell publica o livro
“Quem ganha o quê, quando e como”, cujo título passa a ser considerado como uma das
definições de políticas pública, conforme argumentam Rodrigues (2010) e Birkland (2010). Já
Dye (1987, p.01) define o termo como sendo “o que os governos decidem ou não fazer”.
Marques (2013) destaca que embora haja várias definições, políticas públicas podem ser
entendidas como um conjunto de ações implementadas pelo governo e pelas autoridades
governamentais em um sentido mais amplo, a fim de garantir o bem comum. Nessa esteira,
política pública pode ser compreendida como sendo um conjunto de princípios, critérios e
linhas de ação que garantem e permitem a gestão do Estado na solução dos problemas
nacionais. Ainda segundo Marques (2013), todas as análises de políticas públicas partem de
‘horizontes normativos’, pois consideram dois tipos de causalidades: sobre as causas do
problema a ser objeto da política, e outro sobre o efeito pretendido da política sobre tal
problema.	
Considerando as definições apresentadas, podemos dizer que as políticas públicas
podem ser sintetizadas da seguinte maneira: são as ações empreendidas ou não pelos
governos, que deveriam estabelecer condições de equidade no convívio social, tendo por
objetivo dar condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida. Para
Ortuste (2010), as políticas públicas são o conjunto de objetivos, decisões e ações que são
tomadas por um governo para solucionar problemas que são considerados como prioritários,
seja por parte da população ou do próprio governo.	
Nessa perspectiva, podemos argumentar que os grandes problemas colocados na
agenda são problemas que passam pela intervenção política, uma vez que a política está
inserida em todos os aspectos da vida. Isto é, as mudanças climáticas e o aquecimento global,
a diminuição da biodiversidade, a preservação dos recursos naturais, a saúde pública, entre
tantos outros problemas, antes de serem ambientais, sociais ou culturais, são essencialmente
políticos. Portanto, as ações para sanar ou minimizar estes problemas, visando o bem comum,
dependem de decisões tomadas no âmbito dos Estados ou da comunidade internacional.
No caso específico dos recursos hídricos, a falta de infraestrutura adequada dos
serviços de água e esgoto, além de ameaçar a qualidade de vida das pessoas, interfere na
existência harmônica e integrada do meio ambiente, prejudicando, sobretudo, a confluência
limpa e tratada das águas. Realidade na qual pode ser verificada na “maioria dos domicílios
sem esses serviços [que] se encontra nas periferias e na zona rural, agravando ainda mais o
quadro de vulnerabilidade socioambiental de grupos sociais tradicionalmente excluídos das
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políticas públicas” (VILLAR, 2013, p.28). O que demonstra que políticas públicas, água e
pobreza estão intrinsecamente ligadas. Na ausência da primeira, visando à estruturação da
segunda, a última se faz presente, asseverando cada vez mais a escassez do acesso ao uso da
água por aquele que vive em situação de miserabilidade/pobreza, transformando-se em um
ciclo vicioso de difícil interrupção.
Dessa maneira, a natureza dos problemas ambientais exige mecanismos de
governança, na qual se utiliza de leis, regulação e instituições, mas, também, refere-se a
políticas e ações de governo, iniciativas locais e redes de influência do setor privado e
sociedade civil. Arendt (2002) acentua que a política não surge no homem, mas entre os
homens, ou seja, na relação estabelecida entre eles. Portanto, a governança é potencializada
quando os participantes, responsáveis pela tomada de decisão coletiva, compreendem suas
responsabilidades, funções e objetivos.
Segundo Jacobi (2009), a noção de participação é pensada principalmente pela ótica
dos grupos de interessados e não apenas da perspectiva dos interesses globais definidos pelo
Estado. O principal desafio que se coloca é de construir uma ordem societária baseada na
articulação da democracia política com a participação social, representada por uma maior
permeabilidade da gestão às demandas dos diversos sujeitos sociais e políticos. Para Arendt
(2002), a política é algo imprescindível na vida do ser e da sociedade, pois a política permite
aos homens buscar a realização de seus objetivos coletivos e individuais.
A pesquisa e os Comitês Estaduais de Bacia Hidrográfica do Espírito Santo
O desenho da pesquisa do Projeto Governança dos Recursos Hídricos parte da
perspectiva de que podemos analisar as organizações de bacia hidrográfica como arranjos de
governança. Elas são compostas por diferentes atores, cujas atribuições passam pela
mediação, articulação, aprovação e acompanhamento das ações de gerenciamento dos
recursos hídricos de suas jurisdições. E isso é feito de forma compartilhada entre os
representantes da sociedade civil, dos usuários e do poder público. 	
Em O Futuro da Democracia, Norberto Bobbio (1986), adverte que um processo
democrático é caracterizado por um conjunto de regras, que estabelecem quem está autorizado
a tomar as decisões coletivas e quais procedimentos adotar. E que mesmo as decisões de
grupo são tomadas por indivíduos em suas individualidades (o grupo como tal não decide).
Tudo isso nos faz crer que a existência de diversos atores, com diferentes capacidades,
interesses e incentivos e que interagem em várias arenas, no processo de formulação de
políticas públicas, exige, para sua análise, uma abordagem sistêmica e o entendimento de
questões relacionadas às percepções dos representantes-membros dos comitês de bacia, sobre
os processos de formulação das políticas públicas das águas.
Levando isso em consideração, propomos a pesquisa aqui aludida, com o intuito de
verificar as percepções e perspectivas das pessoas envolvidas na governança das águas, em
nível dos comitês estaduais de bacia hidrográfica. Na primeira fase da pesquisa buscamos
realizar o levantamento do número de Comitês de Bacia Hidrográfica existentes no estado do
Espírito Santo, bem como a quantidade de membros em cada organismo. Os contatos e o
envio dos questionários foram simultâneos à obtenção desses dados. À medida que íamos
obtendo esses dados, realizamos os contatos e envio dos questionários para os representantes
dos comitês. A coleta de dados foi realizada inteiramente por meio eletrônico. Contudo,
tomamos o cuidado de analisar as respostas recebidas, excluindo da margem amostral aquelas
respondidas em duplicidade ou que se mostraram incongruentes com o foco da pesquisa,
resultando na obtenção de uma amostra de 38% dos assentos, incluindo titulares e suplentes.
A escolha pelo estado do Espírito Santo neste trabalho se deu por opção metodológica.
Os dados referentes aos comitês de bacia hidrográfica do país estão em fase de coleta, e este
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foi um dos primeiros estados no qual foi obtido o percentual mínimo, e precisávamos iniciar
a análise por um estado da federação e optou-se por este. O Estado possui 14 comitês
constituídos, que foram criados entre os anos de 2001 e 2017, compostos em média por 30
membros, entre titulares e suplentes, perfazendo a um total de 426 membros. Os quais estão
divididos entre representantes do poder público (estadual e municipal), da sociedade civil
organizada e dos usuários das águas das bacias.
As percepções dos atores sobre o organismo de gestão das águas
A pesquisa proposta teve como objetivo analisar a participação dos atores imbuídos na
gestão estadual das águas, especificamente, nos comitês de bacia hidrográfica – CBH do
estado do Espírito Santo. Considerando a governança, conforme aludido anteriormente, como
sendo “a capacidade do governo para a constituição de regras e serviços de forma hábil e
eficiente” (FILGUEIRAS, 2018, p. 79); a atuação dos membros dos CBHs, suas percepções
sobre a efetividade desses organismos, bem como a composição, estrutura e dificuldades
enfrentadas pelos comitês, associadas à capacidade relacional e de influência com outras
esferas governamentais, pode ser fundamentais para as boas práticas de gestão das águas no
estado estudado.
Gráfico 01 - Percepção do representante quanto a composição do comitê
	
Dados de pesquisa
O gráfico 01 se refere à avaliação dos membros dos CBHs do Espírito Santo quanto à
composição dos comitês e ao contentamento deles sobre o nível de informações, que
fundamentam suas decisões sobre as pautas de reuniões. Os resultados sobre o ‘nível de
informações que os representantes do comitê dispõem para argumentar ou decidir sobre as
pautas das reuniões’ foi considerado satisfatória e muito satisfatória por 56% dos
representantes deste Estado. Esse resultado é pouco diferente, quando os atores foram
perguntados sobre o entendimento dos assuntos tratados, neste, os integrantes estão pouco
mais satisfeitos com a informação, diferente da anterior. Assim, o percentual de
representantes que consideram o nível de informações de indiferente a insatisfatória (44%),
para a participação. Considerando estes últimos números, podemos indagar sobre a dinâmica
de funcionamento das reuniões dos Comitês que: podem delongar até uma equalização
mínima dos níveis informacionais de seus membros, ou, esses desníveis podem ser utilizados
para afetar o comportamento dos outros, nos termos como destacado por Bobbio et al. (1993,
p.954).
No que se refere às outras categorias os representantes, em sua maioria, consideram
muito satisfatória/satisfatória a forma de escolha das entidades para terem assento no Comitê
(82%), resultado que pode gerar uma acomodação sobre esta seleção. Esta reflexão também
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serve para o resultado sobre o número de representantes de cada segmento (85%) e a
diversidade de setores representados (81%).
Gráfico 02 - Percepção sobre atuação do segmento de representação no Comitê	
	
Dados de pesquisa
No que se refere a percepção do representante sobre a atuação dos segmentos nos
espaços dos Comitês de bacia, observa-se que 32% destes avaliam que o papel da sociedade
civil vai de indiferente à insatisfatória, assim como para os usuários de água isto chega à 27%,
para o poder público estadual chega à 34% e o poder público municipal chega à 38%. Os
percentuais expressos para a avaliação dos poderes públicos, estaduais e municipais denotam
a necessidade de melhorias na participação dos representantes destes segmentos nos arranjos
de governança das águas no estado do Espírito Santo, visando estabelecer condições de
equidade na tomada de decisões em torno das políticas públicas de águas. Cabe ainda ressaltar
que a participação destes segmentos podem contribuir para promover uma melhor
coordenação entre as políticas de recursos hídricos e as políticas, no caso municipal, as
decisões relacionadas a gestão do uso do solo e desenvolvimento territorial, dentre outras.
A presença de um conjunto de estruturas burocráticas, tais como mesa diretora,
secretaria executiva, câmaras ou grupos técnicos, se tornam importantes para a contribuição,
capacitação e melhor atuação dos membros dos comitês, de maneira a assegurar a
participação democrática de todos eles. Sem a compreensão das regras e diretrizes gerais, os
representantes dificilmente contribuiriam adequadamente nos processos. E eventuais
assimetrias, de informação, também, comprometeria o funcionamento democrático destes
arranjos. Tendo em vista essas considerações, pedimos aos representantes que também
avaliassem as estruturas administrativas e organizacionais do Comitês e os resultados foram
apresentados no gráfico abaixo.	
Gráfico 03 - Percepção sobre as estruturas administrativas e organizacionais do Comitê	
	
Dados de pesquisa
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Dentre as estruturas dos comitês de bacia, meios de comunicação e divulgação
(informes, página eletrônica, publicações) apresentaram maior indicativo que requerem
aperfeiçoamento, tendo em vista que 43% dos representantes avaliaram de indiferente (13%) a
insatisfatório (15%). As categorias subsequentes com baixa avaliação (35%) foram o
funcionamento das câmaras técnicas e o regimento interno e resoluções dos Comitês. As
Câmaras Técnicas foram avaliadas de indiferente (19%); pouco satisfatória (9%) e
insatisfatória (7%). As câmaras técnicas são constituídas preferencialmente pelos membros
titulares ou suplentes do comitê, ou, excepcionalmente, poderão ser compostas por
representantes formalmente indicados pelos primeiros. Em geral, a composição deve procurar
refletir a proporcionalidade entre os segmentos representados. Nesses fóruns de discussão, é
comum serem convidados técnicos especialistas para que possam colaborar com os debates e
enriquecer as análises efetuadas (ANA, 2011b). Elas possuem a atribuição de subsidiar a
tomada de decisões do comitê, por buscar desenvolver e aprofundar as discussões temáticas
necessárias antes de sua submissão ao plenário. 	
Também foram avaliados entre indiferente a insatisfatória: o regimento interno e
resoluções com 21%; as plenárias e a secretaria executiva com 20%; e a atuação da diretoria
com 7%. Tendo em vista estes números, seria importante observar e ampliar os estudos sobre
as razões das baixas avaliações sobre a estrutura administrativas nos comitês, especialmente,
com as câmaras técnicas, que parecem não estar conseguindo cumprir com os seus objetivos.	
Visando ampliar o entendimento das dinâmicas internas destes arranjos, perguntamos
aos representantes quais seriam as principais dificuldades e obstáculos enfrentados pelo
Comitê.	
Gráfico 04: Percepção sobre as dificuldades dos comitês	
	
Dados de pesquisa
As maiores dificuldades apontadas pelos representantes foram a falta de recursos
financeiros com 31%, a ‘baixa prioridade política por parte do governo’ e ‘questões políticas
alheias à agenda do comitê’ com 11% cada uma dessas; a realização de reuniões serem muito
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esparsas com 10%. Com 8% das indicações aparecem o ‘pouco tempo de discussão durante as
reuniões’ e falta de quórum nas reuniões; com 7% a carência de estrutura. Em sequência, com
apenas 4% das indicações foram os problemas: ‘a divergência nas opiniões dificultando o
consenso’ e ‘o mandato do representante não ser remunerado’; com 1% das indicações
aparecem ‘pauta e subsídios para discussão disponibilizados com pouca ou nenhuma
antecedência’; excesso de burocracia; e ‘limitação de passagens e diárias para
comparecimento de representantes às reuniões.	
As demais categorias apresentadas não receberam indicações. Os seguintes
apontamentos foram destacados pelos representantes: “são vários itens que acabam
dificultando, percebo que ainda existe muito entrave” e “as pautas são de ordem
burocrática e não de debates e decisões e geralmente não trata dos conflitos existentes na
bacia pois muitas vezes são pessoas blindadas que estão por trás do conflito”.
Além disso, foram perguntados também sobre a influência dos comitês em outros
setores, que também podem influir no ciclo de desenvolvimento das políticas públicas das
águas. E, de um modo geral, percebe-se que 74% dos representantes consideram que vai de
indiferente à insatisfatória as contribuições do Comitê para influenciar as discussões e
decisões em outras organizações, e 5% não souberam como avaliar.	
Gráfico 05 - Percepções sobre a capacidade dos comitês de influenciar outros segmentos	
	
Dados de pesquisa
Dentre os representantes, apenas 13% consideraram satisfatória a capacidade do
Comitê de Bacia em influenciar a agenda de debates da Assembleia Legislativa do Estado.
Sobre essa capacidade de influência, 76% dos representantes indicaram como indiferente à
insatisfatória e 8% não souberam avaliar. Sobre a capacidade de influenciar as agendas de
debates nas Câmaras Municipais, 73% consideram que vai de indiferente à
insatisfatória, e apenas 17% julgou como satisfatória e 3% muito satisfatória. Esses dados, de
um modo geral, denotam o desafio dos comitês serem vistos, e exercerem suas funções de
órgãos consultivos para discutir políticas e construir consensos.	
No que se refere à capacidade de em influenciar iniciativas do setor produtivo e da
sociedade civil, a avaliação de indiferente à insatisfatória respectivamente vão de 62% e 70%.
Os que não souberam avaliar, em ambas as categorias corresponde a 7 e 6%.
Para as categorias, que questionaram sobre a capacidade do CBH em influenciar a
opinião pública sobre o tema gestão de recursos hídricos e sobre a atuação do comitê de
bacia, foram indicados 82% e 79% como indiferentes à insatisfatório, e 5% não souberam
informar.	
A avaliação geral realizada pelos membros dos comitês de bacia evidenciam dados
preocupantes, pois, denota a dificuldade destes organismos em cumprir com suas funções,
além de possuírem baixa influência sobre outras arenas políticas. Esses apontamentos podem
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ser corroborados com as falas de alguns representantes: “estamos implementando a cobrança
e alguns setores como o dos agricultores não colaboram por desconhecimento de causa”;
“percebo que a sociedade ainda não tem ideia da importância do recurso hídrico como
elemento fomentador do desenvolvimento em toda sua extensão. Pensa somente no imediato,
não se voltando para o futuro”; “não existe um plano de comunicação e espaço na mídia”; “o
comitê ainda executa um trabalho muito interno”. “Possuímos muita dificuldade de
participação da sociedade civil e apenas esse ano conseguimos ter uma frequência de
reuniões com quórum”. “Ainda falta divulgar mais as ações do comitê à sociedade civil” e
“como a criação do CBH Santa Joana é recente, ainda [2017], é algo novo para as pessoas e
instituições, necessitando de um trabalho de esclarecimento, permitindo um amadurecimento
de todos”.	
Considerações Finais
Os comitês de bacia hidrográfica, arranjos de governança das águas no país,
possibilitaram a participação da sociedade no desenho das ações governamentais nesse
assunto. A governança existe para que a administração pública, exercendo seu poder,
travestido em políticas públicas, alcance, com maior efetividade, o interesse público e o bem
comum. As políticas públicas dos recursos hídricos, como vimos, são de complexa
elaboração, em virtude da diversidade de atores, setores e interesses envolvidos, no entanto, o
tema é também de profunda importância, pois se trata de bem imprescindível para a
manutenção da vida de todos os seres existentes, humanos e natureza, bem como para o
equilíbrio do meio ambiente.
E é justamente essa participação diversificada, que pode possibilitar a adoção de
melhores alternativas e práticas na gestão das águas. E, para que isso ocorra, os comitês de
bacia hidrográfica são fundamentais, tendo em vista que são as instâncias onde se possibilita o
encontro das experiências, capacidades, conhecimentos e vivências de seus vários
representantes. A atuação deles pode resultar em uma maior influência na formulação das
políticas públicas das águas, de modo que elas atendam aos interesses e necessidades da
coletividade.
Contudo, a realidade vivenciada no estado do Espírito Santo, conforme os resultados
da pesquisa empreendida nos comitês, não coaduna com isso. Os dados, conduzem ao
entendimento que os organismos de bacia do estado, ainda encontram barreiras para alcançar
a efetividade de suas ações e resoluções, situação na qual pode ser verificada na percepção
dos próprios membros de que os comitês quase nenhuma influência produz na elaboração
integrada das políticas públicas das águas no estado e municípios. Em vistas disso, nos
perguntamos se essa realidade decorreria da falta de interesse governamental na estruturação
dos comitês, além de problemas decorrentes da falta de recursos, conforme pudemos constatar
no gráfico 04, e reforçados no gráfico 2, com percentuais de avaliação da atuação dos poderes
públicos, estaduais e municipais. Por outro lado, representantes demonstraram estar bem
satisfeitos com a estrutura administrativa organizacional dos comitês. O que nos levar a
refletir na necessidade de se verificar sobre os desníveis informacionais indicados no gráfico 1
e os motivos pelos quais eles compreendem que as decisões dos comitês não possuem o
condão de influenciar na agenda sobre as águas, seja na esfera governamental, em iniciativas
organizacionais na região da bacia hidrográfica, ou relacionadas a opinião pública.
Diante do quadro que se revelou para nós, podemos concluir que a governança das
águas no Estado do Espírito Santo possui baixa efetividade, em termos de processos e
resultados. Observou-se que um de seus arranjos participativos não se apresenta efetivo e em
funcionamento adequado, não sendo, portanto, capaz de cumprir com aquilo para o qual foi
criado. Apesar da falta de recursos financeiros ter sido o ponto mais destacado pelos
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membros, o outros pontos indicados tais como a realização de reuniões muito esparsas; a falta
de quórum nas reuniões; o pouco tempo de debate nas reuniões são pontos que denotam ser as
lacunas de governança. O que evidencia que falta muito ainda para que o sistema de gestão
dos recursos hídricos se torne capaz de assegurar a qualidade de vida e um meio ambiente
sadio para as presentes e futuras gerações.
Referências
ARENDT, Hannah. O que é política? Editora: Bertrand Brasil, 3ª ed., 2002.
ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. O Comitê de Bacia Hidrográfica: O que é
o que faz?. Agência Nacional das Águas (Cadernos de capacitação em recursos hídricos; v.1).
Brasília: SAG, 2011a.
ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. O Comitê de Bacia Hidrográfica: prática
e procedimento. Agência Nacional das Águas (Cadernos de capacitação em recursos hídricos;
v.2). Brasília: SAG, 2011b.
BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política. 2 ed. Tradução de Daniela Beccaccia
Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000.
BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução de
Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de
política. 5 ed. Coordenação da tradução: João Ferreira. Brasília: Editora UNB, 1993, v.1.
BRASIL. Lei nº. 9.433. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da
Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei nº. 8.001, de 13 de março de 1990, que
modificou a Lei nº. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. De 8 de Janeiro de 1997.
CHHOTRAY, V.; STOKER, G. Governance Theory and Practice: A Cross-
Disciplinary Approach. England: Palgrave Macmillian, 2009.
DIAS, R.; MATOS, F. Políticas Públicas - Princípios, Propósitos e Processos. São
Paulo: Atlas, 2012.
DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2008.
DRUMOND, Nathalie. A guerra da água na Bolívia: uma retrospectiva geográfico-
histórica das mobilizações contra a privatização de um recurso natural. In: RIBEIRO, Wagner
Costa [Org.]. Conflitos e cooperação pela água na América Latina. São Paulo: Annablume,
PPGH, 2013 (Coleção Georgrafia e Adjacências). p.55-76.
FILGUEIRAS, Fernando. Indo além do gerencial: a agenda da governança democrática
e a mudança silenciada no Brasil. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, n. 52
v. 01 jan.-fev., 2018, p. 71-88.
JACOBI, Pedro Roberto. Governança da água no Brasil. In: RIBEIRO, Wagner Costa,
Org. Governança da água no Brasil: uma visão interdisciplinar. São Paulo: Annablume;
FAPESP; CNPq, 2009.
ORTUSTE, Franz Rojas. Gobernabilidad y Gobernanza. De la teoría a la prática:
Aplicación a los servicios de agua potables y saneamiento. México: ANEAS, 2010.
Disponível em: http://www.ersaps.hn/documentos/interes/GobernabilidadFR.pdf. Acesso: 18
de Nov 2014.
VILLAR, Pilar Carolina. Conflitos pela água e o Direito Humano à água e o
saneamento. In: RIBEIRO, Wagner Costa [Org.]. Conflitos e cooperaçãoo pela água na
América Latina. São Paulo: Annablume, PPGH, 2013 (Coleção Georgrafia e Adjacências).
p.21-34.

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Arranjos políticos, a coisa pública e a água: um estudo sobre os organismos de gestão das águas no Espírito Santo

  • 1. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 Arranjos políticos, a coisa pública e a água: um estudo sobre os organismos de gestão das águas no Espírito Santo Autoria Fernanda Matos - fcmatosbh@gmail.com Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais Fernanda Rocha da Silva - fernandarrochas@gmail.com Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais Alexandre de Pádua Carrieri - aguiar.paduacarrieri@terra.com.br Centro de Pós-Grad e Pesquisas em Admin – CEPEAD/UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais Ivan Beck Ckagnazaroff - ivanbeck00@gmail.com outra Agradecimentos Agradecimentos à CAPES/ANA. O Projeto Governança dos Recursos Hídricos no Brasil foi contemplado com recursos do Programa de apoio ao Ensino e à Pesquisa Científica e Tecnológica em Regulação e Gestão de Recursos Hídricos – Pró-Recursos Hídricos - Chamada N° 16/2017. Resumo No presente artigo almejamos apresentar e analisar os primeiros resultados da pesquisa 'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', cujo desenho foi pensado a fim de se verificar a percepção dos membros comitês de bacia hidrográfica sobre o funcionamento dos mesmos. Neste trabalho, utilizamos como o recorte de sobre os dados referente aos comitês do Estado do Espírito Santo. Para tanto, utilizamos de conceitos como o de governança, política e políticas públicas, pois quando tratamos do tema água, a complexidade do assunto se revelou e nos foi possível demonstrar a amplidão dos fatores envolvidos na formulação das ações do governo. Com o desenvolvimento da pesquisa, observou-se na fala dos representantes a existência de dificuldade externas as ações dos comitês de modo a influenciar as decisões dos governos sobre as políticas públicas das águas. Deixando transparecer que ainda estão distante de serem efetivos na gestão dos recursos hídricos no Estado.
  • 2. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 1 Arranjos políticos, a coisa pública e a água: um estudo sobre os organismos de gestão das águas no Espírito Santo Resumo: No presente artigo almejamos apresentar e analisar os primeiros resultados da pesquisa 'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', cujo desenho foi pensado a fim de se verificar a percepção dos membros comitês de bacia hidrográfica sobre o funcionamento dos mesmos. Neste trabalho, utilizamos como o recorte de sobre os dados referente aos comitês do Estado do Espírito Santo. Para tanto, utilizamos de conceitos como o de governança, política e políticas públicas, pois quando tratamos do tema água, a complexidade do assunto se revelou e nos foi possível demonstrar a amplidão dos fatores envolvidos na formulação das ações do governo. Com o desenvolvimento da pesquisa, observou-se na fala dos representantes a existência de dificuldade externas as ações dos comitês de modo a influenciar as decisões dos governos sobre as políticas públicas das águas. Deixando transparecer que ainda estão distante de serem efetivos na gestão dos recursos hídricos no Estado. Palavras-Chave: Águas; Governança; Comitês de bacia hidrográfica; Efetividade. Introdução A Política Nacional de Recursos Hídricos instituída pela Lei 9.433/97 criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, o Singreh, o qual é composto por instâncias participativas de formulação e de deliberação de políticas governamentais. É por meio dessas instâncias, que se dá a governança das águas no país e uma maior conexão entre governo e sociedade (FILGUEIRAS, 2018). Os comitês de bacia hidrográfica são partes integrantes do Singreh e funcionam como fóruns participativos, de resolução coletiva, a partir da perspectiva e atuação dos representantes do poder público, da sociedade civil organizada e dos usuários das águas. Os comitês possuem como uma de suas principais funções, a elaboração dos planos de gestão das águas da bacia hidrográfica de sua jurisdição (ANA, 2011a). Diante disso, da importância dos comitês de bacia hidrográfica para gestão das políticas públicas das águas, desenvolvemos a presente pesquisa, propondo uma reflexão acerca da percepção dos atores envolvidos sobre a capacidade e efetividade dos comitês nessa gestão. Sendo, portanto, este o nosso objetivo, desenvolver uma análise crítica dos dados obtidos na pesquisa 'Projeto Governança dos Recursos Hídricos', especificamente, no que se refere aos resultados obtidos no Estado do Espírito Santo. E, fazemos isso, a partir de uma análise sobre as possíveis contribuições dos comitês estaduais, para que a governança dos recursos hídricos se torne mais democrática. Além dessa breve introdução, este artigo é composto por mais cinco seções. Na primeira abordamos os processos de governança das águas e como ela se tornou objeto de interesse político. Em seguida, analisamos a ocorrência da política nas políticas públicas das águas e como os governos empreendem ou não suas ações a fim de garantir o bem comum. Na terceira seção, tratamos dos ajustes iniciais e metodológicos da pesquisa sobre a percepção dos representantes dos comitês de bacia hidrográfica do estado do Espírito Santo, quanto a efetividade deles. Logo depois, apresentamos os resultados da pesquisa, analisando os dados obtidos sob a ótica da boa governança. Para, então, partimos para as considerações finais e apresentar as nossas primeiras conclusões da referida pesquisa. As águas e a governança
  • 3. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 2 Diretamente relacionada à gestão de recursos hídricos, nas últimas décadas, a gestão baseada no recorte territorial das bacias hidrográficas ganhou destaque em diversos países. Essa abordagem demanda a participação da população como cidadão e usuários das águas das bacias. E essa possibilidade se dá partir dos arranjos participativos de governança, como os comitês e subcomitês de bacia hidrográfica, instituídos pela Lei 9.433/1997. Os estudos dos processos de governança da água podem contribuir para o aprimoramento e maior eficácia das políticas públicas que tratam dos recursos hídricos, identificando possíveis mudanças necessárias, bem como as ações para que elas ocorram. Como subsídios, os estudos analisam os efeitos dessas ações públicas, respaldando a atuação das instituições envolvidas na elaboração e execução das políticas públicas, fundamentando a legitimidade e legalidade de suas decisões; podendo, ainda, nortearem o escopo dessas ações, influindo nos resultados delas. Os processos de governança mais eficazes podem contribuir para assegurar a segurança hídrica e o desenvolvimento sustentável, ao integrar a gestão dos recursos da água com outros setores, políticas e instituições. Nesse sentido, a água se torna um objeto político, de grande interesse social, por se tratar de recurso vital para a humanidade, componente essencial para os ecossistemas, sendo também necessária à quase totalidade dos usos econômicos. O que nos faz concluir que sem água: sem urbanização, sem alimentos, ou seja, sem vida. Os diferentes usos desse recurso são promovidos pela atuação conjunta e articulada de diversas políticas públicas. E a falta de boa governança nessas políticas públicas, a qual se traduz em políticas ineficazes, fiscalização precária, instituições fracas e corrupção; a ausência de infraestrutura adequada e reduzidos investimentos para a capacitação de recursos humanos, contribuem para o sistemático alastramento dos problemas de qualidade da água. De modo que a poluição hídrica e a sua escassez sejam, em grande medida, desafios sociais e políticos e de como as pessoas, constituintes de uma sociedade coletiva, administram esses recursos hídricos e os seus benefícios associados (ANA, 2011a). A política nas políticas públicas "los derechos no se mendigan. Los derechos se conquistan. Nadie va a luchar por lo nuestro. O luchamos juntos por lo justo o toleramos la humillación de los malos gobernantes". Manifiesto de Cochabamba, Bolívia. Sobre as mobilizações contra a privatização da água. (Drumond, 2013, p.203) A participação das comunidades em assuntos que lhes dizem respeito é uma parte essencial do desenvolvimento humano como um todo. Ao longo do século XX, com o aumento da complexidade das sociedades, e o aumento da capacidade de intervenção do ser humano possibilitada pelo avanço das novas tecnologias, a política se torna ainda mais importante, havendo necessidade de ampla participação da população nos processos de decisão, que ocorrem nos diferentes âmbitos de poder, em particular no Estado. Mais do que nunca, se torna necessário que a política seja compreendida pelo homem comum. E a sua compreensão passa pelo entendimento do que é o Estado e o seu papel exclusivo desempenhado nas sociedades humanas (DIAS, 2008; DIAS e MATOS (2012). O termo política diz respeito à arte ou ciência de governar; a organização, direção e administração de nações ou Estados. A definição clássica do termo “política” foi desenvolvida pelo antigo filósofo grego Aristóteles no século IV a.C, em sua obra “Política”. Ele estabeleceu o conceito de política desde a derivação do adjetivo originado de polis (politikós), o qual significa tudo que se refere à cidade e, consequentemente, ao que é urbano, civil, público e até mesmo sociável e social, conforme elucidou Bobbio et al. (1993). Em outras palavras, o conceito de política “é habitualmente empregado para indicar atividade ou
  • 4. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 3 conjunto de atividades que têm de algum modo, como termo de referência, a polis, isto é, o Estado” (Bobbio, 2000, p. 160). Com o passar o tempo, o termo política teve sua definição ampliada e recebeu outros diferentes significados, mas todos de algum modo estão relacionados com a posse, manutenção ou distribuição do poder. O qual pode ser entendido como sendo a capacidade para afetar o comportamento do outro, do qual não está imbuído no poder. Nas palavras de Bobbio et al. (1993, p.954), "o poder é definido por vezes como uma relação entre dois sujeitos, dos quais um impõe ao outro a própria vontade e lhe determina, malgrado seu, o comportamento". Noutras palavras, é utilizado como meio para se alcançar aquilo que determinado grupo ou indivíduo deseja, a fim de "alcançar uma vantagem qualquer ou os "efeitos desejados". Nesse sentido, governança também é uma atividade política, como afirmam Chhotray e Stoker. E como tal, a governança “trata-se de coordenação e tomada de decisões no contexto de uma pluralidade de pontos de vista e interesses. Conflito e dissidência fornecem ingredientes essenciais para um processo de governança” (CHHOTRAY; STOKER, 2009, p.6). Isto é, a política alimenta a governança na medida em que provê matéria-prima tanto para construir arranjos de governança, quanto para o foco de muitas atividades de governança. No que se refere às políticas públicas, em 1936, Harold D. Lasswell publica o livro “Quem ganha o quê, quando e como”, cujo título passa a ser considerado como uma das definições de políticas pública, conforme argumentam Rodrigues (2010) e Birkland (2010). Já Dye (1987, p.01) define o termo como sendo “o que os governos decidem ou não fazer”. Marques (2013) destaca que embora haja várias definições, políticas públicas podem ser entendidas como um conjunto de ações implementadas pelo governo e pelas autoridades governamentais em um sentido mais amplo, a fim de garantir o bem comum. Nessa esteira, política pública pode ser compreendida como sendo um conjunto de princípios, critérios e linhas de ação que garantem e permitem a gestão do Estado na solução dos problemas nacionais. Ainda segundo Marques (2013), todas as análises de políticas públicas partem de ‘horizontes normativos’, pois consideram dois tipos de causalidades: sobre as causas do problema a ser objeto da política, e outro sobre o efeito pretendido da política sobre tal problema. Considerando as definições apresentadas, podemos dizer que as políticas públicas podem ser sintetizadas da seguinte maneira: são as ações empreendidas ou não pelos governos, que deveriam estabelecer condições de equidade no convívio social, tendo por objetivo dar condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida. Para Ortuste (2010), as políticas públicas são o conjunto de objetivos, decisões e ações que são tomadas por um governo para solucionar problemas que são considerados como prioritários, seja por parte da população ou do próprio governo. Nessa perspectiva, podemos argumentar que os grandes problemas colocados na agenda são problemas que passam pela intervenção política, uma vez que a política está inserida em todos os aspectos da vida. Isto é, as mudanças climáticas e o aquecimento global, a diminuição da biodiversidade, a preservação dos recursos naturais, a saúde pública, entre tantos outros problemas, antes de serem ambientais, sociais ou culturais, são essencialmente políticos. Portanto, as ações para sanar ou minimizar estes problemas, visando o bem comum, dependem de decisões tomadas no âmbito dos Estados ou da comunidade internacional. No caso específico dos recursos hídricos, a falta de infraestrutura adequada dos serviços de água e esgoto, além de ameaçar a qualidade de vida das pessoas, interfere na existência harmônica e integrada do meio ambiente, prejudicando, sobretudo, a confluência limpa e tratada das águas. Realidade na qual pode ser verificada na “maioria dos domicílios sem esses serviços [que] se encontra nas periferias e na zona rural, agravando ainda mais o quadro de vulnerabilidade socioambiental de grupos sociais tradicionalmente excluídos das
  • 5. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 4 políticas públicas” (VILLAR, 2013, p.28). O que demonstra que políticas públicas, água e pobreza estão intrinsecamente ligadas. Na ausência da primeira, visando à estruturação da segunda, a última se faz presente, asseverando cada vez mais a escassez do acesso ao uso da água por aquele que vive em situação de miserabilidade/pobreza, transformando-se em um ciclo vicioso de difícil interrupção. Dessa maneira, a natureza dos problemas ambientais exige mecanismos de governança, na qual se utiliza de leis, regulação e instituições, mas, também, refere-se a políticas e ações de governo, iniciativas locais e redes de influência do setor privado e sociedade civil. Arendt (2002) acentua que a política não surge no homem, mas entre os homens, ou seja, na relação estabelecida entre eles. Portanto, a governança é potencializada quando os participantes, responsáveis pela tomada de decisão coletiva, compreendem suas responsabilidades, funções e objetivos. Segundo Jacobi (2009), a noção de participação é pensada principalmente pela ótica dos grupos de interessados e não apenas da perspectiva dos interesses globais definidos pelo Estado. O principal desafio que se coloca é de construir uma ordem societária baseada na articulação da democracia política com a participação social, representada por uma maior permeabilidade da gestão às demandas dos diversos sujeitos sociais e políticos. Para Arendt (2002), a política é algo imprescindível na vida do ser e da sociedade, pois a política permite aos homens buscar a realização de seus objetivos coletivos e individuais. A pesquisa e os Comitês Estaduais de Bacia Hidrográfica do Espírito Santo O desenho da pesquisa do Projeto Governança dos Recursos Hídricos parte da perspectiva de que podemos analisar as organizações de bacia hidrográfica como arranjos de governança. Elas são compostas por diferentes atores, cujas atribuições passam pela mediação, articulação, aprovação e acompanhamento das ações de gerenciamento dos recursos hídricos de suas jurisdições. E isso é feito de forma compartilhada entre os representantes da sociedade civil, dos usuários e do poder público. Em O Futuro da Democracia, Norberto Bobbio (1986), adverte que um processo democrático é caracterizado por um conjunto de regras, que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e quais procedimentos adotar. E que mesmo as decisões de grupo são tomadas por indivíduos em suas individualidades (o grupo como tal não decide). Tudo isso nos faz crer que a existência de diversos atores, com diferentes capacidades, interesses e incentivos e que interagem em várias arenas, no processo de formulação de políticas públicas, exige, para sua análise, uma abordagem sistêmica e o entendimento de questões relacionadas às percepções dos representantes-membros dos comitês de bacia, sobre os processos de formulação das políticas públicas das águas. Levando isso em consideração, propomos a pesquisa aqui aludida, com o intuito de verificar as percepções e perspectivas das pessoas envolvidas na governança das águas, em nível dos comitês estaduais de bacia hidrográfica. Na primeira fase da pesquisa buscamos realizar o levantamento do número de Comitês de Bacia Hidrográfica existentes no estado do Espírito Santo, bem como a quantidade de membros em cada organismo. Os contatos e o envio dos questionários foram simultâneos à obtenção desses dados. À medida que íamos obtendo esses dados, realizamos os contatos e envio dos questionários para os representantes dos comitês. A coleta de dados foi realizada inteiramente por meio eletrônico. Contudo, tomamos o cuidado de analisar as respostas recebidas, excluindo da margem amostral aquelas respondidas em duplicidade ou que se mostraram incongruentes com o foco da pesquisa, resultando na obtenção de uma amostra de 38% dos assentos, incluindo titulares e suplentes. A escolha pelo estado do Espírito Santo neste trabalho se deu por opção metodológica. Os dados referentes aos comitês de bacia hidrográfica do país estão em fase de coleta, e este
  • 6. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 5 foi um dos primeiros estados no qual foi obtido o percentual mínimo, e precisávamos iniciar a análise por um estado da federação e optou-se por este. O Estado possui 14 comitês constituídos, que foram criados entre os anos de 2001 e 2017, compostos em média por 30 membros, entre titulares e suplentes, perfazendo a um total de 426 membros. Os quais estão divididos entre representantes do poder público (estadual e municipal), da sociedade civil organizada e dos usuários das águas das bacias. As percepções dos atores sobre o organismo de gestão das águas A pesquisa proposta teve como objetivo analisar a participação dos atores imbuídos na gestão estadual das águas, especificamente, nos comitês de bacia hidrográfica – CBH do estado do Espírito Santo. Considerando a governança, conforme aludido anteriormente, como sendo “a capacidade do governo para a constituição de regras e serviços de forma hábil e eficiente” (FILGUEIRAS, 2018, p. 79); a atuação dos membros dos CBHs, suas percepções sobre a efetividade desses organismos, bem como a composição, estrutura e dificuldades enfrentadas pelos comitês, associadas à capacidade relacional e de influência com outras esferas governamentais, pode ser fundamentais para as boas práticas de gestão das águas no estado estudado. Gráfico 01 - Percepção do representante quanto a composição do comitê Dados de pesquisa O gráfico 01 se refere à avaliação dos membros dos CBHs do Espírito Santo quanto à composição dos comitês e ao contentamento deles sobre o nível de informações, que fundamentam suas decisões sobre as pautas de reuniões. Os resultados sobre o ‘nível de informações que os representantes do comitê dispõem para argumentar ou decidir sobre as pautas das reuniões’ foi considerado satisfatória e muito satisfatória por 56% dos representantes deste Estado. Esse resultado é pouco diferente, quando os atores foram perguntados sobre o entendimento dos assuntos tratados, neste, os integrantes estão pouco mais satisfeitos com a informação, diferente da anterior. Assim, o percentual de representantes que consideram o nível de informações de indiferente a insatisfatória (44%), para a participação. Considerando estes últimos números, podemos indagar sobre a dinâmica de funcionamento das reuniões dos Comitês que: podem delongar até uma equalização mínima dos níveis informacionais de seus membros, ou, esses desníveis podem ser utilizados para afetar o comportamento dos outros, nos termos como destacado por Bobbio et al. (1993, p.954). No que se refere às outras categorias os representantes, em sua maioria, consideram muito satisfatória/satisfatória a forma de escolha das entidades para terem assento no Comitê (82%), resultado que pode gerar uma acomodação sobre esta seleção. Esta reflexão também
  • 7. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 6 serve para o resultado sobre o número de representantes de cada segmento (85%) e a diversidade de setores representados (81%). Gráfico 02 - Percepção sobre atuação do segmento de representação no Comitê Dados de pesquisa No que se refere a percepção do representante sobre a atuação dos segmentos nos espaços dos Comitês de bacia, observa-se que 32% destes avaliam que o papel da sociedade civil vai de indiferente à insatisfatória, assim como para os usuários de água isto chega à 27%, para o poder público estadual chega à 34% e o poder público municipal chega à 38%. Os percentuais expressos para a avaliação dos poderes públicos, estaduais e municipais denotam a necessidade de melhorias na participação dos representantes destes segmentos nos arranjos de governança das águas no estado do Espírito Santo, visando estabelecer condições de equidade na tomada de decisões em torno das políticas públicas de águas. Cabe ainda ressaltar que a participação destes segmentos podem contribuir para promover uma melhor coordenação entre as políticas de recursos hídricos e as políticas, no caso municipal, as decisões relacionadas a gestão do uso do solo e desenvolvimento territorial, dentre outras. A presença de um conjunto de estruturas burocráticas, tais como mesa diretora, secretaria executiva, câmaras ou grupos técnicos, se tornam importantes para a contribuição, capacitação e melhor atuação dos membros dos comitês, de maneira a assegurar a participação democrática de todos eles. Sem a compreensão das regras e diretrizes gerais, os representantes dificilmente contribuiriam adequadamente nos processos. E eventuais assimetrias, de informação, também, comprometeria o funcionamento democrático destes arranjos. Tendo em vista essas considerações, pedimos aos representantes que também avaliassem as estruturas administrativas e organizacionais do Comitês e os resultados foram apresentados no gráfico abaixo. Gráfico 03 - Percepção sobre as estruturas administrativas e organizacionais do Comitê Dados de pesquisa
  • 8. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 7 Dentre as estruturas dos comitês de bacia, meios de comunicação e divulgação (informes, página eletrônica, publicações) apresentaram maior indicativo que requerem aperfeiçoamento, tendo em vista que 43% dos representantes avaliaram de indiferente (13%) a insatisfatório (15%). As categorias subsequentes com baixa avaliação (35%) foram o funcionamento das câmaras técnicas e o regimento interno e resoluções dos Comitês. As Câmaras Técnicas foram avaliadas de indiferente (19%); pouco satisfatória (9%) e insatisfatória (7%). As câmaras técnicas são constituídas preferencialmente pelos membros titulares ou suplentes do comitê, ou, excepcionalmente, poderão ser compostas por representantes formalmente indicados pelos primeiros. Em geral, a composição deve procurar refletir a proporcionalidade entre os segmentos representados. Nesses fóruns de discussão, é comum serem convidados técnicos especialistas para que possam colaborar com os debates e enriquecer as análises efetuadas (ANA, 2011b). Elas possuem a atribuição de subsidiar a tomada de decisões do comitê, por buscar desenvolver e aprofundar as discussões temáticas necessárias antes de sua submissão ao plenário. Também foram avaliados entre indiferente a insatisfatória: o regimento interno e resoluções com 21%; as plenárias e a secretaria executiva com 20%; e a atuação da diretoria com 7%. Tendo em vista estes números, seria importante observar e ampliar os estudos sobre as razões das baixas avaliações sobre a estrutura administrativas nos comitês, especialmente, com as câmaras técnicas, que parecem não estar conseguindo cumprir com os seus objetivos. Visando ampliar o entendimento das dinâmicas internas destes arranjos, perguntamos aos representantes quais seriam as principais dificuldades e obstáculos enfrentados pelo Comitê. Gráfico 04: Percepção sobre as dificuldades dos comitês Dados de pesquisa As maiores dificuldades apontadas pelos representantes foram a falta de recursos financeiros com 31%, a ‘baixa prioridade política por parte do governo’ e ‘questões políticas alheias à agenda do comitê’ com 11% cada uma dessas; a realização de reuniões serem muito
  • 9. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 8 esparsas com 10%. Com 8% das indicações aparecem o ‘pouco tempo de discussão durante as reuniões’ e falta de quórum nas reuniões; com 7% a carência de estrutura. Em sequência, com apenas 4% das indicações foram os problemas: ‘a divergência nas opiniões dificultando o consenso’ e ‘o mandato do representante não ser remunerado’; com 1% das indicações aparecem ‘pauta e subsídios para discussão disponibilizados com pouca ou nenhuma antecedência’; excesso de burocracia; e ‘limitação de passagens e diárias para comparecimento de representantes às reuniões. As demais categorias apresentadas não receberam indicações. Os seguintes apontamentos foram destacados pelos representantes: “são vários itens que acabam dificultando, percebo que ainda existe muito entrave” e “as pautas são de ordem burocrática e não de debates e decisões e geralmente não trata dos conflitos existentes na bacia pois muitas vezes são pessoas blindadas que estão por trás do conflito”. Além disso, foram perguntados também sobre a influência dos comitês em outros setores, que também podem influir no ciclo de desenvolvimento das políticas públicas das águas. E, de um modo geral, percebe-se que 74% dos representantes consideram que vai de indiferente à insatisfatória as contribuições do Comitê para influenciar as discussões e decisões em outras organizações, e 5% não souberam como avaliar. Gráfico 05 - Percepções sobre a capacidade dos comitês de influenciar outros segmentos Dados de pesquisa Dentre os representantes, apenas 13% consideraram satisfatória a capacidade do Comitê de Bacia em influenciar a agenda de debates da Assembleia Legislativa do Estado. Sobre essa capacidade de influência, 76% dos representantes indicaram como indiferente à insatisfatória e 8% não souberam avaliar. Sobre a capacidade de influenciar as agendas de debates nas Câmaras Municipais, 73% consideram que vai de indiferente à insatisfatória, e apenas 17% julgou como satisfatória e 3% muito satisfatória. Esses dados, de um modo geral, denotam o desafio dos comitês serem vistos, e exercerem suas funções de órgãos consultivos para discutir políticas e construir consensos. No que se refere à capacidade de em influenciar iniciativas do setor produtivo e da sociedade civil, a avaliação de indiferente à insatisfatória respectivamente vão de 62% e 70%. Os que não souberam avaliar, em ambas as categorias corresponde a 7 e 6%. Para as categorias, que questionaram sobre a capacidade do CBH em influenciar a opinião pública sobre o tema gestão de recursos hídricos e sobre a atuação do comitê de bacia, foram indicados 82% e 79% como indiferentes à insatisfatório, e 5% não souberam informar. A avaliação geral realizada pelos membros dos comitês de bacia evidenciam dados preocupantes, pois, denota a dificuldade destes organismos em cumprir com suas funções, além de possuírem baixa influência sobre outras arenas políticas. Esses apontamentos podem
  • 10. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 9 ser corroborados com as falas de alguns representantes: “estamos implementando a cobrança e alguns setores como o dos agricultores não colaboram por desconhecimento de causa”; “percebo que a sociedade ainda não tem ideia da importância do recurso hídrico como elemento fomentador do desenvolvimento em toda sua extensão. Pensa somente no imediato, não se voltando para o futuro”; “não existe um plano de comunicação e espaço na mídia”; “o comitê ainda executa um trabalho muito interno”. “Possuímos muita dificuldade de participação da sociedade civil e apenas esse ano conseguimos ter uma frequência de reuniões com quórum”. “Ainda falta divulgar mais as ações do comitê à sociedade civil” e “como a criação do CBH Santa Joana é recente, ainda [2017], é algo novo para as pessoas e instituições, necessitando de um trabalho de esclarecimento, permitindo um amadurecimento de todos”. Considerações Finais Os comitês de bacia hidrográfica, arranjos de governança das águas no país, possibilitaram a participação da sociedade no desenho das ações governamentais nesse assunto. A governança existe para que a administração pública, exercendo seu poder, travestido em políticas públicas, alcance, com maior efetividade, o interesse público e o bem comum. As políticas públicas dos recursos hídricos, como vimos, são de complexa elaboração, em virtude da diversidade de atores, setores e interesses envolvidos, no entanto, o tema é também de profunda importância, pois se trata de bem imprescindível para a manutenção da vida de todos os seres existentes, humanos e natureza, bem como para o equilíbrio do meio ambiente. E é justamente essa participação diversificada, que pode possibilitar a adoção de melhores alternativas e práticas na gestão das águas. E, para que isso ocorra, os comitês de bacia hidrográfica são fundamentais, tendo em vista que são as instâncias onde se possibilita o encontro das experiências, capacidades, conhecimentos e vivências de seus vários representantes. A atuação deles pode resultar em uma maior influência na formulação das políticas públicas das águas, de modo que elas atendam aos interesses e necessidades da coletividade. Contudo, a realidade vivenciada no estado do Espírito Santo, conforme os resultados da pesquisa empreendida nos comitês, não coaduna com isso. Os dados, conduzem ao entendimento que os organismos de bacia do estado, ainda encontram barreiras para alcançar a efetividade de suas ações e resoluções, situação na qual pode ser verificada na percepção dos próprios membros de que os comitês quase nenhuma influência produz na elaboração integrada das políticas públicas das águas no estado e municípios. Em vistas disso, nos perguntamos se essa realidade decorreria da falta de interesse governamental na estruturação dos comitês, além de problemas decorrentes da falta de recursos, conforme pudemos constatar no gráfico 04, e reforçados no gráfico 2, com percentuais de avaliação da atuação dos poderes públicos, estaduais e municipais. Por outro lado, representantes demonstraram estar bem satisfeitos com a estrutura administrativa organizacional dos comitês. O que nos levar a refletir na necessidade de se verificar sobre os desníveis informacionais indicados no gráfico 1 e os motivos pelos quais eles compreendem que as decisões dos comitês não possuem o condão de influenciar na agenda sobre as águas, seja na esfera governamental, em iniciativas organizacionais na região da bacia hidrográfica, ou relacionadas a opinião pública. Diante do quadro que se revelou para nós, podemos concluir que a governança das águas no Estado do Espírito Santo possui baixa efetividade, em termos de processos e resultados. Observou-se que um de seus arranjos participativos não se apresenta efetivo e em funcionamento adequado, não sendo, portanto, capaz de cumprir com aquilo para o qual foi criado. Apesar da falta de recursos financeiros ter sido o ponto mais destacado pelos
  • 11. EnAPG 2019 Fortaleza/CE - 16 a 18/05/2019 10 membros, o outros pontos indicados tais como a realização de reuniões muito esparsas; a falta de quórum nas reuniões; o pouco tempo de debate nas reuniões são pontos que denotam ser as lacunas de governança. O que evidencia que falta muito ainda para que o sistema de gestão dos recursos hídricos se torne capaz de assegurar a qualidade de vida e um meio ambiente sadio para as presentes e futuras gerações. Referências ARENDT, Hannah. O que é política? Editora: Bertrand Brasil, 3ª ed., 2002. ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. O Comitê de Bacia Hidrográfica: O que é o que faz?. Agência Nacional das Águas (Cadernos de capacitação em recursos hídricos; v.1). Brasília: SAG, 2011a. ANA - AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. O Comitê de Bacia Hidrográfica: prática e procedimento. Agência Nacional das Águas (Cadernos de capacitação em recursos hídricos; v.2). Brasília: SAG, 2011b. BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política. 2 ed. Tradução de Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000. BOBBIO, N. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de política. 5 ed. Coordenação da tradução: João Ferreira. Brasília: Editora UNB, 1993, v.1. BRASIL. Lei nº. 9.433. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 1º da Lei nº. 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº. 7.990, de 28 de dezembro de 1989. De 8 de Janeiro de 1997. CHHOTRAY, V.; STOKER, G. Governance Theory and Practice: A Cross- Disciplinary Approach. England: Palgrave Macmillian, 2009. DIAS, R.; MATOS, F. Políticas Públicas - Princípios, Propósitos e Processos. São Paulo: Atlas, 2012. DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2008. DRUMOND, Nathalie. A guerra da água na Bolívia: uma retrospectiva geográfico- histórica das mobilizações contra a privatização de um recurso natural. In: RIBEIRO, Wagner Costa [Org.]. Conflitos e cooperação pela água na América Latina. São Paulo: Annablume, PPGH, 2013 (Coleção Georgrafia e Adjacências). p.55-76. FILGUEIRAS, Fernando. Indo além do gerencial: a agenda da governança democrática e a mudança silenciada no Brasil. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, n. 52 v. 01 jan.-fev., 2018, p. 71-88. JACOBI, Pedro Roberto. Governança da água no Brasil. In: RIBEIRO, Wagner Costa, Org. Governança da água no Brasil: uma visão interdisciplinar. São Paulo: Annablume; FAPESP; CNPq, 2009. ORTUSTE, Franz Rojas. Gobernabilidad y Gobernanza. De la teoría a la prática: Aplicación a los servicios de agua potables y saneamiento. México: ANEAS, 2010. Disponível em: http://www.ersaps.hn/documentos/interes/GobernabilidadFR.pdf. Acesso: 18 de Nov 2014. VILLAR, Pilar Carolina. Conflitos pela água e o Direito Humano à água e o saneamento. In: RIBEIRO, Wagner Costa [Org.]. Conflitos e cooperaçãoo pela água na América Latina. São Paulo: Annablume, PPGH, 2013 (Coleção Georgrafia e Adjacências). p.21-34.