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Fernanda Matos
Alexandre de Pádua Carrieri
Fernanda Matos
Alexandre de Pádua Carrieri
Retratos de governanças das águas
no Brasil: perfil dos representantes
membros do Comitê da Bacia
Hidrográfica do Rio São Francisco
Belo Horizonte
FACE/UFMG
2021
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Esta publicação compõe a série sobre o processo de formação e perfil dos representantes
membros de comitês de bacia hidrográfica no Brasil, integrando o projeto Governança dos
Recursos Hídricos.
//
/ Fernanda Matos
Pesquisadora em Residência Pós-Doutoral em Administração na UFMG.
//
/ Alexandre de Pádua Carrieri
PhD em Administração. Professor Titular, Universidade Federal de Minas Gerais.
Ficha catalográfica
R438
2021
Retratos de governanças das águas no Brasil: perfil dos representantes membros do
comitê da bacia hidrográfica do Rio São Francisco. / Fernanda Matos, Alexandre de
Pádua Carrieri. – Belo Horizonte: FACE - UFMG, 2021.
69p.: il. - (Perfil dos representantes membros de comitês de bacia hidrográfica no
Brasil – Série II – v.1)
ISBN: 978-65-88208-16-8
Inclui bibliografia.
1. Recursos hídricos - Desenvolvimento. 2. Bacia hidrográfica – Rio São
Francisco. 3. Governança. I. Matos, Fernanda. II. Carrieri, Alexandre de Pádua. III.
Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração.
CDD: 333.7
Elaborado por Adriana Kelly Rodrigues CRB6-2572
Biblioteca da FACE/UFMG – AKR/70/2021
Os dados de pesquisa referente aos Comitês Interestaduais foram coletados à partir de uma colabora-
ção institucional entre a Coordenação do Projeto (NEOS/CEPEAD/FACE/UFMG) e a Superintendência
de Planejamento de Recursos Hídricos/ANA, em dezembro de 2019, para ampliação dos estudos
referente ao processo de formação e o perfil dos membros do SINGREH.
* Agradecemos a todos que auxiliaram na realização de contatos com os membros dos comitês
de bacia hidrográfica; aos membros da diretoria e secretaria executiva, pela atualização da relação
de membros, e, também, aos representantes, pelo tempo dedicado a responder ao questionário
de pesquisa.
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamentode Pessoal de Nível Superior
- Brasil (Capes) - Código de Financiamento 001 (Programa Pró-Recursos Hídricos - Chamada N° 16/2017)
5	APRESENTAÇÃO
9	 OS COMITÊS DE BACIA
15	 ASPECTOS METODOLÓGICOS
18	 OS COMITÊS DE BACIA HIDROGRÁFICA
DO RIO SÃO FRANCISCO  
22	 Composição e representação
24	 Perfil socioeconômico dos representantes
36	
Percepções dos representantes
sobre o processo decisório
46	 Percepção dos representantes sobre
os organismos colegiados
60	 APONTAMENTOS FINAIS   
66	REFERÊNCIAS
APRESENTAÇÃO
         
“A água faz parte do patrimônio do planeta. Cada continente,
cada povo, cada nação, cada região, cada cidade e cada cidadão
é plenamente responsável por ela diante de todos” (ONU, 1992).
A água é um elemento natural com múltiplas funções de ordem química, física, bio-
lógica e social, nessa última característica se apresenta como recurso, com um arse-
nal jurídico e político voltado para o seu uso. Para tanto, cabe aos agentes gestores
das águas, fixarem os seus usos múltiplos e as demais condições de utilização.
A gestão das águas apresenta-se como um dos maiores desafios colocados à socie-
dade nos últimos tempos, considerando sua fundamental importância para vida e
de todos os seres do planeta, inclusive o ser humano. Atualmente, a Organização
das Nações Unidas estima que mais de 2 bilhões de pessoas vivem em bacias hi-
drográficas onde a demanda de água supera a oferta. Em 2050, estima-se que serão
quase 5 bilhões de pessoas vivendo com acesso limitado a esse recurso. Os desafios
na gestão das águas incluem não apenas sua escassez, mas também a poluição, as
inundações, o acesso a serviços de água potável e saneamento, dentre outros. Todas
essas questões são e continuarão a serem exacerbadas pelas mudanças climáticas,
notadamente pela falta de gestão adequada.
6
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
As demandas concorrentes pela água impõem decisões difíceis quanto à sua aloca-
ção e limitam a expansão de setores críticos para o desenvolvimento sustentável, em
particular para a produção de alimentos e energia. A competição pela água – entre
“usos” e “usuários” da água – aumenta o risco de conflitos localizados e das desigual-
dades serem perpetuadas no acesso ao recurso, com impactos significativos nas eco-
nomias locais e no bem-estar humano. Uma retirada excessiva é, frequentemente, o
resultado de modelos antigos de uso de recursos naturais e de governança, em que
a utilização de recursos para o crescimento econômico tem regulação deficiente e é
realizada sem controle adequado (UNESCO, 2015).
Hernández-Bernal e Souza (2015), analisando os dados divulgados pela Comissão
Pastoral da Terra (órgão que registra, desde 1970, os diversos conflitos ocorridos no
campo, o que inclui conflitos trabalhistas, conflitos pela terra, conflitos em garim-
pos, pela água, etc.), apresentam um levantamento sobre os conflitos pela água no
Brasil. Os dados específicos sobre conflitos pela água passaram a ser coletados pela
Comissão Pastoral da Terra a partir do ano de 2002 (embora os conflitos pela terra
já fossem publicados desde 1985, conforme salientam Hernández-Bernal e Souza,
2015, p. 87). Ou seja, é relativamente recente a importância com que as questões
que envolvem a problemática da água em nosso país passaram a ser tratadas, apre-
sentando aparente preocupação com aspectos diretamente relacionados às ativi-
dades de produção rural, portanto, referentes ao problema do desenvolvimento e
da prática agrícola. Embora tenha havido uma mudança ainda em curso, em relação
a esses registros, é possível observar que as políticas públicas a eles relacionadas
têm produzido poucos resultados, pelo menos quanto à diminuição dos focos de
conflito. Desde o início dos registros até 2013, em 11 anos, mais de 304 mil famí-
lias foram atingidas pelos conflitos pela água no Brasil, média de 27,6 famílias/ano.
Considerando um recorte temporal ainda mais recente, entre 2010 e 2013, perce-
be-se relativo aumento de conflitos, uma vez que foram atingidas mais de 125 mil
famílias, sendo registrados, em média, 88 conflitos por ano.
Quanto à disponibilidade, o Brasil apresenta grande oferta de água, observando-se
que passam no território brasileiro “em média, cerca de 260.000 m3
/s”, sendo possí-
vel afirmar que o país tem a maior reserva mundial de água potável, cerca de 12%
do montante total, o que não exclui a possibilidade de sofrer a falta desse recurso,
tendo em vista a crescente demanda e a poluição (ANA, 2015). Entretanto, estiagens,
secas, enxurradas e inundações representam cerca de 84% dos desastres naturais
ocorridos no Brasil, de 1991 a 2012 (ANA, 2017). Nesse período, quase 39 mil de-
sastres naturais registrados afetaram cerca de 127 milhões de pessoas. Um total de
47,5% (2.641) dos municípios brasileiros decretou situação de emergência ou estado
7
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
de calamidade pública devido a cheias pelo menos uma vez, de 2003 a 2016. Cerca
de 55% (1.435) desses municípios localizam-se nas regiões sul e sudeste. Quanto à
seca ou à estiagem, cerca de 50% (2.783) dos municípios brasileiros decretaram si-
tuação de emergência ou estado de calamidade pública no mesmo período.
As informações contidas na publicação da ANA (2016) já apontavam que, para a
resolução desses potenciais conflitos, é preciso que o sistema de gerenciamento
possa atuar com orientações claras e instrumentos de compensação para os setores
que serão obrigados a usar menos água, pactuados nas instâncias representativas
no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Logo, faz-se necessá-
ria a utilização de mecanismos de negociação que sejam capazes de identificar os
conflitos, potenciais ou deflagrados, decorrentes dos efeitos climáticos. Este ponto
remete ao objeto de estudo deste trabalho, ou seja, os sujeitos sociais que compõem
os organismos de bacia, e o seu papel como negociador experiente, com capacidade
para articular acordos e planos de contingência entres os representantes de outros
segmentos e entidades.
Este estudo compõe a série ‘Retratos de Governanças das Águas’ que tem como obje-
tivo analisar o perfil de representantes de comitês de bacias hidrográficas no Brasil;
oferecer informações que possam apontar aspectos importantes da capacidade
inclusiva dos representantes pesquisados, e identificar também como eles perce-
bem o seu envolvimento no processo decisório e o funcionamento dos organismos
colegiados. As séries integram o projeto Governança dos Recursos Hídricos, tendo
como premissa a ideia de que uma “boa” governança é fundamental para alcançar
a segurança hídrica. Espera-se que os estudos possam colaborar para subsidiar a
elaboração de políticas para fortalecimento da democratização na gestão da água e
superação das falhas de governanças identificadas nos espaços colegiados.
O desenho do estudo partiu da perspectiva de que se podem analisar os comitês de
bacia hidrográfica (CBHs) como arranjos de governança compostos por diferentes
atores que têm as atribuições de mediar, articular, aprovar e acompanhar as ações
para o gerenciamento dos recursos hídricos de sua jurisdição. Os comitês são órgãos
colegiados com atribuições normativas, propositivas, consultivas e deliberativas,
cujo objetivo é promover o planejamento e a tomada de decisões acerca dos usos
múltiplos dos recursos hídricos no âmbito da bacia hidrográfica, região compreen-
dida por um território e por diversos cursos d’água.
Trata-se de uma pesquisa exploratória e descritiva, na qual se procurou, a partir de
uma primeira exploração das informações disponíveis, descrever a característica dos
atores que participam da gestão dos recursos hídricos, com vista a identificar quem
8
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
são as pessoas que participam dos processos de formulação das políticas das águas
no nível de bacias hidrográficas. A gestão dos recursos hídricos pode ser entendida
como um conjunto de ações de planejamento, monitoramento, alocação de recur-
sos, implementação e fiscalização dos instrumentos legais existentes para a coorde-
nação eficiente e sustentável do uso das águas no país.
A concepção de governança pública utilizada, neste estudo, a considera como a
capacidade de o governo se articular com outros atores no processo de elaboração
e implementação de projetos e políticas públicas, a partir da tomada de decisão co-
letiva. A importância de se pensar os organismos de bacia sob a ótica da governança
reside na constatação de que o processo de decisão coletivo é a base estruturante
da proposta desse tipo de organização, sendo algo que a caracteriza e a diferencia
de outras. E, em um cenário em que a segurança hídrica esteja ameaçada, para o
planejamento e a adoção de medidas de prevenção, adaptação e mitigação a essa
nova realidade climática, é um problema de ação coletiva que suscita respostas ins-
titucionais de estados, mercados e comunidades.
Para desenvolvimento do trabalho foi realizada uma pesquisa com representantes de
comitês de bacia, identificando também como eles percebem o seu envolvimento no
processo decisório e o funcionamento dos organismos colegiados. Nesta publicação
são apresentadas as análises dos dados referentes ao Comitê Interestadual da Bacia
Hidrográfica do Rio São Francisco.
OSCOMITÊS
DEBACIA
A Lei nº 9.433/97, sancionada em 8 de janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional
de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Alguns de seus princípios foram: i) o reconhe-
cimento da água como um bem de domínio público, objetivando, assim, assegurar
à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de
qualidade adequados aos respectivos usos; ii) considerar a água como um recurso
finito e vulnerável, dotado de valor econômico, o que requer uma utilização racional
e integrada dos recursos hídricos com vistas ao desenvolvimento sustentável; iii) a
adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, visando à adequação
da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econô-
micas, sociais e culturais da de cada região e iv) a adoção da gestão descentralizada
e participativa, para a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos
setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional (BRASIL, 1997).
A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) foi instituída tendo como objetivo
principal assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados
aos respectivos usos, o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e in-
tegrada dos recursos hídricos, a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos
críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais,
além de incentivar e promover a captação, a preservação e o aproveitamento de
águas pluviais.
10
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
De acordo com a PNRH, os estados, assim como o Distrito Federal, são responsáveis
pela gestão das águas sob seu domínio, devendo, então, elaborarem legislação es-
pecífica - veja consideração a respeito ao direito de legislar na Constituição - para
a área, constituírem o Conselho Estadual de Recursos Hídricos e garantirem o fun-
cionamento dos comitês de bacia em sua região. Cabe aos poderes executivos dos
municípios e do Distrito Federal promoverem a integração das políticas locais de
saneamento básico, de uso, de ocupação e de conservação do solo e do meio am-
biente com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos (Brasil, 1997), assim
como deveres dos Estados membros e da União, notadamente no que se refere à
gestão integrada de recursos hídricos com a gestão ambiental.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) é o conjunto
de órgãos e colegiados que concebe e implementa a Política Nacional das Águas.
Fazem parte do Singreh para a formulação e a deliberação sobre políticas de recur-
sos hídricos, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os conselhos estaduais de
recursos hídricos e os comitês de bacias hidrográficas (estaduais e federais).
Como estabelecido pela Política Nacional de Recursos Hídricos, os comitês de ba-
cia hidrográfica são fóruns de decisões no âmbito das bacias hidrográficas e se
destinam a atuar como “Parlamento das Águas”, ou seja, são organismos colegiados
consultivos e deliberativos para a gestão dos recursos hídricos na respectiva escala
hidrográfica. Eles se caracterizam pela descentralização do poder de decisões, a in-
tegração das ações públicas e privadas, e a participação de todos os setores sociais.
A sua constituição está prevista na Lei nº 9433/1997, e referendado nas legislações
estaduais. Nela o legislador destacou a importância do estabelecimento de espaços
de interação entre o poder público e atores da sociedade e mercado, estando, prin-
cipalmente, voltados à promoção de articulação política no âmbito local. Em outras
palavras, a eles é atribuída a promoção dos debates das questões relacionadas aos
recursos hídricos na totalidade da bacia hidrográfica. Portanto, a instalação dos co-
mitês de bacias é atividade primordial para o bom andamento da gestão das águas.
Os comitês de bacias são organismos colegiados de caráter normativo, deliberativo,
propositivo e consultivo, cujas principais competências, no âmbito de sua área de
atuação, são:
•	 I) promover o debate sobre questões relacionadas a recursos hídricos e articu-
lar a atuação das entidades intervenientes;
•	 II) arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos
recursos hídricos;
11
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
•	 III) aprovar o plano de recursos hídricos da bacia;
•	 IV) acompanhar a execução do plano de recursos hídricos da bacia e sugerir as
providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
•	 V) propor ao conselho nacional e aos conselhos estaduais de recursos hídricos
as acumulações, as derivações, as captações e os lançamentos de pouca expres-
são, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de
recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
•	 VI) estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e su-
gerir os valores a serem cobrados e
•	 VII) estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múlti-
plo, de interesse comum ou coletivo.
Os comitês são compostos por membros titulares e suplentes, sendo sua estrutura
paritária constituída por representantes do poder público estadual e municipal cujos
territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação;
pelos usuários de água de sua área de atuação e por representantes das entidades
civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. Nos comitês de bacias
cujos territórios abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes da
Fundação Nacional do Índio (FUNAI), como parte da representação da União, e das
comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia.
A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de
Recursos Hídricos (CNRH), por meio da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modi-
ficada pela Resolução nº18, de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de
24 de maio de 2002) que estabeleceu as diretrizes para a formação e o funcionamen-
to dos comitês de bacias hidrográficas. Estabeleceu também que, nos rios de domí-
nio da União, o número de representantes de entidades civis seja proporcional ao
da população residente no território de cada estado e do Distrito Federal, com, pelo
menos, 20%; o número de representantes dos usuários corresponda a 40% do total
de votos e os votos dos representantes dos poderes executivos da União, dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municípios obedeçam ao limite de 40% (CNRH, 2000).
O processo eleitoral dos membros dos comitês, como estabelecido pela Agência
Nacional das Águas (2011b), deve ser conduzido de modo a garantir a oportunidade
de participação de todos os atores da bacia. Os membros que compõem o colegiado
são escolhidos entre seus pares, sejam eles dos diversos setores usuários de água,
das organizações da sociedade civil ou dos poderes públicos.
12
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Atualmente, no Brasil existem 233 Comitês de Bacia, sendo dez comitês de bacia
interestaduais em funcionamento, e 223 comitês estaduais criados, porém, entre o
ato de criação e instalação pode ocorrer um intervalo até o seu funcionamento. Por
exemplo, o estado de Goiás é composto por onze unidades de gestão de recursos
hídricos, sendo que: a) cinco comitês de bacia hidrográfica já foram criados e insta-
lados comitês, entretanto, b) três foram criados e estão em fase de instalação; e c)
três foram criados, mas não instituídos por Decreto (Afluentes Goianos do Médio
Araguaia; do Médio Tocantins, etc.)
Como estabelecido pela Constituição Federal (art. 20), são bens da União “os lagos,
rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem
mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais”.
Assim, um corpo d’água superficial é de dominialidade estadual quando se localiza
integralmente dentro dos limites de uma unidade da federação, e é considerado
federal se abrange mais de um unidade. Essa dominialidade define se gestão das
águas será realizada pela União ou pelos estados.
Os comitês interestaduais, por terem como calha principal um rio de domínio da
União, é vinculado ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), conforme es-
tipulado na Resolução Federal N.º 5, de 10 de abril de 2000. A instituição de Comitês
de Bacia Hidrográfica em rios de domínio da União é efetivada por ato do Presidente
da República (Brasil, 1997).
O Brasil possui 29 Unidades de Gestão de Recursos Hídrico de Bacias Hidrográficas
de rios de domínio da União, definidas pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos,
por meio da resolução nº 109/2010 visando orientar a priorização na implantação
de comitês de bacia e a implementação dos instrumentos de gestão previstos na
Política Nacional de Recursos Hídricos. Um detalhamento desta proposta, inclusi-
ve na Região Hidrográfica Amazônica, foi apresentado no Relatório Conjuntura dos
Recursos Hídricos no Brasil 2020 (ANA, 2020), e compreende 47 Unidades de Gestão
de Bacias de domínio da União (Figura 1).
13
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Figura 1: Unidades de Gestão de Recursos Hídricos. Fonte: ANA (2020)
14
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
A figura 2, a seguir, mostra a cronologia da criação dos dez Comitês Interestaduais
de bacias hidrográficas, entre os anos de 1994 a 2018.
PARAÍBA
DO SUL
Primeiro Comitê
Interestadual
1996
DOCE
PCJ
Terceiro Comitê
Interestadual
Quarto Comitê
Interestadual
2002
RIO VERDE
GRANDE
Sexto Comitê
Interestadual
2003
SÃO
FRANCISCO
Segundo Comitê
Interestadual
2001
PIANCÓ-
PIRANHAS-
AÇU
Sétimo Comitê
Interestadual
2006
PARANAPANEMA
Nono Comitê
Interestadual
2012
PARNAÍBA*
Décimo Comitê
Interestadual
2018
RIO
GRANDE
Oitavo Comitê
Interestadual
2010
PARANAÍBA
Quinto Comitê
Interestadual
Figura 2: cronologia da instalação dos comitês interestaduais. Fonte: páginas dos CBHs (2020) e ANA (2020).
* O Comitê do Rio Parnaíba foi criado em 2018, e no período da realização da pesquisa estava
em fase de processo eleitoral iniciado para o primeiro mandato de seus membros.
ASPECTOS
METODOLÓGICOS
Para Chhotray e Stoker (2009), a teoria da governança é sobre a prática da tomada
de decisão coletiva, tendo como questões clássicas a busca da compreensão sobre “o
que decidir”, “como decidir” e “quem decide”, e também da democracia, como apon-
tado por Bobbio (1986). Em sua publicação “O Futuro da Democracia”, Bobbio (1986),
já advertia que um processo democrático é caracterizado por um conjunto de regras
que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais
procedimentos. O autor ainda destaca que mesmo as decisões de grupo são tomadas
por indivíduos (o grupo como tal não decide) e, por isso, afirma o autor, “para que
uma decisão tomada por indivíduos (um, poucos, muitos, todos) possa ser aceita
como decisão coletiva é preciso que seja tomada com base em regras que estabele-
çam quais são os indivíduos” autorizados a tomar as decisões vinculantes ao grupo,
o arranjo representativo e as ações oriundas deste. Portanto, neste trabalho parte-se
do pressuposto de que o pleno funcionamento dos comitês e o exercício ativo dos
representantes dos diferentes segmentos deveriam contribuir para assegurar o aces-
so sustentável à água de qualidade, em quantidade adequada à manutenção dos
16
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
meios de vida, do bem-estar humano e do desenvolvimento socioeconômico. Ou
seja, promover a segurança hídrica deve ser o foco principal daqueles que realizam
a gestão dos recursos hídricos.
Nesta pesquisa adotou-se a abordagem quantitativa e qualitativa de caráter descri-
tivo, tendo sido coletados dados primários e secundários. As fontes primárias foram
obtidas nos questionários de pesquisas com questões fechadas e espaços para in-
serção de apontamentos. Os dados secundários foram obtidos de publicações rela-
cionadas à legislação e ao funcionamento dos comitês de bacias. No que se refere
aos procedimentos necessários à obtenção de dados, na primeira etapa recorreu-se
ao levantamento da quantidade de Comitês Interestaduais de Bacia Hidrográfica no
país e da quantidade de membros em cada organismo. À medida que iam sendo ob-
tidos esses dados, foram realizados os contatos e o envio de questionários por meio
eletrônico para os representantes dos nove comitês de bacia hidrográfica abrangi-
dos na pesquisa. O preenchimento do questionário de pesquisa esteve disponível
entre janeiro a maio de 2020 e os sujeitos da pesquisa foram compreendidos como
“atores sociais” com o potencial para protagonizar o processo de formulação, imple-
mentação e avaliação das ações voltadas para a política de águas, expressando as
demandas sociais.
Conforme levantamento realizado há 944 espaços para participação em comi-
tês interestaduais (e nos comitês estaduais mais de 12 mil espaços, Matos, 2020).
Compete aos representantes, como membros destes espaços públicos de negocia-
ção, a busca por coordenar os múltiplos usos dos recursos hídricos e debater sobre a
integração entre as políticas públicas que têm no uso das águas forte interlocução.
Independentemente do grau de implementação da política de recursos hídricos no
âmbito regional, considerou-se que as ações desses indivíduos são fundamentais
para se alcançar a tão almejada sustentabilidade desses recursos.
Como lembra Hannah Arendt (2002), a política trata da convivência entre diferen-
tes, ou seja, “os homens se organizam politicamente para certas coisas em comum,
essenciais num caos absoluto, ou a partir do caos absoluto das diferenças”. Assim,
os comitês são órgãos colegiados com atribuições normativas, consultivas e deli-
berativas, sendo o foro principal para o conhecimento, o debate de problemas, o
planejamento e a tomada de decisão sobre os usos múltiplos dos recursos hídricos
17
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
no âmbito da bacia hidrográfica de sua jurisdição. A partir dos diferentes olhares e
interesses, deve-se buscar equalizar o acesso e o uso da água para todos os interes-
sados em uma determinada região.
A operacionalização da análise e a apresentação dos dados basearam-se no conjunto
das seguintes categorias analíticas que orientaram o desenvolvimento deste estu-
do: i) composição e representação; ii) perfil socioeconômico dos representantes; iii)
percepção sobre o processo decisório e iv) percepção dos representantes sobre o
Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, objeto de análise neste estudo.
No processo de análise das respostas recebidas foram excluídas aquelas considera-
das como duplicidades e as incongruentes, resultando na obtenção de uma amostra
de 41% dos membros, incluindo titulares e suplentes. Ressalta-se que foram realiza-
dos diversos contatos com o intuito de obter maior números de respostas dos ques-
tionários, apesar de considerarmos um baixo percentual de retorno acreditamos que,
ainda assim, os dados compilados dessa forma possam apontar aspectos importan-
tes da sua capacidade inclusiva, oferecer informações sobre lacunas de governança
existentes nos espaços estudados.
OCOMITÊ
DABACIA
HIDROGRÁFICA
DORIOSÃO
FRANCISCO
  
19
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
A bacia hidrográfica do rio São Francisco corresponde a 8% do território nacional.
Com uma extensão 2.863 km desde a nascente, na Serra da Canastra (MG) até a foz,
no Oceano Atlântico, na divisa dos estados de Alagoas e de Sergipe. Abrange par-
te dos estados de Sergipe (SE) e Alagoas (AL). O Rio percorre parte dos estados da
Bahia (BA), Pernambuco (PE), Goiás (GO) e do Distrito Federal (DF), possui 34 sub-ba-
cias e 12.821 microbacias, percorrendo 505 municípios.
O Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF) foi criado por decreto
presidencial em 5 de junho de 2001, revogado pelo Decreto nº 8.834, de 9 de agosto
de 2016, que instituiu o Programa de Revitalização da Bacia Hidrográfica do Rio São
Francisco, com atualizações do decreto nº 10.223, de 5 de fevereiro de 2020.
O CBHSF tem como missão “descentralizar o poder de decisão, integrar as ações pú-
blicas e privadas; promover a participação de todos os setores da sociedade”. Tem
como objetivo “implementar a política de recursos hídricos em toda bacia, estabe-
lecer regras de conduta locais, gerenciar os conflitos e os interesses locais”, e assim
realizar a gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos da bacia, na
perspectiva de proteger os seus mananciais e contribuir para o seu desenvolvimento
sustentável.
Em sua composição tripartite, é composto por 62 membros titulares e seus respecti-
vos suplentes, distribuída entre Poder Público (Federal, Estadual e Municipal, 32,2%),
Sociedade Civil (25,8%), usuários (38,7%) e comunidades tradicionais (3,3%). E como
previsto no regimento, para cada membro titular do comitê há um suplente. Assim,
somados são 124 espaços de participação para a gestão das águas da bacia hidro-
gráfica. O mandato dos membros do comitê será de até 4 (quatro) anos a partir da
data da posse dos novos membros. Ficando ainda estabelecido que os segmentos
do poder público municipal, usuários e sociedade civil devem possuir titulares e su-
plentes de diferentes entidades, com exceção das categorias para as quais não haja
mais de uma entidade representativa. Já a indicação dos representantes, titulares e
suplentes, dos Poderes Públicos Federal, Estadual e Distrital, ocorre pelo titular de
cada órgão representado. No território da bacia do rio São Francisco, há diversas co-
munidades tradicionais, entre comunidades de fundo e fecho de pasto, vazanteiros
ou lameiros, quilombolas, comunidades indígenas, assentamentos do Programa de
reforma agrária do INCRA e comunidades de pesca tradicional. O principal conflito
registrado por essas comunidades tradicionais, na região, diz respeito a terras e a
distribuição e uso dos recursos hídricos (PRHSF 2016-2025).
20
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Como estabelecido no Regimento Interno do comitê (Deliberação N.º 106, de 16
de maio de 2019), o comitê tem como finalidade integrar a gestão hídrica com a
gestão ambiental; apoiar a integração entre as políticas públicas setoriais; articular
e integrar os sistemas estaduais com o sistema nacional de gestão hídrica, aproxi-
mando-se das políticas municipais e regionais. Cerca de 54% do território da bacia
hidrográfica se localiza no Semiárido, com registro de períodos críticos de estiagem.
Segundo o relatório de atualização do PRHSF 2016-2025, com base nos dados do
Censo de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 14,3 milhões
de habitantes na bacia hidrográfica do Rio São Francisco é urbana (aproximadamen-
te 77% da população). A população total na bacia, correspondente a 15,5 milhões de
habitantes, representa 8,5% da população nacional. A densidade demográfica é de
22,5 hab/km², considerada baixa.
Para facilitar o planejamento, a bacia foi dividida em quatro zonas ou regiões fisio-
gráficas (PRHSF 2016-2025, p.26):
•	 A região do Alto São Francisco corresponde a cerca de 40% da área da bacia hi-
drográfica (92,6% Minas Gerais, 5,6% Bahia, 1,2% Goiás, 0,5% Distrito Federal).
Nela concentra-se metade de toda a população da bacia do São Francisco, cer-
ca de 7.156.900 habitantes, sendo também a região mais urbanizada da bacia
(94,8%), abrange 169 municípios. Nesta região também concentra-se o maior
número (69% ) de empresas locais de toda a bacia, além das atividades rurais e
de mineração.
•	 A região do Médio São Francisco corresponde a cerca de 39% da área da bacia
hidrográfica (100,0% Bahia). Abrange 178 municípios, cerca de 3.453.900 habi-
tantes, e uma taxa de população urbana de 61,7%. Quase dois terços da área
total dos estabelecimentos agropecuários situavam-se na região do Médio São
Francisco (62,9%).
•	 A região do Submédio corresponde a cerca de 17% da área da bacia hidrográfica
(59,4% Pernambuco, 39,5% Bahia, 1,1% Alagoas) abrange 91 municípios, cerca de
2.274.700 habitantes e 60,4% da população urbana.
•	 A região do Baixo São Francisco corresponde a cerca de 5% da área da bacia hi-
drográfica (43,9% Alagoas, 23,8% Sergipe, 22,8% Pernambuco, 9,5% Bahia). É a
região menos povoada das quatro regiões em presença, cerca de 1.412.500 habi-
tantes, abrange 90 municípios e 53,3% da população urbana.
21
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Figura 3: regiões fisiográficas da bacia do rio São Francisco, PRHSF (2016)
A cobrança pelo uso da água foi iniciada no Rio São Francisco em Julho de 2010 e o CBHSF
foi o terceiro comitê no país a instituí-la nos rios de domínio da União. Com a Deliberação
N.º 40, de 31 de Outubro de 2008, o comitê estabeleceu os mecanismos e sugeriu os valo-
res para a cobrança pelo uso da água, que entrou em vigor após a aprovação do Conselho
Nacional de Recursos Hídricos (Resolução N.º 108, de 13 de Abril de 2010).
Durante a fase de obtenção das respostas para os questionários de pesquisa, reali-
zou-se a verificação na página do comitê, e também contato por e-mail, objetivando
confirmar o quantitativo de membros e, principalmente, a existência de cadeiras vazias.
Conforme levantamento, o comitê apresentou nove espaços de representação em aber-
to, seja por ausência de instituição interessada ou por não indicação do representante.
22
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
COMPOSIÇÃO E
REPRESENTAÇÃO
Um comitê é formado por um grupo de pessoas que se reúnem para examinar de-
terminado assunto, no caso deste estudo, sobre o tema gestão dos recursos hídricos
no âmbito de uma determinada bacia hidrográfica. Comitês de bacia hidrográfica
são fóruns constituídos em que um grupo de pessoas, representando instituições
do poder público, do setor privado e de organizações da sociedade civil, se reúnem
para discutir sobre um interesse comum que é o uso da água da bacia. Eles são com-
postos por um número limitado de representantes, definidos nos seus regimentos
internos aprovados pela plenária do comitê, que é a instância máxima de decisão. A
plenária é composta pelo conjunto dos representantes e presidida por um deles. Seu
funcionamento é baseado em reuniões abertas e públicas, assim, qualquer interessa-
do na temática pode acompanhar as reuniões e opinar sobre os assuntos debatidos.
Buscando compreender quem são as pessoas que fazem parte desses fóruns, foi en-
caminhado um questionário de pesquisa aos representantes de comitês de bacia. Nas
primeiras questões propostas no questionário buscou-se identificar quem são os su-
jeitos sociais que atuam nesses espaços, obtendo-se o perfil dos participantes. A partir
dessa caracterização pode-se analisar e discutir se os organismos de bacia são capazes
de incluir sujeitos que estão tradicionalmente pouco inseridos em espaços de decisão.
Outras questões buscavam entender a relação entre o representante e a organização
no qual pertencia, bem como sua percepção sobre o funcionamento do comitê.
A composição de um comitê deverá refletir os múltiplos interesses em relação às
águas da bacia. De forma geral, são três os interesses que se expressam nas bacias:
dos usuários diretos de recursos hídricos (sujeitos ou não à outorga de direito de
uso); dos poderes públicos constituídos (municípios, estados e União) na imple-
mentação das diferentes políticas públicas e das organizações civis na defesa dos
interesses coletivos e com o olhar dos interesses difusos. Em resumo, “esse conjunto
de representações deve buscar reunir os antagonismos dos interesses sobre a água,
porém, o uso dos recursos hídricos deve ser sustentável de modo a assegurar condi-
ções não só para as atuais gerações, mas também para as futuras’’ (ANA, 2011).
Em linhas gerais, pode-se dizer que a definição das características que qualificam
o representante como o mais adequado para defender os interesses de determina-
do segmento é realizada entre os seus pares em assembléias setoriais, convocadas
mediante publicação de edital dos comitês para escolha dos representantes. Esses
23
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
representantes são geralmente credenciados por uma comissão eleitoral e, depois
de cumprida a etapa de apresentação dos documentos comprobatórios estabeleci-
dos pelo comitê, eles se encontram aptos para participar do processo de escolha dos
membros do colegiado.
Dos respondentes do questionário de pesquisa, 63,8% eram representantes titulares
e os demais 36,2%, suplentes. Os membros suplentes que não estão no exercício
da titularidade não votam, mas têm direito à voz nas plenárias. A existência dessa
figura, a quantidade e a forma de substituição do titular estão previstas no regimen-
to interno de cada comitê. No que se refere ao setor de representação: 12,8% dos
respondentes pertencem ao segmento do poder público municipal; 8,5% do poder
público estadual; 40,4% dos usuários de água; 31,9% da sociedade civil; e 6,4% do
poder público federal.
Importa realçar que, no caso da sociedade civil e dos usuários de água, essa re-
presentação está relacionada a entidades constituídas e, nesse sentido, não existe
espaço para a participação individual. Cabe destacar que o termo sociedade civil
abriga um conjunto bastante diferenciado de organizações, entidades e grupos de
interesses, como ONGs, entidades filantrópicas, entidades sindicais e organizações
empresariais, dentre outros. E, como usuários da água, consideram-se grupos, enti-
dades públicas e privadas, e coletividades que, em nome próprio ou no de tercei-
ros, utilizam os recursos hídricos ou, ainda, que captam água, lançam efluentes ou
realizam usos que não para consumo diretamente em corpos hídricos (rio ou curso
d’água, reservatório, açude, barragem, poço, nascente, etc.).
No que se refere ao segmento de representação, no questionário de pesquisa foi
inserida a seguinte questão: no seu período como representante, já representou ou-
tros setores? Dentre os respondentes, 13,3% informaram já ter participado represen-
tando outras organizações e setores. Ao desagregar os dados e realizar uma análise
comparativa por segmento de atuação, percebeu-se que este fato foi mais observa-
do entre os respondentes que fazem parte do segmento do poder público municipal
e da sociedade civil. Na sequência, em caso afirmativo, foi solicitado que marcasse,
em uma lista previamente elaborada, quais outros setores já havia representado.
Assim, observou-se novamente, maiores percentuais de indicação da sociedade civil
e do poder público municipal.
Outro ponto é que uma entidade representa um conjunto de seus pares. Uma pes-
soa é nomeada representante dessa entidade no comitê. Em outras palavras, é atri-
buído poder a um ator para tomar decisões em nome de uma organização e de um
segmento de representação ao apresentar as perspectivas e as ansiedades de um
24
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
grupo, e, ainda assim, pensar no interesse coletivo que é o uso racional dos recursos
hídricos. Nessa perspectiva, entende-se que a participação ativa dos representantes
pode potencializar a gestão e a conservação dos recursos na bacia hidrográfica de
que participam. Quanto a isso, vale lembrar que Norberto Bobbio (1986) assinala
que a regra fundamental da democracia é a regra da maioria, quer dizer, que essa
é a regra base sobre a qual são consideradas decisões coletivas, e assim vinculadas
para o todo o grupo, as decisões aprovadas pela maioria daqueles a quem compete
tomar a decisão. Assim, as estruturas de governança configuram-se um processo no
qual interesses que poderiam estar em conflito, possam ser acomodados, de maneira
consensual por algum tempo, o que pode garantir o encaminhamentos setoriais e a
governabilidade dos sistemas políticos (Matos e Dias, 2013). E diretamente relacio-
nado aos comitês de bacias, possivelmente, as melhores decisões são as decisões
negociadas, buscando o consenso.
PERFIL SOCIOECONÔMICO
DOS REPRESENTANTES
Quanto ao perfil dos representantes de acordo com o gênero 72,3% dos responden-
tes eram do sexo masculino e 27,7%, do feminino. Desse modo, os dados apontam
que não existe paridade entre homens e mulheres no comitê interestadual de bacias
hidrográficas do Rio São Francisco. Nesta questão, também foi disponibilizada para
marcação o campo “outros”, mas não houve indicações para esta variável.
Gráfico 1: Distribuição dos respondentes por sexo. Dados de pesquisa.
25
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Estes são percentuais ainda mais baixos se comparados à média nacional nos co-
mitês estaduais (31%), a qual também não reflete a equidade participativa entre os
gêneros (Matos et al, 2019). Em uma análise comparativa por segmento de represen-
tação no CBHSF, observa-se que os respondentes pertencentes aos usuários de água
apresentaram os seguintes percentuais de participação por sexo: 78,9% (homens) e
21,1% (mulheres); já os respondentes da sociedade civil, 60% e 40%. Apesar do baixo
número de respostas dos representantes do poder público federal (em relação aos
demais segmentos), foi o que apresentou maior participação percentual de mulheres
(66,7%). Lembrando que um número maior de respondentes proporcionaria maiores
níveis de confiança e possibilidades de análise.
No Gráfico 2 identifica-se como estão distribuídos, por idade, os respondentes do
comitê. Os dados gerais dos respondentes permitiram assinalar que a distribuição
dos atores no comitê concentra as maiores proporções de representantes na faixa
entre 61 a 70 anos, com 34,04%, seguido por representantes entre 51 a 60 anos
(29,79%); 41 a 50 anos (19,15%), e de 31 a 40 anos (17,2%). Não houve indicação para
as faixas etárias para idade superior a 70 anos e ‘até 30 anos’ de idade.
17,02%
29,79%
0%
0%
19,15%
34,04%
31 a 40 anos
51 a 60 anos
+ de 70 anos
até 30 anos
41 a 50 anos
61 a 70 anos
Gráfico 2: Distribuição geral dos representantes por idade, em percentual. Dados de pesquisa.
26
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Os dados revelaram que 63,83% dos respondentes tinham idade superior a 51 anos
e que não houve respondentes com idade de até 30 anos, o que mostra a importân-
cia da promoção de capacitação para a inserção da juventude na gestão das águas
no comitê de bacias. Essa ação torna-se igualmente importante para a renovação
das representações, especialmente, a longo prazo. Outra observação, nota-se que o
perfil identificado difere dos dados demográficos apresentados no Plano de recursos
hídricos da bacia hidrográfica do rio São Francisco (2016, p.28), “a composição da
população por escala de idade evidencia uma estrutura ainda pouco envelhecida,
com as crianças e jovens até aos 14 anos a corresponderem a 1⁄4 da população total”.
Em uma análise comparativa por segmento de representação, observa-se que ape-
sar do baixo número de respostas dos representantes do poder público federal (em
relação aos demais segmentos), foi o que apresentou maior participação percentual
de respondentes com faixa etária entre 31 a 40 anos. No outro extremo, os respon-
dentes pertencentes ao poder público estadual apresentaram maiores percentuais
de participantes na faixa etária entre 61 a 70 anos.
Em seguida, considerando que o membro eleito deve estar preparado para para
defender os interesses do segmento e da organização que representa (ANA, 2011),
também se interrogou aos representantes sobre o nível de escolaridade, a área de
formação e a experiência em outros organismos colegiados, tanto na área de recur-
sos hídricos quanto em outras áreas. Essas questões buscavam uma aproximação
de entendimento sobre as possíveis variáveis para a formação do representante. E,
ainda, sinalizar se diferentes atores, diretamente ligados aos usos das águas, podem
não estar inseridos nos comitês de bacias, isto é, aqueles com menores níveis de es-
colaridade ou de diferentes áreas de formação.
Quando se analisa o grau de escolaridade dos respondentes que atuam nesses es-
paços é possível observar um perfil escolarizado dos membros do comitê de bacia.
A distribuição dos dados de escolaridade dos respondentes do questionário encon-
tra-se no Gráfico 3.
27
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Doutorado Completo
Doutorado Incompleto
Mestrado Completo
Mestrado Incompleto
MBA/Especialização
Superior Completo
Superior Incompleto
Curso Técnico
Médio
Fundamental
6,38 %
0 %
19,15 %
8,51 %
34,04 %
23,4 %
4,26 %
0 %
2,13 %
2,13 %
Gráfico 3: Distribuição dos respondentes por escolaridade, em percentual. Dados de pesquisa.
Nota-se, em análise dos dados, que 91,48% dos representantes do CBHSF que
responderam à questão concluíram o curso de ensino superior, outros 4,26% es-
tavam cursando e 68,08% ingressaram em cursos de pós-graduação. No que se
refere à escolaridade, os extremos estão situados no ensino fundamental, com
2,13% dos respondentes e no nível de doutorado completo, com o percentual de
6,38%. Não houve indicações para o ensino técnico e doutorado incompleto. É
importante ressaltar o percentual dos 91,48% que têm, no mínimo, nível supe-
rior, o que pode indicar que diferentes atores, diretamente ligados aos usos das
águas, podem não estar representados nos comitês de bacias, isto é, aqueles com
menores níveis de escolaridade.
28
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Destaca-se ainda que o Plano de recursos hídricos da bacia hidrográfica do rio São
Francisco (2016, p.29), apontou que “a taxa de alfabetização da população residente
na bacia do rio São Francisco é próxima dos 80%, em média. A uma alfabetização não
universal junta-se, em geral, o baixo nível de instrução da população com 10 e mais
anos de idade dado que mais de metade da mesma (55,8%) não têm instrução ou
não completou o ensino fundamental”.
Como mencionado, buscou-se também conhecer a área de formação dos represen-
tantes. A distribuição dos respondentes por área de formação pode ser observada
no Gráfico 4.
Ciências Sociais Aplicadas
Engenharias
Ciências Exatas
Ciências Biológicas
Linguística
Ciências Agrárias
Antropologia/ Arqueologia
Multidiciplinar
Ciências da Saúde
20,45 %
29,55 %
0 %
20,45 %
0 %
20,45 %
4,55 %
4,55 %
0 %
Gráfico 4: Distribuição dos representantes por área de formação, em porcentagem. Dados de Pesquisa.
Após análise dos dados dos questionários de pesquisa, percebeu-se que os comi-
tês de bacias são espaços em que predomina a concentração dos respondentes em
certas áreas de formação, destacando-se os cursos de Engenharias, com 29,55%. Na
sequência, aparecem com o mesmo percentual de indicações 20,45%, os cursos de
Ciências Agrárias (Ciências de Alimentos, Ciências Agrárias, Veterinária e Zootecnia);
os cursos de Ciências Sociais Aplicadas (Administração Pública e de Empresas,
Contábeis e Turismo; Arquitetura, Urbanismo e Design; Comunicação e Informação;
Direito; Economia; Planejamento Urbano e Regional; Demografia; Serviço Social), e
os cursos de Ciências Biológicas (Biodiversidade e Ciências Biológicas).
29
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Com menores percentuais de indicações estão os cursos da área Multidisciplinar
(Biotecnologia e Ciências Ambientais) com 4,55% e os cursos de Antropologia/
Arqueologia, Ciência Política e Relações Internacionais, Educação, Filosofia,
Geografia, História, Psicologia, Sociologia e Teologia, também com 4,55%. Não hou-
ve indicação pelos respondentes do questionário da pesquisa para formação nas
áreas de Ciências Exatas e da Terra (Astronomia/ Física, Ciências da Computação,
Geociências, Matemática/Probabilidade e Estatística, Química); Ciências da Saúde
(Educação Física, Enfermagem, Farmácia, Medicina e Nutrição), e Linguística, Letras
e Artes (Artes/Música e Letras/Linguística).
Dado o cenário da representação, especialmente o grau de escolaridade e a área de
formação dos atores inseridos nessas instâncias e considerando que as represen-
tações no comitê devem refletir os múltiplos interesses de sua jurisdição, pode-se
indagar se a alta qualificação de grande parte dos representantes, no que diz res-
peito à formação, não estaria reduzindo a perspectiva de inclusão dos interesses e
demandas dos grupos e setores sociais cujas vozes não alcançam expressão e reco-
nhecimento nos espaços de representação política comuns, podendo gerar, assim,
decisões social e ambientalmente injustas. Em outras palavras, avaliar se os arranjos
de governança estariam deixando de fora grupos com capacidade para influenciar as
políticas neles adotadas e que representam outras linguagens, saberes e formações.
Outro ponto, a presença de mais representantes com a mesma área de formação,
por exemplo, as engenharias nesses colegiados, pode concentrar as discussões em
dados hidrológicos e obras para reservação e oferta de água, importantes para o
sistema de gestão, mas, em detrimento de questões sociais e ambientais.
Conjuntamente, o Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado em 2006, em suas
macrodiretrizes reportava a necessidade de se “criar bases para ampliar e democrati-
zar as discussões sobre a temática da água, estimulando o permanente diálogo entre
diferentes saberes – científico-tecnológico, filosófico e biorregional ou tradicional –,
uma vez que a construção do conhecimento é um processo que envolve multiplici-
dade de atores e componentes” (MMA, 2006, p.20).
No que se refere à distribuição dos recursos, expressos no Gráfico 5, os resultados
do estudo mostraram que, em relação à renda familiar, de forma geral, 78,72% dos
respondentes ganhavam acima de R$ 4.001,00.
30
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
acima de 12001,00
de 8001 até 12000,00
de 4001 até 8000,00
de 2501 até 4000,00
de 1501 até2500,00
de 900 até 1500,00
abaixo de 900,00
36,17 %
19,15 %
23,4 %
14,89 %
0 %
6,38 %
0 %
Gráfico 5: Distribuição dos respondentes por renda familiar média, em porcentagem. Dados de pesquisa.
Em análise das categorias previamente disponibilizadas para marcação, observa-se
que 36,17% tinham rendimentos acima de R$ 12.001,00; 19,15% ganhavam entre
RS 8.001,00 a R$ 12.000,00; 23,40% de R$ 4.001,00 até R$ 8.000,00; 14,89% entre R$
2.501,00 a R$ 4.000,00; 6,38% dos respondentes do questionário de pesquisa informa-
ram terem renda familiar mensal entre R$ 900,00 a R$ 1.500,00. Não houve indicações
para as categorias de ganho de R$ 1.501,00 a R$ 2.500,00, e abaixo de R$ 900,00.
Os resultados encontrados indicam um perfil com renda acima da média do país,
se comparada com o valor do salário mínimo (R$ 954,00, em 2018) ou com o rendi-
mento nominal mensal domiciliar per capita nacional de R$ 2.112,00 (IBGE, 2018),
definindo, assim, os grupos que controlam as decisões em torno da gestão da água.
Esses dados aproximam-se dos apontamentos de Santos Júnior et al. (2004) de que o
perfil dos representantes em conselhos municipais constitui uma espécie de elite de
referência, ou de uma comunidade cívica portadora de uma cultura associativa, ca-
racterizada por um perfil socioeconômico superior e por maior grau de informação
e de capacitação técnica e política, se comparada à média da população em geral.
O avanço em governança, também em recursos hídricos, exige o envolvimento de
uma ampla gama de atores sociais por meio de estruturas de governança inclusivas
que reconheçam a dispersão da tomada de decisão através de vários níveis e entida-
des (Matos e Dias, 2013). Os dados apresentados, desde a escolarização até a faixa
de renda dos atores participantes no comitê de bacia, parecem indicar a necessidade
de ampliação da base social para que outros grupos mais frágeis, em termos sociais,
sejam representados na gestão das águas. A composição diversificada e democrática
nos comitês pode contribuir para que todos os setores da sociedade com interesse
31
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
sobre a água na bacia tenham representação e assim, manifestem seus interesses no
processo de tomada de decisão sobre a gestão da bacia hidrográfica. Sendo também
imperativo reconhecer, por exemplo, a contribuição das mulheres para a gestão local
dos recursos hídricos e seu papel nas tomadas de decisão relacionadas à água, como
previsto no Princípio de Dublin, nº 3 (ONU, 1992).
Quando se desagregam os dados dos respondentes por sexo, como pode ser ob-
servado no Gráfico 6, nota-se uma expressiva desigualdade de renda entre os res-
pondentes. Nessa análise comparativa, percebe-se que não apenas as mulheres são
ainda minoria nos organismos de bacia, mas que também estão mais presentes nos
grupos com as rendas familiares mais baixas.
acima de 12001,00
de 8001 até 12000,00
de 4001 até 8000,00
de 2501 até 4000,00
de 1501 até2500,00
de 900 até 1500,00
abaixo de 900,00
Homens Mulheres
27,66 %
8,51 %
14,89 %
4,26 %
17,02 %
6,38 %
10,64 %
4,26 %
0 %
0 %
2,13 %
4,26 %
0 %
0 %
Gráfico 6: Distribuição dos respondentes por renda familiar média x sexo, em porcentagem. Dados de pesquisa.
32
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
A apresentação dos dados desagregados por gênero, reforçam a necessidade de for-
talecer a inserção da mulher na gestão pública e que os comitês de bacias precisam
refletir sobre a questão de gênero e a representação das mulheres e dos setores mais
vulneráveis na gestão de recursos hídricos. Aspecto este preconizado nas diferentes
diretrizes, acordos e conferências internacionais nos quais o Brasil é signatário, e
também previsto no Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado em 2006, que
em suas macrodiretrizes recomendava “promover a incorporação da perspectiva de
gênero como elemento essencial na implementação da gestão integrada de recursos
hídricos.” (MMA, 2006, p.20)
Quando se desagregam os dados pelo setor de representação (Gráfico 7), observa-se
que há respondentes pertencentes aos segmentos da sociedade civil presentes em
quase todas as categorias de renda previamente elencados. Nota-se também que os
representantes do poder público estadual estavam presentes apenas nos rendimen-
tos superiores a R$ 8.001,00.
Menos de R$ 1500 R$ 2501 – 4000
R$ 1500 – 2500
R$ 4001 – 8000 Acima de 12001
R$ 8001 – 12000
Pode público Municipal Pode público Estadual Usuários Sociedade Civil Poder Público Federal
0 % 0 % 0 %
6,4 %
0 % 0 %
0 % 0 % 0 %
0 % 0 %
6,4 %
0%
2,1 %
6,4 %
4,3 %
0 %
8,5 % 8,5 %
2,1 % 2,1 % 2,1 %
12,8 %
2,1 %
0 % 0 %
6,4 %
17 %
8,5 %
4,3 %
Gráfico 7: Distribuição da renda familiar média dos representantes em
porcentagem x segmento de representação. Dados de pesquisa.
33
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Sobre o tempo de participação e representação no comitê de bacia, 6,67% dos
respondentes informaram que participavam há menos de 1 ano da composição do
comitê; 51,11% de 1 a 5 anos; 20% de 6 a 10 anos; 8,89% de 10 a 15 anos; 6,67% de
16 a 20 anos e os representantes que possuem mais de 20 anos de participação em
comitês. Nota-se que a maioria dos respondentes (57,78%) é membro do comitê por
período inferior a 6 anos, tendo a variável 1 a 5 anos de participação sido a que rece-
beu o maior percentual de indicações (51,1%). Quando se desagregam os dados pelo
segmento de representação e os analisam separadamente, percebe-se que todos os
respondentes do poder público federal e 72% dos representantes dos usuários de
água e participavam por período inferior a 6 anos, nos comitês. No outro extremo,
a maior concentração de membros que participavam há mais de 6 anos situava-se
entre os representantes da sociedade civil (66%).
Para esta questão foi disponibilizado um campo para acréscimo de comentários.
Houve manifestações de respondentes pertencentes a sociedade civil e aos usuários
de água mencionando que participam do comitê desde a sua criação. Destes últi-
mos, houve dois apontamento de que apesar de participarem a menos de um ano, a
organização no qual representam já fazia parte da composição do comitê, como es-
clarece este respondente “eu represento há menos de uma ano, entretanto a instituição
sempre foi representada neste cbh por outra pessoa há mais cinco anos”.
A experiência dos atores participantes dos comitês de bacias em outros colegiados,
tanto do ponto de vista individual quanto do ponto de vista das organizações re-
presentadas nos comitês de bacia, pode representar um diferencial importante para
assegurar a concretização do potencial que se espera dos arranjos de governança,
no que diz respeito ao processo decisório das políticas públicas das águas. Assim,
buscou-se identificar, entre os respondentes do questionário de pesquisa, o percen-
tual de inserção dos representantes do comitê em outros organismos colegiados
relacionados à gestão de recursos hídricos.
Identificou-se que 8% dos respondentes além de ser membro do Comitê São
Francisco também era representante de outro comitê interestadual, sendo nomi-
nados o CBH Paranaíba e o CBH Doce, PCJ, e Rio Grande. Em outra questão, 40% dos
respondentes informaram que além de serem membros do CBH do Rio São Francisco
também eram representantes em Comitês Estaduais de Bacias Hidrográficas. No
espaço destinado ao acréscimo de observações e comentários foram destacados a
participação entre um a outros 11 comitês estaduais. Além disso, 51% dos respon-
dentes também eram membros de alguma câmara técnica.
34
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Ao serem questionados se participavam também de outros organismos colegia-
dos relacionados à gestão de recursos hídricos, 40,4% dos respondentes infor-
maram que participavam e 59,6% disseram que não participavam, integrando ape-
nas o comitê.
Sim, participo de outros organismos
de gestão de recursos hídricos
Não, atualmente sou
membro apenas do CBH
Gráfico 8: Participação em outros organismos de gestão de recursos hídricos, em %. Dados de pesquisa.
As respostas obtidas para esta questão foram redistribuídas, tendo em vista a exis-
tência de respondentes que participavam de mais um órgão colegiado. Assim, além
de serem membros do comitê de bacia, informaram que também participavam do
Conselho Nacional de Recursos Hídricos (26,5%); do Conselho Estadual de recur-
sos Hídricos (38,2%); do Fórum Nacional de Comitês de Bacia (8,8%); e do Fórum
Estadual de Comitês de Bacia (14,7%). Outros organismos somaram 11,8%, tendo
sido citado os seguintes organismos colegiados: a ABCMAC - Associação Brasileira de
Captação e Manejo de Água de Chuva; a AESBE - Associação Brasileira das Empresas
Estaduais de Saneamento; e o Núcleo de Segurança Hídrica do MDR. Novamente, a
participação dos representantes em outros organismos colegiados relacionados a
recursos hídricos pode ampliar a integração e a articulação com outras esferas de
participação, colaborando para a troca de experiências e aprendizados.
A dinâmica política que caracteriza o estabelecimento dos arranjos e articulações
institucionais têm um papel importante na atuação dos representantes em outros
espaços de decisão políticas que envolvem o tema das águas. E, por esta razão, ques-
tionou-se aos respondentes: se além de participar do comitê de bacia, ele integrava
outros organismos colegiados/conselhos de outras áreas (por exemplo, meio am-
biente, educação, saúde, etc.)? Os dados obtidos mostram que, além de participar
do comitê de bacia, 55,3% dos atores respondentes indicaram que também eram
membros de outros organismos colegiados, em diferentes temáticas e abrangências
(Gráfico 9). Comparativamente aos dados analisados nas pesquisas realizadas com
os representantes dos comitês estaduais, percebeu-se percentuais superiores junto
aos membros deste Comitê Interestadual.
35
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Sim, sou membro de outros
organismos
Não, sou membro apenas do
comitê de Bacia Hidrográfica
Gráfico 9: Participação em outros colegiados em porcentagem. Dados de pesquisa.
Os outros organismos colegiados mencionados foram: Associação de Classe;
Associação de Comunidades Quilombolas; Côdea; CODEMA - Conselho Municipal
de Desenvolvimento Ambiental; Comitê da APA; Comitê Gestor do Programa de
Pagamento de Serviços Ambientais; COMUSA - Conselho Municipal de Saneamento;
CONCIDADES - Conselho Estadual das Cidades; CONEPIR - Conselho Estadual de
Promoção da Igualdade Racial; Conselho ARSAE; Conselho das Comunidades
Quilombolas; Conselho Distrital de Saúde Indígena; Conselho do Refúgio de Vida
Silvestre Mata do Junco; Conselho Estadual de Educação Escolar Indígena; Conselho
Municipal de desenvolvimento sustentável; Conselho Municipal de Educação;
CONSEP - Conselho Comunitário de Segurança Pública; COPAM - Conselho Estadual
de Política Ambiental; Fórum baiano de combate aos impactos dos agrotóxicos; GT
de bovinocultura; GT Turismo Territorial; MONARSF - Monumento Natural do Rio São
Francisco; Presente da colônia de pescadores; Rotary; Secretário do Território de
identidade. Quando se desagregam os dados pelo segmento de representação e os
analisam separadamente, notou-se maiores percentuais de participação em outros
organismos colegiados dentre os respondentes pertencentes ao poder público mu-
nicipal e, na sequência, os da sociedade civil.
De modo geral, a participação dos representantes de comitês de bacia em outros
organismos colegiados pode contribuir para a articulação e a integração da temática
recursos hídricos em outras políticas públicas. As diversas formas de participação
são importantes para a construção de uma sociedade democrática. Algumas for-
mas de participação são apenas consultivas, enquanto os comitês de bacia diferem
de outras formas de participação previstas em outras políticas públicas, pois têm
como atribuição legal deliberar sobre a gestão da água, fazendo isso de forma com-
partilhada com representantes da sociedade civil, dos usuários e do poder público.
Portanto, a participação dos atores da gestão das águas em instâncias de diferentes
políticas públicas pode colaborar para melhorar a articulação da gestão das águas
com outras políticas e vice-versa.
36
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
PERCEPÇÕES DOS
REPRESENTANTES SOBRE
O PROCESSO DECISÓRIO
Os comitês de bacia hidrográfica são constituídos para funcionar como instituições
participativas representativas por envolverem conjuntos de normas e procedimentos
que estruturam a ação social e política, tal como instituições políticas mais tradicio-
nais (eleições, assembleias e outras). Além disso, as instituições participativas, por
meio de suas instâncias representativas – formalmente organizadas e vinculadas a
estruturas do Estado –, devem proporcionar a vocalização de demandas, a discussão
pública e a formação de acordos a partir da contribuição de cidadãos e grupos orga-
nizados da sociedade.
A questão da representação, uma vez identificado quem (pessoa) representa quem
(organização), tem-se a pergunta: “Como o representa?”, tendo em vista que estes
são chamados a representar os interesses específicos de um segmento, e normal-
mente ele pertence à mesma categoria profissional dos representados.
De acordo com a legislação, os comitês de bacia devem definir as regras a serem
seguidas com relação ao uso das águas e a composição dos comitês deve refletir,
como foi já referido anteriormente, os múltiplos interesses com relação às águas
da bacia. No exercício das funções os representantes refletem os interesses da or-
ganização que representam e os do segmento do qual fazem parte. Nesse sentido,
o representante é indicado e está sujeito a um mandato vinculado (Bobbio, 1986).
Entretanto, há sempre o risco de que ocorra a autorrepresentação, ou seja, um repre-
sentante eleito entre seus pares pode defender interesses próprios ou particulares,
e não compartilhar com o grupo as questões debatidas. Dessa forma, este membro
não estaria representando adequadamente os interesses para os quais foi eleito.
Considerando esses apontamentos, questionou-se os membros dos comitês com re-
lação à frequência com que, no exercício do seu mandato como representante, eles
mantinham contato com as sua(s) base(s) de apoio/organização, que representam
no comitê de bacia. As respostas obtidas para esta questão podem ser observadas
no Gráfico 10.
37
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
20,51 %
Sempre
25,64 %
Às vezes
38,46 %
Com frequência
5,13 %
Não tenho base de apoio
0 %
Nunca
10,26 %
Raramente
Gráfico 10: Frequência de contato com a base de apoio. Dados de pesquisa.
A análise dos dados revelou que 58,97% dos respondentes do questionário manti-
nham contato sempre ou com frequência com sua base de apoio/organização que
representavam; 25,64% faziam contato às vezes; 10,26 raramente faziam contato
com a base de apoio. A categoria “nunca” não teve indicações. Outros 5,13% dos
respondentes informaram que não possuíam uma base de apoio.
Os percentuais identificados são relativamente positivos com relação ao trabalho
de contato com a base representada no comitê, entretanto, fica o questionamento
sobre os 5,13% que informaram não terem uma base de apoio. Considerando que o
membro do comitê é um representante de uma organização vinculada a um segmen-
to de interesse no âmbito da política das águas, espera-se que haja entre eles uma
relação próxima. É importante ressaltar que 10,26% informaram que faziam contato
raramente com sua base de apoio/organização que representavam, dados que po-
dem indicar que os participantes podem não estar exercendo de forma adequada
o papel de representação para o qual foram incumbidos, sendo este um indicati-
vo de falha de governança que necessita ser aperfeiçoada pelo sistema de gestão
das águas.
Pitkin (2006), afirma que a representação é um fenômeno cultural e político, e signifi-
ca “tornar presente ou manifesto” o que está ausente. Nesse sentido, para o exercício
de sua função, o representante precisa desenvolver maneiras de se informar sobre as
opiniões do coletivo que representa e reportar as informações sobre as discussões
das quais participa, prestando contas sobre sua atuação. Outro ponto relevante a se
considerar é a aproximação das organizações do mesmo segmento para a tomada de
decisão no comitê, atuando de forma representativa no território da bacia.
38
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Considerando esses apontamentos, perguntou-se aos membros dos comitês com
que frequência, no exercício do seu mandato como representante, eles mantinham
contato com as sua(s) base(s) de apoio/organização que representavam para tra-
tar assuntos específicos, como construir e/ou fortalecer as articulações com o seu
segmento; prestar contas sobre a atuação; relatar os debates e deliberações, e para
definir ou sustentar um posicionamento nas reuniões nos comitês. Como pode ser
observado no Gráfico 11, 68,6% (média) dos respondentes revelaram manter contato
mais frequente (sempre e frequentemente) com sua base de apoio, ou seja, a organi-
zação que representavam no comitê de bacia.
Nunca
Para construir / fortalecer articulações com seu segmento:
Raramente Às vezes Frequentemente Sempre
2,6 %
2,6 % 20,5 % 43,6 % 30,8 %
7,7 % 25,6 % 46,2 % 20,5 %
Prestar contas sobre a sua atuação no CBH:
2,6 % 5,1 % 30,8 % 35,9 % 25,6 %
Relatar os debates / deliberações do CBH:
5,1 % 23,1 % 48,7 % 23,1 %
Definir/sustentar posicionamento no CBH:
Gráfico 11: Frequência de consulta à base de apoio/organização que representa. Dados de pesquisa.
A análise das variáveis investigadas na pesquisa revelou que 66,7% dos responden-
tes frequentemente ou sempre faziam consultas à base de apoio para definir e sus-
tentar algum posicionamento no âmbito do comitê de bacia; 25,6% o faziam às ve-
zes e 7,7% raramente faziam consultas às bases de apoio pelo objetivo questionado,
não houve indicações para a categoria ‘nunca’.
Questionados sobre a frequência de contato para relatar os debates e as delibera-
ções do CBH, 71,8% faziam com frequência ou sempre, 23,1% consultavam às vezes e
5,1% raramente faziam consultas, aqui também não houve indicações para a catego-
ria ‘nunca’. Para prestar contas sobre a sua atuação no CBH, 61,5% realizavam con-
39
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
tato sempre ou com frequência com sua base de apoio/organização que representa,
30,8% às vezes, 5,1% raramente e 2,6% nunca faziam consultas para esta finalidade.
Já para construir e fortalecer articulações com o seu segmento de representa-
ção, 74,4% faziam consultas com frequência ou sempre, 20,5% às vezes consultavam,
2,6% raramente realizavam consulta para esta finalidade e 2,6% nunca o faziam.
Nesta questão, foi disponibilizado um campo para acréscimo de comentários. Sendo
acrescido por um representante do poder público federal “mantenho contato com
representantes indígenas, membros do CBHSF e fazendo divulgação de editais lançados
pelo comitê”. Este outro, da Sociedade civil acrescenta “minha atuação se baseia nos
interesses da coletividade. Todas as questões são amplamente discutidas com todos os
segmentos, sempre”. Respondentes pertencentes ao segmento dos usuários de água
acrescentaram que “com o fortalecimento dos CBHs, principalmente em relação à co-
brança pelo uso dos recursos hídricos e importância do plano diretor, esta articulação
está aumentando”; “apesar de ser representante da categoria usuários me sinto um re-
presentante dos interesses do velho chico”.
Considerando que o papel dos membros é representar suas respectivas organiza-
ções e segmentos de atuação nos comitês de bacias, tinha-se a expectativa de que
a realização de contato poderia ser mais frequente. A questão da representação e
representatividade ainda é um grande desafio de governança para os comitês de
bacias e, a partir destes dados, é importante que os membros reflitam sobre as par-
ticipações neste espaço. Como ressaltado por Pitkin (2006, p.29), utilizando-se dos
estudos de Thomas Hobbes, “a ser autorizado, adquire novos direitos e poderes” e
o representado adquire novas obrigações. Assim, cabe destacar que a qualidade da
representação exercida depende não apenas do empenho do representante, mas
também da organização representada fornecer as informações para que ele possa
exercer melhor desempenhar sua função, além de acompanhar sua atuação. Ou seja,
a representação no âmbito dos organismos colegiados requer a responsabilidade
do representante frente aos seus representados e também dos representados, para
a construção de uma representação de qualidade.
Analisando-se conjuntamente os dados iniciais, em que 58,97% dos respondentes
informaram que mantinham contato sempre ou com frequência com sua base de
apoio ou organização que representavam (expresso no Gráfico 10) e os dados apre-
sentados sobre este contato quando foram realizadas perguntas direcionadas, fica
uma dúvida sobre o contato dos atores com sua base, já que, quando foi feita a per-
gunta direcionada, o percentual obtido chegou a 68,6% (média) para a realização de
contato permanente ou com frequência com a base. Esta dúvida leva a uma reflexão
necessária sobre qual seria a motivação para o contato permanente ou com alguma
40
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
frequência, se não for, no mínimo, para relatar os debates e prestar contas sobre a
sua atuação. Para Pitkin (2006, 37), “a representação não apenas torna possível uma
grande república, mas é também um meio de trazer conflitos sociais perigosos para
um fórum central único, no qual podem ser controlados e tornados inofensivos pelo
equilíbrio. O equilíbrio necessário acontecerá apenas se cada representante buscar
de fato os interesses dos seus eleitores”.
Outra questão, no que diz respeito à relação entre representante e representados,
foi sobre quais eram as formas de contato mais utilizadas para contato com a or-
ganização que representavam no comitê de bacia, sendo possível indicar mais de
uma opção. No Gráfico 12 apresentam-se as formas de contato mais utilizadas pelos
respondentes para a realização de contato com a organização que representavam.
Telefonema
E-mail / Lista de discussão
Conversas pessoais
Reuniões Presenciais
Mensagens - SMS/WhatsApp
Site Intitucional / Intranet
Carta / Ofício
Facebook, Twitter e afins
Outros
18,4 %
17,6 %
16,8 %
16 %
15,2 %
6,4 %
4,8 %
1,6 %
1,6 %
Gráfico 12: Formas de contato mais utilizadas para contato com a organização que representa. Dados de pesquisa.
Dentre as formas de contato mais utilizadas estão telefonemas, com 18,4%; seguidas
por envio de E-mail e o uso de lista de discussão, com 17,6%; conversas pessoais, com
16,8% e Reuniões presenciais, com 16%. Na sequência, com 15,2% das indicações
dos respondentes, foi indicado o contato através de mensagens de SMS/Whatsapp,
com 10,6%; contato por meio de site institucional/intranet, com 6,4%; contato por
41
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
meio de cartas e ofícios, com 4,8% e via mídias sociais, tais como Facebook, Twitter e
afins, com 1,6%. Apenas 1,6% disseram que utilizavam outras formas para estabele-
cer contato com a organização que representavam. Nesta questão, 1,3% dos respon-
dentes afirmaram não terem base de apoio.
No campo “Outros” informaram que também foram realizadas: visitas aos demais
usuários, e a realização de plenária de Representantes Institucionais do CREA. Uma
respondente pertencente ao segmento da sociedade civil acrescentou “não possuo
base de apoio. Fui indicada/escolhida pela minha trajetória e reputação quanto à serie-
dade quanto à causa, de interesse coletivo”.
Após questionar sobre a atuação do representante, foi inserida a seguinte questão
no questionário de pesquisa: “Para você, com que frequência a atuação dos(as) re-
presentantes corresponde aos interesses dos respectivos segmentos de atuação?” O
objetivo foi conhecer a percepção deles em relação à atuação dos demais represen-
tantes do segmento de atuação.
15,38 %
66,67 %
5,13 %
12,82 %
0 %
Sempre
Frequentemente
Raramente
Nunca
Às vezes
Gráfico 13: Percepção sobre a correspondência entre atuação dos representantes
e segmento de representação. Dados de Pesquisa.
Como pode ser observado no Gráfico 13, para 15,38% dos respondentes a atuação
dos representantes sempre corresponde aos interesses do respectivo segmento de
representação; para 66,6% corresponde frequentemente; os outros percentuais fo-
ram às vezes, com 12,82%; raramente corresponde aos interesses do segmento de
representação que recebeu 5,13% das indicações. Não houve indicação para a cate-
goria ‘nunca’.
42
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Nota-se, a partir da análise dos dados, que, na percepção dos respondentes, a atua-
ção dos demais membros nem sempre corresponde aos interesses dos respectivos
segmentos. O que é importante verificar neste caso é se a motivação para que o re-
presentante nem sempre corresponda ao interesse do seu segmento diz respeito a
negociações internas. Em outras palavras, indica se uma decisão sobre determinado
tema está sendo negociada e aprovada de forma consensual, mostrando uma ma-
turidade na discussão e na decisão para que ela possa ser satisfatória para todos os
segmentos.
Nesta questão foi adicionado um campo para o acréscimo de comentários e ponde-
rações acerca da correspondência entre a atuação dos representantes e o segmento
de representação. Foi inserido apenas um apontamento no espaço destinado para
comentários: “temos um comitê com pessoas altamente comprometidas com a causa.
Apenas alguns reafirmam os interesses específicos, em algumas discussões”.
De acordo com a legislação, os comitês de bacia devem definir as regras a serem
seguidas com relação ao uso das águas. Os membros desses organismos colegiados
têm as atribuições legais de discutir a situação dos mananciais e seus problemas so-
cioambientais, de dialogar com todos os interessados na questão da água, definir a
prioridade da aplicação dos recursos públicos, como a revitalização da bacia, aprovar
os planos de bacia e buscar solucionar, em primeira instância, os problemas e confli-
tos de interesse dos usos da água na bacia.
Assim, nestes espaços colegiados de participação para o cumprimento de suas com-
petências, exige-se o estabelecimento de relações comunicativas, tendo em vista
que o processo decisório do comitê deve decorrer de amplo processo de articula-
ção e negociação e ser embasado por estudos técnicos para subsidiar as decisões
políticas. É, portanto, um processo comunicativo de opinião, formação de entendi-
mento e posicionamento que precede o momento da tomada de decisão. Compete
também aos membros dos comitês a proposição de critérios de outorga de uso da
água, levando em conta questões como a quantidade e a qualidade da água dos rios
que pode ser utilizada para diversos usos. Outra competência refere-se ao estabe-
lecimento dos mecanismos de cobrança pelo uso da água, sugerindo os valores a
serem cobrados.
Tendo em vista essas competências, perguntou-se se os assuntos tratados no comitê
eram facilmente compreendidos por todos os representantes e se a linguagem uti-
lizada nas reuniões era facilmente compreendida e apropriada por todos os repre-
sentantes. Os resultados para estas questões podem ser observados no Gráfico 14.
43
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Não
Os assuntos tratados no CBH são facilmente compreendidos por todos os
representantes?
A linguagem utilizada nas reuniões é facilmente compreendida e apropriada
por todos os representantes?
Sim, parcialmente Sim, plenamente
64,1 %
7,7 % 28,2 %
51,3 %
2,6 % 46,2 %
Gráfico 14: Percepção sobre a comunicação e entendimento dos respondentes. Dados de pesquisa.
Essas questões buscavam identificar a percepção dos representantes sobre o enten-
dimento dos assuntos abordados no âmbito desses espaços, compreendidos como
instâncias e mecanismos de participação pública nos quais os diferentes atores en-
volvidos interagem no processo de tomada de decisão. Observa-se que, na percep-
ção dos respondentes, os membros do comitê compreendem apenas parcialmente
os assuntos (64,1%) e a linguagem utilizada (51,3%). Também foi indicado que, para
outros 7,7% os assuntos não são compreendidos pelos membros do comitê. Nota-se,
pelos dados obtidos, que a linguagem utilizada e, principalmente, a compreensão
dos assuntos abordados são lacunas para alguns membros. Os dados evidenciam
que a linguagem utilizada durante as reuniões pode ser adaptada para que haja uma
compreensão mais adequada dos assuntos tratados, para não haver o risco de o co-
mitê se limitar à atuação dos especialistas, sem a participação do público em geral.
No espaço destinado para comentários foram acrescidos apenas dois apontamentos
sobre o entendimento dos representantes dos assuntos tratados. Na percepção do
respondente dos usuários de água os membros “são muito influenciados por ações
ideológicas”; já para o respondente pertencente ao segmento da sociedade civil
“quase sempre é negociação dentro do debate e conflito…”
44
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Os resultados identificados sobre a compreensão dos assuntos tratados durante as
reuniões são preocupantes, tendo em vista que a maioria dos participantes entrevis-
tados tinha, alto nível de escolaridade (91,48% dos representantes que responderam
a pesquisa concluíram o ensino superior, outros 4,26% estavam cursando e 68,08%
ingressaram em cursos de pós-graduação) e, ainda, se considerarmos a necessidade
da ampliação da base social na gestão de recursos hídricos.
A compreensão parcial dos assuntos também pode estar relacionada ao funciona-
mento do comitê, tais como o prazo no qual os representantes recebem as infor-
mações para avaliar a documentação referente às matérias objeto de decisão e dis-
cuti-la com seus pares e problemas de planejamento e programação das ações dos
comitês, além de aspectos relacionados diretamente ao respondente, como o tempo
que cada um dedica à leitura de documentos para a tomada de decisão e o tempo de
participação em organismos colegiados, dentre outros.
Cabe destacar que o acesso à informação e a transparência são elementos vitais na
gestão das águas, portanto, a linguagem utilizada nas reuniões é relevante para faci-
litar o diálogo e o entendimento. É por meio de discussões e negociações democrá-
ticas que os comitês podem avaliar os reais e diferentes interesses sobre os usos das
águas nas bacias hidrográficas. Assim, os membros dos comitês, em sua atuação no
âmbito dos seus respectivos organismos de bacia, têm poder de decisão colegiada
e cumprem papel fundamental na elaboração das políticas para gestão das águas,
sobretudo em regiões com problemas de escassez e/ou na qualidade hídrica.
Nesse sentido, as metodologias utilizadas nas reuniões precisam ser constantemente
aperfeiçoadas para que a diversidade de atores, previstos nas normas de regulação,
possam ter uma atuação mais condizente com os seus interesses nos comitês de
bacias. Ademais, os desafios de aprendizagem e da participação transcendem os
limites do ensino formal e requerem a valorização dos diferentes saberes (técnico
científico, popular e tradicional). Outro ponto a ser destacado é que a consideração
de diferentes conhecimentos e experiências deve ser levada em consideração, pois
pode gerar um aprendizado para todos os envolvidos e contribuir para a gestão dos
recursos hídricos.
Os representantes foram questionados sobre quantas horas, em média, por mês,
eles dedicavam às atividades ligadas ao comitê de bacia. Os dados obtidos para esta
questão podem ser observados no Gráfico 15.
45
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Menos de 5h
34,09 %
27,27 %
6 a 10 horas
31,82 %
Mais de 21h
2,27 %
11 a 15 horas
4,55 %
16 a 20 horas
Gráfico 15:Tempo médio de dedicação às atividades do comitê por mês. Dados de pesquisa.
Os resultados mostram que 34,09% dos respondentes dedicavam menos de cinco
horas por mês a atividades relacionadas aos comitês de bacias. Na sequência, 27,27%
dos respondentes indicaram que dedicavam de seis a dez horas por mês; 2,27% en-
tre 11 a 15 horas; 4,55% entre 16 a 20 horas e 31,82% dos respondentes dedicavam
mais de 21 horas por mês às atividades do comitê. Este dado, de forma isolada, pa-
rece não ser significativo, porém, quando são observados conjuntamente com as in-
formações sobre apreensão dos assuntos abordados no âmbito dos comitês, pode-se
sugestionar que mais horas de dedicação poderiam ampliar o entendimento dos re-
presentantes acerca dos temas recorrentes, bem como a ampliação das atividades de
capacitação apuradas junto aos membros. Assim, a questão do tempo de dedicação
e do tempo de representação pode ajudar a refletir sobre a questão da compreensão
ou não dos assuntos no âmbito do comitê de bacia.
No espaço destinado para comentários foram acrescidos apontamentos que serão
apresentados de acordo com a opção de marcação do respondentes. Dentre os que
informaram dedicar-se menos de cinco horas às atividades ligadas ao comitê houve
a indicação de que esse tempo é utilizado para a “leitura dos boletins, visita ao site e
e-mails”, este outro respondente argumenta que “infelizmente não temos mais condi-
ções de contribuir com o comitê, infelizmente gostaríamos de estar em alguma câmara
técnica, mas o acúmulo de atividades não me permitem”. Houve também menções que
o tempo de dedicação “varia de acordo com as demandas” e “depende das agendas das
reuniões”. Para os dedicam-se mais de horas às atividades ligadas ao comitê foram
mencionados pelos respondentes o “tempo utilizado entre deslocamento, reuniões,
análise de documentos” e realização de atribuições extras, tais como a atuação ser
“membro da comissão de acompanhamento de projetos”; o tempo dedicado às “ativi-
dades na secretaria” e de “apoio ao CBH”.
46
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
PERCEPÇÃO DOS
REPRESENTANTES SOBRE OS
ORGANISMOS COLEGIADOS
Neste tópico, buscou-se explorar como os representantes percebiam os organismos
de bacia como espaços efetivamente capazes de internamente, organizar e promo-
ver discussões produtivas e, externamente, de forma a traduzir proposições e deci-
sões em ações em diferentes espaços e articulações com diferentes órgãos e atores.
Na maior parte das questões anteriores, o representante respondeu sobre si, mas,
nesta seção, opinou sobre o espaço do qual ele participava.
Visando ampliar esse entendimento, pediu-se que os respondentes avaliassem
(numa escala que ia de muito satisfatório a insatisfatório), os seguintes aspectos: a
composição do comitê de bacia em relação ao nível de informações de que os re-
presentantes do comitê dispunham para argumentar ou decidir sobre as pautas das
reuniões; a forma de escolha das entidades com assento no comitê de bacia hidro-
gráfica; o número de representantes em cada segmento e a diversidade de setores
representados. Considerou-se que estes tópicos podem influenciar a formação das
plenárias e, consequentemente, as decisões tomadas. As respostas obtidas para esta
questão podem ser observadas no Gráfico 16.
Muito satisfatória
Nível de informações que dispoem para argumentar ou decidir sobre as pautas das reuniões
Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória
5,1 % 61,5 % 7,7 % 20,5 % 5,1 %
12,5 % 56,3 % 18,8 %
12,5 %
Forma de escolha das entidades com assento no CBH
13,2 % 55,3 % 7,9 % 23,7 %
Número de representantes em cada segmento
7,7 % 59 % 10,3 % 17,9 % 5,1 %
Diversidade de setores representados
Gráfico 16: Percepção do representante quanto a composição do comitê. Dados de pesquisa.
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///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
As plenárias são convocadas - de forma ordinária ou extraordinária - para analisar,
debater e deliberar sobre as matérias referentes aos recursos hídricos. O processo
de funcionamento do comitê requer diversos níveis de discussão, devendo ser re-
gistrado em atas, e as decisões transformam-se em um documento (deliberação ou
moção) por meio do qual o comitê formaliza o entendimento sobre questões de
sua competência. Assim, questionou-se sobre o nível de informações de que os
representantes do comitê dispõem para argumentar ou decidir sobre as pautas
das reuniões, que foi considerado satisfatório e muito satisfatório por 66,7% dos
respondentes. Entretanto, 33,3% deles consideraram o nível de informações de in-
diferente a pouco satisfatório para a participação, sendo que 7,7% manifestaram-se
indiferentes, 20,5% consideraram pouco satisfatório e 5,1% consideraram insatisfa-
tório o nível de informações. Os dados identificados nas respostas a este questio-
namento podem ser alinhados com os que foram apresentados no Gráfico 14, no
qual os respondentes apontaram que os assuntos tratados são apenas parcialmente
compreendidos por 64,1%.
Percebeu-se que 68,4% dos respondentes avaliaram como satisfatória ou muito sa-
tisfatória a forma de escolha das entidades com assento no CBH, 7,9% apontaram
indiferença, 23,7% externaram como pouco satisfatória. Não houve indicações para
a categoria insatisfatória. O número de membros do comitê e a distribuição das va-
gas entre os segmentos são definidos no decreto de sua criação ou no regimento
interno. Com base neste último, o processo eleitoral deve seguir normas, procedi-
mentos e critérios estabelecidos. Tendo em vista estes percentuais, os respondentes
parecem legitimar a forma como os representantes são eleitos, resultado que tam-
bém pode gerar uma acomodação sobre o processo de eleição dos membros. Esta
reflexão pode também ser considerada para os dados obtidos sobre o número de
representantes de cada segmento e a diversidade de setores representados.
Sobre a diversidade dos setores representados no comitê, 68,8% dos responden-
tes a avaliaram como satisfatória ou muito satisfatória; 18,8% alegaram insatisfação
quanto a este quesito, sendo ainda pontuados como pouco satisfatório por 12,5%
dos respondentes. Não houve indicação para a categoria ‘indiferente’. No que se re-
fere ao número de representantes em cada segmento, ele foi considerado satisfa-
tório e muito satisfatório por 66,7% dos respondentes do questionário, outros 10,3%
o consideraram indiferente, 17,9% afirmaram ser pouco satisfatório e 5,1% manifes-
taram insatisfação. Em linhas gerais, o processo eleitoral consiste em um conjunto
de atos abrangendo a preparação e a realização das eleições, incluindo a eleição e
a posse dos eleitos. Ele envolve a formação do planejamento, publicação do Edital
com as regras e orientações do processo eleitoral, a formação da comissão eleitoral,
48
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
a divulgação e mobilização social, além das inscrições e entrega de documentos,
habilitação e a realização das reuniões de segmentos que elegem os representantes
habilitados em cada categoria de participação. Após a eleição e posse, as institui-
ções tem um prazo para enviarem os nomes dos indicados que as representarão e
por fim, o governador publica, no Diário Oficial do Estado, o Ato Governamental que
oficializa a composição de cada CBH e encerra o processo eleitoral
Para esta questão foi disponibilizado um campo para acréscimo de observações e
comentários sobre a composição do comitê. Pelos relatos acrescentados, percebe-se
a necessidade de capacitação sobre temas pertinentes às reuniões e funcionamento
dos organismos de bacia e, também, à gestão de recursos hídricos.
Na percepção dos respondentes pertencentes ao poder público estadual, “a maioria
dos membros não conhecem sua função”, afirmou este representante. Para este outro,
“a participação deles [os membros] nas reuniões do CBH são boas mas precisam de mais
capacitação, especialmente sobre os instrumentos da política”.
Na mesma linha argumenta este representante da sociedade civil “ainda falta ca-
pacitação e vontade de aprender de alguns participantes”. Este outro queixa-se de
que “as Pautas são normalmente privativas das Diretorias”. Nos acréscimos realizados
pelos respondentes pertencentes aos usuários de água também houve menção so-
bre a necessidade de capacitação “dos membros em temas relacionados a Recursos
Hídricos”. Sobre o número de representantes em cada segmento e diversidade dos
setores representados no comitê, este representante acredita que “poderia se au-
mentar a representação de universidades e comunidades e organizações da sociedade
civil diretamente impactadas pelas ações na bacia hidrográfica do São Francisco”. Este
outro considera o “processo eleitoral confuso e pouco participativo, sendo direciona-
do principalmente no segmento sociedade organizada/ concentração de informações
na diretoria”. Por fim, este respondente argumentou que “diante das circunstâncias
atuais, se conseguirmos manter o atual modelo já nos satisfaz”.
O processo de articulação entre os membros e a explicitação de seus posiciona-
mentos e expectativas fazem parte do processo de planejamento institucional dos
organismos colegiados, definição de agenda de trabalho e, consequentemente, das
ações a serem priorizadas pelo comitê. Assim, solicitou-se que os respondentes ava-
liassem o seu grau de articulação com representantes de outros segmentos no es-
paço do comitê de bacia e os dados obtidos podem ser observados no Gráfico 17.
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///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
Muito satisfatória
Sociedade Civil
Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória
18,9 % 64,9 % 8,1 % 2,7 %
5,4 %
Poder Público Federal
8,11 % 62,16 % 16,22 %
Usuarios de água
21,6 % 67,6 % 5,4 % 5,4 %
Pode Público Estadual
10,8 % 64,9 % 21,6 % 2,7 %
Pode Público Municipal
8,1 % 64,9 % 10,8 % 2,7 %
13,5 %
13,51 %
Gráfico 17: Auto-avaliação do grau de articulação do representante com
os de outros segmentos do Comitê. Dados de pesquisa.
De modo geral, é possível observar que a relação entre os representantes foi con-
siderada satisfatória e muito satisfatória por 78,38% (média) dos respondentes.
Observa-se que o segmento pertencente ao Poder Público Federal foi o que rece-
beu maiores percentuais de indicação nas variáveis indiferente e pouco satisfatório,
com 16,2% e 13,5%, respectivamente, totalizando 29,7%; não houve indicação para
a categoria ‘insatisfatário’. Na sequência percebe-se Poder Público Municipal, com
10,8% das indicações para “indiferente”, 13,5% para “pouco satisfatório” e 2,7% para
“insatisfatório”, totalizando 27% das indicações. Com um total de 20,9%, em relação
ao Poder Público Estadual, 21,6% consideraram “indiferente”, 2,7% indicaram ser
“pouco satisfatória” a articulação com representantes de outros segmentos, não ha-
vendo indicações para a categoria ‘insatisfatório’. Para os representantes destes seg-
mentos, especialmente, os membros do poder público federal, cabe a auto-reflexão
e a busca de entendimento dos fatores que levaram a esta baixa avaliação, processo
este que pode ser facilitado pela secretaria executiva e a diretoria executiva do co-
mitê de bacia.
50
///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
No campo disponibilizado para comentários foram acrescidos apenas três aponta-
mentos. Para o representante dos usuários de água, “tivemos uma mudança brusca
no comportamento do governo federal em relação ao meio ambiente e recursos hídri-
cos”. Segundo o respondente vinculado ao segmento da sociedade civil, represen-
tantes do poder público municipal “participam pouco dos trabalhos e reuniões”. E na
percepção deste respondente do poder público federal “as entidades não expressam
interesses à causa indígena”.
Na questão seguinte perguntou-se aos representantes: “Como você avalia o papel
dos segmentos relacionados a seguir na atuação do CBH?”.
Muito satisfatória
Sociedade Civil
Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória
21,1 % 55,3 % 5,3 % 13,2 % 5,3 %
Pode Público Federal
10,8 % 45,9 % 27 % 13,5 % 2,7 %
Usuarios de água
30,8 % 53,8 % 5,1 % 10,3 %
Pode Público Municipal
5,3 % 34,2 % 10,5 % 36,8 % 13,2 %
Pode Público Estadual
10,3 % 46,2 % 15,4 % 25,6 % 2,6 %
Gráfico 18: Percepção sobre atuação dos segmentos de representação no comitê. Dados de pesquisa.
De acordo com as respostas recebidas, 60,5% avaliaram que a atuação do Poder
Público Municipal vai de indiferente à insatisfatória, assim como para o Poder
Público Estadual isto chega a 43,6%; Poder Público Federal chega a 43,2%; e a
Sociedade civil com 23,7% das indicações de indiferente à insatisfatória.
Retratos de governança das águas no Brasil: Comitê do Rio São Francisco
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Retratos de governança das águas no Brasil: Comitê do Rio São Francisco

  • 1. Fernanda Matos Alexandre de Pádua Carrieri
  • 2. Fernanda Matos Alexandre de Pádua Carrieri Retratos de governanças das águas no Brasil: perfil dos representantes membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Belo Horizonte FACE/UFMG 2021
  • 3. ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Esta publicação compõe a série sobre o processo de formação e perfil dos representantes membros de comitês de bacia hidrográfica no Brasil, integrando o projeto Governança dos Recursos Hídricos. // / Fernanda Matos Pesquisadora em Residência Pós-Doutoral em Administração na UFMG. // / Alexandre de Pádua Carrieri PhD em Administração. Professor Titular, Universidade Federal de Minas Gerais. Ficha catalográfica R438 2021 Retratos de governanças das águas no Brasil: perfil dos representantes membros do comitê da bacia hidrográfica do Rio São Francisco. / Fernanda Matos, Alexandre de Pádua Carrieri. – Belo Horizonte: FACE - UFMG, 2021. 69p.: il. - (Perfil dos representantes membros de comitês de bacia hidrográfica no Brasil – Série II – v.1) ISBN: 978-65-88208-16-8 Inclui bibliografia. 1. Recursos hídricos - Desenvolvimento. 2. Bacia hidrográfica – Rio São Francisco. 3. Governança. I. Matos, Fernanda. II. Carrieri, Alexandre de Pádua. III. Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração. CDD: 333.7 Elaborado por Adriana Kelly Rodrigues CRB6-2572 Biblioteca da FACE/UFMG – AKR/70/2021 Os dados de pesquisa referente aos Comitês Interestaduais foram coletados à partir de uma colabora- ção institucional entre a Coordenação do Projeto (NEOS/CEPEAD/FACE/UFMG) e a Superintendência de Planejamento de Recursos Hídricos/ANA, em dezembro de 2019, para ampliação dos estudos referente ao processo de formação e o perfil dos membros do SINGREH. * Agradecemos a todos que auxiliaram na realização de contatos com os membros dos comitês de bacia hidrográfica; aos membros da diretoria e secretaria executiva, pela atualização da relação de membros, e, também, aos representantes, pelo tempo dedicado a responder ao questionário de pesquisa. O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamentode Pessoal de Nível Superior - Brasil (Capes) - Código de Financiamento 001 (Programa Pró-Recursos Hídricos - Chamada N° 16/2017)
  • 4. 5 APRESENTAÇÃO 9 OS COMITÊS DE BACIA 15 ASPECTOS METODOLÓGICOS 18 OS COMITÊS DE BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO SÃO FRANCISCO   22 Composição e representação 24 Perfil socioeconômico dos representantes 36 Percepções dos representantes sobre o processo decisório 46 Percepção dos representantes sobre os organismos colegiados 60 APONTAMENTOS FINAIS    66 REFERÊNCIAS
  • 5. APRESENTAÇÃO           “A água faz parte do patrimônio do planeta. Cada continente, cada povo, cada nação, cada região, cada cidade e cada cidadão é plenamente responsável por ela diante de todos” (ONU, 1992). A água é um elemento natural com múltiplas funções de ordem química, física, bio- lógica e social, nessa última característica se apresenta como recurso, com um arse- nal jurídico e político voltado para o seu uso. Para tanto, cabe aos agentes gestores das águas, fixarem os seus usos múltiplos e as demais condições de utilização. A gestão das águas apresenta-se como um dos maiores desafios colocados à socie- dade nos últimos tempos, considerando sua fundamental importância para vida e de todos os seres do planeta, inclusive o ser humano. Atualmente, a Organização das Nações Unidas estima que mais de 2 bilhões de pessoas vivem em bacias hi- drográficas onde a demanda de água supera a oferta. Em 2050, estima-se que serão quase 5 bilhões de pessoas vivendo com acesso limitado a esse recurso. Os desafios na gestão das águas incluem não apenas sua escassez, mas também a poluição, as inundações, o acesso a serviços de água potável e saneamento, dentre outros. Todas essas questões são e continuarão a serem exacerbadas pelas mudanças climáticas, notadamente pela falta de gestão adequada.
  • 6. 6 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco As demandas concorrentes pela água impõem decisões difíceis quanto à sua aloca- ção e limitam a expansão de setores críticos para o desenvolvimento sustentável, em particular para a produção de alimentos e energia. A competição pela água – entre “usos” e “usuários” da água – aumenta o risco de conflitos localizados e das desigual- dades serem perpetuadas no acesso ao recurso, com impactos significativos nas eco- nomias locais e no bem-estar humano. Uma retirada excessiva é, frequentemente, o resultado de modelos antigos de uso de recursos naturais e de governança, em que a utilização de recursos para o crescimento econômico tem regulação deficiente e é realizada sem controle adequado (UNESCO, 2015). Hernández-Bernal e Souza (2015), analisando os dados divulgados pela Comissão Pastoral da Terra (órgão que registra, desde 1970, os diversos conflitos ocorridos no campo, o que inclui conflitos trabalhistas, conflitos pela terra, conflitos em garim- pos, pela água, etc.), apresentam um levantamento sobre os conflitos pela água no Brasil. Os dados específicos sobre conflitos pela água passaram a ser coletados pela Comissão Pastoral da Terra a partir do ano de 2002 (embora os conflitos pela terra já fossem publicados desde 1985, conforme salientam Hernández-Bernal e Souza, 2015, p. 87). Ou seja, é relativamente recente a importância com que as questões que envolvem a problemática da água em nosso país passaram a ser tratadas, apre- sentando aparente preocupação com aspectos diretamente relacionados às ativi- dades de produção rural, portanto, referentes ao problema do desenvolvimento e da prática agrícola. Embora tenha havido uma mudança ainda em curso, em relação a esses registros, é possível observar que as políticas públicas a eles relacionadas têm produzido poucos resultados, pelo menos quanto à diminuição dos focos de conflito. Desde o início dos registros até 2013, em 11 anos, mais de 304 mil famí- lias foram atingidas pelos conflitos pela água no Brasil, média de 27,6 famílias/ano. Considerando um recorte temporal ainda mais recente, entre 2010 e 2013, perce- be-se relativo aumento de conflitos, uma vez que foram atingidas mais de 125 mil famílias, sendo registrados, em média, 88 conflitos por ano. Quanto à disponibilidade, o Brasil apresenta grande oferta de água, observando-se que passam no território brasileiro “em média, cerca de 260.000 m3 /s”, sendo possí- vel afirmar que o país tem a maior reserva mundial de água potável, cerca de 12% do montante total, o que não exclui a possibilidade de sofrer a falta desse recurso, tendo em vista a crescente demanda e a poluição (ANA, 2015). Entretanto, estiagens, secas, enxurradas e inundações representam cerca de 84% dos desastres naturais ocorridos no Brasil, de 1991 a 2012 (ANA, 2017). Nesse período, quase 39 mil de- sastres naturais registrados afetaram cerca de 127 milhões de pessoas. Um total de 47,5% (2.641) dos municípios brasileiros decretou situação de emergência ou estado
  • 7. 7 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco de calamidade pública devido a cheias pelo menos uma vez, de 2003 a 2016. Cerca de 55% (1.435) desses municípios localizam-se nas regiões sul e sudeste. Quanto à seca ou à estiagem, cerca de 50% (2.783) dos municípios brasileiros decretaram si- tuação de emergência ou estado de calamidade pública no mesmo período. As informações contidas na publicação da ANA (2016) já apontavam que, para a resolução desses potenciais conflitos, é preciso que o sistema de gerenciamento possa atuar com orientações claras e instrumentos de compensação para os setores que serão obrigados a usar menos água, pactuados nas instâncias representativas no Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Logo, faz-se necessá- ria a utilização de mecanismos de negociação que sejam capazes de identificar os conflitos, potenciais ou deflagrados, decorrentes dos efeitos climáticos. Este ponto remete ao objeto de estudo deste trabalho, ou seja, os sujeitos sociais que compõem os organismos de bacia, e o seu papel como negociador experiente, com capacidade para articular acordos e planos de contingência entres os representantes de outros segmentos e entidades. Este estudo compõe a série ‘Retratos de Governanças das Águas’ que tem como obje- tivo analisar o perfil de representantes de comitês de bacias hidrográficas no Brasil; oferecer informações que possam apontar aspectos importantes da capacidade inclusiva dos representantes pesquisados, e identificar também como eles perce- bem o seu envolvimento no processo decisório e o funcionamento dos organismos colegiados. As séries integram o projeto Governança dos Recursos Hídricos, tendo como premissa a ideia de que uma “boa” governança é fundamental para alcançar a segurança hídrica. Espera-se que os estudos possam colaborar para subsidiar a elaboração de políticas para fortalecimento da democratização na gestão da água e superação das falhas de governanças identificadas nos espaços colegiados. O desenho do estudo partiu da perspectiva de que se podem analisar os comitês de bacia hidrográfica (CBHs) como arranjos de governança compostos por diferentes atores que têm as atribuições de mediar, articular, aprovar e acompanhar as ações para o gerenciamento dos recursos hídricos de sua jurisdição. Os comitês são órgãos colegiados com atribuições normativas, propositivas, consultivas e deliberativas, cujo objetivo é promover o planejamento e a tomada de decisões acerca dos usos múltiplos dos recursos hídricos no âmbito da bacia hidrográfica, região compreen- dida por um território e por diversos cursos d’água. Trata-se de uma pesquisa exploratória e descritiva, na qual se procurou, a partir de uma primeira exploração das informações disponíveis, descrever a característica dos atores que participam da gestão dos recursos hídricos, com vista a identificar quem
  • 8. 8 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco são as pessoas que participam dos processos de formulação das políticas das águas no nível de bacias hidrográficas. A gestão dos recursos hídricos pode ser entendida como um conjunto de ações de planejamento, monitoramento, alocação de recur- sos, implementação e fiscalização dos instrumentos legais existentes para a coorde- nação eficiente e sustentável do uso das águas no país. A concepção de governança pública utilizada, neste estudo, a considera como a capacidade de o governo se articular com outros atores no processo de elaboração e implementação de projetos e políticas públicas, a partir da tomada de decisão co- letiva. A importância de se pensar os organismos de bacia sob a ótica da governança reside na constatação de que o processo de decisão coletivo é a base estruturante da proposta desse tipo de organização, sendo algo que a caracteriza e a diferencia de outras. E, em um cenário em que a segurança hídrica esteja ameaçada, para o planejamento e a adoção de medidas de prevenção, adaptação e mitigação a essa nova realidade climática, é um problema de ação coletiva que suscita respostas ins- titucionais de estados, mercados e comunidades. Para desenvolvimento do trabalho foi realizada uma pesquisa com representantes de comitês de bacia, identificando também como eles percebem o seu envolvimento no processo decisório e o funcionamento dos organismos colegiados. Nesta publicação são apresentadas as análises dos dados referentes ao Comitê Interestadual da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco.
  • 9. OSCOMITÊS DEBACIA A Lei nº 9.433/97, sancionada em 8 de janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Alguns de seus princípios foram: i) o reconhe- cimento da água como um bem de domínio público, objetivando, assim, assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; ii) considerar a água como um recurso finito e vulnerável, dotado de valor econômico, o que requer uma utilização racional e integrada dos recursos hídricos com vistas ao desenvolvimento sustentável; iii) a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento, visando à adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econô- micas, sociais e culturais da de cada região e iv) a adoção da gestão descentralizada e participativa, para a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional (BRASIL, 1997). A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) foi instituída tendo como objetivo principal assegurar a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e in- tegrada dos recursos hídricos, a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, além de incentivar e promover a captação, a preservação e o aproveitamento de águas pluviais.
  • 10. 10 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco De acordo com a PNRH, os estados, assim como o Distrito Federal, são responsáveis pela gestão das águas sob seu domínio, devendo, então, elaborarem legislação es- pecífica - veja consideração a respeito ao direito de legislar na Constituição - para a área, constituírem o Conselho Estadual de Recursos Hídricos e garantirem o fun- cionamento dos comitês de bacia em sua região. Cabe aos poderes executivos dos municípios e do Distrito Federal promoverem a integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, de ocupação e de conservação do solo e do meio am- biente com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos (Brasil, 1997), assim como deveres dos Estados membros e da União, notadamente no que se refere à gestão integrada de recursos hídricos com a gestão ambiental. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) é o conjunto de órgãos e colegiados que concebe e implementa a Política Nacional das Águas. Fazem parte do Singreh para a formulação e a deliberação sobre políticas de recur- sos hídricos, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, os conselhos estaduais de recursos hídricos e os comitês de bacias hidrográficas (estaduais e federais). Como estabelecido pela Política Nacional de Recursos Hídricos, os comitês de ba- cia hidrográfica são fóruns de decisões no âmbito das bacias hidrográficas e se destinam a atuar como “Parlamento das Águas”, ou seja, são organismos colegiados consultivos e deliberativos para a gestão dos recursos hídricos na respectiva escala hidrográfica. Eles se caracterizam pela descentralização do poder de decisões, a in- tegração das ações públicas e privadas, e a participação de todos os setores sociais. A sua constituição está prevista na Lei nº 9433/1997, e referendado nas legislações estaduais. Nela o legislador destacou a importância do estabelecimento de espaços de interação entre o poder público e atores da sociedade e mercado, estando, prin- cipalmente, voltados à promoção de articulação política no âmbito local. Em outras palavras, a eles é atribuída a promoção dos debates das questões relacionadas aos recursos hídricos na totalidade da bacia hidrográfica. Portanto, a instalação dos co- mitês de bacias é atividade primordial para o bom andamento da gestão das águas. Os comitês de bacias são organismos colegiados de caráter normativo, deliberativo, propositivo e consultivo, cujas principais competências, no âmbito de sua área de atuação, são: • I) promover o debate sobre questões relacionadas a recursos hídricos e articu- lar a atuação das entidades intervenientes; • II) arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;
  • 11. 11 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco • III) aprovar o plano de recursos hídricos da bacia; • IV) acompanhar a execução do plano de recursos hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; • V) propor ao conselho nacional e aos conselhos estaduais de recursos hídricos as acumulações, as derivações, as captações e os lançamentos de pouca expres- são, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes; • VI) estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e su- gerir os valores a serem cobrados e • VII) estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múlti- plo, de interesse comum ou coletivo. Os comitês são compostos por membros titulares e suplentes, sendo sua estrutura paritária constituída por representantes do poder público estadual e municipal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação; pelos usuários de água de sua área de atuação e por representantes das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. Nos comitês de bacias cujos territórios abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes da Fundação Nacional do Índio (FUNAI), como parte da representação da União, e das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia. A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), por meio da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modi- ficada pela Resolução nº18, de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de 24 de maio de 2002) que estabeleceu as diretrizes para a formação e o funcionamen- to dos comitês de bacias hidrográficas. Estabeleceu também que, nos rios de domí- nio da União, o número de representantes de entidades civis seja proporcional ao da população residente no território de cada estado e do Distrito Federal, com, pelo menos, 20%; o número de representantes dos usuários corresponda a 40% do total de votos e os votos dos representantes dos poderes executivos da União, dos esta- dos, do Distrito Federal e dos municípios obedeçam ao limite de 40% (CNRH, 2000). O processo eleitoral dos membros dos comitês, como estabelecido pela Agência Nacional das Águas (2011b), deve ser conduzido de modo a garantir a oportunidade de participação de todos os atores da bacia. Os membros que compõem o colegiado são escolhidos entre seus pares, sejam eles dos diversos setores usuários de água, das organizações da sociedade civil ou dos poderes públicos.
  • 12. 12 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Atualmente, no Brasil existem 233 Comitês de Bacia, sendo dez comitês de bacia interestaduais em funcionamento, e 223 comitês estaduais criados, porém, entre o ato de criação e instalação pode ocorrer um intervalo até o seu funcionamento. Por exemplo, o estado de Goiás é composto por onze unidades de gestão de recursos hídricos, sendo que: a) cinco comitês de bacia hidrográfica já foram criados e insta- lados comitês, entretanto, b) três foram criados e estão em fase de instalação; e c) três foram criados, mas não instituídos por Decreto (Afluentes Goianos do Médio Araguaia; do Médio Tocantins, etc.) Como estabelecido pela Constituição Federal (art. 20), são bens da União “os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais”. Assim, um corpo d’água superficial é de dominialidade estadual quando se localiza integralmente dentro dos limites de uma unidade da federação, e é considerado federal se abrange mais de um unidade. Essa dominialidade define se gestão das águas será realizada pela União ou pelos estados. Os comitês interestaduais, por terem como calha principal um rio de domínio da União, é vinculado ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), conforme es- tipulado na Resolução Federal N.º 5, de 10 de abril de 2000. A instituição de Comitês de Bacia Hidrográfica em rios de domínio da União é efetivada por ato do Presidente da República (Brasil, 1997). O Brasil possui 29 Unidades de Gestão de Recursos Hídrico de Bacias Hidrográficas de rios de domínio da União, definidas pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, por meio da resolução nº 109/2010 visando orientar a priorização na implantação de comitês de bacia e a implementação dos instrumentos de gestão previstos na Política Nacional de Recursos Hídricos. Um detalhamento desta proposta, inclusi- ve na Região Hidrográfica Amazônica, foi apresentado no Relatório Conjuntura dos Recursos Hídricos no Brasil 2020 (ANA, 2020), e compreende 47 Unidades de Gestão de Bacias de domínio da União (Figura 1).
  • 13. 13 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Figura 1: Unidades de Gestão de Recursos Hídricos. Fonte: ANA (2020)
  • 14. 14 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco A figura 2, a seguir, mostra a cronologia da criação dos dez Comitês Interestaduais de bacias hidrográficas, entre os anos de 1994 a 2018. PARAÍBA DO SUL Primeiro Comitê Interestadual 1996 DOCE PCJ Terceiro Comitê Interestadual Quarto Comitê Interestadual 2002 RIO VERDE GRANDE Sexto Comitê Interestadual 2003 SÃO FRANCISCO Segundo Comitê Interestadual 2001 PIANCÓ- PIRANHAS- AÇU Sétimo Comitê Interestadual 2006 PARANAPANEMA Nono Comitê Interestadual 2012 PARNAÍBA* Décimo Comitê Interestadual 2018 RIO GRANDE Oitavo Comitê Interestadual 2010 PARANAÍBA Quinto Comitê Interestadual Figura 2: cronologia da instalação dos comitês interestaduais. Fonte: páginas dos CBHs (2020) e ANA (2020). * O Comitê do Rio Parnaíba foi criado em 2018, e no período da realização da pesquisa estava em fase de processo eleitoral iniciado para o primeiro mandato de seus membros.
  • 15. ASPECTOS METODOLÓGICOS Para Chhotray e Stoker (2009), a teoria da governança é sobre a prática da tomada de decisão coletiva, tendo como questões clássicas a busca da compreensão sobre “o que decidir”, “como decidir” e “quem decide”, e também da democracia, como apon- tado por Bobbio (1986). Em sua publicação “O Futuro da Democracia”, Bobbio (1986), já advertia que um processo democrático é caracterizado por um conjunto de regras que estabelecem quem está autorizado a tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos. O autor ainda destaca que mesmo as decisões de grupo são tomadas por indivíduos (o grupo como tal não decide) e, por isso, afirma o autor, “para que uma decisão tomada por indivíduos (um, poucos, muitos, todos) possa ser aceita como decisão coletiva é preciso que seja tomada com base em regras que estabele- çam quais são os indivíduos” autorizados a tomar as decisões vinculantes ao grupo, o arranjo representativo e as ações oriundas deste. Portanto, neste trabalho parte-se do pressuposto de que o pleno funcionamento dos comitês e o exercício ativo dos representantes dos diferentes segmentos deveriam contribuir para assegurar o aces- so sustentável à água de qualidade, em quantidade adequada à manutenção dos
  • 16. 16 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco meios de vida, do bem-estar humano e do desenvolvimento socioeconômico. Ou seja, promover a segurança hídrica deve ser o foco principal daqueles que realizam a gestão dos recursos hídricos. Nesta pesquisa adotou-se a abordagem quantitativa e qualitativa de caráter descri- tivo, tendo sido coletados dados primários e secundários. As fontes primárias foram obtidas nos questionários de pesquisas com questões fechadas e espaços para in- serção de apontamentos. Os dados secundários foram obtidos de publicações rela- cionadas à legislação e ao funcionamento dos comitês de bacias. No que se refere aos procedimentos necessários à obtenção de dados, na primeira etapa recorreu-se ao levantamento da quantidade de Comitês Interestaduais de Bacia Hidrográfica no país e da quantidade de membros em cada organismo. À medida que iam sendo ob- tidos esses dados, foram realizados os contatos e o envio de questionários por meio eletrônico para os representantes dos nove comitês de bacia hidrográfica abrangi- dos na pesquisa. O preenchimento do questionário de pesquisa esteve disponível entre janeiro a maio de 2020 e os sujeitos da pesquisa foram compreendidos como “atores sociais” com o potencial para protagonizar o processo de formulação, imple- mentação e avaliação das ações voltadas para a política de águas, expressando as demandas sociais. Conforme levantamento realizado há 944 espaços para participação em comi- tês interestaduais (e nos comitês estaduais mais de 12 mil espaços, Matos, 2020). Compete aos representantes, como membros destes espaços públicos de negocia- ção, a busca por coordenar os múltiplos usos dos recursos hídricos e debater sobre a integração entre as políticas públicas que têm no uso das águas forte interlocução. Independentemente do grau de implementação da política de recursos hídricos no âmbito regional, considerou-se que as ações desses indivíduos são fundamentais para se alcançar a tão almejada sustentabilidade desses recursos. Como lembra Hannah Arendt (2002), a política trata da convivência entre diferen- tes, ou seja, “os homens se organizam politicamente para certas coisas em comum, essenciais num caos absoluto, ou a partir do caos absoluto das diferenças”. Assim, os comitês são órgãos colegiados com atribuições normativas, consultivas e deli- berativas, sendo o foro principal para o conhecimento, o debate de problemas, o planejamento e a tomada de decisão sobre os usos múltiplos dos recursos hídricos
  • 17. 17 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco no âmbito da bacia hidrográfica de sua jurisdição. A partir dos diferentes olhares e interesses, deve-se buscar equalizar o acesso e o uso da água para todos os interes- sados em uma determinada região. A operacionalização da análise e a apresentação dos dados basearam-se no conjunto das seguintes categorias analíticas que orientaram o desenvolvimento deste estu- do: i) composição e representação; ii) perfil socioeconômico dos representantes; iii) percepção sobre o processo decisório e iv) percepção dos representantes sobre o Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, objeto de análise neste estudo. No processo de análise das respostas recebidas foram excluídas aquelas considera- das como duplicidades e as incongruentes, resultando na obtenção de uma amostra de 41% dos membros, incluindo titulares e suplentes. Ressalta-se que foram realiza- dos diversos contatos com o intuito de obter maior números de respostas dos ques- tionários, apesar de considerarmos um baixo percentual de retorno acreditamos que, ainda assim, os dados compilados dessa forma possam apontar aspectos importan- tes da sua capacidade inclusiva, oferecer informações sobre lacunas de governança existentes nos espaços estudados.
  • 19. 19 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco A bacia hidrográfica do rio São Francisco corresponde a 8% do território nacional. Com uma extensão 2.863 km desde a nascente, na Serra da Canastra (MG) até a foz, no Oceano Atlântico, na divisa dos estados de Alagoas e de Sergipe. Abrange par- te dos estados de Sergipe (SE) e Alagoas (AL). O Rio percorre parte dos estados da Bahia (BA), Pernambuco (PE), Goiás (GO) e do Distrito Federal (DF), possui 34 sub-ba- cias e 12.821 microbacias, percorrendo 505 municípios. O Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF) foi criado por decreto presidencial em 5 de junho de 2001, revogado pelo Decreto nº 8.834, de 9 de agosto de 2016, que instituiu o Programa de Revitalização da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, com atualizações do decreto nº 10.223, de 5 de fevereiro de 2020. O CBHSF tem como missão “descentralizar o poder de decisão, integrar as ações pú- blicas e privadas; promover a participação de todos os setores da sociedade”. Tem como objetivo “implementar a política de recursos hídricos em toda bacia, estabe- lecer regras de conduta locais, gerenciar os conflitos e os interesses locais”, e assim realizar a gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos da bacia, na perspectiva de proteger os seus mananciais e contribuir para o seu desenvolvimento sustentável. Em sua composição tripartite, é composto por 62 membros titulares e seus respecti- vos suplentes, distribuída entre Poder Público (Federal, Estadual e Municipal, 32,2%), Sociedade Civil (25,8%), usuários (38,7%) e comunidades tradicionais (3,3%). E como previsto no regimento, para cada membro titular do comitê há um suplente. Assim, somados são 124 espaços de participação para a gestão das águas da bacia hidro- gráfica. O mandato dos membros do comitê será de até 4 (quatro) anos a partir da data da posse dos novos membros. Ficando ainda estabelecido que os segmentos do poder público municipal, usuários e sociedade civil devem possuir titulares e su- plentes de diferentes entidades, com exceção das categorias para as quais não haja mais de uma entidade representativa. Já a indicação dos representantes, titulares e suplentes, dos Poderes Públicos Federal, Estadual e Distrital, ocorre pelo titular de cada órgão representado. No território da bacia do rio São Francisco, há diversas co- munidades tradicionais, entre comunidades de fundo e fecho de pasto, vazanteiros ou lameiros, quilombolas, comunidades indígenas, assentamentos do Programa de reforma agrária do INCRA e comunidades de pesca tradicional. O principal conflito registrado por essas comunidades tradicionais, na região, diz respeito a terras e a distribuição e uso dos recursos hídricos (PRHSF 2016-2025).
  • 20. 20 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Como estabelecido no Regimento Interno do comitê (Deliberação N.º 106, de 16 de maio de 2019), o comitê tem como finalidade integrar a gestão hídrica com a gestão ambiental; apoiar a integração entre as políticas públicas setoriais; articular e integrar os sistemas estaduais com o sistema nacional de gestão hídrica, aproxi- mando-se das políticas municipais e regionais. Cerca de 54% do território da bacia hidrográfica se localiza no Semiárido, com registro de períodos críticos de estiagem. Segundo o relatório de atualização do PRHSF 2016-2025, com base nos dados do Censo de 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), 14,3 milhões de habitantes na bacia hidrográfica do Rio São Francisco é urbana (aproximadamen- te 77% da população). A população total na bacia, correspondente a 15,5 milhões de habitantes, representa 8,5% da população nacional. A densidade demográfica é de 22,5 hab/km², considerada baixa. Para facilitar o planejamento, a bacia foi dividida em quatro zonas ou regiões fisio- gráficas (PRHSF 2016-2025, p.26): • A região do Alto São Francisco corresponde a cerca de 40% da área da bacia hi- drográfica (92,6% Minas Gerais, 5,6% Bahia, 1,2% Goiás, 0,5% Distrito Federal). Nela concentra-se metade de toda a população da bacia do São Francisco, cer- ca de 7.156.900 habitantes, sendo também a região mais urbanizada da bacia (94,8%), abrange 169 municípios. Nesta região também concentra-se o maior número (69% ) de empresas locais de toda a bacia, além das atividades rurais e de mineração. • A região do Médio São Francisco corresponde a cerca de 39% da área da bacia hidrográfica (100,0% Bahia). Abrange 178 municípios, cerca de 3.453.900 habi- tantes, e uma taxa de população urbana de 61,7%. Quase dois terços da área total dos estabelecimentos agropecuários situavam-se na região do Médio São Francisco (62,9%). • A região do Submédio corresponde a cerca de 17% da área da bacia hidrográfica (59,4% Pernambuco, 39,5% Bahia, 1,1% Alagoas) abrange 91 municípios, cerca de 2.274.700 habitantes e 60,4% da população urbana. • A região do Baixo São Francisco corresponde a cerca de 5% da área da bacia hi- drográfica (43,9% Alagoas, 23,8% Sergipe, 22,8% Pernambuco, 9,5% Bahia). É a região menos povoada das quatro regiões em presença, cerca de 1.412.500 habi- tantes, abrange 90 municípios e 53,3% da população urbana.
  • 21. 21 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Figura 3: regiões fisiográficas da bacia do rio São Francisco, PRHSF (2016) A cobrança pelo uso da água foi iniciada no Rio São Francisco em Julho de 2010 e o CBHSF foi o terceiro comitê no país a instituí-la nos rios de domínio da União. Com a Deliberação N.º 40, de 31 de Outubro de 2008, o comitê estabeleceu os mecanismos e sugeriu os valo- res para a cobrança pelo uso da água, que entrou em vigor após a aprovação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (Resolução N.º 108, de 13 de Abril de 2010). Durante a fase de obtenção das respostas para os questionários de pesquisa, reali- zou-se a verificação na página do comitê, e também contato por e-mail, objetivando confirmar o quantitativo de membros e, principalmente, a existência de cadeiras vazias. Conforme levantamento, o comitê apresentou nove espaços de representação em aber- to, seja por ausência de instituição interessada ou por não indicação do representante.
  • 22. 22 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco COMPOSIÇÃO E REPRESENTAÇÃO Um comitê é formado por um grupo de pessoas que se reúnem para examinar de- terminado assunto, no caso deste estudo, sobre o tema gestão dos recursos hídricos no âmbito de uma determinada bacia hidrográfica. Comitês de bacia hidrográfica são fóruns constituídos em que um grupo de pessoas, representando instituições do poder público, do setor privado e de organizações da sociedade civil, se reúnem para discutir sobre um interesse comum que é o uso da água da bacia. Eles são com- postos por um número limitado de representantes, definidos nos seus regimentos internos aprovados pela plenária do comitê, que é a instância máxima de decisão. A plenária é composta pelo conjunto dos representantes e presidida por um deles. Seu funcionamento é baseado em reuniões abertas e públicas, assim, qualquer interessa- do na temática pode acompanhar as reuniões e opinar sobre os assuntos debatidos. Buscando compreender quem são as pessoas que fazem parte desses fóruns, foi en- caminhado um questionário de pesquisa aos representantes de comitês de bacia. Nas primeiras questões propostas no questionário buscou-se identificar quem são os su- jeitos sociais que atuam nesses espaços, obtendo-se o perfil dos participantes. A partir dessa caracterização pode-se analisar e discutir se os organismos de bacia são capazes de incluir sujeitos que estão tradicionalmente pouco inseridos em espaços de decisão. Outras questões buscavam entender a relação entre o representante e a organização no qual pertencia, bem como sua percepção sobre o funcionamento do comitê. A composição de um comitê deverá refletir os múltiplos interesses em relação às águas da bacia. De forma geral, são três os interesses que se expressam nas bacias: dos usuários diretos de recursos hídricos (sujeitos ou não à outorga de direito de uso); dos poderes públicos constituídos (municípios, estados e União) na imple- mentação das diferentes políticas públicas e das organizações civis na defesa dos interesses coletivos e com o olhar dos interesses difusos. Em resumo, “esse conjunto de representações deve buscar reunir os antagonismos dos interesses sobre a água, porém, o uso dos recursos hídricos deve ser sustentável de modo a assegurar condi- ções não só para as atuais gerações, mas também para as futuras’’ (ANA, 2011). Em linhas gerais, pode-se dizer que a definição das características que qualificam o representante como o mais adequado para defender os interesses de determina- do segmento é realizada entre os seus pares em assembléias setoriais, convocadas mediante publicação de edital dos comitês para escolha dos representantes. Esses
  • 23. 23 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco representantes são geralmente credenciados por uma comissão eleitoral e, depois de cumprida a etapa de apresentação dos documentos comprobatórios estabeleci- dos pelo comitê, eles se encontram aptos para participar do processo de escolha dos membros do colegiado. Dos respondentes do questionário de pesquisa, 63,8% eram representantes titulares e os demais 36,2%, suplentes. Os membros suplentes que não estão no exercício da titularidade não votam, mas têm direito à voz nas plenárias. A existência dessa figura, a quantidade e a forma de substituição do titular estão previstas no regimen- to interno de cada comitê. No que se refere ao setor de representação: 12,8% dos respondentes pertencem ao segmento do poder público municipal; 8,5% do poder público estadual; 40,4% dos usuários de água; 31,9% da sociedade civil; e 6,4% do poder público federal. Importa realçar que, no caso da sociedade civil e dos usuários de água, essa re- presentação está relacionada a entidades constituídas e, nesse sentido, não existe espaço para a participação individual. Cabe destacar que o termo sociedade civil abriga um conjunto bastante diferenciado de organizações, entidades e grupos de interesses, como ONGs, entidades filantrópicas, entidades sindicais e organizações empresariais, dentre outros. E, como usuários da água, consideram-se grupos, enti- dades públicas e privadas, e coletividades que, em nome próprio ou no de tercei- ros, utilizam os recursos hídricos ou, ainda, que captam água, lançam efluentes ou realizam usos que não para consumo diretamente em corpos hídricos (rio ou curso d’água, reservatório, açude, barragem, poço, nascente, etc.). No que se refere ao segmento de representação, no questionário de pesquisa foi inserida a seguinte questão: no seu período como representante, já representou ou- tros setores? Dentre os respondentes, 13,3% informaram já ter participado represen- tando outras organizações e setores. Ao desagregar os dados e realizar uma análise comparativa por segmento de atuação, percebeu-se que este fato foi mais observa- do entre os respondentes que fazem parte do segmento do poder público municipal e da sociedade civil. Na sequência, em caso afirmativo, foi solicitado que marcasse, em uma lista previamente elaborada, quais outros setores já havia representado. Assim, observou-se novamente, maiores percentuais de indicação da sociedade civil e do poder público municipal. Outro ponto é que uma entidade representa um conjunto de seus pares. Uma pes- soa é nomeada representante dessa entidade no comitê. Em outras palavras, é atri- buído poder a um ator para tomar decisões em nome de uma organização e de um segmento de representação ao apresentar as perspectivas e as ansiedades de um
  • 24. 24 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco grupo, e, ainda assim, pensar no interesse coletivo que é o uso racional dos recursos hídricos. Nessa perspectiva, entende-se que a participação ativa dos representantes pode potencializar a gestão e a conservação dos recursos na bacia hidrográfica de que participam. Quanto a isso, vale lembrar que Norberto Bobbio (1986) assinala que a regra fundamental da democracia é a regra da maioria, quer dizer, que essa é a regra base sobre a qual são consideradas decisões coletivas, e assim vinculadas para o todo o grupo, as decisões aprovadas pela maioria daqueles a quem compete tomar a decisão. Assim, as estruturas de governança configuram-se um processo no qual interesses que poderiam estar em conflito, possam ser acomodados, de maneira consensual por algum tempo, o que pode garantir o encaminhamentos setoriais e a governabilidade dos sistemas políticos (Matos e Dias, 2013). E diretamente relacio- nado aos comitês de bacias, possivelmente, as melhores decisões são as decisões negociadas, buscando o consenso. PERFIL SOCIOECONÔMICO DOS REPRESENTANTES Quanto ao perfil dos representantes de acordo com o gênero 72,3% dos responden- tes eram do sexo masculino e 27,7%, do feminino. Desse modo, os dados apontam que não existe paridade entre homens e mulheres no comitê interestadual de bacias hidrográficas do Rio São Francisco. Nesta questão, também foi disponibilizada para marcação o campo “outros”, mas não houve indicações para esta variável. Gráfico 1: Distribuição dos respondentes por sexo. Dados de pesquisa.
  • 25. 25 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Estes são percentuais ainda mais baixos se comparados à média nacional nos co- mitês estaduais (31%), a qual também não reflete a equidade participativa entre os gêneros (Matos et al, 2019). Em uma análise comparativa por segmento de represen- tação no CBHSF, observa-se que os respondentes pertencentes aos usuários de água apresentaram os seguintes percentuais de participação por sexo: 78,9% (homens) e 21,1% (mulheres); já os respondentes da sociedade civil, 60% e 40%. Apesar do baixo número de respostas dos representantes do poder público federal (em relação aos demais segmentos), foi o que apresentou maior participação percentual de mulheres (66,7%). Lembrando que um número maior de respondentes proporcionaria maiores níveis de confiança e possibilidades de análise. No Gráfico 2 identifica-se como estão distribuídos, por idade, os respondentes do comitê. Os dados gerais dos respondentes permitiram assinalar que a distribuição dos atores no comitê concentra as maiores proporções de representantes na faixa entre 61 a 70 anos, com 34,04%, seguido por representantes entre 51 a 60 anos (29,79%); 41 a 50 anos (19,15%), e de 31 a 40 anos (17,2%). Não houve indicação para as faixas etárias para idade superior a 70 anos e ‘até 30 anos’ de idade. 17,02% 29,79% 0% 0% 19,15% 34,04% 31 a 40 anos 51 a 60 anos + de 70 anos até 30 anos 41 a 50 anos 61 a 70 anos Gráfico 2: Distribuição geral dos representantes por idade, em percentual. Dados de pesquisa.
  • 26. 26 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Os dados revelaram que 63,83% dos respondentes tinham idade superior a 51 anos e que não houve respondentes com idade de até 30 anos, o que mostra a importân- cia da promoção de capacitação para a inserção da juventude na gestão das águas no comitê de bacias. Essa ação torna-se igualmente importante para a renovação das representações, especialmente, a longo prazo. Outra observação, nota-se que o perfil identificado difere dos dados demográficos apresentados no Plano de recursos hídricos da bacia hidrográfica do rio São Francisco (2016, p.28), “a composição da população por escala de idade evidencia uma estrutura ainda pouco envelhecida, com as crianças e jovens até aos 14 anos a corresponderem a 1⁄4 da população total”. Em uma análise comparativa por segmento de representação, observa-se que ape- sar do baixo número de respostas dos representantes do poder público federal (em relação aos demais segmentos), foi o que apresentou maior participação percentual de respondentes com faixa etária entre 31 a 40 anos. No outro extremo, os respon- dentes pertencentes ao poder público estadual apresentaram maiores percentuais de participantes na faixa etária entre 61 a 70 anos. Em seguida, considerando que o membro eleito deve estar preparado para para defender os interesses do segmento e da organização que representa (ANA, 2011), também se interrogou aos representantes sobre o nível de escolaridade, a área de formação e a experiência em outros organismos colegiados, tanto na área de recur- sos hídricos quanto em outras áreas. Essas questões buscavam uma aproximação de entendimento sobre as possíveis variáveis para a formação do representante. E, ainda, sinalizar se diferentes atores, diretamente ligados aos usos das águas, podem não estar inseridos nos comitês de bacias, isto é, aqueles com menores níveis de es- colaridade ou de diferentes áreas de formação. Quando se analisa o grau de escolaridade dos respondentes que atuam nesses es- paços é possível observar um perfil escolarizado dos membros do comitê de bacia. A distribuição dos dados de escolaridade dos respondentes do questionário encon- tra-se no Gráfico 3.
  • 27. 27 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Doutorado Completo Doutorado Incompleto Mestrado Completo Mestrado Incompleto MBA/Especialização Superior Completo Superior Incompleto Curso Técnico Médio Fundamental 6,38 % 0 % 19,15 % 8,51 % 34,04 % 23,4 % 4,26 % 0 % 2,13 % 2,13 % Gráfico 3: Distribuição dos respondentes por escolaridade, em percentual. Dados de pesquisa. Nota-se, em análise dos dados, que 91,48% dos representantes do CBHSF que responderam à questão concluíram o curso de ensino superior, outros 4,26% es- tavam cursando e 68,08% ingressaram em cursos de pós-graduação. No que se refere à escolaridade, os extremos estão situados no ensino fundamental, com 2,13% dos respondentes e no nível de doutorado completo, com o percentual de 6,38%. Não houve indicações para o ensino técnico e doutorado incompleto. É importante ressaltar o percentual dos 91,48% que têm, no mínimo, nível supe- rior, o que pode indicar que diferentes atores, diretamente ligados aos usos das águas, podem não estar representados nos comitês de bacias, isto é, aqueles com menores níveis de escolaridade.
  • 28. 28 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Destaca-se ainda que o Plano de recursos hídricos da bacia hidrográfica do rio São Francisco (2016, p.29), apontou que “a taxa de alfabetização da população residente na bacia do rio São Francisco é próxima dos 80%, em média. A uma alfabetização não universal junta-se, em geral, o baixo nível de instrução da população com 10 e mais anos de idade dado que mais de metade da mesma (55,8%) não têm instrução ou não completou o ensino fundamental”. Como mencionado, buscou-se também conhecer a área de formação dos represen- tantes. A distribuição dos respondentes por área de formação pode ser observada no Gráfico 4. Ciências Sociais Aplicadas Engenharias Ciências Exatas Ciências Biológicas Linguística Ciências Agrárias Antropologia/ Arqueologia Multidiciplinar Ciências da Saúde 20,45 % 29,55 % 0 % 20,45 % 0 % 20,45 % 4,55 % 4,55 % 0 % Gráfico 4: Distribuição dos representantes por área de formação, em porcentagem. Dados de Pesquisa. Após análise dos dados dos questionários de pesquisa, percebeu-se que os comi- tês de bacias são espaços em que predomina a concentração dos respondentes em certas áreas de formação, destacando-se os cursos de Engenharias, com 29,55%. Na sequência, aparecem com o mesmo percentual de indicações 20,45%, os cursos de Ciências Agrárias (Ciências de Alimentos, Ciências Agrárias, Veterinária e Zootecnia); os cursos de Ciências Sociais Aplicadas (Administração Pública e de Empresas, Contábeis e Turismo; Arquitetura, Urbanismo e Design; Comunicação e Informação; Direito; Economia; Planejamento Urbano e Regional; Demografia; Serviço Social), e os cursos de Ciências Biológicas (Biodiversidade e Ciências Biológicas).
  • 29. 29 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Com menores percentuais de indicações estão os cursos da área Multidisciplinar (Biotecnologia e Ciências Ambientais) com 4,55% e os cursos de Antropologia/ Arqueologia, Ciência Política e Relações Internacionais, Educação, Filosofia, Geografia, História, Psicologia, Sociologia e Teologia, também com 4,55%. Não hou- ve indicação pelos respondentes do questionário da pesquisa para formação nas áreas de Ciências Exatas e da Terra (Astronomia/ Física, Ciências da Computação, Geociências, Matemática/Probabilidade e Estatística, Química); Ciências da Saúde (Educação Física, Enfermagem, Farmácia, Medicina e Nutrição), e Linguística, Letras e Artes (Artes/Música e Letras/Linguística). Dado o cenário da representação, especialmente o grau de escolaridade e a área de formação dos atores inseridos nessas instâncias e considerando que as represen- tações no comitê devem refletir os múltiplos interesses de sua jurisdição, pode-se indagar se a alta qualificação de grande parte dos representantes, no que diz res- peito à formação, não estaria reduzindo a perspectiva de inclusão dos interesses e demandas dos grupos e setores sociais cujas vozes não alcançam expressão e reco- nhecimento nos espaços de representação política comuns, podendo gerar, assim, decisões social e ambientalmente injustas. Em outras palavras, avaliar se os arranjos de governança estariam deixando de fora grupos com capacidade para influenciar as políticas neles adotadas e que representam outras linguagens, saberes e formações. Outro ponto, a presença de mais representantes com a mesma área de formação, por exemplo, as engenharias nesses colegiados, pode concentrar as discussões em dados hidrológicos e obras para reservação e oferta de água, importantes para o sistema de gestão, mas, em detrimento de questões sociais e ambientais. Conjuntamente, o Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado em 2006, em suas macrodiretrizes reportava a necessidade de se “criar bases para ampliar e democrati- zar as discussões sobre a temática da água, estimulando o permanente diálogo entre diferentes saberes – científico-tecnológico, filosófico e biorregional ou tradicional –, uma vez que a construção do conhecimento é um processo que envolve multiplici- dade de atores e componentes” (MMA, 2006, p.20). No que se refere à distribuição dos recursos, expressos no Gráfico 5, os resultados do estudo mostraram que, em relação à renda familiar, de forma geral, 78,72% dos respondentes ganhavam acima de R$ 4.001,00.
  • 30. 30 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco acima de 12001,00 de 8001 até 12000,00 de 4001 até 8000,00 de 2501 até 4000,00 de 1501 até2500,00 de 900 até 1500,00 abaixo de 900,00 36,17 % 19,15 % 23,4 % 14,89 % 0 % 6,38 % 0 % Gráfico 5: Distribuição dos respondentes por renda familiar média, em porcentagem. Dados de pesquisa. Em análise das categorias previamente disponibilizadas para marcação, observa-se que 36,17% tinham rendimentos acima de R$ 12.001,00; 19,15% ganhavam entre RS 8.001,00 a R$ 12.000,00; 23,40% de R$ 4.001,00 até R$ 8.000,00; 14,89% entre R$ 2.501,00 a R$ 4.000,00; 6,38% dos respondentes do questionário de pesquisa informa- ram terem renda familiar mensal entre R$ 900,00 a R$ 1.500,00. Não houve indicações para as categorias de ganho de R$ 1.501,00 a R$ 2.500,00, e abaixo de R$ 900,00. Os resultados encontrados indicam um perfil com renda acima da média do país, se comparada com o valor do salário mínimo (R$ 954,00, em 2018) ou com o rendi- mento nominal mensal domiciliar per capita nacional de R$ 2.112,00 (IBGE, 2018), definindo, assim, os grupos que controlam as decisões em torno da gestão da água. Esses dados aproximam-se dos apontamentos de Santos Júnior et al. (2004) de que o perfil dos representantes em conselhos municipais constitui uma espécie de elite de referência, ou de uma comunidade cívica portadora de uma cultura associativa, ca- racterizada por um perfil socioeconômico superior e por maior grau de informação e de capacitação técnica e política, se comparada à média da população em geral. O avanço em governança, também em recursos hídricos, exige o envolvimento de uma ampla gama de atores sociais por meio de estruturas de governança inclusivas que reconheçam a dispersão da tomada de decisão através de vários níveis e entida- des (Matos e Dias, 2013). Os dados apresentados, desde a escolarização até a faixa de renda dos atores participantes no comitê de bacia, parecem indicar a necessidade de ampliação da base social para que outros grupos mais frágeis, em termos sociais, sejam representados na gestão das águas. A composição diversificada e democrática nos comitês pode contribuir para que todos os setores da sociedade com interesse
  • 31. 31 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco sobre a água na bacia tenham representação e assim, manifestem seus interesses no processo de tomada de decisão sobre a gestão da bacia hidrográfica. Sendo também imperativo reconhecer, por exemplo, a contribuição das mulheres para a gestão local dos recursos hídricos e seu papel nas tomadas de decisão relacionadas à água, como previsto no Princípio de Dublin, nº 3 (ONU, 1992). Quando se desagregam os dados dos respondentes por sexo, como pode ser ob- servado no Gráfico 6, nota-se uma expressiva desigualdade de renda entre os res- pondentes. Nessa análise comparativa, percebe-se que não apenas as mulheres são ainda minoria nos organismos de bacia, mas que também estão mais presentes nos grupos com as rendas familiares mais baixas. acima de 12001,00 de 8001 até 12000,00 de 4001 até 8000,00 de 2501 até 4000,00 de 1501 até2500,00 de 900 até 1500,00 abaixo de 900,00 Homens Mulheres 27,66 % 8,51 % 14,89 % 4,26 % 17,02 % 6,38 % 10,64 % 4,26 % 0 % 0 % 2,13 % 4,26 % 0 % 0 % Gráfico 6: Distribuição dos respondentes por renda familiar média x sexo, em porcentagem. Dados de pesquisa.
  • 32. 32 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco A apresentação dos dados desagregados por gênero, reforçam a necessidade de for- talecer a inserção da mulher na gestão pública e que os comitês de bacias precisam refletir sobre a questão de gênero e a representação das mulheres e dos setores mais vulneráveis na gestão de recursos hídricos. Aspecto este preconizado nas diferentes diretrizes, acordos e conferências internacionais nos quais o Brasil é signatário, e também previsto no Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado em 2006, que em suas macrodiretrizes recomendava “promover a incorporação da perspectiva de gênero como elemento essencial na implementação da gestão integrada de recursos hídricos.” (MMA, 2006, p.20) Quando se desagregam os dados pelo setor de representação (Gráfico 7), observa-se que há respondentes pertencentes aos segmentos da sociedade civil presentes em quase todas as categorias de renda previamente elencados. Nota-se também que os representantes do poder público estadual estavam presentes apenas nos rendimen- tos superiores a R$ 8.001,00. Menos de R$ 1500 R$ 2501 – 4000 R$ 1500 – 2500 R$ 4001 – 8000 Acima de 12001 R$ 8001 – 12000 Pode público Municipal Pode público Estadual Usuários Sociedade Civil Poder Público Federal 0 % 0 % 0 % 6,4 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 % 6,4 % 0% 2,1 % 6,4 % 4,3 % 0 % 8,5 % 8,5 % 2,1 % 2,1 % 2,1 % 12,8 % 2,1 % 0 % 0 % 6,4 % 17 % 8,5 % 4,3 % Gráfico 7: Distribuição da renda familiar média dos representantes em porcentagem x segmento de representação. Dados de pesquisa.
  • 33. 33 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Sobre o tempo de participação e representação no comitê de bacia, 6,67% dos respondentes informaram que participavam há menos de 1 ano da composição do comitê; 51,11% de 1 a 5 anos; 20% de 6 a 10 anos; 8,89% de 10 a 15 anos; 6,67% de 16 a 20 anos e os representantes que possuem mais de 20 anos de participação em comitês. Nota-se que a maioria dos respondentes (57,78%) é membro do comitê por período inferior a 6 anos, tendo a variável 1 a 5 anos de participação sido a que rece- beu o maior percentual de indicações (51,1%). Quando se desagregam os dados pelo segmento de representação e os analisam separadamente, percebe-se que todos os respondentes do poder público federal e 72% dos representantes dos usuários de água e participavam por período inferior a 6 anos, nos comitês. No outro extremo, a maior concentração de membros que participavam há mais de 6 anos situava-se entre os representantes da sociedade civil (66%). Para esta questão foi disponibilizado um campo para acréscimo de comentários. Houve manifestações de respondentes pertencentes a sociedade civil e aos usuários de água mencionando que participam do comitê desde a sua criação. Destes últi- mos, houve dois apontamento de que apesar de participarem a menos de um ano, a organização no qual representam já fazia parte da composição do comitê, como es- clarece este respondente “eu represento há menos de uma ano, entretanto a instituição sempre foi representada neste cbh por outra pessoa há mais cinco anos”. A experiência dos atores participantes dos comitês de bacias em outros colegiados, tanto do ponto de vista individual quanto do ponto de vista das organizações re- presentadas nos comitês de bacia, pode representar um diferencial importante para assegurar a concretização do potencial que se espera dos arranjos de governança, no que diz respeito ao processo decisório das políticas públicas das águas. Assim, buscou-se identificar, entre os respondentes do questionário de pesquisa, o percen- tual de inserção dos representantes do comitê em outros organismos colegiados relacionados à gestão de recursos hídricos. Identificou-se que 8% dos respondentes além de ser membro do Comitê São Francisco também era representante de outro comitê interestadual, sendo nomi- nados o CBH Paranaíba e o CBH Doce, PCJ, e Rio Grande. Em outra questão, 40% dos respondentes informaram que além de serem membros do CBH do Rio São Francisco também eram representantes em Comitês Estaduais de Bacias Hidrográficas. No espaço destinado ao acréscimo de observações e comentários foram destacados a participação entre um a outros 11 comitês estaduais. Além disso, 51% dos respon- dentes também eram membros de alguma câmara técnica.
  • 34. 34 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Ao serem questionados se participavam também de outros organismos colegia- dos relacionados à gestão de recursos hídricos, 40,4% dos respondentes infor- maram que participavam e 59,6% disseram que não participavam, integrando ape- nas o comitê. Sim, participo de outros organismos de gestão de recursos hídricos Não, atualmente sou membro apenas do CBH Gráfico 8: Participação em outros organismos de gestão de recursos hídricos, em %. Dados de pesquisa. As respostas obtidas para esta questão foram redistribuídas, tendo em vista a exis- tência de respondentes que participavam de mais um órgão colegiado. Assim, além de serem membros do comitê de bacia, informaram que também participavam do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (26,5%); do Conselho Estadual de recur- sos Hídricos (38,2%); do Fórum Nacional de Comitês de Bacia (8,8%); e do Fórum Estadual de Comitês de Bacia (14,7%). Outros organismos somaram 11,8%, tendo sido citado os seguintes organismos colegiados: a ABCMAC - Associação Brasileira de Captação e Manejo de Água de Chuva; a AESBE - Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento; e o Núcleo de Segurança Hídrica do MDR. Novamente, a participação dos representantes em outros organismos colegiados relacionados a recursos hídricos pode ampliar a integração e a articulação com outras esferas de participação, colaborando para a troca de experiências e aprendizados. A dinâmica política que caracteriza o estabelecimento dos arranjos e articulações institucionais têm um papel importante na atuação dos representantes em outros espaços de decisão políticas que envolvem o tema das águas. E, por esta razão, ques- tionou-se aos respondentes: se além de participar do comitê de bacia, ele integrava outros organismos colegiados/conselhos de outras áreas (por exemplo, meio am- biente, educação, saúde, etc.)? Os dados obtidos mostram que, além de participar do comitê de bacia, 55,3% dos atores respondentes indicaram que também eram membros de outros organismos colegiados, em diferentes temáticas e abrangências (Gráfico 9). Comparativamente aos dados analisados nas pesquisas realizadas com os representantes dos comitês estaduais, percebeu-se percentuais superiores junto aos membros deste Comitê Interestadual.
  • 35. 35 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Sim, sou membro de outros organismos Não, sou membro apenas do comitê de Bacia Hidrográfica Gráfico 9: Participação em outros colegiados em porcentagem. Dados de pesquisa. Os outros organismos colegiados mencionados foram: Associação de Classe; Associação de Comunidades Quilombolas; Côdea; CODEMA - Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental; Comitê da APA; Comitê Gestor do Programa de Pagamento de Serviços Ambientais; COMUSA - Conselho Municipal de Saneamento; CONCIDADES - Conselho Estadual das Cidades; CONEPIR - Conselho Estadual de Promoção da Igualdade Racial; Conselho ARSAE; Conselho das Comunidades Quilombolas; Conselho Distrital de Saúde Indígena; Conselho do Refúgio de Vida Silvestre Mata do Junco; Conselho Estadual de Educação Escolar Indígena; Conselho Municipal de desenvolvimento sustentável; Conselho Municipal de Educação; CONSEP - Conselho Comunitário de Segurança Pública; COPAM - Conselho Estadual de Política Ambiental; Fórum baiano de combate aos impactos dos agrotóxicos; GT de bovinocultura; GT Turismo Territorial; MONARSF - Monumento Natural do Rio São Francisco; Presente da colônia de pescadores; Rotary; Secretário do Território de identidade. Quando se desagregam os dados pelo segmento de representação e os analisam separadamente, notou-se maiores percentuais de participação em outros organismos colegiados dentre os respondentes pertencentes ao poder público mu- nicipal e, na sequência, os da sociedade civil. De modo geral, a participação dos representantes de comitês de bacia em outros organismos colegiados pode contribuir para a articulação e a integração da temática recursos hídricos em outras políticas públicas. As diversas formas de participação são importantes para a construção de uma sociedade democrática. Algumas for- mas de participação são apenas consultivas, enquanto os comitês de bacia diferem de outras formas de participação previstas em outras políticas públicas, pois têm como atribuição legal deliberar sobre a gestão da água, fazendo isso de forma com- partilhada com representantes da sociedade civil, dos usuários e do poder público. Portanto, a participação dos atores da gestão das águas em instâncias de diferentes políticas públicas pode colaborar para melhorar a articulação da gestão das águas com outras políticas e vice-versa.
  • 36. 36 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco PERCEPÇÕES DOS REPRESENTANTES SOBRE O PROCESSO DECISÓRIO Os comitês de bacia hidrográfica são constituídos para funcionar como instituições participativas representativas por envolverem conjuntos de normas e procedimentos que estruturam a ação social e política, tal como instituições políticas mais tradicio- nais (eleições, assembleias e outras). Além disso, as instituições participativas, por meio de suas instâncias representativas – formalmente organizadas e vinculadas a estruturas do Estado –, devem proporcionar a vocalização de demandas, a discussão pública e a formação de acordos a partir da contribuição de cidadãos e grupos orga- nizados da sociedade. A questão da representação, uma vez identificado quem (pessoa) representa quem (organização), tem-se a pergunta: “Como o representa?”, tendo em vista que estes são chamados a representar os interesses específicos de um segmento, e normal- mente ele pertence à mesma categoria profissional dos representados. De acordo com a legislação, os comitês de bacia devem definir as regras a serem seguidas com relação ao uso das águas e a composição dos comitês deve refletir, como foi já referido anteriormente, os múltiplos interesses com relação às águas da bacia. No exercício das funções os representantes refletem os interesses da or- ganização que representam e os do segmento do qual fazem parte. Nesse sentido, o representante é indicado e está sujeito a um mandato vinculado (Bobbio, 1986). Entretanto, há sempre o risco de que ocorra a autorrepresentação, ou seja, um repre- sentante eleito entre seus pares pode defender interesses próprios ou particulares, e não compartilhar com o grupo as questões debatidas. Dessa forma, este membro não estaria representando adequadamente os interesses para os quais foi eleito. Considerando esses apontamentos, questionou-se os membros dos comitês com re- lação à frequência com que, no exercício do seu mandato como representante, eles mantinham contato com as sua(s) base(s) de apoio/organização, que representam no comitê de bacia. As respostas obtidas para esta questão podem ser observadas no Gráfico 10.
  • 37. 37 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco 20,51 % Sempre 25,64 % Às vezes 38,46 % Com frequência 5,13 % Não tenho base de apoio 0 % Nunca 10,26 % Raramente Gráfico 10: Frequência de contato com a base de apoio. Dados de pesquisa. A análise dos dados revelou que 58,97% dos respondentes do questionário manti- nham contato sempre ou com frequência com sua base de apoio/organização que representavam; 25,64% faziam contato às vezes; 10,26 raramente faziam contato com a base de apoio. A categoria “nunca” não teve indicações. Outros 5,13% dos respondentes informaram que não possuíam uma base de apoio. Os percentuais identificados são relativamente positivos com relação ao trabalho de contato com a base representada no comitê, entretanto, fica o questionamento sobre os 5,13% que informaram não terem uma base de apoio. Considerando que o membro do comitê é um representante de uma organização vinculada a um segmen- to de interesse no âmbito da política das águas, espera-se que haja entre eles uma relação próxima. É importante ressaltar que 10,26% informaram que faziam contato raramente com sua base de apoio/organização que representavam, dados que po- dem indicar que os participantes podem não estar exercendo de forma adequada o papel de representação para o qual foram incumbidos, sendo este um indicati- vo de falha de governança que necessita ser aperfeiçoada pelo sistema de gestão das águas. Pitkin (2006), afirma que a representação é um fenômeno cultural e político, e signifi- ca “tornar presente ou manifesto” o que está ausente. Nesse sentido, para o exercício de sua função, o representante precisa desenvolver maneiras de se informar sobre as opiniões do coletivo que representa e reportar as informações sobre as discussões das quais participa, prestando contas sobre sua atuação. Outro ponto relevante a se considerar é a aproximação das organizações do mesmo segmento para a tomada de decisão no comitê, atuando de forma representativa no território da bacia.
  • 38. 38 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Considerando esses apontamentos, perguntou-se aos membros dos comitês com que frequência, no exercício do seu mandato como representante, eles mantinham contato com as sua(s) base(s) de apoio/organização que representavam para tra- tar assuntos específicos, como construir e/ou fortalecer as articulações com o seu segmento; prestar contas sobre a atuação; relatar os debates e deliberações, e para definir ou sustentar um posicionamento nas reuniões nos comitês. Como pode ser observado no Gráfico 11, 68,6% (média) dos respondentes revelaram manter contato mais frequente (sempre e frequentemente) com sua base de apoio, ou seja, a organi- zação que representavam no comitê de bacia. Nunca Para construir / fortalecer articulações com seu segmento: Raramente Às vezes Frequentemente Sempre 2,6 % 2,6 % 20,5 % 43,6 % 30,8 % 7,7 % 25,6 % 46,2 % 20,5 % Prestar contas sobre a sua atuação no CBH: 2,6 % 5,1 % 30,8 % 35,9 % 25,6 % Relatar os debates / deliberações do CBH: 5,1 % 23,1 % 48,7 % 23,1 % Definir/sustentar posicionamento no CBH: Gráfico 11: Frequência de consulta à base de apoio/organização que representa. Dados de pesquisa. A análise das variáveis investigadas na pesquisa revelou que 66,7% dos responden- tes frequentemente ou sempre faziam consultas à base de apoio para definir e sus- tentar algum posicionamento no âmbito do comitê de bacia; 25,6% o faziam às ve- zes e 7,7% raramente faziam consultas às bases de apoio pelo objetivo questionado, não houve indicações para a categoria ‘nunca’. Questionados sobre a frequência de contato para relatar os debates e as delibera- ções do CBH, 71,8% faziam com frequência ou sempre, 23,1% consultavam às vezes e 5,1% raramente faziam consultas, aqui também não houve indicações para a catego- ria ‘nunca’. Para prestar contas sobre a sua atuação no CBH, 61,5% realizavam con-
  • 39. 39 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco tato sempre ou com frequência com sua base de apoio/organização que representa, 30,8% às vezes, 5,1% raramente e 2,6% nunca faziam consultas para esta finalidade. Já para construir e fortalecer articulações com o seu segmento de representa- ção, 74,4% faziam consultas com frequência ou sempre, 20,5% às vezes consultavam, 2,6% raramente realizavam consulta para esta finalidade e 2,6% nunca o faziam. Nesta questão, foi disponibilizado um campo para acréscimo de comentários. Sendo acrescido por um representante do poder público federal “mantenho contato com representantes indígenas, membros do CBHSF e fazendo divulgação de editais lançados pelo comitê”. Este outro, da Sociedade civil acrescenta “minha atuação se baseia nos interesses da coletividade. Todas as questões são amplamente discutidas com todos os segmentos, sempre”. Respondentes pertencentes ao segmento dos usuários de água acrescentaram que “com o fortalecimento dos CBHs, principalmente em relação à co- brança pelo uso dos recursos hídricos e importância do plano diretor, esta articulação está aumentando”; “apesar de ser representante da categoria usuários me sinto um re- presentante dos interesses do velho chico”. Considerando que o papel dos membros é representar suas respectivas organiza- ções e segmentos de atuação nos comitês de bacias, tinha-se a expectativa de que a realização de contato poderia ser mais frequente. A questão da representação e representatividade ainda é um grande desafio de governança para os comitês de bacias e, a partir destes dados, é importante que os membros reflitam sobre as par- ticipações neste espaço. Como ressaltado por Pitkin (2006, p.29), utilizando-se dos estudos de Thomas Hobbes, “a ser autorizado, adquire novos direitos e poderes” e o representado adquire novas obrigações. Assim, cabe destacar que a qualidade da representação exercida depende não apenas do empenho do representante, mas também da organização representada fornecer as informações para que ele possa exercer melhor desempenhar sua função, além de acompanhar sua atuação. Ou seja, a representação no âmbito dos organismos colegiados requer a responsabilidade do representante frente aos seus representados e também dos representados, para a construção de uma representação de qualidade. Analisando-se conjuntamente os dados iniciais, em que 58,97% dos respondentes informaram que mantinham contato sempre ou com frequência com sua base de apoio ou organização que representavam (expresso no Gráfico 10) e os dados apre- sentados sobre este contato quando foram realizadas perguntas direcionadas, fica uma dúvida sobre o contato dos atores com sua base, já que, quando foi feita a per- gunta direcionada, o percentual obtido chegou a 68,6% (média) para a realização de contato permanente ou com frequência com a base. Esta dúvida leva a uma reflexão necessária sobre qual seria a motivação para o contato permanente ou com alguma
  • 40. 40 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco frequência, se não for, no mínimo, para relatar os debates e prestar contas sobre a sua atuação. Para Pitkin (2006, 37), “a representação não apenas torna possível uma grande república, mas é também um meio de trazer conflitos sociais perigosos para um fórum central único, no qual podem ser controlados e tornados inofensivos pelo equilíbrio. O equilíbrio necessário acontecerá apenas se cada representante buscar de fato os interesses dos seus eleitores”. Outra questão, no que diz respeito à relação entre representante e representados, foi sobre quais eram as formas de contato mais utilizadas para contato com a or- ganização que representavam no comitê de bacia, sendo possível indicar mais de uma opção. No Gráfico 12 apresentam-se as formas de contato mais utilizadas pelos respondentes para a realização de contato com a organização que representavam. Telefonema E-mail / Lista de discussão Conversas pessoais Reuniões Presenciais Mensagens - SMS/WhatsApp Site Intitucional / Intranet Carta / Ofício Facebook, Twitter e afins Outros 18,4 % 17,6 % 16,8 % 16 % 15,2 % 6,4 % 4,8 % 1,6 % 1,6 % Gráfico 12: Formas de contato mais utilizadas para contato com a organização que representa. Dados de pesquisa. Dentre as formas de contato mais utilizadas estão telefonemas, com 18,4%; seguidas por envio de E-mail e o uso de lista de discussão, com 17,6%; conversas pessoais, com 16,8% e Reuniões presenciais, com 16%. Na sequência, com 15,2% das indicações dos respondentes, foi indicado o contato através de mensagens de SMS/Whatsapp, com 10,6%; contato por meio de site institucional/intranet, com 6,4%; contato por
  • 41. 41 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco meio de cartas e ofícios, com 4,8% e via mídias sociais, tais como Facebook, Twitter e afins, com 1,6%. Apenas 1,6% disseram que utilizavam outras formas para estabele- cer contato com a organização que representavam. Nesta questão, 1,3% dos respon- dentes afirmaram não terem base de apoio. No campo “Outros” informaram que também foram realizadas: visitas aos demais usuários, e a realização de plenária de Representantes Institucionais do CREA. Uma respondente pertencente ao segmento da sociedade civil acrescentou “não possuo base de apoio. Fui indicada/escolhida pela minha trajetória e reputação quanto à serie- dade quanto à causa, de interesse coletivo”. Após questionar sobre a atuação do representante, foi inserida a seguinte questão no questionário de pesquisa: “Para você, com que frequência a atuação dos(as) re- presentantes corresponde aos interesses dos respectivos segmentos de atuação?” O objetivo foi conhecer a percepção deles em relação à atuação dos demais represen- tantes do segmento de atuação. 15,38 % 66,67 % 5,13 % 12,82 % 0 % Sempre Frequentemente Raramente Nunca Às vezes Gráfico 13: Percepção sobre a correspondência entre atuação dos representantes e segmento de representação. Dados de Pesquisa. Como pode ser observado no Gráfico 13, para 15,38% dos respondentes a atuação dos representantes sempre corresponde aos interesses do respectivo segmento de representação; para 66,6% corresponde frequentemente; os outros percentuais fo- ram às vezes, com 12,82%; raramente corresponde aos interesses do segmento de representação que recebeu 5,13% das indicações. Não houve indicação para a cate- goria ‘nunca’.
  • 42. 42 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Nota-se, a partir da análise dos dados, que, na percepção dos respondentes, a atua- ção dos demais membros nem sempre corresponde aos interesses dos respectivos segmentos. O que é importante verificar neste caso é se a motivação para que o re- presentante nem sempre corresponda ao interesse do seu segmento diz respeito a negociações internas. Em outras palavras, indica se uma decisão sobre determinado tema está sendo negociada e aprovada de forma consensual, mostrando uma ma- turidade na discussão e na decisão para que ela possa ser satisfatória para todos os segmentos. Nesta questão foi adicionado um campo para o acréscimo de comentários e ponde- rações acerca da correspondência entre a atuação dos representantes e o segmento de representação. Foi inserido apenas um apontamento no espaço destinado para comentários: “temos um comitê com pessoas altamente comprometidas com a causa. Apenas alguns reafirmam os interesses específicos, em algumas discussões”. De acordo com a legislação, os comitês de bacia devem definir as regras a serem seguidas com relação ao uso das águas. Os membros desses organismos colegiados têm as atribuições legais de discutir a situação dos mananciais e seus problemas so- cioambientais, de dialogar com todos os interessados na questão da água, definir a prioridade da aplicação dos recursos públicos, como a revitalização da bacia, aprovar os planos de bacia e buscar solucionar, em primeira instância, os problemas e confli- tos de interesse dos usos da água na bacia. Assim, nestes espaços colegiados de participação para o cumprimento de suas com- petências, exige-se o estabelecimento de relações comunicativas, tendo em vista que o processo decisório do comitê deve decorrer de amplo processo de articula- ção e negociação e ser embasado por estudos técnicos para subsidiar as decisões políticas. É, portanto, um processo comunicativo de opinião, formação de entendi- mento e posicionamento que precede o momento da tomada de decisão. Compete também aos membros dos comitês a proposição de critérios de outorga de uso da água, levando em conta questões como a quantidade e a qualidade da água dos rios que pode ser utilizada para diversos usos. Outra competência refere-se ao estabe- lecimento dos mecanismos de cobrança pelo uso da água, sugerindo os valores a serem cobrados. Tendo em vista essas competências, perguntou-se se os assuntos tratados no comitê eram facilmente compreendidos por todos os representantes e se a linguagem uti- lizada nas reuniões era facilmente compreendida e apropriada por todos os repre- sentantes. Os resultados para estas questões podem ser observados no Gráfico 14.
  • 43. 43 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Não Os assuntos tratados no CBH são facilmente compreendidos por todos os representantes? A linguagem utilizada nas reuniões é facilmente compreendida e apropriada por todos os representantes? Sim, parcialmente Sim, plenamente 64,1 % 7,7 % 28,2 % 51,3 % 2,6 % 46,2 % Gráfico 14: Percepção sobre a comunicação e entendimento dos respondentes. Dados de pesquisa. Essas questões buscavam identificar a percepção dos representantes sobre o enten- dimento dos assuntos abordados no âmbito desses espaços, compreendidos como instâncias e mecanismos de participação pública nos quais os diferentes atores en- volvidos interagem no processo de tomada de decisão. Observa-se que, na percep- ção dos respondentes, os membros do comitê compreendem apenas parcialmente os assuntos (64,1%) e a linguagem utilizada (51,3%). Também foi indicado que, para outros 7,7% os assuntos não são compreendidos pelos membros do comitê. Nota-se, pelos dados obtidos, que a linguagem utilizada e, principalmente, a compreensão dos assuntos abordados são lacunas para alguns membros. Os dados evidenciam que a linguagem utilizada durante as reuniões pode ser adaptada para que haja uma compreensão mais adequada dos assuntos tratados, para não haver o risco de o co- mitê se limitar à atuação dos especialistas, sem a participação do público em geral. No espaço destinado para comentários foram acrescidos apenas dois apontamentos sobre o entendimento dos representantes dos assuntos tratados. Na percepção do respondente dos usuários de água os membros “são muito influenciados por ações ideológicas”; já para o respondente pertencente ao segmento da sociedade civil “quase sempre é negociação dentro do debate e conflito…”
  • 44. 44 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Os resultados identificados sobre a compreensão dos assuntos tratados durante as reuniões são preocupantes, tendo em vista que a maioria dos participantes entrevis- tados tinha, alto nível de escolaridade (91,48% dos representantes que responderam a pesquisa concluíram o ensino superior, outros 4,26% estavam cursando e 68,08% ingressaram em cursos de pós-graduação) e, ainda, se considerarmos a necessidade da ampliação da base social na gestão de recursos hídricos. A compreensão parcial dos assuntos também pode estar relacionada ao funciona- mento do comitê, tais como o prazo no qual os representantes recebem as infor- mações para avaliar a documentação referente às matérias objeto de decisão e dis- cuti-la com seus pares e problemas de planejamento e programação das ações dos comitês, além de aspectos relacionados diretamente ao respondente, como o tempo que cada um dedica à leitura de documentos para a tomada de decisão e o tempo de participação em organismos colegiados, dentre outros. Cabe destacar que o acesso à informação e a transparência são elementos vitais na gestão das águas, portanto, a linguagem utilizada nas reuniões é relevante para faci- litar o diálogo e o entendimento. É por meio de discussões e negociações democrá- ticas que os comitês podem avaliar os reais e diferentes interesses sobre os usos das águas nas bacias hidrográficas. Assim, os membros dos comitês, em sua atuação no âmbito dos seus respectivos organismos de bacia, têm poder de decisão colegiada e cumprem papel fundamental na elaboração das políticas para gestão das águas, sobretudo em regiões com problemas de escassez e/ou na qualidade hídrica. Nesse sentido, as metodologias utilizadas nas reuniões precisam ser constantemente aperfeiçoadas para que a diversidade de atores, previstos nas normas de regulação, possam ter uma atuação mais condizente com os seus interesses nos comitês de bacias. Ademais, os desafios de aprendizagem e da participação transcendem os limites do ensino formal e requerem a valorização dos diferentes saberes (técnico científico, popular e tradicional). Outro ponto a ser destacado é que a consideração de diferentes conhecimentos e experiências deve ser levada em consideração, pois pode gerar um aprendizado para todos os envolvidos e contribuir para a gestão dos recursos hídricos. Os representantes foram questionados sobre quantas horas, em média, por mês, eles dedicavam às atividades ligadas ao comitê de bacia. Os dados obtidos para esta questão podem ser observados no Gráfico 15.
  • 45. 45 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Menos de 5h 34,09 % 27,27 % 6 a 10 horas 31,82 % Mais de 21h 2,27 % 11 a 15 horas 4,55 % 16 a 20 horas Gráfico 15:Tempo médio de dedicação às atividades do comitê por mês. Dados de pesquisa. Os resultados mostram que 34,09% dos respondentes dedicavam menos de cinco horas por mês a atividades relacionadas aos comitês de bacias. Na sequência, 27,27% dos respondentes indicaram que dedicavam de seis a dez horas por mês; 2,27% en- tre 11 a 15 horas; 4,55% entre 16 a 20 horas e 31,82% dos respondentes dedicavam mais de 21 horas por mês às atividades do comitê. Este dado, de forma isolada, pa- rece não ser significativo, porém, quando são observados conjuntamente com as in- formações sobre apreensão dos assuntos abordados no âmbito dos comitês, pode-se sugestionar que mais horas de dedicação poderiam ampliar o entendimento dos re- presentantes acerca dos temas recorrentes, bem como a ampliação das atividades de capacitação apuradas junto aos membros. Assim, a questão do tempo de dedicação e do tempo de representação pode ajudar a refletir sobre a questão da compreensão ou não dos assuntos no âmbito do comitê de bacia. No espaço destinado para comentários foram acrescidos apontamentos que serão apresentados de acordo com a opção de marcação do respondentes. Dentre os que informaram dedicar-se menos de cinco horas às atividades ligadas ao comitê houve a indicação de que esse tempo é utilizado para a “leitura dos boletins, visita ao site e e-mails”, este outro respondente argumenta que “infelizmente não temos mais condi- ções de contribuir com o comitê, infelizmente gostaríamos de estar em alguma câmara técnica, mas o acúmulo de atividades não me permitem”. Houve também menções que o tempo de dedicação “varia de acordo com as demandas” e “depende das agendas das reuniões”. Para os dedicam-se mais de horas às atividades ligadas ao comitê foram mencionados pelos respondentes o “tempo utilizado entre deslocamento, reuniões, análise de documentos” e realização de atribuições extras, tais como a atuação ser “membro da comissão de acompanhamento de projetos”; o tempo dedicado às “ativi- dades na secretaria” e de “apoio ao CBH”.
  • 46. 46 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco PERCEPÇÃO DOS REPRESENTANTES SOBRE OS ORGANISMOS COLEGIADOS Neste tópico, buscou-se explorar como os representantes percebiam os organismos de bacia como espaços efetivamente capazes de internamente, organizar e promo- ver discussões produtivas e, externamente, de forma a traduzir proposições e deci- sões em ações em diferentes espaços e articulações com diferentes órgãos e atores. Na maior parte das questões anteriores, o representante respondeu sobre si, mas, nesta seção, opinou sobre o espaço do qual ele participava. Visando ampliar esse entendimento, pediu-se que os respondentes avaliassem (numa escala que ia de muito satisfatório a insatisfatório), os seguintes aspectos: a composição do comitê de bacia em relação ao nível de informações de que os re- presentantes do comitê dispunham para argumentar ou decidir sobre as pautas das reuniões; a forma de escolha das entidades com assento no comitê de bacia hidro- gráfica; o número de representantes em cada segmento e a diversidade de setores representados. Considerou-se que estes tópicos podem influenciar a formação das plenárias e, consequentemente, as decisões tomadas. As respostas obtidas para esta questão podem ser observadas no Gráfico 16. Muito satisfatória Nível de informações que dispoem para argumentar ou decidir sobre as pautas das reuniões Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória 5,1 % 61,5 % 7,7 % 20,5 % 5,1 % 12,5 % 56,3 % 18,8 % 12,5 % Forma de escolha das entidades com assento no CBH 13,2 % 55,3 % 7,9 % 23,7 % Número de representantes em cada segmento 7,7 % 59 % 10,3 % 17,9 % 5,1 % Diversidade de setores representados Gráfico 16: Percepção do representante quanto a composição do comitê. Dados de pesquisa.
  • 47. 47 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco As plenárias são convocadas - de forma ordinária ou extraordinária - para analisar, debater e deliberar sobre as matérias referentes aos recursos hídricos. O processo de funcionamento do comitê requer diversos níveis de discussão, devendo ser re- gistrado em atas, e as decisões transformam-se em um documento (deliberação ou moção) por meio do qual o comitê formaliza o entendimento sobre questões de sua competência. Assim, questionou-se sobre o nível de informações de que os representantes do comitê dispõem para argumentar ou decidir sobre as pautas das reuniões, que foi considerado satisfatório e muito satisfatório por 66,7% dos respondentes. Entretanto, 33,3% deles consideraram o nível de informações de in- diferente a pouco satisfatório para a participação, sendo que 7,7% manifestaram-se indiferentes, 20,5% consideraram pouco satisfatório e 5,1% consideraram insatisfa- tório o nível de informações. Os dados identificados nas respostas a este questio- namento podem ser alinhados com os que foram apresentados no Gráfico 14, no qual os respondentes apontaram que os assuntos tratados são apenas parcialmente compreendidos por 64,1%. Percebeu-se que 68,4% dos respondentes avaliaram como satisfatória ou muito sa- tisfatória a forma de escolha das entidades com assento no CBH, 7,9% apontaram indiferença, 23,7% externaram como pouco satisfatória. Não houve indicações para a categoria insatisfatória. O número de membros do comitê e a distribuição das va- gas entre os segmentos são definidos no decreto de sua criação ou no regimento interno. Com base neste último, o processo eleitoral deve seguir normas, procedi- mentos e critérios estabelecidos. Tendo em vista estes percentuais, os respondentes parecem legitimar a forma como os representantes são eleitos, resultado que tam- bém pode gerar uma acomodação sobre o processo de eleição dos membros. Esta reflexão pode também ser considerada para os dados obtidos sobre o número de representantes de cada segmento e a diversidade de setores representados. Sobre a diversidade dos setores representados no comitê, 68,8% dos responden- tes a avaliaram como satisfatória ou muito satisfatória; 18,8% alegaram insatisfação quanto a este quesito, sendo ainda pontuados como pouco satisfatório por 12,5% dos respondentes. Não houve indicação para a categoria ‘indiferente’. No que se re- fere ao número de representantes em cada segmento, ele foi considerado satisfa- tório e muito satisfatório por 66,7% dos respondentes do questionário, outros 10,3% o consideraram indiferente, 17,9% afirmaram ser pouco satisfatório e 5,1% manifes- taram insatisfação. Em linhas gerais, o processo eleitoral consiste em um conjunto de atos abrangendo a preparação e a realização das eleições, incluindo a eleição e a posse dos eleitos. Ele envolve a formação do planejamento, publicação do Edital com as regras e orientações do processo eleitoral, a formação da comissão eleitoral,
  • 48. 48 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco a divulgação e mobilização social, além das inscrições e entrega de documentos, habilitação e a realização das reuniões de segmentos que elegem os representantes habilitados em cada categoria de participação. Após a eleição e posse, as institui- ções tem um prazo para enviarem os nomes dos indicados que as representarão e por fim, o governador publica, no Diário Oficial do Estado, o Ato Governamental que oficializa a composição de cada CBH e encerra o processo eleitoral Para esta questão foi disponibilizado um campo para acréscimo de observações e comentários sobre a composição do comitê. Pelos relatos acrescentados, percebe-se a necessidade de capacitação sobre temas pertinentes às reuniões e funcionamento dos organismos de bacia e, também, à gestão de recursos hídricos. Na percepção dos respondentes pertencentes ao poder público estadual, “a maioria dos membros não conhecem sua função”, afirmou este representante. Para este outro, “a participação deles [os membros] nas reuniões do CBH são boas mas precisam de mais capacitação, especialmente sobre os instrumentos da política”. Na mesma linha argumenta este representante da sociedade civil “ainda falta ca- pacitação e vontade de aprender de alguns participantes”. Este outro queixa-se de que “as Pautas são normalmente privativas das Diretorias”. Nos acréscimos realizados pelos respondentes pertencentes aos usuários de água também houve menção so- bre a necessidade de capacitação “dos membros em temas relacionados a Recursos Hídricos”. Sobre o número de representantes em cada segmento e diversidade dos setores representados no comitê, este representante acredita que “poderia se au- mentar a representação de universidades e comunidades e organizações da sociedade civil diretamente impactadas pelas ações na bacia hidrográfica do São Francisco”. Este outro considera o “processo eleitoral confuso e pouco participativo, sendo direciona- do principalmente no segmento sociedade organizada/ concentração de informações na diretoria”. Por fim, este respondente argumentou que “diante das circunstâncias atuais, se conseguirmos manter o atual modelo já nos satisfaz”. O processo de articulação entre os membros e a explicitação de seus posiciona- mentos e expectativas fazem parte do processo de planejamento institucional dos organismos colegiados, definição de agenda de trabalho e, consequentemente, das ações a serem priorizadas pelo comitê. Assim, solicitou-se que os respondentes ava- liassem o seu grau de articulação com representantes de outros segmentos no es- paço do comitê de bacia e os dados obtidos podem ser observados no Gráfico 17.
  • 49. 49 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco Muito satisfatória Sociedade Civil Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória 18,9 % 64,9 % 8,1 % 2,7 % 5,4 % Poder Público Federal 8,11 % 62,16 % 16,22 % Usuarios de água 21,6 % 67,6 % 5,4 % 5,4 % Pode Público Estadual 10,8 % 64,9 % 21,6 % 2,7 % Pode Público Municipal 8,1 % 64,9 % 10,8 % 2,7 % 13,5 % 13,51 % Gráfico 17: Auto-avaliação do grau de articulação do representante com os de outros segmentos do Comitê. Dados de pesquisa. De modo geral, é possível observar que a relação entre os representantes foi con- siderada satisfatória e muito satisfatória por 78,38% (média) dos respondentes. Observa-se que o segmento pertencente ao Poder Público Federal foi o que rece- beu maiores percentuais de indicação nas variáveis indiferente e pouco satisfatório, com 16,2% e 13,5%, respectivamente, totalizando 29,7%; não houve indicação para a categoria ‘insatisfatário’. Na sequência percebe-se Poder Público Municipal, com 10,8% das indicações para “indiferente”, 13,5% para “pouco satisfatório” e 2,7% para “insatisfatório”, totalizando 27% das indicações. Com um total de 20,9%, em relação ao Poder Público Estadual, 21,6% consideraram “indiferente”, 2,7% indicaram ser “pouco satisfatória” a articulação com representantes de outros segmentos, não ha- vendo indicações para a categoria ‘insatisfatório’. Para os representantes destes seg- mentos, especialmente, os membros do poder público federal, cabe a auto-reflexão e a busca de entendimento dos fatores que levaram a esta baixa avaliação, processo este que pode ser facilitado pela secretaria executiva e a diretoria executiva do co- mitê de bacia.
  • 50. 50 ///Retratos de Governanças das Águas - Perfil dos Representantes Membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco No campo disponibilizado para comentários foram acrescidos apenas três aponta- mentos. Para o representante dos usuários de água, “tivemos uma mudança brusca no comportamento do governo federal em relação ao meio ambiente e recursos hídri- cos”. Segundo o respondente vinculado ao segmento da sociedade civil, represen- tantes do poder público municipal “participam pouco dos trabalhos e reuniões”. E na percepção deste respondente do poder público federal “as entidades não expressam interesses à causa indígena”. Na questão seguinte perguntou-se aos representantes: “Como você avalia o papel dos segmentos relacionados a seguir na atuação do CBH?”. Muito satisfatória Sociedade Civil Satisfatória Indiferente Pouco satisfatória Insatisfatória 21,1 % 55,3 % 5,3 % 13,2 % 5,3 % Pode Público Federal 10,8 % 45,9 % 27 % 13,5 % 2,7 % Usuarios de água 30,8 % 53,8 % 5,1 % 10,3 % Pode Público Municipal 5,3 % 34,2 % 10,5 % 36,8 % 13,2 % Pode Público Estadual 10,3 % 46,2 % 15,4 % 25,6 % 2,6 % Gráfico 18: Percepção sobre atuação dos segmentos de representação no comitê. Dados de pesquisa. De acordo com as respostas recebidas, 60,5% avaliaram que a atuação do Poder Público Municipal vai de indiferente à insatisfatória, assim como para o Poder Público Estadual isto chega a 43,6%; Poder Público Federal chega a 43,2%; e a Sociedade civil com 23,7% das indicações de indiferente à insatisfatória.