A Crise Fiscal Brasileira

1
XIII Congresso Nacional dos
Trabalhadores da Extensão
Rural Pesquisa e do Setor
Público Agrícola do Brasil
SESC Guarapari, 28/11/2018

2
A CRISE FISCAL BRASILEIRA
C. Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo do
Senado Federal

Estrutura
 Preâmbulo.
 Contabilidade fiscal básica.
 A Crise econômica.
 Análise comparativa.
 Cenários.
 A Previdência social.
 Considerações finais.3

1. Tema e tese.
2. Definições.
3. Premissas.
4. Impacto da corrupção.
5. O pagamento de juros.
6. Gestão da dívida pública.
I. Preâmbulo

I.1. Tema e tese
 Tema:
– Falácia da crise fiscal e o desmonte da ATER pública.
 Tese:
– A FASER entende que a propalada crise fiscal da União e
estados tem sido utilizada pelos governantes para justificar
o equívoco de retirada do Estado de seu papel de indutor
do desenvolvimento. Desta forma, lutará contra o
desmonte do sistema público oficial estadual de ATER e
Pesquisa Agrícola, entendendo que este sistema é
importante na promoção do desenvolvimento, através de
viabilização de acesso a distintas políticas públicas, que
gera redução das desigualdades sociais no campo.5

I.2. Definições
 Crise fiscal:
– Definição dura: incapacidade do Estado de cobrir a
diferença (déficit) entre as suas despesas e receitas. 
Atraso no pagamento de salários e fornecedores (MG, RJ
e RS, p. ex.).
– Definição branda: dificuldade do Estado de cobrir a
diferença (déficit) entre as suas despesas e receitas. 
Nível de endividamento crescente e potencialmente
insustentável (União, p. ex.).
6

I.3. Premissas do CONFASER
– É necessária uma reforma tributária que promova uma
arrecadação fiscal mais eficiente e socialmente justa.
– A evasão tributária seria da ordem de R$ 571,5 bilhões, o
que permitiria reduzir a carga tributária, mas mantendo o
mesmo nível de arrecadação.
– É preciso intervir na elaboração e acompanhar a execução
dos orçamentos públicos para evitar a má alocação dos
recursos públicos e assegurar o fiel cumprimento da lei.
– A quantidade de servidores públicos é pequena vis-à-vis a
experiência internacional, mas o gasto é elevado.
8

I.3. Premissas (continuação)
– A ingerência política na gestão pública cria ambiente
favorável à corrupção e à ineficiência, cujo custo para a
sociedade é elevado.
– É preciso monitorar e avaliar as políticas relacionadas com
a assistência técnica, a extensão rural e a pesquisa
agrícola.
– O pagamento de juros sobre a dívida pública
compromete a capacidade da União e dos estados de
financiar políticas públicas.
9

I.4. Impacto da corrupção
 “... o custo social da corrupção é superior ao seu
impacto direto sobre o caixa do Tesouro
Nacional. O maior impacto da corrupção é o seu
efeito sobre a má alocação dos recursos
produtivos da economia, e não seu efeito direto
na arrecadação de impostos.” (Folha de S. Paulo,
28/01/2018, Samuel Pessôa.)
10

I.5. O pagamento de juros
 Governos emitem títulos da dívida pública para
poder gastar mais no presente (antecipam
receitas futuras).
 Famílias e empresas (via instituições financeiras)
adquirem esses títulos para poder gastar mais no
futuro (adiam consumo presente).
 A taxa de juros equilibra essa troca voluntária
entre o presente e o futuro.
 Idealmente, os novos gastos públicos gerarão
receitas suficientes para cobrir os empréstimos.11

Despesa paga em 2017: R$ 2,39 trilhões.
Fonte: http://www.portaldatransparencia.gov.br/despesas?ano=2017.

Receita realizada em 2017: R$ 2,56 trilhões.
Fonte: http://www.portaldatransparencia.gov.br/receitas?ano=2017.

I.6. Gestão da dívida pública
 Pelo lado da despesa, 35% do total pago em
2017 destinou-se ao refinanciamento e ao
serviço da dívida interna.
 Pelo lado da receita, 36% do montante
arrecadado adveio de operações de crédito.
 O governo tem realizado mais operações de
crédito do que as requeridas pela rolagem da
dívida pública.
 A dívida está sendo paga com dívida (e sobra).
15

1. Marco metodológico.
2. Definição de governo.
3. Medição das transações.
4. Principais contas fiscais.
5. Medição do déficit.
6. Modalidades de financiamento.
7. Transmissão da política fiscal.
II. Contabilidade Fiscal Básica

 Qual é o papel das contas fiscais?
– Estamos interessados em um sistema de contas fiscais que
seja capaz de identificar o impacto da política fiscal sobre
a atividade macroeconômica.
 Efeitos macroeconômicos da política fiscal sobre:
– Setor real: por meio de impostos e gastos, afetando a renda
disponível.
– Balanço de pagamentos: despesas do governo em bens
importados, empréstimos externos.
– Setor monetário: empréstimos do setor bancário ao governo
 Efeitos microeconômicos:
– Impostos:
 Efeitos sobre a poupança, os investimentos, e a oferta de
trabalho.
– Despesas
 Efeitos sobre os incentivos (subsídios) e o crescimento
econômico.
II.1. Marco metodológico

II.2. Definição de governo
 Queremos definir o governo de forma a incluir todos
os níveis sensíveis às instruções do governo
central e excluir aqueles que não o são.
 Com este princípio, podemos incluir o governo
central assim como os governos locais e as
autoridades locais (e a previdência social).
 As empresas públicas não financeiras são excluídas
sob o princípio de que são operadas com fins
comerciais. Contudo, à medida que as empresas
públicas tenham objetivos de política econômica,
elas também podem ser incluídas no conceito geral
de governo.

ADMINISTRACION
CENTRAL
PREVIDÊNCIA
SOCIAL
ENTIDADES
DESCENTRALIZADAS
GOVERNO
CENTRAL
OUTROS NÍVEIS DE
GOVERNO
GOVERNO
GERAL
EMPRESAS PÚBLICAS
NÃO FINANCEIRAS
OPERAÇÕES
QUASE-FISCAIS
SETOR PÚBLICO
CONSOLIDADO
II.2. Definição de governo
ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL

 Regime de caixa ou de competência?
– No Brasil, registra-se a despesa pelo regime de
competência (exceto de exercícios anteriores) e a
receita pelo de caixa.
– Pelo FMI, somente os juros (inclusive atrasados)
são pelo regime de competência.
 Registro bruto ou líquido?
– Ingressos em cifras brutas.
– Somente superávit ou déficit para empresas.
II.3. Medição das transações

 Natureza das transações:
– Por definição, soma das entradas = soma dos
pagamentos.
– A posição líquida deve ser igual a zero.
– Contudo, há dois tipos diferentes de transações
com o resto da economia:
 Algumas transações que não necessitam ser
reembolsadas, como os impostos, os dividendos e as
doações.
 E outras que necessitam ser reembolsadas, como os
empréstimos de bancos.

 Natureza das transações
– A distinção entre recursos reembolsáveis e não
reembolsáveis é central num sistema de contabilidade
fiscal.
– A posição orçamentária global (o resultado global) é a
diferença entre as entradas de recursos
reembolsáveis e os gastos, com os recursos
reembolsáveis sendo tratados como financiamento do
déficit.
– Com frequência dizemos que traçamos uma linha entre
as transações não reembolsáveis e reembolsáveis, e
o financiamento está abaixo da linha.
– No critério acima da linha, são utilizadas variáveis fluxos
(receitas e despesas), já no critério abaixo da linha são
utilizadas variáveis estoque (dívida pública do período).

II.4. Principais contas fiscais
1.Receitas totais e doações (RTg)
1.1 Receitas totais
-Receitas correntes (RCg)
Tributárias
Não tributárias
-Receitas de Capital
1.2 Doações
2.Despesa total e empréstimos líquidos (GTg)
2.1 Despesa total
- Corrente (GCg)
- De capital
2.2 Empréstimos líquidos
3.Resultado global (1 – 2)
4.Financiamento (4.1+4.2= –3)
4.1 Externo
4.2 Interno
Não
reembolsáveis
menos despesas
Reembolsáveis

II.5. Medição do déficit
• Conceito convencional (medida do fluxo líquido de recursos
ao setor público):
Resultado nominal = despesa total e empréstimos líquidos
- receitais totais e doações
• Conceitos alternativos:
 Necessidades de financiamento (NFSP) resulta da
consolidação do endividamento líquido do governo central,
locais e das empresas públicas.
 Resultado corrente (posição líquida do governo com respeito
às operações correntes):
Resultado corrente = despesa corrente – receita corrente
 Resultado primário (medida da política orçamentária
discricionária do governo):
Resultado primário = déficit convencional – juros

 O impacto macroeconômico do déficit fiscal
pode ser distinto dependendo de seu
financiamento:
– fontes externas
– fontes internas
 Banco Central
 Sistema bancário
 Setor privado NF
Acumulação
dívida externa
Deslocamento
Setor privado
Monetização
II.6. Modalidades de financiamento

II.6.1. Endividamento interno
– Sistema bancário:
 Inflacionário se o Banco Central atende à
demanda adicional de crédito dos bancos.
 Se o Banco Central não atende à demanda dos
bancos:
– ↑ taxa de juros ou ↓ crédito ao setor privado
– Sistema não-bancário:
 Crédito pode deslocar o setor privado.

II.6.2. Endividamento externo e
atraso de pagamentos
 Endividamento externo:
– Títulos:
 Pode provocar a apreciação real da moeda.
 Limitado pelo endividamento passado e pela falta de
solvência.
– Uso de reservas.
 Atraso de pagamentos:
– Modalidade coercitiva de financiamento.

II.7. Transmissão da política fiscal
 De modo geral, a política fiscal (PF) prima pelas seguintes
características:
 Proporciona instituições importantes para a preservação da ordem legal
e dos direitos individuais.
 Provê infraestrutura.
 É financiada por meio de impostos, os quais, na sua maioria, implicam
distorções que afetam as decisões de oferta e demanda das unidades
familiares e das empresas.
 PF afeta a demanda agregada e os preços (IPC, taxa de juros,
tipo de câmbio) por meio de seus impactos sobre as unidades
familiares e as empresas.

Impactos da PF sobre a demanda
doméstica
G
T
B
Dé-
ficit
Unidades Familiares
consumo
do trabalhador
transacio-
náveis
não-transa-
cionáveis
Empresas
investimento
dem. por trab.
transacio-
náveis
não-transa-
cionáveis
Demanda
doméstica,
consumo,
investimento,
poupança,
PIB, taxa de
juros, tipo de
câmbio real

Há os requisitos para política
fiscal ativa contra a depressão?
Não fazer.
Não
Sim
Teria impacto positivo
líquido (benefícios /
custos) sobre
atividade?
Não
Não fazer.
Sim
Provavelmente
convém fazer.

Há capacidade para política contracíclica
(cc) ativa?
Quais são os requisitos?
• Necessita que o lado fiscal seja sustentável no longo prazo.
• Credibilidade suficiente em relação ao comportamento de
longo prazo das obrigações públicas.
Sustentabilidade
fiscal?
Credibilidade?
Resgate
financeiro /
política cc ativa
• Há influências em ambas as direções.
• Em um momento assim, a confiança pode ser frágil.

Confiança Interpessoal (2014)
percentual dos entrevistados que concordam com a afirmação:
"a maior parte das pessoas é confiável“
Fonte: https://ourworldindata.org/trust.

1. Causas da crise.
2. Efeitos da crise.
3. Dimensão fiscal da crise.
4. Impacto sobre o PIB.
5. Perda de confiança.
III. A Crise Econômica

 Crise resultou da confluência de três fatores:
– Esgotamento de tendência de longo prazo.
– Erros na gestão macroeconômica que aprofundaram
os desequilíbrios macro e microeconômicos.
– Reversão da bonança externa.
III.1. Causas da crise

– Em 2014, a utilização da capacidade instalada da indústria foi, em
média, de 83,3%, contra uma média histórica de 81,6%. A taxa de
desemprego atingiu, em dezembro, 4,3%. Havia forte risco de
racionamento de energia e água. Ou seja, havia plena ocupação
dos fatores de produção.
– Adicionalmente, o IPCA acumulou 6,4%, superior ao centro da
meta (4,5%), com tendência de alta, o que indicava
superaquecimento da economia. O crescimento econômico,
contudo, foi igual a 0,1%.
– Como conciliar plena ocupação, pressão inflacionária e
estagnação econômica? Resposta: conjunto de políticas
econômicas destinadas a incentivar, a todo custo, o consumo, via
expansão do crédito e aumento dos gastos públicos.
III.2. Efeitos da crise

1. Acúmulo de passivos públicos ocultos e atribuição ao Tesouro
Nacional do poder de emitir “quase-moeda”, multiplicada sob a
forma de crédito bancário por meio das instituições financeiras
públicas.
2. Esgotamento da capacidade de distribuir benefícios por meio do
orçamento e subsequente utilização de bancos públicos para
ampliar o crédito subsidiado.
3. Expansão das operações quase-fiscais.
4. Estímulo a estados e municípios para que expandissem as suas
despesas mediante endividamento.
 Quadro lembra a crise fiscal das décadas de 1980 e 1990, inclusive
com o retorno do imposto inflacionário, ainda que em bases mais
modestas, mas sem hiperinflação e crise nas contas externas.
III.3. Dimensão fiscal da crise

Fonte: IFI.
Resultado Primário Desagregado

Dívida Bruta do Governo Geral (%PIB)
51,6
56,3
65,6
70,0
74,0
77,3
50
55
60
65
70
75
80
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Fonte:Banco Central.Para2018, agosto.

III.4. Impacto sobre o PIB
– PIB potencial: taxa de crescimento que a economia é
capaz de sustentar com plena utilização dos fatores de
produção, sem pressionar a inflação.
 Por ser uma variável não observável, é difícil precisar o seu
valor. Podemos, porém, ter uma ideia da sua ordem de
grandeza.
 Durante o boom de commodities e à luz de uma série de
ajustes implementados durante os Governos FHC I e II e Lula
I, estima-se que o PIB brasileiro tinha um potencial de
crescimento entre 3% e 4% ao ano.
 Durante o Governo Dilma I, esse número caiu para algo entre
0% e 2% ao ano. Com efeito, o crescimento médio no período
2011-2014 foi de 2,2% ao ano.

O QUANTO OS RESPONDENTES CREEM QUE O GOVERNO TOMARÁ AS
MEDIDAS ACERTADAS
Fonte: Edelman, 2012.
Eixo horizontal: mundo, Irlanda, Índia, Canadá, EUA, Alemanha, Suécia, Cingapura, Reino
Unido, Austrália, México, Emirados Árabes Unidos, Rússia, China, Polônia, Itália, Países
Baixos, Coreia do Sul, França, Argentina, Indonésia, Espanha, Japão, Brasil, Hong Kong e
Malásia.
Legenda: trust  confiança; steady  estável.
Respondentes:
com nível superior,
com renda familiar
no quartil superior
da distribuição de
renda de cada país
por faixa etária e
que acompanha o
noticiário político-
econômico, no
mínimo, várias vezes
por semana.
Fonte: 2012
Edelman Trust
Barometer.

1. Variação do PIB.
2. Evolução das receitas e despesas
primárias.
3. Variação dos gastos primários.
4. Comportamento da carga tributária.
IV. Análise Comparativa

Fonte: Penn World Table 7.1.
TAXA MÉDIA ANUAL DE CRESCIMENTO DO PIB PER CAPITA PARA PAÍSES
SELECIONADOS (1985-2010)
0,3
0,7 0,9 1,0 1,0 1,1 1,2 1,3 1,3 1,6 1,8 1,9 1,9 2,1 2,2 2,3 2,4
2,9
3,4 3,4 3,5 3,6
4,2 4,4
5,0 5,0
5,4
8,5
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
VENEZUELA
PARAGUAY
MEXICO
RUSSIA*
SOUTHAFRICA
ECUADOR
BOLIVIA
BRAZIL
PHILIPPINES
COLOMBIA
PERU
ARGENTINA
COSTARICA
SPAIN
AUSTRALIA
TURKEY
PORTUGAL
POLAND
BOTSWANA
IRELAND
MALASYA
EGYPT
CHILE
INDIA
TAIWAN
VIETNAM
SOUTHKOREA
CHINA

TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB POR PERÍODOS NO BRASIL E GRUPO DE PAÍSES
SELECIONADOS

TAXA ANUAL DE CRESCIMENTO REAL DA RECEITA E DESPESA PRIMÁRIAS
DO GOVERNO FEDERAL
Fase Período
Receita
(A)
Despesa
(B)
Hiato
(C) = (A) - (B)
Boom de commodities jan. 2005 a dez. 2008 8,9 8,7 0,2
Crise internacional jan. 2009 a abr. 2010 0,7 7,1 - 6,5
Recuperação mai. 2010 a jun. 2012 9,5 6,5 3,0
Início da deterioração jul. 2012 a out. 2014 3,4 6,2 - 2,8
Crise aguda nov. 2014 a fev. 2016 - 4,3 4,2 - 8,5
Nota: exclui valores associados à capitalização da Petrobras em setembro de 2010.
Deflator: IPCA.

Composição 1992/94 1995/98 1999/02 2003/06 2007/10 2011/14 2015/17 1992/2017
Gasto primário total 9,7 4,1 4,9 5,0 4,6 3,5 0,3 4,5
Gasto excl.tranf. Est. & Mun. 11,7 4,1 4,1 4,9 5,0 3,7 0,7 4,7
Transferências a Estados/Municípios 1,8 4,1 9,0 5,3 2,6 2,3 -1,8 3,5
Pessoal 14,0 0,4 3,4 0,7 4,1 -0,6 1,9 3,0
Benefícios INSS 16,5 4,9 5,0 7,5 3,4 3,3 5,4 6,2
Outras despesas 3,6 7,6 3,6 5,6 7,7 6,8 -4,9 4,6
PIB 3,4 2,5 2,3 3,5 4,6 2,3 -2,0 2,5
OBS: Deflator: Deflator implícito do PIB.
Fontes: Secretaria de Política Econômica/Secretaria do Tesouro Nacional.
TAXAS MÉDIAS DE CRESCIMENTO DO GASTO PRIMÁRIO DO GOVERNO
CENTRAL (% AO ANO)

1. Perspectivas de curto prazo.
2. Perspectivas de longo prazo.
3. Superávit estimado.
4. Superávit requerido.
5. Trajetória da dívida.
V. Cenários

V.1. Perspectivas de curto prazo
 Tensão política: o cobertor ficou curto e o
Estado não consegue mais colocar panos
quentes no conflito distributivo (muita dificuldade
para conter gasto).
 Instituições (Partidos, MP e Judiciário) sob
pressão.
 Economia internacional não deve ajudar.
 Solução para crise fiscal pode ser mais inflação.

 Reformular o modelo buscando reduzir
desigualdade e acelerar crescimento
(+saneamento, +educação,+ focalização, -
previdência, - folha de pagamento, - incentivos
setoriais): em busca de um consenso da classe
média.
 Insistir no modelo atual: estagnação, alto
conflito distributivo e democracia em risco.
V.2. Perspectivas de longo prazo

Trajetórias para a Dívida Bruta
Fonte: IFI.

1. Evolução das despesas primárias.
2. Projeção da pirâmide etária.
3. Projeção da população em idade
ativa.
4. O “superávit” previdenciário.
5. O Brasil em 2050.
VI. A Previdência Social

Pirâmides Etárias
(em milhões de pessoas)
Homens Mulheres
Fonte: IBGE (Projeção populacional 2018).
10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10
0 a 4
10 a 14
20 a 24
30 a 34
40 a 44
50 a 54
60 a 64
70 a 74
80 a 84
90+
2000
10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10
2060Idade(anos)

População com 15-59 Anos
(em milhões de pessoas)
Fonte: IBGE (Projeção populacional 2018).
2034; 140,4 (máximo)
120
122
124
126
128
130
132
134
136
138
140
142
144
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
2050
2051
2052
2053
2054
2055
2056
2057
2058
2059
2060

Previdência “Superavitária”
Contabilidade atual
a) Tesouro Nacional
• Receitas: A + B
• Despesa: C
• Resultado: A + B – C
b) INSS
• Receita: D
• Despesas: E + F
• Resultado: D – E – F
c) Resultado consolidado
• Receitas: A + B + D
• Despesas: C + E + F
• Resultado: A + B + D – C – E – F
Contabilidade alternativa
a) Tesouro Nacional
• Receitas: A
• Despesa: C + E
• Resultado: A – C – E
b) Seguridade Social
• Receita: B + D
• Despesas: F
• Resultado: B + D – F
c) Resultado consolidado
• Receitas: A + B + D
• Despesas: C + E + F
• Resultado: A + B + D – C – E – F

 Somos GP (ou GÑR).
64
 Seremos GV em 2050.
 Resta decidir se seremos GVP ou GVR.
 Para isso precisamos produzir mais e melhor.
 Condição necessária, ainda que não seja
suficiente: desenvolver uma cultura de
confiança entre os brasileiros.
VII. Considerações Finais

VII. Considerações Finais
 É preciso fazer o bolo crescer para depois
reparti-lo (Ministro Delfim Netto, década de 70).
 Essa frase reforçou a nossa secular
desconfiança e estigmatizou de maneira
duradoura qualquer política pró-crescimento.
 Precisamos vencer esse estigma, definir o que
é prioritário e abandonar o que é acessório.
Sem negociação, sem reconhecer que 2 + 2 =
4, sempre ficaremos aquém do nosso potencial.
65

66
Informações e Contato
Página dos estudos da Consultoria
Legislativa do Senado Federal:
 https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-
legislativos/homeestudoslegislativos.
Correio eletrônico:
 rocha.caa@gmail.com

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