O documento descreve a evolução da administração financeira e orçamentária no Brasil desde a década de 1980. Foi implementado um critério de apuração do déficit público e conceitos como resultado primário para avaliar a sustentabilidade fiscal. Leis posteriores como a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceram normas para o planejamento orçamentário e fiscal responsável.

1. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Administração Financeira e Orçamentária & Noções de Finanças Públicas
INTRODUÇÃO
No início da década de 80, com a eclosão da crise da dívida externa, o crédito externo ao
Brasil ficou escasso, fazendo com que o país tivesse mais uma vez que recorrer ao Fundo
Monetário Internacional – FMI, negociando uma ajuda financeira. Naquela época o cenário
fiscal do país apontava para os seguintes problemas:
• déficit público elevado, porém com uma grande incerteza sobre o valor exato desse
déficit, em decorrência das dificuldades de mensuração;
• ausência de estatísticas fiscais em consonância com as boas práticas internacionais;
• inexistência de mecanismo efetivo de controle do gasto público, que possibilitasse
respostas imediatas às diretrizes da política econômica.
O acordo com o FMI foi implementado a partir de 1983 e desde então houve muitos
avanços. A principal tarefa implementada em conjunto com técnicos do FMI e do governo,
no final de 1982, quando foi negociado o empréstimo, que incluía uma série de
compromissos assumidos pelo país, foi o aparelhamento do Banco Central para registrar as
operações de endividamento do setor público.
Nesse sentido, foi implementado critério de apuração do déficit público, mais conhecido
entre os economistas como Necessidades de Financiamento do Setor Público – NFSP,
sendo introduzidos no país os conceitos de Resultado Primário, Resultado Nominal e
Resultado Operacional, como instrumento para avaliar a sustentabilidade da política fiscal
do país.
Os principais avanços aconteceram a partir da segunda metade da década de 80 com a
necessidade de manter o endividamento público controlado mediante monitoramento do
déficit público, e de um modo geral da política fiscal do governo.
Dentre as principais medidas, no que se refere à eliminação de problemas históricos que
contribuíam para a falta de controle da política fiscal, colaborando para um maior controle e
transparência das contas públicas, destacam-se:
• criação da Secretaria do Tesouro Nacional, em 1986, com a finalidade de unificar, gerir e
contabilizar os pagamentos e recebimentos do governo federal;
• criação da Conta única do Tesouro Nacional, em 1988, extinguindo a conta movimento
mantida no Banco do Brasil;

2. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• implantação, em 1987, do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – SIAFI;
• eliminação do orçamento monetário, incorporando suas despesas ao Orçamento Geral
da União - OGU;
• transferências das operações de fomento, até então realizadas pelo Banco Central, para
o OGU;
• incorporação ao OGU, a partir de 1988, de todas as despesas públicas federais,
inclusive as das autarquias, fundações e fundos;
• transferência da administração da dívida pública para a Secretaria do Tesouro Nacional
e incorporação ao OGU das despesas com o pagamento de juros da dívida pública, com
submissão ao Congresso Nacional da aprovação dos limites de endividamento.
Assim, durante a década de 90 as informações relativas às Necessidades de Financiamento
do Setor Público ganham uma ênfase cada vez maior dentro e fora do governo. A Secretaria
do Tesouro Nacional – STN passa a divulgar em conjunto com o Banco Central as
informações detalhadas do endividamento do setor público, informando aos agentes
econômico e à sociedade, por meio de boletins mensais, os principais aspectos
relacionados às contas públicas, como por exemplo, a variação da dívida, o resultado da
previdência social e o resultado do Tesouro Nacional.
A partir de 1995, com o início do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal
dos Estados, que propiciou o refinanciamento de dívidas de Estados, a partir da assunção
de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário sustentável, os conceitos de
metas fiscais e resultado primário passam a se incorporar à legislação do país.
Este processo todo tem seu ápice com a publicação da Lei Complementar 101, de
04/05/2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que tem o objetivo
de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal,
estabelecendo os seguintes postulados:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;
• garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e
inscrição em restos a pagar.
A LRF se consagra desde então como principal instrumento da legislação de finanças
públicas do país, expandindo para Estados e Municípios conceitos até então utilizados
apenas pelo governo federal, como resultado primário e resultado nominal.
Adiante detalharemos os principais aspectos sobre funcionamento dos atuais instrumentos
de planejamento, orçamento e programação financeira na Administração Pública Federal.

3. O nosso objetivo é a sua Aprovação
TÓPICOS DE FINANÇAS PÚBLICAS
Teoria das Finanças Públicas
De uma forma geral, a teoria das finanças públicas gira em torno da existência das falhas de
mercado que tornam necessária a presença do governo, o estudo das funções do governo,
da teoria da tributação e do gasto público.
As falhas de mercado: são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do
livre mercado, sem interferência do governo. São elas:
 existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao
mesmo tempo (ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente.
Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo
também;
 existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho
de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a
assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;
 as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos.
Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e
a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e
diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que
causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades
positivas;
 desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em
desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar
crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho
e da buscar a estabilidade econômica.
Intervenção do Governo na Economia
Política Econômica
As medidas adotadas pelo governo para controle da economia. As relativas ao orçamento,
por exemplo, afetam todas as áreas da economia e constituem políticas de tipo
macroeconômico; outras afetam exclusivamente algum setor específico, como, por exemplo,
o agrícola e constituem políticas de tipo microeconômico. Estas últimas são dirigidas a um
setor, a uma indústria, a um produto ou ainda a várias áreas da atividade econômica e criam
a base legal em que devem operar os diferentes mercados, evitando que a competição gere
injustiças sociais. O alcance da política macroeconômica depende do sistema econômico
existente, das leis e das instituições do país. Existem divergências quanto ao grau de
intervenção do Governo: alguns defendem a política do laissez-faire e outros acham que o
governo deve cobrir as deficiências do mercado. Neste caso, a política econômica deve
eliminar as flutuações, reduzir o desemprego, fomentar um rápido crescimento econômico,

4. O nosso objetivo é a sua Aprovação
melhorar a qualidade e o potencial produtivo, reduzir o poder monopolista das grandes
empresas e proteger o meio ambiente. A partir da década de 1970, a política
macroeconômica procurou limitar o papel dos governos e reduzir o poder do Estado.
No entanto, a política econômica pode tornar-se contraproducente, caso o diagnóstico dos
problemas econômicos for errôneo e as diretrizes políticas não forem adequadas ao
problema que se pretende resolver. Em tempos de guerra, nas economias planificadas ou
centralizadas, essa política é mais rígida e maior a intervenção do Estado. O êxito de uma
política econômica dependerá da reação dos agentes econômicos, da sua execução e da
confiança na administração.
Nas relações comerciais entre dois países devem ser considerados os tipos de câmbio, as
taxas alfandegárias e os problemas da dupla imposição, uma vez que a mudança em um
desses fatores repercutirá sobre a economia nacional.
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da
política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor
choques na oferta ou restringir a demanda.
Os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia são:
 Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento
de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação,
distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal,
aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.
 Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias,
etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a
economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a
criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.
 Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do
crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de
produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação,
preços, restringir a demanda, etc.
O Orçamento Público também funciona como um balizador na Economia. Se temos
elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de
empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um
orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e
decréscimo no produto interno bruto.
O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo.
Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destaca-se:
 Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos
pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e. criar
condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco,
custo, etc) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no
sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc) e corrigir os efeitos negativos de
externalidades.

5. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e
riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais,
alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.
 Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a
moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas
de intervenção econômica (controles por leis, limites).
Política Fiscal
Política Fiscal é a manipulação dos tributos e dos gastos do governo para regular a atividade
econômica. Ela é usada para neutralizar as tendências à depressão e à inflação.
a) Política Fiscal Expansiva : é usada quando há uma insuficiência de demanda agregada
em relação à produção de pleno - emprego. Isto acarretaria o chamado "hiato deflacionário",
onde estoques excessivos se formariam, levando empresas a reduzir a produção e seus
quadros de funcionários, aumentando o desemprego. As medidas nesse caso seriam:
aumento dos gastos públicos; diminuição da carga tributária, estimulando despesas de
consumo e investimentos; estímulos às exportações, elevando a demanda externa dos
produtos; tarifas e barreiras às importações, beneficiando a produção nacional.
b) Política Fiscal Restritiva: é usada quando a demanda agregada supera a capacidade
produtiva da economia, no chamado "hiato inflacionário", onde os estoques desaparecem e
os preços sobem. As medidas seriam: diminuição dos gastos públicos; elevação da carga
tributária sobre os bens de consumo, desencorajando esses gastos; elevação das
importações, por meio da redução de tarifas e barreiras.
Política Monetária
A Política Monetária representa a atuação das autoridades monetárias, por meio de
instrumentos de efeito direto ou induzido, com o propósito de se controlar a liquidez global
do sistema econômico.
a) Política Monetária Restritiva: engloba um conjunto de medidas que tendem a reduzir o
crescimento da quantidade de moeda, e a encarecer os empréstimos. Instrumentos:
 Recolhimento compulsório: consiste na custódia, pelo Banco Central, de parcela dos
depósitos recebidos do público pelos bancos comerciais. Esse instrumento é ativo, pois
atua diretamente sobre o nível de reservas bancárias, reduzindo o efeito multiplicador e,
consequentemente, a liquidez da economia.
 Assistência Financeira de liquidez: o Banco Central empresta dinheiro aos bancos
comerciais, sob determinado prazo e taxa de pagamento. Quando esse prazo é reduzido
e a taxa de juros do empréstimo é aumentada, a taxa de juros da própria economia
aumenta, causando uma diminuição na liquidez.
 Venda de Títulos públicos: quando o Banco Central vende títulos públicos ele retira
moeda da economia, que é trocada pelos títulos. Desta forma há uma contração dos
meios de pagamento e da liquidez da economia.

6. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b) Política Monetária Expansiva: é formada por medidas que tendem a acelerar a
quantidade de moeda e a baratear os empréstimos (baixar as taxas de juros). Incidirá
positivamente sobre a demanda agregada. Instrumentos:
 Diminuição do recolhimento compulsório: o Banco Central diminui os valores que
toma em custódia dos bancos comerciais, possibilitando um aumento do efeito
multiplicador, e da liquidez da economia como um todo.
 Assistência Financeira de Liquidez: o Banco Central, ao emprestar dinheiro aos
bancos comerciais, aumenta o prazo do pagamento e diminui a taxa de juros. Essas
medidas ajudam a diminuir a taxa de juros da economia, e a aumentar a liquidez.
 Compra de títulos públicos: quando o Banco Central compra títulos públicos há uma
expansão dos meios de pagamento, que é a moeda dada em troca dos títulos. Com isso,
ocorre uma redução na taxa de juros e um aumento da liquidez.
Inflação
Inflação é o contínuo, persistente e generalizado aumento de preços. Consideramos quatro
tipos principais:
a) Inflação de demanda: refere-se ao excesso de demanda agregada em relação à
produção disponível de bens e serviços na economia. É causada pelo crescimento dos
meios de pagamento, que não é acompanhado pelo crescimento da produção. Ocorre
apenas quando a economia está próxima do pleno-emprego, ou seja, não pode aumentar
substancialmente a oferta de bens e serviços a curto prazo.
b) Inflação de custos: tem suas causas nas condições de oferta de bens e serviços na
economia. O nível da demanda permanece o mesmo, mas os custos de certos fatores
importantes aumentam, levando à retração da oferta e provocando um aumento dos
preços de mercado.
c) Inflação inercial: é a aquela em que a inflação presente é uma função da inflação
passada. Se deve à inércia inflacionária, que é a resistência que os preços de uma
economia oferecem às políticas de estabilização que atacam as causa primárias da
inflação. Seu grande vilão é a "indexação", que é o reajuste do valor das parcelas de
contratos pela inflação do período passado.
d) Inflação estrutural: a corrente estruturalista supunha que a inflação em países em vias
de desenvolvimento é essencialmente causada por pressões de custos, derivados de
questões estruturais como a agrícola e a de comércio internacional.
Teoria da Tributação
Tributação e Equidade
Desde a Idade Média, os reis exigiam de seus cidadãos determinados valores em troca da
simples proteção ou da extensão de algumas prerrogativas da Corte. Daí se originou o
conceito do jus imperis estatal, da compulsoriedade no pagamento de tributos, sem nada
efetivamente em troca, ou apenas a mera prestação de algum serviço.
Muito se discute na doutrina até hoje sobre quais seriam os princípios que deveriam
alicerçar a tributação ou a cobrança de tributos. Discute-se, até mesmo, em dias atuais,

7. O nosso objetivo é a sua Aprovação
sobre quais os métodos mais eficientes ao Estado para que este efetivamente arrecade
mais, sem sacrificar a população com onerosas cargas tributárias, que comprometam a
produção ou o PIB e, consequentemente, a própria arrecadação de tributos.
Alguns princípios são aplicáveis na cobrança de tributos. Outros, entretanto, carecem de
uma razão mais lógica ou coerente que permita sua aplicação efetiva. Os estudiosos
convergem, entretanto, para um ponto em comum: a eqüidade no tratamento tributário.
A eqüidade impõe o que poderia chamar de justeza tributária ou tributação com a máxima
justiça entre os cidadãos. Neste sentido, haveria igualdade de tratamento tributário para
aqueles que se encontrassem em condições iguais (eqüidade horizontal) e desigualdade de
tratamento tributário para aqueles considerados em situação de desigualdade (eqüidade
vertical). Ou seja, aos iguais, tratamento igual, com alíquotas ou faixas de tributação iguais.
Aos desiguais, tratamento desigual, com alíquotas diferenciadas, na mesma medida de
suas diferenças.
Princípios Teóricos da Tributação
O princípio do benefício é o princípio que teoriza que cada contribuinte pagaria um valor
correspondente ao seu próprio benefício pelo bem ou serviço gerado pelo Estado, conforme
a proporção que faria uso.
Sob este princípio, os impostos seriam vistos apenas como preços pagos por serviços
públicos utilizados. Se usasse o serviço, pagaria. Do contrário, estaria isento.
O valor total do gasto seria financiado com recursos de todos os contribuintes beneficiados.
Se determinado gasto não influenciasse a vida do cidadão, ele não precisaria pagar. Os
impostos não precisam ser equivalentes aos benefícios totais recebidos pelos
cidadãos, mas proporcionais a estes. Ou seja, não se deve cobrar, segundo a ótica, o custo
total de uma ponte ou obra, em valores idênticos para cada cidadão, mas na medida
proporcional ao uso do bem por cada um deles.
Os impostos deveriam ser distribuídos de acordo com os benefícios marginais recebidos, ou
seja, de acordo com a potencialidade para uso do bem ou obra, neste caso.
Ainda que defensável do ponto de vista lógico, não existem meios práticos que permitam
operacionalizar o princípio do benefício. É um princípio de difícil aplicação na prática,
devido ao princípio da exclusão, pois há pessoas que se beneficiam do bem ou serviço,
mesmo não pagando nada em tributos.
Dando um exemplo trivial, se fosse construída uma ponte, não se poderia assegurar quantos
atravessariam a ponte ou seriam beneficiados com a sua construção. Não se poderia
impedir, também, que alguém que não tivesse contribuído, atravessasse a ponte, pois tal
prática revelar-se-ia inconstitucional.
Além do mais, o princípio, se aplicado, estaria em rota de colisão com outros dois princípios
mais amplos aplicados às finanças públicas, como o princípio da distribuição de riquezas
ou da alocação de recursos, que arrazoam pelo privilégio na distribuição do orçamento às
pessoas com piores condições de renda ou menor capacidade de pagamento.

8. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Segundo o princípio mais comum na teoria das finanças públicas, o princípio da
capacidade econômica, as pessoas devem contribuir segundo a sua capacidade real de
pagamento, ou seja, quem recebe mais ou detém maior patrimônio, paga mais. Caso
contrário, paga menos.
A preferência moderna é pela aplicação do princípio da capacidade de pagamento, pois ele
representa uma maior justiça tributária, num sentido mais aproximado de eqüidade de
tratamento entre iguais e desiguais. A renda é preferencialmente o indicador da capacidade
econômica, mas o patrimônio também pode servir para se aplicar o princípio.
Sobre o princípio da progressividade, as maiores alíquotas seriam aplicadas às camadas
mais favorecidas ou em classes de renda mais altas da população.
Sobre o princípio da regressividade, quanto maior a renda, menor seria o percentual da
alíquota.
O princípio da neutralidade ou proporcionalidade implica dizer em tributos proporcionais
aos ganhos, ou seja, alíquotas iguais e únicas em qualquer faixa. Resultariam em maiores
valores arrecadados, conforme a situação individual de renda de cada um.
Os modernos sistemas fiscais consagram a progressividade na tributação. A incidência
progressiva leva a coletividade ao mínimo sacrifício agregado. O rico deve pagar
proporcionalmente mais e o pobre proporcionalmente menos.
Este princípio também baseia-se na hipótese de que a renda é sujeita a lei de utilidade
marginal decrescente, ou seja, quanto maior os acréscimos de renda dados ao consumidor,
menor será a utilidade daquela renda. Exemplificando, se um consumidor ganha o suficiente
apenas para se manter, a utilidade que dará a sua renda será maior do que aquele que
ganha muito, cuja renda permite até mesmo uma aplicação financeira. Para o menos
favorecido, a renda é essencial para a sobrevivência e ele tentará maximizar o consumo,
devido a sua restrição orçamentária e ao grau de utilidade que dá a sua renda.
Tipos de Tributos
O Código Tributário Nacional – CTN define tributo como sendo:
Toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que
não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei, e cobrada mediante atividade
administrativa plenamente vinculada.
Os tributos podem ser separados em dois grupos: Fiscais e Parafiscais.
a) Tributos com características fiscais
 Imposto – É um tributo independente de qualquer atividade estatal específica relativa ao
contribuinte ou independente da contraprestação de um serviço. Decorre do jus imperis
estatal, de exigir-se compulsoriamente um tributo com a finalidade de financiar os gastos
do Orçamento.

9. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A competência, segundo a CF/88 é privativa da União, Estados, DF e Municípios, ou seja,
cada ente detém uma competência própria de impostos já definidos e elencados na
Constituição. Por exemplo, aos Estados, compete o ICMS, à União, o IPI, aos Municípios, o
ISS, etc. Cada ente possui um conjunto de impostos específicos já previamente
determinados. Não pode o Estado instituir ou cobrar imposto de competência da União, ou
do Município, por isso dizemos que a competência é privativa para cada ente, ou seja, só o
ente determinado na CF pode cobrar o imposto que lhe é atribuído.
Assim, como se pode observar o imposto é conceituado como uma obrigação genérica
exigida pelo Estado para satisfazer às necessidades coletivas. De acordo com o Código
Tributário Nacional, o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador situação
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. O imposto
possui as seguintes características:
a) é reclamado de forma geral;
b) não possui sentido contra-prestacional; e
c) atinge tanto o ente humano quanto a coisa.
O imposto se aplica de forma direta e indireta. Incide diretamente sobre o contribuinte
(imposto de renda, territorial, predial, transmissão e serviços) e indiretamente atingindo
coisas que o indivíduo adquire (sobre a circulação de mercadorias e produtos
industrializados).
 Taxa – É um tributo cobrado tendo em vista a prestação de serviços públicos específicos
e divisíveis, efetivamente prestados ou potencialmente colocados à disposição do
contribuinte, ou, ainda, pelo simples exercício do poder de polícia.
Os serviços tem que ser específicos e divisíveis, ou seja, tem que estar claramente definidos
na lei e poderem ser medidos no consumo por cada usuário efetivo ou potencial. Não podem
ser serviços genéricos nem indivisíveis, como a cobrança da taxa de iluminação pública, por
exemplo, repetidamente argüida como inconstitucional pelos cidadãos, pela sua não
divisibilidade entre os contribuintes beneficiados.
O poder de polícia vem definido no CTN e corresponde a uma série de atividades de
fiscalização, não se aplicando apenas à polícia federal ou fardada, mas a todas as formas de
repressão de atividades nocivas ao interesse público, como a própria vigilância sanitária, por
exemplo.
A competência de instituir taxas é comum da União, Estados, DF, Municípios, ou seja, tanto
a União, como Estados, DF ou Municípios, podem instituir taxas com o mesmo nome em
suas esferas (nunca sobre a mesma base de cálculo dos impostos).
 Contribuição de melhoria – É um tributo cobrado somente nos acréscimos de valor de
imóveis, decorrente de alguma obra pública. A competência é comum entre a União,
Estados, DF e Municípios.
Assim, a contribuição de melhoria corresponde ao ônus imposto ao proprietário que se
beneficia por qualquer vantagem de ordem econômica com a valorização do seu imóvel em
decorrência da realização de obras públicas no imóvel ou nas proximidades dele. A
contribuição de melhoria foi instituída para fazer face ao custo de obras públicas que

10. O nosso objetivo é a sua Aprovação
produzam a valorização imobiliária e tem como valor o acréscimo de valorização que a obra
resultar para cada imóvel beneficiado.
Alguns tributos apresentam característica de extrafiscalidade, ou seja, o objetivo não é
arrecadar, mas sim, coibir uma atividade ou regular o próprio mercado. Exemplo disto é o
imposto de importação, não destinada propriamente à arrecadar, mas sim, coibir a entrada
de produtos estrangeiros com preços mais baratos que os nacionais, reduzindo as chances
da produção própria e conseqüentemente a oferta de empregos no país.
b) Tributos com características parafiscais (atuam paralelamente aos fiscais)
 Empréstimo Compulsório – É exigido a partir de investimento relevante efetuado pela
União (princípio da anterioridade da lei) ou por motivo de guerra externa ou iminência de
guerra, ou, ainda, por calamidade pública. No caso de guerra ou calamidade pública, o
empréstimo compulsório não fica sujeito ao princípio da anterioridade, ou seja, da
antecedência que deve haver entre a publicação da lei e a cobrança efetiva do tributo. A
competência para a instituição do empréstimo compulsório é exclusiva da União e é
necessário Lei Complementar (maioria absoluta de parlamentares) para instituição do
tributo
 Contribuição – As contribuições previstas na Constituição Federal podem ser sociais, de
interesse de categorias profissionais ou econômicas, de intervenção no domínio
econômico ou da seguridade social, sendo que estas últimas necessitam de 90 dias de
prazo entre a lei que as instituiu e a sua efetiva cobrança. A competência para instituição
de contribuições é exclusiva da União.
Aqui cabe um comentário sobre a situação jurídica das tarifas ou preços públicos.
As tarifas ou preços públicos são valores cobrados por um bem ou serviço prestado, mas
não compulsório como a taxa, que é um tributo exigido do contribuinte, independentemente
da utilização do serviço, bastando a potencialidade de uso para a cobrança. As tarifas são
preços públicos cobrados por algum serviço efetivamente prestado ou consumido, como o
que se consome em energia elétrica ou no uso do sistema telefônico. As tarifas envolvem
um contrato entre o fornecedor (concessionário do serviço público) e um consumidor
(usuário) do serviço. O usuário paga o que consome, nada além disto.
Geralmente as tarifas de serviços vêm discriminadas para nós de alguma forma, como em
nossas eternas contas telefônicas, que mostram os diferentes períodos de consumo e o
valor cobrado. As tarifas não são tributos!!! Não tem caráter compulsório, nem podem ser
exigidas ao livre arbítrio. Ou seja, paga quem quer o serviço!
Incidência e Transferência dos Tributos
Quanto à incidência os tributos podem ser classificados em:
a)Tributos Diretos - aplicados ao contribuinte diretamente, sobre a renda e a riqueza sem
transferências tributárias. Ex. IPTU, IPVA, IR, IOF.

11. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b)Tributos Indiretos – são aqueles cobrados sobre a produção, sobre o consumo, sobre
vendas ou circulação de bens e mercadorias e repassados para o consumidor. Quem arca é
o consumidor final, não o produtor ou vendedor, que repassa o imposto. Ex. IPI, ICMS, ISS.
Caso o tributo seja majorado, podem ocorrer duas situações relativamente à transferência
de tributos. O produtor pode transferir o tributo para os consumidores ou absorver o tributo
no seu próprio negócio, diminuindo custos para compensar o aumento da alíquota. Em
termos tributários, há duas hipóteses de transferência tributária por majoração nas alíquotas:
Para frente  significa aumentar o preço do produto e onerar o consumidor.
Para trás  pagar menos pelos fatores de produção.
O processo de transferência em relação aos impostos é afetado pelo tipo de imposto, pelas
condições de oferta e demanda e pelo período de tempo envolvido nos ajustes.
Quando a oferta e a demanda são elásticas ao preço, opõem dificuldades ao repasse. Um
exemplo são os supérfluos. Qualquer aumento no preço do consumidor causado por um
repasse de impostos pode afastar de vez os consumidores, diminuindo drasticamente as
vendas. Em conseqüência, os produtores acabam absorvendo o custo e pagando o imposto.
Quando a oferta e a demanda são inelásticas, o imposto admite sua transferência tanto para
frente (demanda inelástica) como para trás (oferta inelástica). O sal de cozinha é um produto
inelástico, pois mesmo que se onere o consumidor repassando o imposto, mesmo assim, ele
não consumirá menos sal, ou seja, continuará com o mesmo consumo, tendo em vista a
necessidade fisiológica humana do consumo adequado consumo de sal. É um produto que
onde o produtor repassa na totalidade qualquer tipo de imposto adicional.
Os impostos indiretos podem ser repassados, como o IPI, por exemplo, repassado aos
compradores. Já os impostos diretos não são repassados, recaindo diretamente sobre o
dono ou possuidor do bem ou renda qualquer aumento de alíquota Um exemplo clássico é
um aumento no Imposto de Renda, que recai diretamente sobre o próprio dono da renda ou
patrimônio.
No produto de demanda elástica, é difícil repassar o imposto para frente, sendo este
absorvido pelo produtor, que tenderá a baixar seus custos. Qualquer tentativa de aumento
de preço, provocará uma drástica diminuição nas vendas. No produto inelástico, a
transferência ao consumidor fica mais fácil sob a forma de aumento de preços fica mais fácil,
pois não haverá significativa redução nas vendas do produto.
O imposto de renda é uma tributação direta muito eficaz. Segundo dados históricos, o IRPF
tem apresentando características de progressividade ao longo do tempo. Infelizmente o IRPJ
não tem alcançado muito sucesso. Além de inibir a produção ele pode causar perda de
competitividade do produto nacional frente ao produto importado, pelo o que se observa.
Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança e controle e
tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. Entretanto, o IPTU, por
exemplo, é falho no momento em que o inquilino de um imóvel paga o imposto ou um
estabelecimento comercial encarece seus produtos, embutindo tal imposto nos preços.
O imposto sobre as vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de
progressividade. Além disso, um bem com maior número de etapas de produção é mais
penalizado do que os demais.

12. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Uma crítica constante aos impostos "em cascata" ou "cumulativos" são a conseqüente
inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade em termos
internacionais. Em face disso, grande importância tem sido dada ao imposto sobre o valor
adicionado (IVA) em diversas economias do planeta. Suas principais vantagens são a
neutralidade, a dificuldade de sonegação por concentrar a tributação no atacado, dentre
outras. Toda via, tal imposto permaneceria infringindo o conceito da progressividade, como
faz o atual ICMS.
Dívida Pública
A Secretaria do Tesouro Nacional é o órgão responsável pela administração das dívidas
públicas interna e externa, tendo por atribuição gerir a dívida pública mobiliária federal e a
dívida externa de responsabilidade do Tesouro Nacional (Decreto nº 1.745, de 13 de
dezembro de 1995).
Do ponto de vista da estrutura institucional, o Tesouro Nacional implementou um novo
modelo de administração da dívida pública, que visa obter ganhos substanciais no processo
de administração da dívida por meio da padronização dos controles operacionais, do
monitoramento dos riscos globais e da separação das funções de planejamento de curto e
longo prazo.
A gestão da Dívida Pública subdivide-se em três áreas de atuação:
a) Controle da dívida pública - Trata do registro, controle, pagamento e contabilização das
dívidas interna e externa;
b) Planejamento estratégico da dívida pública - Compreende o gerenciamento de risco,
desenvolvimento do planejamento estratégico (médio e longo prazos) para a dívida
pública, acompanhamento da conjuntura e relacionamento institucional;
c) Operações da dívida pública - Área responsável pela estratégia de curto prazo para a
dívida pública, pelos processos de emissão de títulos nos mercados interno e externo,
pela realização de outras operações de financiamento do Governo e pelo gerenciamento
da dívida pública.
Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP
No Brasil, as necessidades de financiamento são apuradas pelo conceito de caixa, exceto
pelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competência contábil. Entretanto há
dificuldades de se obter valores precisos nas contas públicas.
O problema do cálculo das necessidades de financiamento é que não se tem certeza
absoluta dos valores de receita e despesa de todo o governo (União, Estados e Municípios).
De qualquer forma, a diferença entre receita e despesa será financiada por endividamento.
No cálculo das necessidades de financiamento do setor público, as estatísticas fiscais que
apresentam a receita e despesa são chamadas "acima da linha", enquanto a variável que
mede o desequilíbrio através do endividamento público é denominada "abaixo da linha".
As autoridades, mesmo não tendo ciência certa das receitas e despesas de Estados e
Municípios bem como das empresas estatais, acompanham a evolução dos passivos junto
ao sistema financeiro público e privado. Assim, pela variação do endividamento (ou

13. O nosso objetivo é a sua Aprovação
conceito abaixo da linha), pode-se ter certeza de quanto foi necessário para cobrir o
déficit do governo.
No Brasil, as NFSP são medidas pelo conceito abaixo da linha, ou seja, a partir das
alterações no valor do endividamento público é que se sabe se a diferença entre receitas e
despesas aumentou ou diminuiu.
Sendo assim, temos:
•Dívida líquida do setor público: soma consolidada dos valores da dívida líquida
do governo central e Bacen, dos Estados e Municípios e das empresas estatais;
•Ajuste patrimonial: resultado da diferença entre reconhecimento de dívidas do
setor público gerado no passado e receitas decorrentes do processo de
privatização, além da transferência de dívidas para o setor privado;
•Dívida fiscal líquida: diferença entre a dívida líquida do setor público e o ajuste
patrimonial;
•Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito nominal
(déficit ou superávit): representa o resultado da variação da dívida fiscal líquida;
•Necessidades de financiamento do setor público (NFSP) - conceito
operacional (déficit ou superávit): diferença entre as NFSP nominais e a
atualização monetária (correção monetária) incidente sobre a dívida líquida do setor
público;
•Necessidades de financiamento do setor público (conceito primário):
diferença entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais
incidente sobre a dívida líquida do setor público, calculada pelo critério de
competência e descontada a receita de juros relativa à aplicação das reservas
internacionais.
O déficit nominal é usado por todos como o indicador fiscal por excelência. O Bacen
deixou de divulgar mensalmente o resultado do déficit operacional.
Resultado Primário do Governo Central
As Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP, onde é calculado o resultado
primário do Governo Federal, são definidas como o montante dos financiamentos obtidos,
ou a serem tomados, pelo setor público em um dado período de tempo. As NFSP do
Governo Central podem ser obtidas por meio de dois critérios: a) o “acima da linha”,
calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo
Banco Central do Brasil, com base nos balanços dos bancos.
Definição de Déficit Primário
Embora seja por vezes apresentado como uma medida do impacto de política
discricionária do governo, o déficit estruturalmente ajustado abriga uma importante variável
não discricionária, a saber, pagamentos de juros sobre o total da dívida pública, que
normalmente são predeterminados pelo tamanho de déficits anteriores. O déficit primário (ou
“déficit sem juros”) tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a
pagamentos líquidos de juros no orçamento (Bart et al.-1989). O déficit primário também é
valioso como indicador do êxito de políticas no sentido de levar a economia para um
caminho de crescimento sustentável:

14. O nosso objetivo é a sua Aprovação
“O déficit primário mede como as ações correntes melhoram ou pioram o
endividamento líquido do setor público e é importante para avaliar a sustentabilidade dos
déficits governamentais. Embora seja possível gerir os déficits fiscais indefinidamente, o
saldo primário acabará tornando-se positivo, de modo a cobrir pelo menos parte dos juros
sobre a dívida corrente. Se a receita pública e a economia como um todo crescerem mais
depressa que a taxa de juros reais, até o balanço primário pode permanecer em déficit. A
longo prazo, contudo, geralmente não é possível crescer todo o tempo mais rápido que a
taxa de juros” (Banco Mundial – 1988, pág. 56).
Economia da Dívida Pública
O déficit público é o excesso de gastos governamentais sobre a arrecadação. Fornece a
condição para a criação da dívida pública. Não é sinônimo da dívida, pois pode ser
financiado pela elevação dos tributos ou pela criação de moeda.
A dívida pública pode ser interna ou externa, e exerce efeitos diretos sobre a função
alocativa, distributiva e estabilizadora, prejudicando ou consolidando os objetivos das
políticas dessas funções.
A idéia de que a dívida interna é inflacionária encontra grande aceitação entre os
economistas. Os títulos do governo constituem ativos líquidos para seus donos, o que eleva
a propriedade no setor privado. O efeito riqueza conseqüência encoraja o consumo influindo
nos níveis de demanda agregada.
Efeitos estabilizadores da dívida
Quando há desemprego na economia, a ampliação da dívida não pressiona os preços. Os
juros pagos e o efeito riqueza podem contribuir para ampliar a demanda agregada. A
emissão de novos títulos tende a elevar a taxa de juros o que afetará a composição dos
custos na produção.
Quando a economia opera em condições de pleno emprego, a emissão de títulos causará
elevações na taxa de juros e, a menos que essa taxa contribua para reduzir o consumo
(crédito ao consumidor) ou os investimentos privados, uma elevação da demanda se somará
à elevação de custos. A tendência será o crescimento dos preços.
Dívida contraída no exterior
Na dívida contraída no exterior, não há inflação de demanda por que os recursos obtidos no
exterior convertem-se em importações, o que aumenta a disponibilidade de bens e serviços.
Há equilíbrio entre os acréscimos de dispêndio e oferta.
Também não há inflação de custos, pois a dívida não afeta a taxa de juros de mercado. Para
a dívida prevalece a taxa de juros externa.
Os empréstimos externos permitem que a economia cresça, mesmo no limite de suas
possibilidades. Ao pleno emprego dos recursos domésticos, agregam-se os recursos
contratados no exterior. A renda nacional tenderá a ser maior.
Efeitos alocativos da dívida

15. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A compra de títulos é sempre voluntária. Quando adquiridos, prejudicam os investimentos
das empresas. Se os títulos públicos visam financiar investimentos governamentais, o
volume de investimentos da sociedade não se altera.Caso o governo utilize os recursos
captados para financiar seu próprio consumo, estará destruindo poupanças da sociedade
com reflexos sobre o crescimento da economia.
Efeitos distributivos da dívida
Todo o ônus associado à dívida é imputado ao contribuinte, seja o pagamento feito por
preço ou por imposto. A dívida externa provoca efeitos distributivos do conjunto dos
residentes nacionais para o conjunto dos residentes no exterior.
Títulos de maiores prazos de vencimento pagam maiores juros, mas postergam
necessidades de desembolso ou refinanciamento, reduzindo os custos envolvidos nesses
procedimentos.Títulos de curto prazo podem ser colocados a menores taxas de juros, mas
exige maior atuação administrativa.
O procedimento genérico é a colocação de títulos de longo prazo quando a taxa de juros de
mercado encontra-se baixa e a colocação de títulos de curto prazo quando a taxa de juros
encontra-se alta. Em períodos de inflação, os prazos de vencimento devem ser maiores,
enquanto em períodos de recessão o vencimento dos títulos deve ser diminuído.
Principais Transferências para Estados e Municípios
Do produto da arrecadação dos impostos e contribuições, em função da repartição das
receitas tributárias aos estados e municípios e de outras vinculações existentes, parte o
Tesouro não pode utilizar livremente. Isto porque, no momento da arrecadação de um
determinado imposto ou contribuição já se sabe de antemão quem será o beneficiário. A
União legisla sobre o assunto, arrecada, fiscaliza, classifica e realiza a entrega nas formas
legalmente definidas.
Constitucionais
São parcelas das receitas federais arrecadadas pela União transferidas aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios. O rateio da receita proveniente da arrecadação de
impostos entre os entes federados representa um mecanismo fundamental para amenizar as
desigualdades regionais, na busca incessante de "promover o equilíbrio sócio-econômico
entre Estados e entre Municípios" (art.161, inciso II, da Constituição).
No rol das vinculações de receitas federais, se destacam as vinculações constitucionais, ou
seja, aquelas estabelecidas no próprio texto constitucional. São elas:
I - Fundo de Participação dos Estados (FPE) - Art. 159-Ia;
II - Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - Art. 159-Ib;
III - Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO) - Art. 159-Ic;
IV - Fundo Constitucional do Norte (FNO) - Art. 159-Ic;
V - Fundo Constitucional do Nordeste (FNE) - Art. 159-Ic;
VI - Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX)-Art. 159-
II;
VII - Imposto Territorial Rural (ITR - 50%)- Art. 158-II ;
VII - Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) - Art. 153-§5a .

16. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Fundos de Participação (FPM/FPE)
O Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), e dos Municípios (FPM) é
a denominação da parcela de impostos arrecadados pela União e que a Constituição destina
para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Da arrecadação líquida do Imposto
sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR e do Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI, a União destina aos Estados, DF e Municípios os percentuais
estabelecidos na Constituição Federal.
A Lei Complementar nº 91, de 22.12.97, ao dispor sobre os coeficientes do FPM, e a Lei
Complementar nº 62, de 28.12.89, ao disciplinar o FPE, fundamentaram-se, de maneira
geral, em dois importantes fatores redistributivos - a população e a renda per capita -,
contemplando, assim, aspectos como a dinâmica demográfica dos municípios e a própria
demanda por serviços públicos, inversamente à renda per capita, esse último no tocante aos
municípios das capitais.
Base de Cálculo
O art. 159, da Constituição estabelece que a União entregará:
"I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza
e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do
Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das
Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de
caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando
assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à região, na
forma que a lei estabelecer."
Participação Percentual
Imposto sobre aImposto Sobre
Denominação dos Fundos Constitucionais Renda e Proventos deProdutos
Qualquer Natureza -Industrializados -
IR IPI
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal -
FPE 21,5 21,5
Fundo de Participação dos Municípios - FPM 22,5 22,5
Fundo de Financiamento do Norte - FNO 0,6 0,6
Fundo de Financiamento do Nordeste - FNE 1,8 1,8
Fundo de Financiamento do Centro-Oeste -
FCO 0,6 0,6
TOTAL 47,0 47,0
Da receita bruta arrecadada com pagamentos do IR e do IPI, inclusive multas e juros, são
retirados os incentivos fiscais (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN e PROTERRA) e as
restituições. Do valor resultante (receita líquida) é que são calculados os percentuais
destinados aos Fundos de Participação.

17. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Cálculo das Cotas
Compete ao Tribunal de Contas da União, na forma do disposto no parágrafo único do art.
161 da Constituição, efetuar o cálculo das quotas relativas aos fundos de participação, de
que trata o art. 159 da Constituição Federal, observados os critérios previstos na Lei nº
5.172/66, com as alterações do Decreto-lei nº 1.881/81, e da Lei Complementar nº 91/97, de
22.12.97.
A Lei Complementar nº 59, de 22.12.88, ao dar nova redação ao § 3º, art. 91, da Lei nº
5.172/66, determinou que a revisão dos coeficientes dos Fundos de Participação, que antes
era de 5 em 5 anos, passasse a ser feita anualmente, com base em dados oficiais da
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.
Com base nos dados oficiais de população e de renda per capita produzidos pela Fundação
IBGE, por meio de estimativas ou apurados em Censo Demográfico, e conforme determina o
art. 92 da Lei nº 5.172/66, até o último dia útil de cada exercício, o TCU comunica ao Banco
do Brasil S.A. os coeficientes individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal e
de cada Município.
Fundo de Participação dos Estados - FPE
O FPE constitui importante instrumento de redistribuição da renda nacional, ao
transferir parcela dos recursos em áreas mais desenvolvidas para áreas menos favorecidas
do País.
Como já informado, os recursos do FPE (correspondentes a 21,5 % da receita do IPI e do
IR) são rateados observando a seguinte regra: 85 % (oitenta e cinco por cento)para as
unidades estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 15 % (quinze por cento)
para os estados das regiões Sul e Sudeste.
Os percentuais que cabem às diferentes regiões são os seguintes:
NORTE NORDESTE CENTRO-OESTE SUL SUDESTE
25,37% 52,46% 7,17% 6,52% 8,48%
A Lei Complementar nº 62, de 28.12.1989, ao definir normas sobre o cálculo, a
entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos de Participação, que os
critérios de rateio a vigorarem a partir de 1992, seriam fixados em lei específica, com base
na apuração do Censo de 1990, ficando assente que os coeficientes do FPE constantes do
seu anexo único continuariam em vigor até que fossem definidos os novos critérios.
Ante a ausência da fixação desses critérios, os recursos do FPE vêm sendo
distribuídos aos 26 Estados e ao Distrito Federal de acordo com os coeficientes fixados no
anexo único da Lei Complementar nº 62/89.
Existem no Congresso Nacional vários projetos de lei propondo alterações nos atuais
percentuais de distribuição do FPE. Entretanto, como se trata de matéria financeira, que
envolve as vinte e sete unidades da federação, qualquer mudança nos atuais percentuais
implica em perda para alguns e ganho para outros. Daí uma das razões do anexo único da
LC 62/89 estar em vigor até hoje.

18. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Fundo de Participação dos Municípios - FPM
A definição dos coeficientes atribuídos aos municípios do interior leva em consideração,
exclusivamente, a população, atualizada pela Fundação IBGE.
O Tribunal de Contas da União, de posse dos dados oficiais de população do IBGE, atribui a
cada município um coeficiente individual de participação determinado de acordo com as
faixas de habitantes previstas no Decreto-lei nº 1881, de 27.8.1981. A Decisão Normativa nº
38/2001 fez publicar a tabela abaixo, contendo a faixa de habitantes e o respectivo
coeficiente.
DECISÃO NORMATIVA Nº 38/2001 - TCU
FPM - INTERIOR - TABELA DE COEFICIENTES
EXERCÍCIO 2002
FAIXA DE HABITANTES COEFICIENTE
Até 10.188 0,6
De 10.189 a 13.584 0,8
De 13.585 a 16.980 1,0
De 16.981 a 23.772 1,2
De 23.773 a 30.564 1,4
De 30.565 a 37.356 1,6
De 37.357 a 44.148 1,8
De 44.149 a 50.940 2,0
De 50.941 a 61.128 2,2
De 61.129 a 71.316 2,4
De 71.317 a 81.504 2,6
De 81.505 a 91.692 2,8
De 91.693 a 101.880 3,0
De 101.881 a 115.464 3,2
De 115.465 a 129.048 3,4
De 129.049 a 142.632 3,6
De 142.633 a 156.216 3,8
Acima de 156.216 4,0
Fonte: Decreto-Lei nº 1.881/81, de 27.08.81
De forma resumida tem-se que os recursos do FPM são distribuídos mediante os seguintes
critérios: 10 % para os municípios das capitais, proporcionalmente à população, em relação
ao conjunto das capitais, e ao inverso da renda per capita do respectivo estado; 86,4 % para
os municípios interior, sendo 3,6 % para o Fundo Reserva.
A distribuição do Fundo Reserva será proporcional a um coeficiente individual de
participação, resultante do fator representativo da população e do fator representativo do
inverso da renda "per capita" do respectivo Estado, de conformidade com o disposto no
artigo 90 da Lei nº 5.172, de 25 de fevereiro de 1966.

19. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A partir de 1997, com a edição da Lei Complementar nº 91, de 22 de dezembro de
1997, os coeficientes de participação dos municípios no rateio de distribuição das cotas do
FPM passaram a ser fixados de acordo com aquele dispositivo legal.
Bloqueios dos Fundos de Participação
As parcelas dos Fundos de Participação podem ser bloqueadas diante da inadimplência dos
Estados, Distrito Federal ou Municípios junto à União e suas autarquias.
Estabelece o art. 160, da Constituição:
"Art. 160 É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos
atribuídos, nesta Seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.
Parágrafo único . A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de
condicionarem a entrega de recursos:
I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias."
Pelo INSS
Os pedidos de bloqueios das cotas do FPE/FPM por conta de débitos ou irregularidades
junto à Previdência Social são realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com
envio das informações ao Banco do Brasil por intermédio do Serviço Federal de
Processamento de Dados do Governo Federal em uma única vez no mês. Essas
informações são armazenadas no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal
- SIAFI.
Os comandos de desbloqueio são efetuados, também, pelo INSS, por meio de registro no
SIAFI. As informações comandadas diariamente são encaminhadas ao Banco do Brasil pelo
SERPRO.
Pela SRF
Processo semelhante é realizado pela Secretaria da Receita Federal no tocante aos débitos
de Estados e Municípios para com o Programa de Formação de Patrimônio do Servidor
Público.
Pela PGFN (Dívida Ativa)
O bloqueio das cotas do FPE/FPM pode ser efetuado pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, quando se tratar de débitos inscritos na dívida ativa da União.
Também os Tribunais de Contas, quando forem verificadas irregularidades ou nos casos de
descumprimento de suas determinações, podem determinar o bloqueio das cotas dos
Fundos de Participação.

20. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Verifica-se portanto que, atualmente, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN não tem
qualquer participação no bloqueio das cotas do FPE/FPM por conta de irregularidades junto
à Previdência Social e à Receita Federal.
As informações disponíveis no SIAFI possibilita à STN, quando solicitada, prestar os
esclarecimentos necessários aos Estados e Municípios sobre a origem dos bloqueios e as
providências que devem ser tomadas para a liberação dos recursos.
IPI-Exportação
A Lei Complementar nº 61, de 26 de dezembro de 1989 é que estabelece as normas para a
participação dos Estados e do Distrito Federal no produto da arrecadação do Imposto sobre
Produtos Industrializados - IPI, relativamente às exportações.
O repasse correspondente a 10 % do produto da arrecadação do IPI aos Estados e ao
Distrito Federal é feito decendialmente, nas mesmas datas dos créditos do Fundo de
Participação.
O cálculo das parcelas pertencentes a cada unidade da federação compete ao Tribunal de
Contas da União, conforme estabelecido na LC 61/89, transcrita abaixo.
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério -
Fundef.
O FUNDEF, previsto pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996, é um fundo de
natureza contábil, instituído no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e foi instituído
pela Lei 9.424, de 1996, visando à melhoria da qualidade da educação, à valorização do
magistério, bem como à municipalização do ensino fundamental.
O FUNDEF foi implantado em todos os Estados e no Distrito Federal, a partir de
janeiro de 1998. No Estado do Pará o Fundo foi implantado, opcionalmente, a partir de julho
de 1997.
Composição do FUNDEF
O FUNDEF é composto por 15 % dos seguintes recursos:
• FPE
• FPM
• IPI-EXPORTAÇÃO
• ICMS, inclusive aqueles decorrentes da LC 87/96.
Complementação da União
Além desse recursos, o Fundo recebe complementação da União sempre que, no
âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, seu valor por aluno/ano não alcançar o mínimo
definido nacionalmente.
O valor mínimo anual por aluno para 2005 foi estabelecido no Decreto nº xxxx/2005

21. O nosso objetivo é a sua Aprovação
sendo de R$ YYY para os alunos matriculados da 1 a 4 série e de R$ para os alunos
matriculados da 5 a 8 série.
Desoneração do ICMS (Lei Kandir)
O Governo Federal, com a edição da Lei Complementar nº 87/96, e visando aumentar as
exportações brasileiras, isentou alguns produtos da incidência do imposto sobre operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Como a instituição do referido imposto é de competência estadual e com a medida os
estados exportadores teriam prejuízos, houve a necessidade de uma compensação
financeira calculada na forma do disposto nos §§ 3º e 4º do art. 31 da LC 87/96, com a nova
redação dada pela LC 106/2000, como forma de compensação aos estados e municípios por
esta renúncia fiscal.
Imposto Territorial Rural (ITR)
O art. 158 da Constituição estabelece que:
"Art. 158. Pertencem aos Municípios
I - ......
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade
territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados; "
Assim, do montante do Imposto Territorial Rural arrecadado pela União, incidente sobre a
propriedade rural, 50 % (cinqüenta por cento) pertencem aos municípios e o restante à
União.
O imposto sobre a Propriedade Territorial Rural é pago por todo contribuinte, pessoa física
ou jurídica, que possui imóvel rural, sendo o domicílio tributário do contribuinte o município
de localização do imóvel rural. Considera-se imóvel rural a área contínua, formada de uma
ou mais parcelas de terra, localizadas na zona rural do imóvel.
Imposto Sobre o Ouro (IOF-Ouro)
“Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre:
............
§ 5.º O ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se
exclusivamente à incidência do imposto de que trata o inciso V do caput deste artigo, devido
na operação de origem; a alíquota mínima será de um por cento, assegurada a transferência
do montante da arrecadação nos seguintes termos:
I - trinta por cento para o Estado, o Distrito Federal ou o Território, conforme a origem;
II - setenta por cento para o Município de origem. “
A lei 7766, de 11 maio de 1989, dispõe sobre o ouro, ativo financeiro, e sobre seu
tratamento tributário.

22. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Royalties
Os recursos do petróleo e gás natural são recursos devidos a Estados, Distrito
Federal e Municípios a título de compensação financeira pelo resultado da exploração de
petróleo, xisto betuminoso e gás natural, extraídos de bacia sedimentar terrestre e de
plataforma continental. A essa compensação financeira dá-se o nome de Royalties (Lei nº
9478/1997).
O recolhimento é feito pela empresa exploradora (concessionária) à Secretaria do
Tesouro Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente àquele em que ocorreu a
produção (Decreto nº 2.705/1998).
A apuração e o cálculo dos valores devidos aos Estados e Municípios são realizados
pela Agência Nacional de Petróleo - ANP. O crédito aos beneficiários também depende de
autorização da ANP.

23. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Finanças Públicas Brasileiras antes de 1980
As reformas de 1964/67:
No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveis níveis
de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibir
práticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, o
governo foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década,
onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. O
PAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversos
objetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, à
política de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário e
creditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo.
Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistema
financeiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através do
PAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foram
introduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandos
voluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível a
obtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança,
por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma de
endividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação da
economia.
Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moeda e do
Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formulador de
políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor e
fiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) como
depositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços de
compensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas
com o Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias.
Dessa forma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda
que foram acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridade
monetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda a
tornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional.
Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BB em
relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridade
monetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma conta
provisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essa
conta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentos
sem que estes constassem no orçamento do governo.
A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a ser
regulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou de
Decretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12.
Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o
poder do Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder
ao CMN para administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo

24. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Orçamento Geral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida
pública no Brasil. Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e
restrições à política fiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por
exemplo, o orçamento monetário, que era submetido apenas ao poder executivo.
O comportamento das contas públicas nos anos 70:
Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grande
multiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresas
estatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas e
despesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento
consolidado. Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas
Estatais (SEST) em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número
total de entidades estatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano
seguinte.
O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivo monetário
e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial, subsídios,
linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento era aprovado por
uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o que causava a total
desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não
bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70, funcionou de
forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço da dívida) sempre
através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o "giro da dívida
interna".
Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamento público
sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central e reordenasse
o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversos fatores,
inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário.
Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator.
Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70, foi de
utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo de
desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com
endividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na carga
tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre a
expansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo
em 1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e,
conseqüentemente, nas finanças públicas.
Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984
O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas.
Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davam
importância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito
o primeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunho
ortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que
defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.

25. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados por
economistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscal
brasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveram
sucessos duradouros na busca pela estabilização.
Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementos ortodoxos e
heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentre outras
medias.
Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais,
situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de
1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.
Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, o
governo conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação
anual do termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser
"contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigido
mensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos à
irregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.
O "problema da transferência"
A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem da dívida
externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por uma
maxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obter
recursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o
"problema da transferência" com 2 componentes principais:
Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) não se
elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastos
governamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é que
apresentaram decrescentes;
Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado,
houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou um
desajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, não
optou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal.
O diagnóstico errado
No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudes governamentais.
Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a ser resolvido, pois
grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria ser excluído do
cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através da emissão de
títulos públicos.
Fragilidade política e mudanças institucionais
O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) e a
Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu a

26. O nosso objetivo é a sua Aprovação
função, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio
dos deputados e senadores pemedebistas.
O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão de demandas
populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eram anteriormente
sufocadas pelo regime autoritário.
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com a
promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Do
ponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção
da conta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU
(Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criação
da STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos
de juros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de
verbas a estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no
volume de receitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem
de manobra do poder executivo no que tange a alocação de recursos.
Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos
(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-
se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicos
crescentes.
A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande abertura
econômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-se
que embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essa
mesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Esse
fenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profunda
indexação das obrigações tributárias.
Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicos eram
solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Em termos
reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficou conhecido
como "efeito-Bacha".

27. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PLANEJAMENTO
Conceito
Planejamento é um processo de análise e decisão que precede, preside e segue a ação
individual ou coletiva dos agentes sociais na procura da solução dos problemas
aproveitando as possibilidades com eficiência, eficácia e constância.
Todo planejamento tem como foco atingir plenamente os objetivos previamente
determinados, sendo o pilar sobre o qual será desenvolvida a previsão orçamentária.
Base legal
De acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei 200/1967, as atividades da Administração Federal
obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:
 Planejamento
 Coordenação
 Descentralização
 Delegação de Competência
 Controle
Determina ainda que estes princípios devem ser obedecidos na consecução de todas as
atividades da administração pública federal. No que se refere ao planejamento reza o seu
artigo 7º:
A ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover o desenvolvimento
econômico-social do País e a segurança nacional norteando-se segundo planos e
programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual.(com adaptações)
De acordo com a Constituição, em seu artigo 165, os instrumentos de planejamento são:
I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício
financeiro seguinte;
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
Alteração da Legislação Tributária;
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos
orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e
compreenderá:
a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
(parágrafo 5º, Inciso I);

28. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos
e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).
Processo integrado de planejamento e orçamento
O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo
contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia
os programas do setor público nos aspectos físicos e financeiro, corresponde, portanto, ao
período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.
O quadro abaixo identifica as etapas do processo de planejamento:
Elaboração/Revisão Elaboração e Aprovação Elaboração
do PPA da LDO da LOA
Controle e Avaliação da Execução Discussão, Votação e
Execução Orçamentária Orçamentária Aprovação da LOA
Prazos de encaminhamento
Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da
República :
“XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "(grifos nossos)
Das Propostas do PPA e da LDO
Com relação ao plano plurianual, devemos salientar que o seu encaminhamento para
discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 15.12 (ver artigo 57 da
CF/1988). E com relação à lei de diretrizes orçamentárias, esta deve ser encaminhada pelo
Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício
financeiro (15.04) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro
período legislativo (30.06). Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser
encerrada sem a discussão, votação e aprovação do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).

29. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Da Proposta de Lei Orçamentária Anual
De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a
entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de
lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro
meses antes do encerramento do exercício financeiro (31.08) e devolvido para sanção
presidencial até o encerramento da sessão legislativa (15.12). Observe que não são
determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de
início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.
Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº
4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um
tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou
tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o
projeto de lei orçamentária anual.
Emendas aos projetos de PPA,LDO e LOA
Com relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988,
em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a
votação, na Comissão mista, pertinente ao item a ser alterado. Tal fato, em relação à
CF/1969, era permitido enquanto não estivesse concluída a votação da parte de cuja
alteração estivesse sendo proposta. Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de
diretrizes orçamentárias.
As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na
Comissão mista, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do
Congresso Nacional, na forma regimental. É preciso destacar que as emendas que
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam
compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias; sejam relacionados à
correção de erros ou omissões e de dispositivos do texto do projeto de lei; e indiquem os
recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas,
excluídas as que incidam sobre:
Pessoal e seus encargos sociais;
Serviço da dívida; e;
Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do
Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total). O Congresso Nacional
apreciará o veto presidencial, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e
senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente
aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.
Conteúdo e a forma da proposta orçamentária
De acordo com combinação dos artigos 2 e 22 da Lei nº 4.320/1964, "...a proposta
orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos
estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
i - Mensagem que conterá : exposição circunstanciada da situação econômico-financeira,
documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos
especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e

30. O nosso objetivo é a sua Aprovação
justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
ii - Projeto de Lei de Orçamento :
a) texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo a abrir
créditos suplementares até determinado limite, e
b) e a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a
legislação em vigor;..."
Além disto a proposta orçamentária deverá conter diversos quadros demonstrando a receita
e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação
pertinente; quadro das dotações por Órgãos do Governo e da Administração; quadro
demonstrativo do programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de
obras e prestação de serviços.
Finalmente, devem constar tabelas explicativas com o comportamento da receita e da
despesa de diversos exercícios financeiros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, trouxe
várias alterações na elaboração da lei orçamentária anual dentre as quais a obrigação de:
Conter demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas
previstas no Anexo de Metas Fiscais;
Previsão de reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,definido com
base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros
riscos e eventos fiscais imprevistos;
Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública;
OS SISTEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal
As atividades de planejamento, orçamento e coordenação têm como órgão central o
Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão - MP e divide-se em dois subsistemas:
Subsistema de Planejamento
O Subsistema de Planejamento tem como órgão central a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratégicos – SPI com os seguintes objetivos principais:
 elaborar, supervisionar a execução, acompanhar física e financeiramente e avaliar planos
e programas nacionais e setoriais de desenvolvimento econômico e social;
 coordenar a elaboração dos projetos de lei do plano plurianual e o item, metas e
prioridades da Administração Pública Federal, integrantes do projeto de lei de diretrizes
orçamentárias, bem como de suas alterações, compatibilizando as propostas de todos os
Poderes, órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal com os
objetivos governamentais e os recursos disponíveis;

31. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 assegurar que as unidades administrativas responsáveis pela execução dos programas,
projetos e atividades da Administração Pública Federal mantenham rotinas de
acompanhamento e avaliação da sua programação;
 manter sistema de informações relacionados a indicadores econômicos e sociais, assim
como mecanismos para desenvolver previsões e informação estratégica sobre
tendências e mudanças no âmbito nacional e internacional;
 identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos do Governo, suas fontes de
financiamento e sua articulação com os investimentos privados, bem como prestar o
apoio gerencial e institucional à sua implementação;
 realizar estudos e pesquisas sócio-econômicas e análises de políticas públicas; e
 estabelecer políticas e diretrizes gerais para a atuação das empresas estatais.
Subsistema de Orçamento
A Secretaria de Orçamento Federal é a unidade administrativa encarregada do subsistema
de orçamento, que visa dar suporte ao Sistema de Planejamento e tem como função
elaborar e consolidar o Orçamento Geral da União conforme os objetivos e metas gerais do
Governo Federal, dotando de recursos os programas de trabalho de acordo os objetivos e
metas estabelecidos.
Como órgãos setoriais temos as Coordenadorias de Orçamento da Secretaria de
Administração Geral dos Ministérios Civis e órgãos equivalentes dos Ministérios Militares e
da Presidência da República, que tem a finalidade de orientar e consolidar, a nível setorial,
as propostas orçamentárias. A nível seccional temos os órgãos de funções equivalentes nas
Entidades da Administração Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e
Sociedades de Economia Mista).
Os Sistemas de Programação Financeira e Controle Interno
O Subsistema de Programação Financeira tem como órgão central a Secretaria do Tesouro
Nacional - STN/MF.
O Subsistema de Controle Interno do Poder Executivo é exercido pela Controladoria Geral
da União - CGU e é composto das atividades de auditoria com as seguintes finalidades,
conforme o artigo 74, da Constituição Federal:
 Avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
 comprovar a legalidade e avaliar resultados, quanto a eficácia e eficiência da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
 exercer o controle sobre as operações de crédito, avais e garantias, bem como os
direitos e haveres da União; e
 apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

32. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PLANO PLURIANUAL (PPA)1
O Plano Plurianual – PPA é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no
direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. De forma
regionalizada, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública
federal, “... para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada”.
Cabe destacar que o Plano Plurianual é o instrumento que explícita a visão do governo
quanto ao desenvolvimento do País. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso
entre as estratégias e o projeto de futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos
recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento tem
por finalidade intermediar as ações de longo prazo e as necessidades imediatas.
O PPA representa a mais abrangente peça de planejamento governamental, uma vez que
promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para
viabilização dos gastos públicos; é superior ao antigo OPI – Orçamento Plurianual de
Investimentos, pois contém diretrizes, objetivos e metas para toda administração federal,
envolvendo as despesas de capital, as despesas decorrentes das despesas de capital e as
despesas dos programas de duração continuada.
Conforme dispõe o parágrafo segundo, do artigo 35, dos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, o PPA tem como prazo de encaminhamento pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional o dia 31 de agosto do primeiro ano de Governo, devendo
o Congresso aprová-lo até o término da sessão legislativa daquele ano. Sua vigência irá até
o dia 31 de dezembro do primeiro ano do Governo subseqüente.
Objetivos do Plano Plurianual
Constituem objetivos do PPA:
• Organização por Programas: Organizar em programas todas as ações desenvolvidas
pela administração pública, assegurando o alinhamento destes com a Orientação
Estratégica do Chefe do Poder Executivo e com as previsões de recursos por área; e
Desenvolver e aprimorar o planejamento, orçamento e gestão por programas em todos
os órgãos da administração pública.
• Transparência: Tornar públicas as informações referentes à execução dos programas
de Governo possibilitando maior e melhor controle quanto à aplicação dos recursos
públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da
sociedade no processo alocativo.
• Parcerias: Estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada
como fontes alternativas ao financiamento dos programas.
1 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Márcio Bastos
Medeiros. Asa regras do PPA dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.

33. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• Gerenciamento: Dotar os administradores públicos de um sistema gerencial estruturado
e atualizado, visando facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a
aplicação de recursos para o alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a
administração pública, de forma a melhor definir responsabilidades, difundir a
conscientização de custos, a melhoria contínua da qualidade e, sobretudo, o
comprometimento com resultados.
• Avaliação: Criar condições para avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos
destes sobre a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a
alocação de recursos orçamentários com a capacidade de execução e geração de
resultados dos programas.
Conteúdo do Plano Plurianual
O PPA compõe-se basicamente de dois grandes módulos. São eles:
a Base Estratégica; e
os Programas.
A Base Estratégica compreende:
análise da situação econômica e social;
diretrizes, objetivos e prioridades estabelecidas pelo Chefe do Poder Excutivo;
previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores e/ou entre os
programas;
diretrizes, objetivos e prioridades dos órgãos setoriais compatíveis com a orientação
estratégica do Chefe do Poder Excutivo.
Os Programas compreendem:
a definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar;
o conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos
estabelecidos.
Os Programas
Programa é um conjunto articulado de ações (projetos, atividades, operações especiais e
outras ações4),estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Este
objetivo é concretizado num resultado (solução de um problema ou atendimento de
demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do
programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do Governo.
O ordenamento das ações do Governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade
aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e
transparência à aplicação dos recursos públicos. Às ações que compõem o programa, estão
associados os produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados no
tempo por metas.
4 Ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários.

34. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os programas, instituídos pelo PPA, são os elementos integradores do planejamento, do
orçamento e da gestão e se expressam nos seguintes instrumentos legais:
Plano Plurianual – PPA;
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;
Lei Orçamentária Anual – LOA.
A Portaria 42, de 14.04.1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
estabeleceu novos critérios para a classificação funcional concebida pela Lei 4.320, de
17.03.1964. Exigindo a organização da ação governamental em programas, visa fortalecer o
modelo gerencial de administração, enfatizando resultados pretendidos ou esperados.

35. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Constituição dos Programas
A figura acima ilustra como pode ser definido o processo de elaboração de um programa.
Para o propósito de elaboração de Programas do PPA, problemas são demandas não
satisfeitas ou carências identificadas, que, quando reconhecidas e declaradas pelo governo,
passam a integrar a sua agenda de compromissos.
Na identificação do problema, deve ser explicitado o segmento ou setor (social, econômico,
espacial) afetado pelo mesmo. Nesse contexto, cabe a discussão sobre a escala mais
adequada em que se deve enunciá-lo, uma vez que a abordagem de problemas em escalas
muito amplas, por possuir maior grau de complexidade e número de variáveis, muitas vezes
dificulta a identificação e hierarquização das possíveis soluções.
A uniformidade conceitual e metodológica para a seleção, delimitação e explicação dos
problemas é um requisito para a congruência do plano e base para o adequado desenho dos
programas e ações para enfrentá-los. É importante ressaltar que o problema será tanto
melhor compreendido quanto mais delimitada for a sua incidência. Como exemplo de
focalização tem-se: localização territorial, faixa etária, faixa de renda, gênero, entre outras.
Uma vez definido o problema, pode-se filtrar qual parcela da sociedade é afetada por aquele
problema e, então, teremos definido o público-alvo da atuação do futuro programa.
Identificado o problema, sua solução será traduzida pelo objetivo do programa, concebido
para superá-lo ou reduzi-lo. O próximo passo seria, então, estabelecer uma forma de medir
quanto se avança na solução do problema em determinado espaço de tempo e como isso
será medido. Ou seja, o estabelecimento de um indicador ou conjunto de indicadores para
medir o estágio atual e o grau de alcance dos resultados pretendidos.
Tomando-se por base o problema identificado, deve-se buscar suas causas e desenvolver
ações que possam combatê-las, reduzi-las ou elimina-las.

36. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Entende-se como causa aquilo que faz com que um problema exista, ou seja, as causas
podem ser definidas como processos ou fatores responsáveis pelo surgimento, manutenção
ou expansão do problema.
É importante não confundir causas (origens do problema) com efeitos (produtos fortuitos de
uma causa). Um programa cujas ações atacam efeitos – e não as causas – do problema ao
qual se busca solucionar não terá a efetividade desejada. Portanto, ao enunciar as causas
do problema, deve-se buscar estabelecer com clareza cada uma delas e então propor ações
para mitigá-las. O montante de recursos disponível e a capacidade operacional das
unidades da instituição definirão a intensidade, ou seja, as metas e os valores associados a
cada uma das ações.
Conclui-se, pois, que a constituição de um programa pressupõe a necessidade de solucionar
um problema da sociedade ou do próprio Estado.
Um programa é implementado por meio da execução das ações que o compõem
(orçamentárias e não-orçamentárias) que, necessariamente, devem concorrer e ser
suficientes para o alcance do objetivo do programa.
As ações que não demandam recursos orçamentários, mas geram bem ou serviço para
uma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa são chamadas “ações não
orçamentárias”. São exemplos de “ações não orçamentárias”: o incentivo à colaboração ou
parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de Governo; a alavancagem de
recursos não orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição de
instrumentos normativos.
Os seguintes requisitos são necessários para a formulação de um programa do Plano
Plurianual no âmbito do Governo Federal:
a) Ter como objetivo dar solução a um problema da sociedade, mediante um conjunto
integrado e suficiente de ações orçamentárias e nãoorçamentárias, que expresse uma
relação consistente entre a causa e o efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do
programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do
programa.
b) Ter seu objetivo explicitado de modo a permitir a mensuração dos resultados sobre um
público-alvo definido.
c) Possuir escala adequada a um gerenciamento eficaz - não deve ser tão amplo que torne
difícil seu gerenciamento, nem tão restrito a ponto de os custos de implantação,
manutenção e gerenciamento o inviabilizarem.
d) Ter consistência com as diretrizes emanadas das Orientações Estratégicas de Governo e
da Orientação Estratégica do Ministério.
e) Estabelecer compatibilidade entre os dispêndios previstos e a disponibilidade de recursos
no horizonte em questão, conforme definido no cenário macroeconômico.
Tipos de Programas
Os programas do PPA podem ser classificados em quatro tipos, a saber:
• Programas Finalísticos – programa do qual resultam bens ou serviços ofertados
diretamente à sociedade.. Quando suas ações são desenvolvidas por mais de um órgão

37. O nosso objetivo é a sua Aprovação
setorial são chamados Programas Finalísticos Multissetoriais.
Exemplo: Toda Criança na Escola
• Programas de Serviços ao Estado – programa do qual resultam bens ou serviços
ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para este fim específico.
Exemplo: Desenvolvimento de Gerentes e Servidores
• Programas de Gestão de Políticas Públicas – programa destinado ao planejamento e
à formulação de políticas setoriais, à coordenação, avaliação e controle dos demais
programas sob a responsabilidade de determinado órgão. Haverá um programa de
Gestão de Políticas Públicas em cada órgão.
Exemplo: Gestão da Política de Educação
• Programas de Apoio Administrativo – programa que contempla as despesas de
natureza tipicamente administrativa, as quais, embora contribuam para a consecução dos
objetivos dos outros programas, neles não foram passíveis de apropriação.
Exemplo: Apoio Administrativo
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)2
A LDO é o elo entre o Plano Plurianual – PPA, que funciona como um plano de Governo, e a
Lei Orçamentária Anual – LOA, que é o instrumento que viabiliza a execução dos programas
governamentais. Uma das principais funções da LDO será a de selecionar dentre os
programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do orçamento
subsequente.
Compete ao Poder Executivo elaborar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO.
Este projeto deverá ser encaminhado ao Poder Legislativo, que, após sua análise, deverá
aprová-lo.
Com a publicação da Lei complementar 101/2000, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, a LDO recebeu novas e importantes prerrogativas, dentre as quais
destaca-se:
Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
Estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da
receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal;
Aprovar normas para o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas
financiados pelo orçamento;
Disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
Definir o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das
despesas com juros.
Uma das inovações trazidas pela constituição de 1988, a lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das
prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que anteriormente, o
2 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Franselmo
Araújo Costa e Lúcia Helena Cavalcante Valverde. As regras da LDO dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.

38. O nosso objetivo é a sua Aprovação
estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas
unilateralmente pelo Poder Executivo.
Assim, a LDO tem o objetivo de estabelecer uma ligação entre o Plano Plurianual – PPA e
os orçamentos anuais, compatibilizando as metas do Plano à estimativa das disponibilidades
financeiras para determinado exercício. O seu papel consiste em ajustar as ações de
governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.
Além de estabelecer regras gerais substantivas, traçar as metas anuais e indicar os rumos a
serem priorizados no decorrer do exercício a que se refere, de acordo com a LRF, a LDO
deverá ainda publicar o Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em
valores correntes e constantes para um período de três anos.
Estas metas correspondem às previsões de receitas e despesas, resultado nominal e
resultado primário, além do montante da dívida pública para três anos, ou seja, o exercício a
que se referir a LDO e os dois seguintes.
Como se pode observar a LRF imputou a LDO um elemento de planejamento para a
realização de receitas e o controle das despesas públicas, com o objetivo de alcançar e
manter o equilíbrio fiscal.
Anexo de Metas Fiscais
O Anexo de Metas Fiscais – AMF demonstrará como será a condução da política fiscal para
os próximos exercícios e avaliará o desempenho fiscal dos exercícios anteriores.
Desta forma, o AMF fixará as metas de Receita, Despesa, Resultado Primário e Nominal e
montante da dívida pública a ser observado no exercício financeiro a que se refere, além de
sinalizar com metas fiscais para os dois exercícios seguintes. O anexo conterá, ainda:
I - a avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios
anteriores, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política
econômica nacional;
III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV – avaliação da situação financeira e atuarial do regime próprio dos servidos públicos e
dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; e
V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
É primordial, para a elaboração do Anexo de Metas Fiscais, o domínio dos conceitos de
resultado primário e nominal, renúncia de receita e margem de expansão.

39. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Resultado Primário
O Resultado Primário - RP indicará se os níveis de gastos orçamentários dos entes
federativos são compatíveis com suas arrecadações, ou seja, se as receitas não-financeiras
são capazes de suportar as despesas não-financeiras.
Metodologia de cálculo Acima da Linha
Resultado Primário = Receitas Não-Financeiras – Despesas Não-Financeiras
Para a melhor compreensão do cálculo de resultado primário temos que compreender os
seguintes conceitos:
a) Receitas Não-Financeiras – RNF: corresponde ao total da receita orçamentária
deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações
financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortizações), recebimento de
recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas
relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem ser
consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as
entidades que compõem o Ente federativo.
b) Despesas Não-Financeiras - DNF: corresponde ao total da despesa orçamentária
deduzidas as despesas com juros e amortização da dívida interna e externa, com aquisição
de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com
retorno garantido.
A partir do conceito de resultado primário, pode-se ter as seguintes situações:
RNF > DNF = Superávit Primário (significa que possui recursos para pagamento de suas
despesas não-financeiras e ainda para honrar os seus compromissos decorrentes de
operações financeiras, tais como juros e amortizações).
RNF < DNF = Déficit Primário (significa que não possui recursos para pagamento de
suas despesas não-financeiras, tendo que recorrer a operações de crédito para pagar
suas despesas, elevando, assim, o seu nível de endividamento).
RNF = DNF = Resultado Nulo (significa que não irá poupar recursos para o pagamento
de juros e amortização de suas operações de crédito)
Assim, para a fixação da meta de resultado primário será levado em consideração o
montante necessário para a recondução do endividamento público aos limites estabelecidos
em Resolução do Senado Federal. Conforme o disposto no art. 30, § 3º, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o limite de endividamento corresponderá a um percentual da
Receita Corrente Líquida.

40. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A apuração deve compreender todos os órgãos da administração direta, demais autarquias,
fundos, fundações e empresas estatais dependentes, conforme definido no art. 1º, § 3º, i, b,
da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
A meta de resultado deverá ser fixada a cada exercício financeiro, de 1 de janeiro a 31 de
dezembro. O atingimento desta meta deverá ser observado no momento da elaboração, da
aprovação e da execução orçamentária.
No que diz respeito às empresas estatais não dependentes, o cálculo do resultado primário
deve guardar compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes e
balanços dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº
6.404/76).
Em síntese, o resultado primário avalia se o Ente está ou não vivendo dentro de seus limites
financeiros, ou seja, contribuindo para a redução ou elevação do seu endividamento.
Resultado Nominal
O Resultado Nominal - RN, por sua vez, pode ser considerado como a própria
Necessidade de Financiamento do Setor Público - NFSP. Por intermédio deste cálculo,
verificar-se-á se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/
ou setor privado para fazer face aos seus dispêndios.
O resultado nominal é obtido acrescentando-se ao resultado primário os valores pagos e
recebidos de juros nominais (juros líquidos) decorrentes de operações financeiras.
I. (+/-) Resultado Primário
II. Conta de Juros (a + b)
a. (+) Valores Recebidos de Juros Nominais
b. (-) Valores Pagos de Juros Nominais
III. = Resultado Nominal (I – II)
RP > Conta de Juros = Superávit Nominal (significa que sobrarão recursos para o
pagamento de suas dívidas decorrentes de operações de crédito contraídas
anteriormente, ou seja, ocorrerá a efetiva redução do seu nível de endividamento).
RP < Conta de Juros = Déficit Nominal (significa que o resultado primário não será
suficiente para a cobertura dos juros decorrentes de operações de crédito, ou seja, sendo
necessárias novas operações para a cobertura da conta de juros).
RP = Conta de Juros = Resultado Nulo (significa que o seu primário foi suficiente para o
pagamento dos juros decorrentes de operações de crédito contraídas, ou seja, manteve
constante o seu nível de endividamento).
O Banco Central do Brasil – BACEN adota uma outra forma de apuração do resultado
nominal que consiste na verificação da variação do saldo do endividamento líquido no
exercício. Assim, o resultado nominal pode ser apurado levando-se em consideração a

41. O nosso objetivo é a sua Aprovação
diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida no período de referência e o saldo da dívida
fiscal líquida3 no período anterior ao de referência.
Metodologia de cálculo Abaixo da Linha
Resultado Nominal = (Dívida Fiscal Líquida do Exercício) – (Dívida Fiscal Líquida do Exercício Anterior),
sendo que caso o resultado seja positivo = déficit, e caso negativo = superávit.
É por meio dos indicadores de Resultado Primário e Resultado Nominal que se pode avaliar
a sustentabilidade da política Fiscal de determinado Ente.
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior
A LDO deverá trazer um demonstrativo comparando a meta fixada e o resultado obtido,
descrevendo os fatores determinantes de eventuais desvios em relação à meta
originalmente fixada.
Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:
Exemplo
Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior
(Art. 4o, § 2o, inciso I, da Lei Complementar no 101, de 2000)
Anexo “IV.I” – Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.
3 Para a verificação do saldo da dívida fiscal líquida deverá ser levada em consideração o saldo da dívida consolidada líquida deduzidas
as receitas de privatização e os passivos reconhecidos, decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores.

42. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A meta de superávit primário do Governo Federal para o exercício de 2003 foi
estabelecida pela Lei no 10.524, de 25 de julho de 2002 (LDO 2003), no montante de
2,80% do PIB (R$ 39,8 bilhões), dos quais 2,25% (R$ 32,0 bilhões) relativos ao
Orçamento Fiscal e da Seguridade Social e 0,55% (R$ 7,8 bilhões) relativo ao Orçamento
de Investimento das empresas estatais federais não-financeiras. As metas estabelecidas
pela LDO 2003 para o Governo Federal foram consistentes com a obtenção de superávit
primário para o setor público consolidado de 3,75% do PIB.
Diante das mudanças nos cenários macroeconômicos e de forma a assegurar uma
trajetória declinante da relação dívida líquida/PIB, o esforço primário para o setor público
consolidado foi estipulado, ao início de 2003, em 4,25% do PIB. Assim, ao estabelecer a
programação orçamentária e financeira para o exercício de 2003, o Decreto no 4.591, de
10 de fevereiro de 2003, considerou a obtenção do superávit primário do Governo Federal
de 3,15% do PIB, dos quais 2,45% relativos ao Governo Central e 0,70% referente às
empresas estatais federais.
Com relação às empresas estatais federais, o superávit de R$ 9,6 bilhões obtido no ano
(0,63% do PIB) superou a meta estabelecida na LDO contribuindo, assim, de forma
significativa para o atingimento do superávit primário de 4,25% do PIB.
Não obstante o expressivo desempenho das contas primárias no âmbito do Governo
Central alcançado em 2003, observou-se um crescimento da dívida líquida da ordem de
1,70% do PIB, com esta alcançando 37,23% do PIB, contra previsão de 35,53% do PIB.
Os principais fatores condicionantes desse crescimento foram a evolução das despesas
com juros nominais (6,66% do PIB), o ajuste cambial sobre a dívida externa e dívida
mobiliária indexada ao câmbio (-4,14% do PIB) e outros ajustes na dívida externa (1,07%
do PIB).
As despesas com juros nominais totalizaram R$ 100,9 bilhões (6,66% do PIB), refletindo a
evolução da taxa básica de juros e do câmbio ao longo do ano. Com isso, o déficit
nominal do Governo Central, apurado pelo Banco Central, perfez R$ 62,15 bilhões (4,10%
do PIB).
Em suma, no exercício de 2003 o Governo Federal apresentou superávit primário de R$
48,3 bilhões, permitindo o cumprimento com margem da meta de R$ 39,8 bilhões
estabelecida na LDO para o exercício.
Demonstrativo das metas anuais
Conforme relatado na seção que trata do conceito de resultado primário, na fixação da meta
de resultado será levado em consideração o montante necessário para a recondução do
endividamento público aos limites estabelecidos em Resolução do Senado Federal4.
O demonstrativo da meta de resultado deverá ser acompanhado dos fatores que justificam
os resultados pretendidos para o exercício financeiro em referência e para os dois seguintes.
4 destaque-se o fato de que a LRF não determina que o resultado primário estabelecido na LDO tenha que ser necessariamente positivo. Caso haja
entendimento comum entre os Poderes Executivo e Legislativo, o resultado pode ser negativo, significando a assunção de dívidas a serem pagas por
gerações futuras. Contudo, esta situação não é muito factível, visto que a própria LRF impõe uma série de mandamentos que dificultam tal situação, como
é o caso do limite para a dívida dos entes da Federação.

43. O nosso objetivo é a sua Aprovação
As metas fixadas devem guardar coerência com a previsão de arrecadação das receitas e
com a projeção realista do nível de gastos. Assim, já por ocasião da elaboração da LDO, é
necessário que se realize a estimativa da receita para o exercício em referência e para os
dois seguintes.
A previsão deve ser acompanhada da memória e metodologia de cálculo. Atente-se que as
meta para receitas e despesas são meramente indicativas, devendo prevalecer as metas de
resultado.Ressalte-se que o Poder Executivo demonstrará e avaliará junto ao Poder
Legislativo o cumprimento das metas fiscais ao término de cada quadrimestre.
Cabe lembrar que a partir da lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, constitui infração
administrativa contras as leis de finanças públicas deixar de propor lei de diretrizes
orçamentárias que não contenha metas fiscais na forma da lei. A infração será punida com
multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa.
Exemplo extraído do Anexo de Metas Fiscais constante na LDO da União para 2005:

44. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Exemplo
Demonstrativo das metas anuais
(Art. 4o, § 2o, inciso II, da Lei Complementar no 101, de 2000)
A política fiscal do governo tem por objetivo primordial promover a gestão equilibrada dos
recursos públicos, de forma a tornar viável o crescimento sustentado da economia. Busca
criar as condições necessárias para a queda das taxas de juros, a melhora do perfil da
dívida pública e a redução gradual do endividamento público líquido em relação ao PIB.
Também é compromisso da política fiscal do atual governo promover um
ajuste qualitativo, com melhoria da qualidade e da eqüidade dos resultados da gestão
fiscal com vistas a implementar políticas sociais distributivas e tornar viáveis os
investimentos em infra-estrutura prioritários. A desvinculação de receitas da União,
aprovada na reforma tributária, contribuirá para atingir esses objetivos ao conferir maior
flexibilidade à gestão fiscal.

45. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A manutenção da meta de superávit primário do setor público em 4,25% do PIB é
consistente com os objetivos da política fiscal. Os resultados de 2003 foram expressivos,
com o pleno cumprimento da meta fiscal, em virtude da obtenção de superávit primário de
4,37% do PIB. Embora a relação dívida/PIB tenha registrado pequena oscilação para
cima, devido à estagnação do PIB, preservou-se nível inferior aos 58,28 registrados em
agosto de 2003. A manutenção da austeridade fiscal deverá resultar na queda do
indicador nos próximos anos.
Em 2003, a disciplina fiscal, além da robusta melhora nas contas correntes do Balanço de
Pagamentos, contribuiu para a redução do risco-país do patamar de 1.525 pontos em
média em dezembro de 2002 para 489 pontos em dezembro de 2003. Além disso, tais
políticas e resultados tornaram viáveis a redução gradual das taxas de juros e a
estabilização da taxa de câmbio.
Para que o crescimento econômico ocorra em bases sólidas, a transparência da política
econômica e a coordenação entre a política monetária e a fiscal são fundamentais. Ao
sinalizar aos agentes econômicos suas intenções e ações, o governo estimula a criação
de ambiente favorável aos investimentos de longo prazo de que necessita o País.
O Plano Plurianual identificou os investimentos em infra-estrutura necessários à
construção de bases sólidas para o crescimento sustentável da economia brasileira,
investimentos que produzem efeitos positivos para o conjunto da economia e evitam a
criação de potenciais gargalos produtivos.
O Governo tem tomado medidas no sentido de ampliar os investimentos públicos e
privados. Um novo marco regulatório para o setor elétrico foi aprovado, o que contribuirá
para estabelecer as condições de desenvolvimento sustentado; foi enviado ao Congresso
um projeto visando aperfeiçoar o funcionamento das agências regulatórias e estão
encontra-se em fase final a aprovação da nova lei de falências e da lei de parcerias
público-privadas.
A retomada do crescimento econômico a partir de 2004, conjugada com a manutenção da
disciplina fiscal, criará melhores condições para o País atingir um ciclo virtuoso de
crescimento sustentável do PIB conjugado com queda nas taxas de juros reais, maior
estabilidade da taxa de câmbio e gradual queda da dívida líquida do setor público em
proporção do PIB.
O cenário econômico projetado para o próximo triênio é resumido na Tabela 1. O cenário
é relativamente conservador e leva em consideração as seguintes referências: a
progressiva convergência do crescimento do PIB para o potencial produtivo da economia
brasileira; a manutenção da taxa de câmbio real (pelo critério de paridade de poder de
compra); a gradual redução da inflação em linha com as diretrizes de política
monetária;por fim, a criação das condições macroeconômicas necessárias para a queda
progressiva
das taxas de juros reais.
Tabela 1: Projeção dos parâmetros macroeconômicos para 2005-07

46. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Variáveis 2005 2006 2007
PIB real (crescimento % a.a.) 4,00 4,50 5,00
Taxa real de juro implícita sobre a dívida líquida do 6,85 6,03 4,99
Governo (média % a.a)
Taxa nominal de juro implícita sobre a dívida líquida 11,79 10,40 9,19
do Governo (média % a.a)
Câmbio (R$/US$ - final do ano) 3,280 3,379 3,480
Com o propósito de consolidar a trajetória de queda da relação dívida/PIB, mantém-se a
meta de superávit primário do setor público consolidado em 4,25% do PIB para o próximo
triênio, sendo que para 2006 e 2007 as metas de superávit primário são indicativas.
Para 2005, a participação do governo federal neste esforço ocorrerá por meio da
obtenção de superávit primário equivalentes a 3,15% do PIB (R$ 57,1 bilhões), sendo de
2,45% do PIB (R$ 44,5 bilhões) a meta do governo central, que poderá ser compensada
com o resultado das estatais federais.
A meta de resultado primário das Estatais Federais é de 0,70% do PIB e inclui o resultado
da Itaipu Binacional em sua totalidade. Até dezembro de 2003, por conta dos Contratos de
Cessão de Crédito nº 424 e 425, celebrados entre a União e a Eletrobrás, parte dos
créditos originalmente devidos por Itaipu à Eletrobrás, cedidos ao Tesouro Nacional, eram
repassados à Empresa Gestora de Ativos - EMGEA na forma de aumento de capital. A
partir de janeiro de 2004, após a integralização de capital da EMGEA pela União, o fluxo
remanescente de Itaipu oriundo dos referidos contratos, passou a ingressar diretamente
ao Tesouro Nacional sendo apurado como superávit primário do Governo Central e não
mais como resultado das empresas estatais.
Assim, recursos que anteriormente eram transferidos à Empresa Gestora de Ativos –
EMGEA, passarão a ingressar, a partir do corrente ano, diretamente no caixa do Tesouro
Nacional. A conseqüência desta modificação é que, na contabilidade abaixo da linha
apurada pelo Banco Central, tais recursos não serão captados como superávit primário
das empresas estatais (contabilizado na EMGEA), e serão capturados como aumento de
superávit primário do Tesouro Nacional.
Para evitar discrepâncias estatísticas, portanto, faz-se necessário que a meta de superávit
primário das Estatais Federais seja reduzida no montante dos recursos que forem
utilizados pela Itaipu Binacional para o pagamento de dívidas junto ao Tesouro e, ao
mesmo tempo, que a meta do Governo Central seja elevada, no mesmo montante. O
efeito será nulo no que se refere ao superávit primário do Governo Federal, que se
mantém em 3,15% do PIB, e também será nulo em termos de distribuição do esforço de
geração do superávit, dado que, ainda que contabilizado no Governo Central, o montante
em questão do superávit primário continuará a ser efetivamente produzido por Itaipu.
Caso se consolide o cenário econômico esperado, a manutenção do esforço fiscal do
governo nos próximos três anos seria suficiente para reduzir a relação dívida pública/PIB
para cerca de 53% no final de 2007 (ver Tabela 2). A queda do indicador ocorre de
maneira lenta, em virtude do nível do endividamento e dos passivos contingentes (tais
como dívidas do sistema financeiro habitacional e dívidas decorrentes da reavaliação de
reajustes durante os planos de estabilização econômica do começo da década de 1990)
cujo progressivo reconhecimento reduz o ritmo de queda da relação dívida/PIB. Para os
próximos três anos, propõe-se o reconhecimento de passivos contingentes, denominados

47. O nosso objetivo é a sua Aprovação
“esqueletos”, a um ritmo superior ao observado nos últimos anos, conforme demonstrado
na tabela 2 abaixo.
Tabela 2: Trajetória Estimada para a Dívida Líquida do Setor Público
Variáveis 2005 2006 2007
Superávit Primário do Setor Público Não Financeiro (% 4,25 4,25 4,25
PIB)
Dívida Líquida sem o reconhecimento de “esqueletos” 56,36 53,41 51,22
(% do PIB)
Previsão para o reconhecimento de “esqueletos” (% 0,83 0,76 0,61
PIB)
Dívida Líquida com o reconhecimento de “esqueletos” 57,19 55,00 53,42
(% PIB)
A receita fiscal da União, como proporção do PIB, deverá ser mantida em níveis próximos
aos observados nos últimos anos, o que possibilitará o cumprimento da meta de superávit
primário. A reforma tributária aprovada diminui a incidência de impostos em cascata, com
o objetivo de estimular o setor produtivo. Com o crescimento econômico, a arrecadação
poderá aumentar sem aumentos na carga tributária como percentual do PIB.
Com a aprovação da desvinculação das receitas da União, aumenta-se a flexibilidade da
política fiscal para atender a objetivos sociais. Além disso, a aprovação da reforma da
previdência proporcionará economias de cerca de R$ 49 bilhões em um horizonte de 20
anos e estabilizará o déficit da previdência no curto prazo. No longo prazo, a redução do
déficit deverá assegurar o equilíbrio atuarial dos regimes de previdência.
Anexo de Riscos Fiscais
Outro anexo que deverá constar da LDO é o Anexo de Riscos Fiscais. Este conterá a
avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
no momento da elaboração do orçamento, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.
Para entender a finalidade do Anexo de Riscos Fiscais é necessário, primeiramente,
compreender o que são passivos contingentes. Define-se passivo contingente como uma
despesa incerta ou eventual, ou seja, como a situação de risco que envolve um grau de
incerteza quanto à sua efetiva ocorrência. Entretanto, para que conste no anexo, o mesmo
deverá ser capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas.
Como exemplo, pode-se citar o caso do FGTS: enquanto o processo que pleiteava a
correção das contas desse fundo estava sendo julgado na 1ª e 2ª instância, esta correção,
nitidamente, poderia ser apontada como um passivo contingente. Após a decisão do
Supremo Tribunal Federal, determinando a correção, tornou-se um passivo real.
O Anexo de Riscos Fiscais resguarda o equilíbrio das contas públicas. Por intermédio deste
anexo serão determinadas, previamente, as medidas que serão adotadas em caso de
efetivação da despesa. Esse relatório poderá servir como base para a fixação do percentual
a ser destinado a Reserva de Contingência, conforme dispõe a alínea "b" do inciso III do art.
5º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

48. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Classificação dos Riscos Fiscais
Pode-se classificar os riscos fiscais em duas grandes categorias: orçamentários e de dívida.
Riscos Orçamentários
Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e
despesas previstas não se confirmarem, isto é, que durante a execução orçamentária
ocorram desvios entre receitas e despesas orçadas.
Risco da Receita
No caso da receita, pode-se mencionar, como exemplo, a frustração de parte da
arrecadação de determinado imposto, em decorrência de fatos novos e imprevisíveis à
época da programação orçamentária, principalmente em função de desvios entre os
parâmetros estimados e efetivos.
As variáveis que influem diretamente no montante de recursos arrecadados pela União são
o nível de atividade econômica, a taxa de inflação, a taxa de câmbio e a taxa de juros. Neste
sentido, constituem riscos orçamentários os desvios entre as projeções destas variáveis
utilizadas para a elaboração do orçamento e os seus valores efetivamente verificados
durante a execução orçamentária, assim como os coeficientes que relacionam os
parâmetros aos valores estimados.
A inflação afeta a maioria dos impostos, sendo que para a estimativa de receitas é utilizado
o índice de estimativa de receitas que demonstra maior correlação com a receita realizada.
Este índice é composto normalmente pela média ponderada da taxa média de determinados
índices de inflação (IPCA, IGP-DI,...). Deste modo, para cada um ponto percentual de
variação na taxa de inflação ocorre uma variação no mesmo sentido da arrecadação destes
impostos quase sempre da ordem de milhões de reais.
A flutuação cambial também tem impacto significativo sobre a projeção das receitas, uma
vez que alguns impostos são diretamente vinculados ao nível do câmbio, como o Imposto de
Importação, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) importados e o Imposto de
Renda incidente sobre remessas ao exterior. Em relação à taxa de câmbio cada 1 ponto
percentual de depreciação (apreciação) cambial ocorre um aumento (redução) das receitas
dos impostos cujo fato gerador é associado ao preço do dólar, provocando assim um ganho
(perda) da ordem de milhões na arrecadação da União.
Outro exemplo é o Imposto de Renda sobre aplicações financeiras que é afetado pelo nível
e pela volatilidade da taxa de juros, cujo reflexo sobre a arrecadação varia de acordo com as
operações efetuadas por pessoas físicas e jurídicas.
Algumas vezes a variação de determinado parâmetro afeta as projeções de despesas e
receitas. Um bom exemplo é a variação do preço do petróleo que tem impacto sobre a
receita de cota -parte das compensações financeiras de tal sorte que, para cada aumento
(redução) no preço do barril, a receita líquida de transferências a estados e municípios se
eleva (reduz), afetando também as projeções de receitas dos demais entes da federação.
Risco da Despesa
Por sua vez, as despesas realizadas pelo governo podem apresentar desvios em relação às
projeções utilizadas para a elaboração do orçamento, tanto em função do nível de atividade
econômica, da inflação observada, como em função de modificações constitucionais e legais
que introduzam novas obrigações para o Governo. Tendo em vista que uma parte
significativa da despesa decorre das obrigações constitucionais e legais, estas são

49. O nosso objetivo é a sua Aprovação
mormente afetadas por mudanças da legislação. Por exemplo, a despesa com seguro
desemprego varia em função do nível da atividade econômica, aumentando quando a
economia desacelera e vice-versa. Outra despesa importante são os gastos com pessoal e
encargos, que são basicamente determinados por decisões associadas a planos de carreira
e aumentos salariais. Reajustes concedidos ao salário mínimo também têm impacto
significativo sobre a despesa total.
Apenas para termos uma idéia da ordem de grandeza o anexo de riscos fiscais da LDO para
2005 estima-se que um incremento de 1 ponto percentual no valor do salário mínimo
representa em acréscimo de R$290 milhões nas despesas com benefícios previdenciários,
de R$63 milhões nos gastos com abono e seguro desemprego e de R$40 milhões nas
despesas com benefícios assistenciais da Lei Orgânica de Assistência Social. Do lado da
receita, este incremento representa um recolhimento adicional de contribuição previdenciária
de R$43 milhões, o que significa um aumento líquido das despesas previdenciárias e
assistenciais de R$347 milhões por ano, a cada aumento de um ponto percentual no valor
do salário mínimo. Do lado das despesas salariais da União, a sensibilidade a um aumento
de 1% da folha de pessoal é de cerca de R$ 890 milhões por ano.
Riscos da Dívida
Os riscos de dívida são oriundos de dois tipos diferentes de eventos. O primeiro diz respeito
à administração da dívida, ou seja, riscos decorrentes da variação das taxa de juro e câmbio
nos títulos vincendos. Este impacto pode ocorrer tanto no serviço da dívida (em relação aos
títulos com vencimento no exercício) quanto, nos casos de títulos mais longos, no estoque
da dívida pública mobiliária, cuja elevação pode ensejar desconfiança quanto à solvência do
governo. Já o segundo tipo refere-se aos passivos contingentes da União, isto é dívidas cuja
existência depende de fatores imprevisíveis, tais como os resultados dos julgamentos de
processos judiciais que envolvem a União.
Os riscos de dívida são especialmente relevantes porque afetam a relação dívida/PIB,
considerada o indicador mais importante de solvência do setor público.
Risco de Administração da Dívida
O risco inerente à administração da dívida pública decorre desta ser composta por títulos
com diferentes indexadores e prazos de maturação. Assim, ocorrem variações no estoque e
no serviço da dívida em decorrência de flutuação nas variáveis taxa de câmbio, taxa básica
de juros e inflação. Um aumento/redução da taxa de câmbio, mantido ao longo do ano,
provocaria elevação/redução na razão Dívida Líquida do Setor Público Consolidado/PIB. É
importante ressaltar que esta sensibilidade significa despesa financeira pelo aumento dos
encargos somente nos casos dos títulos vincendos dentro do exercício. Para os títulos
vincendos nos exercícios seguintes o impacto ocorre no estoque da dívida.
Existem, por fim, os riscos de variações nas despesas do Orçamento Fiscal e da Seguridade
Social, referentes à dívida de responsabilidade do Tesouro Nacional, em decorrência das
flutuações das variáveis (taxa básica de juros, variação cambial e inflação).
Risco de Passivos Contingentes
O segundo tipo de risco de dívida relaciona-se aos passivos contingentes. Inicialmente
cumpre ressaltar que a mensuração destes passivos muitas vezes é difícil e imprecisa. É
importante também destacar que a listagem dos passivos em grande parte não implica ou
infere probabilidade de ocorrência, em especial aqueles que envolvem disputas judiciais. Os
passivos contingentes classificam-se conforme a natureza dos fatores originários.
Destacam-se, assim, seis fatores que podem ocasionar riscos fiscais:

50. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 controvérsias sobre indexação e controles de preços praticados durante planos de
estabilização e das soluções propostas para sua compensação, questionamentos
judiciais contra o Bacen, bem como riscos pertinentes a ativos do Bacen decorrentes de
operações de liquidação extrajudicial e outras demandas judiciais contra a União;
 lides de ordem tributária e previdenciária;
 questões judiciais pertinentes à administração do Estado, tais como privatizações,
liquidação ou extinção de órgãos ou de empresas e atos que afetam a administração de
pessoal;
 dívidas em processo de reconhecimento (“esqueletos”);
 operações de aval e garantia;
 fundos e outros.
A primeira classe de passivos contingentes engloba os passivos que resultam de
controvérsias referentes a planos econômicos, ações Judiciais contra o Banco Central e
riscos decorrentes dos ativos do Banco Central decorrentes de liquidação extrajudicial de
instituições financeiras e outras demandas judiciais contra a União.
Em relação aos riscos pertinentes aos ativos em poder do Banco Central, em sua maioria,
por ativos decorrentes de operações de liquidação extrajudicial de instituições financeiras,
além de créditos contra Fundos e os Estados, registrados no balanço do Banco Central.
Estão incluídos também nesta classe os riscos associados às ações judiciais contra a União.
Apenas para termos uma idéia das cifras envolvidas, segundo o anexo de riscos fiscais da
LDO de 2005, o estoque bruto desses créditos contingentes era de R$ 28,6 bilhões, em
31.12.2002. Durante o exercício de 2003 houve recebimentos de R$ 5,9 bilhões,
ocasionando a redução do saldo de créditos contingentes para R$ 23,9 bilhões em
31.12.2003. Deste saldo, R$6,6 bilhões estão provisionados no Balanço do Banco Central.
Ressalte-se que os créditos do Banco Central junto ao FCVS incluídos neste total já estão
considerados no total de R$74,5 bilhões de passivo contingente do Tesouro Nacional
referente ao FCVS, listados na quarta classe a seguir (“esqueletos”).
A segunda classe de passivos contingentes inclui as lides de ordem tributária e
previdenciária sobre questões como às ações que reivindicam os créditos fiscais
decorrentes de impostos e contribuições, que aguardam decisão do Supremo Tribunal, ou, à
questionamentos sobre cobrança de determinado tributo, como por exemplo à cobrança da
CIDE - combustíveis relativamente à comercialização de derivados do petróleo gasolina e
diesel.
Um exemplo clássico desse tipo de passivo contingente é o empréstimo compulsório sobre o
consumo de combustíveis e aquisição de veículos, criado pelo Decreto-lei nº 2.288, de
23/07/1986 e recolhido até 1989. O saldo desses empréstimos em dezembro de 2003 era de
R$ 16,3 bilhões, dos quais R$ 13,0 bilhões referiam-se ao consumo de combustíveis e R$
3,2 bilhões à aquisição de veículos. Decisões judiciais acerca destes empréstimos têm tido
impactos tanto positivos quanto negativos no fluxo financeiro da União. A União perdeu
algumas ações que têm sido pagas na forma de precatórios. Ao mesmo tempo, como houve
contestações jurídicas à época da cobrança, com recolhimento via depósitos judiciais, as
ações com conclusão favorável à União em relação a estes depósitos têm significado
receitas adicionais.
Finalmente, ainda na classe de riscos relacionados às lides tributárias, existe o risco
decorrente da eventual devolução de depósitos judiciais em ações contra a União, uma vez
que a partir de dezembro de 1998, a legislação determinou que os novos fluxos de depósitos

51. O nosso objetivo é a sua Aprovação
judiciais fossem recolhidos à Conta Única do Tesouro Nacional. Devido às incertezas quanto
à decisão sobre o montante de causas judiciais favoráveis à União, o risco proveniente deste
passivo não pode ser mensurado.
A terceira classe de passivos contingentes compreende as questões judiciais pertinentes à
administração do Estado, tais como as privatizações, a extinção de órgãos, a liquidação de
empresas e atos que afetam a administração de pessoal.
Um bom exemplo de risco fiscal para a União, constante da LDO para 2005, é o caso
relativo à Rede Ferroviária, estimado em R$ 5,7 bilhões, que compreende o risco do
contencioso deduzidos os ativos não operacionais da empresa destinados à venda para
cobrir o valor das obrigações judiciais.
Essa classe engloba, ainda, o risco de ações judiciais contra algumas empresas estatais
federais, patrocinadoras de planos de benefícios administrados por Entidades Fechadas de
Previdência Privada a respeito da controvérsia sobre a indexação dos benefícios. Trata-se
de ações impetradas por participantes ativos e aposentados reivindicando a reposição de
expurgos inflacionários decorrentes dos diversos planos de estabilização. As ações judiciais
têm por objeto a pretensão de cobrar das empresas estatais patrocinadoras os
desequilíbrios decorrentes da eventual reposição de benefícios.
As dívidas em processo de reconhecimento, os chamados “esqueletos” formam a quarta
classe de passivos contingentes. A LDO para 2005 estima em R$ 80,8 bilhões (posição em
29/02/04), o valor das dívidas a serem reconhecidas pela União, normalmente sob forma de
securitização, ou seja, por meio de emissão de títulos do Tesouro Nacional. Deste total,
destacam-se as dívidas relativas ao Fundo de Compensação de Variações Salariais –
FCVS, estimada em R$ 74,5 bilhões a preços de 31/12/2003. Para o triênio 2005/2007 a
estimativa de liquidação desses débitos, por meio de securitização, é de R$ 43,4 bilhões, o
que deverá implicar a emissão de títulos no montante de R$ 14,5 bilhões ao ano, em média.
A quinta classe de passivos contingentes é composta pelas operações de aval e de garantia
prestadas pela União aos demais entes da Federação e às empresas estatais, cujo total,
deduzindo as contra-garantias associadas, alcançou R$ 142,1 bilhões em dezembro de
2003. No caso de avais concedidos a Estados e Municípios, 99,7% são cobertos por
contragarantias, que consistem em receitas dos Fundos de Participação e receita própria
dos Estados. O risco dessas operações para a União é praticamente nulo.
A sexta e última classe de passivos contingentes refere-se aos riscos de crédito de ativos
financeiros em poder de fundos públicos. Um exemplo é a situação dos créditos de ativos
relacionados empréstimos concedidos com recursos dos fundos constitucionais(FNE,FNO e
FCO), para os quais parte expressiva é contabilizada pelo seu valor integral. Particularmente
os Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste - FNE e do Norte - FNO
apresentam, na LDO 2005, um risco fiscal às contas públicas no montante total de R$ 5,86
bilhões, posição em 31/12/03. Esse valor representa o montante das parcelas em atraso de
operações efetuadas com recursos dos referidos Fundos pelos respectivos bancos
operadores, quais sejam, o Banco do Nordeste do Brasil - BNB (FNE) e o Banco da
Amazônia S.A. – BASA (FNO).
Ativos Contingentes
Em oposição aos passivos contingentes, há os ativos contingentes, isto é, aqueles direitos
da União que estão sujeitos a decisão judicial para o recebimento. Caso sejam recebidos,
implicarão receita adicional para o governo central.

52. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Constitui-se ativo contingente da União a dívida ativa da Fazenda Nacional, a dívida ativa do
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, além de carteiras de créditos de outros órgãos
públicos.
Análise do Risco Fiscal
Em síntese, quanto aos riscos que podem advir dos passivos contingentes, é importante
também ressaltar a característica de imprevisibilidade quanto ao resultado da ação, havendo
sempre a possibilidade do ente ser vencedor e não ocorrer impacto fiscal. Há que se
considerar ainda que também é imprevisível quando serão finalizadas, uma vez que tais
ações levam, em geral, um longo período para chegar ao resultado final, devido aos
recursos que impetrados por direito.Finalmente, não tendo havido julgamento, os valores
mencionados no Anexo de Riscos Fiscais - ARF são estimativas, sujeitas à auditoria quanto
à exigibilidade e certeza da dívida antes do pagamento final, sendo que nos casos de mais
difícil apuração, não se tem ainda um valor estimado do passivo. Por fim, mesmo na
ocorrência de decisão desfavorável ao ente, em algum dos passivos contingentes elencados
como risco no ARF, o impacto fiscal dependerá da forma de pagamento que for efetuada,
devendo sempre ser liquidadas dentro da realidade orçamentária e financeira do ente.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 9o, prevê a reavaliação bimestral das receitas
de forma a compatibilizar a execução orçamentária e financeira com as metas fiscais fixadas
na LDO. A reavaliação bimestral - juntamente com a avaliação do cumprimento das metas
fiscais, efetuada a cada quadrimestre - permite que eventuais desvios, tanto de receita
quanto de despesa, sejam corrigidos ao longo do ano. Assim, no caso dos riscos
orçamentários, se vierem a ocorrer durante a execução do orçamento do exercício, serão
compensados com re-alocação ou redução de despesas.
Nos casos de ocorrência de algum dos riscos relativos à administração da dívida, é
importante ressaltar que o impacto da variação das taxas de juro e câmbio em relação às
projeções é diluído pelo prazo de maturação da dívida e, portanto, somente constituem
despesa financeira em relação aos títulos a vencer dentro do exercício. Neste sentido, o
impacto fiscal destas operações é solucionado dentro da própria estratégia de administração
da dívida pública.
Outras questões relevantes consideradas na elaboração da LDO
Alterações na Legislação Tributária: como observamos, a LDO deverá conter todos os
referenciais que servirão de base para a elaboração da Lei Orçamentária Anual – LOA.
Assim sendo, a LDO deverá disciplinar os casos em que haja a previsão de um aumento ou
redução de arrecadação em função de alteração na legislação tributária, dada pela
instituição ou extinção de tributos ou alteração de alíquotas.
Critérios e Forma de Limitação de Empenho a Fim de Garantir o Atingimento das
Metas de Resultado Primário: uma vez estabelecida meta de resultado primário, a mesma
deve ser observada nas fases de elaboração, aprovação e execução do orçamento.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, em até trinta dias após a aprovação da Lei
Orçamentária, o Poder Executivo deverá estabelecer as metas bimestrais de arrecadação
bem como a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso,
respectivamente arts. 13 e 8º da mencionada lei. Destes dispositivos legais inferimos que a
execução da despesa deverá ficar atrelada a realização da receita.

53. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O Poder Executivo, bimestralmente, fará a verificação do comportamento da receita e, caso
se constate que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de
resultado estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, todos os Poderes deverão proceder, no
prazo de trinta dias, a limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento)
nos montantes necessários para o cumprimento do resultado fixado.
Após a LRF, todos os Poderes são co-responsáveis pelo atingimento das metas fiscais
estabelecidas, cabendo ao Poder Executivo informar o montante de limitação para cada
Poder. Caso o chefe do Poder deixe de expedir o ato determinando a limitação de empenho
e movimentação financeira ficará sujeito à multa de trinta por cento dos seus vencimentos
anuais.
A data para a informação dos demais poderes, bem como das despesas que ficarão sujeitas
à limitação, deverá constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Desde já, cabe ressaltar que
a LRF dispõe que não serão objeto de limitação as despesas originárias de obrigações
constitucionais e legais, bem como as destinadas ao pagamento do serviço da dívida.
Ressalte-se que, conforme o disposto no § 1° do art. 9° da LRF, no caso de
restabelecimento da receita prevista na lei orçamentária, ainda que parcialmente, as
dotações serão recompostas, desde que se preserve a meta de resultado.
Art. 9°. Se verificado, ao final de um bimestre que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário e nominal estabelecidas no
anexo de metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das
dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções
efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e
legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem
a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os
valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias5.
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e
avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na
comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais...”
Exemplo
DESPESAS QUE NÃO SERÃO OBJETO DE LIMITAÇÃO DE EMPENHO
5 Dispositivo questionado por ação de inconstitucionalidade e até outubro de 2001 encontrava-se suspenso por liminar do
Supremo Tribunal Federal.

54. O nosso objetivo é a sua Aprovação
(Art. 9o, § 2o, da Lei Complementar no 101, de 2000)
LDO 2005 - Anexo “V” – Despesas que não serão objeto de limitação de empenho.
I) DESPESAS QUE CONSTITUEM OBRIGAÇÕES CONSTITUCIONAIS OU LEGAIS DA
UNIÃO:
1. Alimentação Escolar (Medida Provisória no 2.178-36, de 24/8/2001);
2. Auxílio à Família na Condição de Pobreza Extrema, com Crianças de Idade entre 0 a 6
anos, para Melhoria das Condições de Saúde e Combate às Carências Nutricionais (Lei
no 10.836, de 9/1/2004);
3. Atenção à Saúde da População nos Municípios Habilitados em Gestão Plena do
Sistema e nos Estados Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de
28/12/1990);
4. Atenção à Saúde da População nos Municípios Não-Habilitados em Gestão Plena do
Sistema e nos Estados Não-Habilitados em Gestão Plena/Avançada (Lei no 8.142, de
28/12/1990);
5. Atendimento Assistencial Básico nos Municípios Brasileiros (Lei 8.142, de 28/12/1990);
........
56. Apoio ao Transporte Escolar (MP no 173 de 16.03.2004);
57. Educação de Jovens e Adultos (MP no 173 de 16.03.2004);
II) DEMAIS DESPESAS RESSALVADAS, CONFORME O ART. 9o, § 2o, DA LEI
COMPLEMENTAR No 101/2000:
1. Despesas relativas às ações dirigidas ao combate à fome e à promoção da segurança
alimentar e nutricional; e
2. Despesas com as ações vinculadas à função Ciência e Tecnologia, bem como àquelas
destinadas à pesquisa e desenvolvimento realizadas no âmbito do Ministério da
Agricultura, Pecuária e
Abastecimento;
...........
5. Despesas constantes das seguintes unidades orçamentárias:
a) 30911 - Fundo Nacional de Segurança Pública;
b) 30907 - Fundo Penitenciário Nacional;
c) 30909 - Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades Fim da polícia
Federal; e
d) 20926 - Fundo Nacional Antidrogas.
.........
7. Despesas destinadas ao semi-árido nordestino e alocadas aos programas 0379 -
Desenvolvimento da Agricultura Irrigada, 1047 -Desenvolvimento Integrado e Sustentável
do Semi-Árido - CONVIVER, e 0515 - Proágua - Infra-estrutura.

55. O nosso objetivo é a sua Aprovação
ORÇAMENTO PÚBLICO
Conceito
O orçamento possui muitas conceituações, todas bem completas e abrangentes. A seguir,
apresenta-se uma dessas conceituações:
"A ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades quer na execução de
seus projetos, se materializa através do orçamento, que é o instrumento de que dispõe o
Poder Público para expressar, em determinado período de tempo, o seu programa de ação,
discriminando a origem e o montante de recursos a serem arrecadados, bem como os
dispêndios a serem efetuados”.
Objetivos da Política Orçamentária
Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções,
visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar recursos
com mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e coibir
abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela
produção, como poluição, problemas urbanos, etc), proporcionar o acesso de todos aos
produtos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções elementares do
Estado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.
Evolução do Orçamento
O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o Orçamento tradicional, com
ênfase no gasto, até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas
realizações. Na verdade, outras versões do orçamento foram características da sua
evolução.
O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo uma
projeção de receitas e despesas, a serem executadas no exercício, com a aquisição de bens
e serviços públicos. Havia ênfase no gasto, e não nas realizações que um Governo
pretendia executar. Não havia um planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar
um problema do Estado, como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos,
programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas ações. Era
apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, sem
qualquer ligação com um processo de planejamento ou funções que o Estado deveria
desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para pagamentos de materiais ou
pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos ou sociais.
No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o processo
orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou seja, tentou-se, de
alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas saber onde se estava
gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que pese este orçamento ter
representado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia ser considerado um
orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma característica primordial: a
vinculação a um sistema de planejamento público.

56. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº 200/67, consagrou a
integração entre o planejamento e o orçamento público, uma vez que, com o seu
advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes de executar o Orçamento. Era
preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais deficiências
ou necessidades da população e categorizar as ações necessárias visando à correção ou
minimização dos problemas. A ênfase no orçamento-programa eram as realizações, ou
seja, interessava o que o governo realizava.
Orçamento Base Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas –
EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples
variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos
sobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário, os
programas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que obrigava os órgãos
envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com vistas à priorização,
concorrendo por verbas programas em fase de execução avançada com aqueles iniciados
no novo período.
A Classificação Funcional Programática representou um grande avanço na técnica de
apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das dotações orçamentárias a
objetivos de governo. Os objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse
enfoque permite uma visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante
diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
Os programas, na classificação funcional-programática, eram desdobramentos das funções
básicas de governo. Faziam a ligação entre os planos de longo e médio prazos e
representam os meios e instrumentos de ação, organicamente articulados para o
cumprimento das funções. Os programas geralmente representam os produtos finais da
ação governamental. Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas,
ou níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em diversos
níveis decisórios.
• Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das
ações, de modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.
• Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações organicamente articulados
para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega vários programas.
• Um rol de programas, com projetos, atividades e operações especiais representando
ações específicas, como subprodutos destes programas.
Em síntese:
• As funções representam as áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;
• Os programas representam os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às
funções e subfunções;
• Os projetos e atividades representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos
objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de trabalho expresso por um
conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários. A ênfase é nos
objetivos a realizar. As características principais do Orçamento-Programa são:

57. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• Evolução do orçamento tradicional, vinculando-o ao planejamento.
• Melhor controle, identificação das funções, da situação, das soluções, objetivos,
recursos, etc - ênfase no que se realiza e não no que se gasta.
O Planejamento no Brasil, estruturado por um Orçamento-Programa surgiu
concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº
200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:
• Plano geral de Governo;
• Programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual;
• Orçamento-programa anual;
• Programação financeira de desembolso.
• Planejamento, coordenação, controle, descentralização, delegação de competência.
Princípios orçamentários
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar das
atividades financeiras governamentais, isto é, desempenhadas pelo Executivo. Para que o
controle fosse mais eficaz era necessária a vinculação do orçamento a normas e regras que
orientassem a sua elaboração e execução. A partir daí foram criados os chamados
"PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS" que visam estabelecer as regras orçamentárias.
Anualidade/Periodicidade
Este princípio é também denominado de princípio de periodicidade, onde as estimativas de
receita e despesas devem referir-se a um período limitado de tempo, em geral, um ano.
Exercício financeiro é o nome dado ao período de vigência do orçamento. Este princípio está
consagrado na legislação brasileira através da Constituição Federal, artigo 165, inciso III; e
artigos 2º e 34 da Lei nº 4.320/64.
Unidade
O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um só orçamento para um exercício
financeiro. Desta forma procura-se eliminar a existência de múltiplos orçamentos
(orçamentos paralelos). Este princípio está consagrado na legislação brasileira pelo artigo
165, § 5º da Constituição Federal e no artigo 2 da Lei nº 4.320/64. É importante destacar que
alguns tratadistas divergem em relação ao artigo constitucional. Uns referem-se ao artigo,
porém destacando o princípio da universalidade, que será tratado mais adiante, e outros
referem-se princípio de unidade. Analisando o texto do artigo constitucional 165, § 5º,
notamos que são mencionados três orçamentos (o fiscal, o de investimentos das empresas
estatais; e o de seguridade social). Fica parecendo, então, que há quebra do princípio de
unidade. No entanto a Constituição consagra o PRINCÍPIO DA TOTALIDADE, que é uma
derivação do princípio de unidade. O princípio da totalidade, dada a descentralização das
atividades governamentais, prevê a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto,
devem ser consolidados em um só orçamento.
Universalidade
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Como dissemos
anteriormente, o artigo constitucional refere-se, também, ao princípio da unidade. É preciso

58. O nosso objetivo é a sua Aprovação
destacar que para haver universalidade do orçamento é preciso que este seja único. Daí a
citação do mesmo artigo constitucional para os dois princípios. O mesmo acontece com o
artigo 2 da Lei nº 4.320/64, onde os princípios de anualidade, unidade e universalidade são
citados textualmente. O artigo 3 da Lei nº 4.320/64 impõe o princípio de universalidade à
receita quando determina a inclusão das "operações de crédito autorizadas em lei" e
excetuam as operações de crédito por antecipação da receita. O artigo 4 da Lei nº 4.320/64
impõe a universalidade da despesa.
Exclusividade
Este princípio foi consagrado pela reforma constitucional de 1926 e sua adoção visava por
fim às chamadas "caudas orçamentárias" ou, como Rui Barbosa denominava, "orçamentos
rabilongos". Segundo este princípio, o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária,
não incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre os assuntos estranhos
podemos citar a tentativa de incluir a "lei do divórcio" no projeto de lei orçamentária. Isto se
dava face a celeridade do processo de discussão, votação e aprovação da proposta
orçamentária. A este respeito ver artigo 165, § 8º, da Constituição Federal e artigo 7º da Lei
nº 4.320/64.
Especificação
Também chamado de princípio da especialização ou da discriminação, visa vedar as
autorizações de despesas globais, isto é, as despesas devem ser classificadas com um nível
de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. Este princípio está
consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei nº 4.320/64. A exceção aos artigos acima
mencionados está contida no artigo 20, que permite dotações globais para os "...programas
especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às
normas gerais de execução da despesa..." que poderão ser custeados por dotações globais,
classificadas entre as Despesas de Capital".
Publicidade
O conteúdo orçamentário deve ser divulgado através dos veículos oficiais de
comunicação/divulgação para conhecimento público e para eficácia de sua validade
enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e a execução de despesas. A
publicação deve ser feita no Diário Oficial da União. Além disso, Constituição Federal exige
a publicação até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, do relatório resumido da
execução orçamentária.
Entretanto devemos considerar que isto é apenas um atenuante para a falta de
conhecimento deste valioso instrumento que é o orçamento. Acreditamos que deve ser dada
maior ênfase ao processo orçamentário nos meios de comunicação, através de linguagem
acessível ao cidadão comum.
Equilíbrio
O equilíbrio orçamentário estabelece, de forma extremamente simplificada, que as despesas
não devem ultrapassar as receitas prevista para o exercício financeiro. O equilíbrio, assim
como alguns outros princípios, não é uma regra rígida e visa deter o crescimento dos gastos
governamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilíbrio pode ser encarado a
médio e longo prazos6. Para o leigo, ao examinar o orçamento, verá que ele estará sempre
6 Para maiores esclarecimentos sobre o assunto ver: GIACOMONI, James . Orçamento Público, Ed. Atlas . 3ª edição. São
Paulo. pp. 80/81; e SILVA, Lino Martins da , Contabilidade Governamental: Um enfoque administrativo. Ed. Atlas. São
Paulo. p.36

59. O nosso objetivo é a sua Aprovação
em equilíbrio, isto é, receitas exatamente iguais às despesas. No entanto, esta é uma
maneira simplista de se analisar o orçamento. Devemos observar as contas orçamentárias
internamente, através das contas do Orçamento Corrente e de Capital . Nestas contas
“escondem-se” os desequilíbrios orçamentários.
A Constituição Federal de 1988 adota uma visão realista diante do déficit orçamentário ao
conceituá-lo. Nas classificações orçamentárias brasileiras, é possível verificar que o déficit
aparece embutido nas contas públicas através das contas denominadas Operações de
Crédito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo prazo, bem
como a rolagem da dívida, através de operações de curto prazo para recompor seu caixa
(são, geralmente, operações correntes). Essas operações acabam se transformando em
operações de longo prazo com a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros
das três esferas. Para evitar tais operações a CF/88, no artigo 167, inciso III, optou por
restringir as Operações de Crédito às despesas com investimentos (Regra de Ouro).
A utilização de déficits orçamentários é recomendação da teoria keynesiana para solucionar
crises econômicas. Em geral, estes déficits tendem a permanecer por longos períodos
constando dos orçamentos, levando ao aumento rápido do endividamento público, trazendo
conseqüências graves para a população que, mais cedo ou mais tarde, terá que pagar a
conta. É preciso salientar que uma política de gastos públicos que contemple superávits
continuados também traz malefícios à economia assim como déficits orçamentários. Vai
depender apenas do período econômico por que passa o país.
Orçamento Bruto
Este princípio estabelece que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduções. Busca-se com esta
regra impedir a inclusão de importâncias líquidas, ou seja, descontando despesas que serão
efetuadas por outras entidades e com isto gravando o orçamento e impedindo sua completa
visão, conforme preconiza o princípio de universalidade. Este princípio está consagrado na
legislação brasileira pela Lei nº 4.320/64, no artigo 6º,§1º, que transcrevemos a seguir:
Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.
As cotas de receita que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como
despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento
da que as deva receber.
Não-Afetação de Receitas
O propósito desse princípio é definido da seguinte maneira: “Nenhuma parcela da receita
geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos.”7
Esta é uma exigência de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de seu
orçamento sem restrições ou comprometimentos e desta forma atender as despesas
conforme suas prioridades e necessidades. Deve-se observar que orçamentos
excessivamente vinculados trazem dificuldades de toda sorte, principalmente no que diz
respeito escassez de recursos em programas de elevada prioridade e excesso em outros
com menor importância, mas que possui recursos vinculados legalmente.
A Constituição Federal consagra esse princípio através do artigo 167, incisos IV e IX. No
entanto, abre exceções ao princípio nos artigos 158 e 159, que tratam das participações dos
7 Texto extraído de GIACOMONI, James . Op. cit. p.76

60. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Estados, Municípios e Distrito Federal têm no produto da arrecadação dos impostos sobre a
renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre a
propriedade rural, sobre a propriedade de veículos automotores, sobre a circulação
mercadorias e a prestação de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de
comunicação. Além destas exceções, conforme artigo 212 da CF/88, temos a vinculação da
aplicação da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino, onde a
União deve aplicar nunca menos que 18% e os Estados, Distrito Federal e Municípios,
nunca menos que 25% nestas áreas.
MECANISMOS RETIFICADORES DO ORÇAMENTO
Créditos Adicionais
O orçamento anual é produto de um processo de planejamento que incorpora as intenções e
as prioridades da coletividade. Entretanto, é possível que durante a execução do orçamento
ocorram situações, fatos novos ou mesmo problemas não previstos na fase de elaboração.
Há que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previsão e retifiquem o
orçamento. Estes mecanismos são denominados de Créditos Adicionais.
O orçamento não deve ser uma "camisa-de-força" que obrigue aos administradores a
seguirem exatamente aquilo que está estabelecido no programa de trabalho e a natureza da
despesa aprovados na Lei de Meios. Em vista disso, o art. 40 da Lei nº 4.320/1964 permite
que sejam abertas novas dotações para ajustar o orçamento com os objetivos a atingir. São
as autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária Anual.
Classificação dos Créditos Adicionais
De acordo com o art. 41 da Lei nº 4.320/1964, os créditos adicionais podem ser classificados
como:
a) Suplementares - são os créditos adicionais destinados a reforço de dotação orçamentária
já existente no orçamento;
b) Especiais - são destinados a despesas para as quais não haja dotação específica; e
c) Extraordinários - são destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos de
guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Características dos Créditos Adicionais
Os créditos suplementares e especiais deverão ser autorizados por lei e abertos por decreto
do Executivo. O art. 165, da Constituição Federal e a Lei nº 4.320/1964 em seu art. 7º,
inciso I, autorizam a inclusão na lei de orçamento de dispositivos que permitam ao Executivo
abrir créditos suplementares até determinado limite. Em geral, este limite situa-se em algo
próximo 15 e 25% do total da despesa fixada no orçamento. O que ultrapassar este limite
será autorizado por lei específica aprovada pelo Congresso Nacional.
Os créditos especiais, por se referirem a despesas novas, não gozam dessa facilidade,
sendo sempre autorizados previamente por lei específica e abertos por Decreto do
Executivo. Exige-se neste caso quorum qualificado do Congresso Nacional, da mesma
forma que os créditos suplementares que ultrapassaram o limite fixado na Lei Orçamentária.
A abertura de créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos
disponíveis para atender à despesa, e será precedida de exposição de motivos justificada,
conforme explicitado no art. 43 da Lei nº 4.320/1964.

61. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os créditos extraordinários serão autorizados por Medidas Provisórias do Executivo, que
delas dará conhecimento ao Poder Legislativo (ver art. 167, § 3º; e art. 62, § único, da
CF/88).
Os créditos suplementares por serem destinados ao atendimento de insuficiências
orçamentárias acompanham a vigência do orçamento, ou seja, extinguem-se no final do
exercício financeiro. É importante destacar que os créditos suplementares se confundem
com o orçamento, daí a sua vigência.
Quando o ato de autorização de créditos especiais e extraordinários for promulgado nos
últimos 4 (quatro) meses do exercício financeiro, estes poderão ser reabertos nos limites dos
seu saldos e viger até o término do exercício subseqüente. Caso o ato de autorização seja
promulgado até 31 de agosto, estes vigerão até o término do exercício.
Finalmente, devemos acrescentar que a reabertura de créditos especiais e extraordinários
no exercício subseqüente se fará através de novo Decreto.
Recursos Disponíveis para Abertura de Créditos Adicionais
Conforme o disposto no art. 43, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, consideram-se recursos
disponíveis para a abertura de créditos especiais e suplementares:
a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;
b) os provenientes do excesso de arrecadação;
c) os resultantes da anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de
créditos adicionais, autorizados em lei; e
d) o produto de operações de créditos autorizadas em forma que juridicamente
possibilite ao Poder Executivo realizá-las.
Entende-se como superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior,
de acordo com o § 2º, do art. 43 da Lei nº 4.320/1964, a diferença positiva entre o ativo e o
passivo financeiro, combinado com os saldos de créditos adicionais transferidos e as
operações de crédito a eles vinculadas. Vale lembrar que o ativo financeiro compreende os
créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária. Da mesma
forma, o passivo financeiro compreende os compromissos exigíveis cujo pagamento seja
independente de autorização orçamentária.
Exemplificando: Suponha que o ativo financeiro seja R$ 18 milhões e o passivo R$ 10
milhões temos um saldo positivo de R$ 8 milhões. Prosseguindo, no exercício foram
reabertos créditos adicionais de R$ 6,5 milhões, com isto teríamos que subtrair do saldo
positivo apurado (R$ 8 milhões), restando R$ 1,5 milhão para utilização. Estendendo a
exemplificação, se houvesse operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos no
valor de R$ 3 milhões, teríamos, então, um superávit financeiro de R$ 4,5 milhões de
recurso disponível líquido.
Especificação Valores
Ativo Financeiro +18.000.000,00
Passivo Financeiro -10.000.000,00
Saldo parcial +8.000.000,00
Créditos adicionais reabertos -6.500.000,00
Saldo parcial +1.500.000,00

62. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Operações de Crédito vinculadas +3.000.000,00
Saldo utilizável +4.500.000,00

63. O nosso objetivo é a sua Aprovação
RECEITA PÚBLICA
Conceito
Várias definições de Receitas Públicas encontram-se nos mais diversos e renomados
compêndios de Direito Financeiro. Algumas conceituações, listadas adiante, procuram
traduzir a receita pública como sendo, de maneira simples, o ingresso de dinheiro nos cofres
públicos para o atendimento das necessidades da coletividade, ou seja, a finalidade estatal.
Vale lembrar que nem todo ingresso de recursos representa uma receita pública. Existem
ingressos que representam meras entradas de recursos nos cofres públicos, como veremos
em seguida.
Desta maneira as receitas públicas podem ser conceituadas das mais diversas formas:
É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes
oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na
qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem contudo gerar obrigações,
reservas ou reinvidicações de terceiros.(Receita – J. Teixeira Machado) (grifo nosso)
É a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou
correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.
(Aliomar Baleeiro)
A gestão pública está relacionada com o orçamento anual, o movimento financeiro e as
mutações patrimoniais ocorridas no exercício financeiro anual. Entre os meios de que dispõe
a administração pública, estão os Ingressos Orçamentários, tratados aqui como receitas, e
os Ingressos Extra-Orçamentários, que por sua vez não são receitas.
Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todos os ingressos Orçamentários
são caracterizados como receitas e estão previstos no orçamento anual onde estão
destacadas as Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria). Vale
salientar que, em respeito ao que estabelece o artigo 57 da Lei 4.320/1964, serão
classificados como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas
arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no
orçamento.
Além disso, existe caso de estorno de despesa orçamentária, que, apesar de se caracterizar
como ingresso de recursos, se ocorrer no mesmo exercício em que aconteceu a despesa,
deverá ser registrado como estorno de despesa e não como receita.
Os ingressos extra-orçamentários não estão previstos no orçamento e correspondem a fatos
de natureza financeira decorrentes da própria gestão pública. São valores que entram nos
cofres públicos, mas que serão restituídos em época própria, por decisão administrativa ou
sentença judicial. Como exemplos podemos citar:
 depósito em caução;
 depósito para recursos;
 depósitos para quem de direito;
 consignações a pagar.

64. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Classificações da receita
De modo geral as receitas podem ser classificadas em:
• Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança por serviços prestados pelo
Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio público. São receitas como na
iniciativa privada, que têm uma origem real num bem ou serviço vendido, faturados sob a
forma de preços públicos ou tarifas, sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o
serviço ou o bem.
• Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio nome diz, são derivadas de
outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes, sem nenhuma contraprestação
específica, como no caso dos impostos ou com alguma contraprestação, mas de caráter
obrigatório, independentemente do uso do serviço, como no caso das taxas. Além disto,
enquadram-se na definição os demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a
contribuição de melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos
compulsórios.
No que se refere à classificação orçamentária a receita, assim como a despesa, possui
classificações próprias. Dentre elas podemos destacar:
a) Classificação por Categorias Econômicas (Natureza da Receita); e
b) Classificação por Fontes de Recursos.
Por Categorias Econômicas
O artigo 11 da Lei nº 4.320 estabelece que o sistema classificatório das receitas seja feito de
acordo com a categoria econômica:
Receitas Correntes e Receitas de Capital.
Devemos destacar que este também é um dos critérios de classificação da despesa
(Despesas Correntes e Despesas de Capital). Com isto temos o Orçamento Corrente
(Receitas e Despesas Correntes) e o Orçamento de Capital (Receitas e Despesas de
Capital).
As Receitas Correntes são compostas de receitas derivadas (receita tributária) e receitas
originárias (receitas patrimonial, industrial, entre outras). Segundo a Lei n.º 4.320, em seu
artigo 11, § 1º, são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária,
industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos
de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificáveis em Despesas Correntes.
As Receitas de Capital (receitas secundárias), ainda conforme aquela lei, nos §s 2º e 3º, são
provenientes da realização de recursos oriundos da contração de dívidas (operações de
crédito interna e externa); da conversão, em espécie, de bens e direitos (alienação de bens
móveis e imóveis); dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privados
destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital; e do superávit do
Orçamento Corrente (diferença positiva entre Receitas e Despesas Correntes).
Codificação da Receita Orçamentária (Natureza da Receita)

65. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A.B.C.D.EF.GH
A B Categoria Econômica
1 - Receitas Correntes
2 - Receitas de Capital
B - Fonte de Receita
1.1 -Receita Tributária
1.2 -Receita de Contribuições
1.3 - Receita Patrimonial
1.4 - Receita Agropecuária
1.5 - Receita Industrial
1.6 - Receita de Serviços
1.7 - Transferências Correntes
1.9 - Outras Receitas Correntes
2.1 - Operações de Crédito
2.2 - Alienação de Bens
2.3 - Amortização de Empréstimos Concedidos
2.4 - Transferências de Capital
2.5 - Outras Receitas de Capital
C 5 Subfonte
D 5 Rubrica
EF E Alínea
GH G Subalínea
Por Fontes de Recursos
A classificação por fontes de recursos vai indicar a origem da receita e como se dá a sua
arrecadação, isto é, se a instituição detentora da receita é a mesma que arrecada o recurso
para sua posterior aplicação. Assim teremos quatro grandes grupos:
a) Recursos do Tesouro: onde estão consignados todos os recursos ordinários tais como
impostos, taxas e contribuições; as operações de crédito realizadas diretamente pelo
Tesouro; recursos diretamente arrecadados pela administração pública direta (órgãos
autônomos); resultados do BACEN, entre outros;
b) Recursos de Outras Fontes: onde estão consignados os recursos de incentivos fiscais,
as operações de crédito realizadas pelas demais instituições, os recursos diretamente
arrecadados pelas instituições da administração pública indireta ou fundacional;
c) Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores
d) Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores
Codificação da Receita Orçamentária (Fonte de Recursos)
A.B.CD.EFGHIJ
A B ID Uso
0 - País
1 – BID
2 – BIRD
3 – Outras Contrapartidas
B – Grupo Fonte
1 – Recursos Tesouro – Exercício Corrente
2 – Recursos Outras Fontes – Exercício Corrente

66. O nosso objetivo é a sua Aprovação
3 – Recursos Tesouro – Exercícios Anteriores
4 – Recursos Outras Fontes – Exercícios Anteriores
CD Fonte
EFGHIJ n Detalhamento da Fonte (Utilizado apenas na execução – SIAFI)
Estágios da receita
O Regulamento de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto Federal nº 15.783, de 08
de novembro de 1922, que regulamentou o Código de Contabilidade Pública baixado pelo
Decreto Legislativo nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922, estabelece, em seu artigo 139, que
toda receita do Estado percorre três estágios: fixação, arrecadação e recolhimento. Tendo
como parâmetro os princípios orçamentários inclui-se ainda o estágio da previsão
orçamentária da receita.
Previsão
É a estimativa do que se espera arrecadar durante o exercício.
Lançamento
De acordo com artigo 53 da Lei nº 4.320/1964, o lançamento da receita é assim definido:
"... é o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a
pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta”.
O Código Tributário Nacional, em seu artigo 142, estabelece que o lançamento compete
privativamente à autoridade administrativa preenchendo as finalidades de:
a) verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação;
b) calcular o montante do tributo devido;
c) identificar o sujeito passivo; e, conforme o caso,
d) propor a penalidade cabível.
É preciso destacar que algumas receitas não estão sujeitas a lançamento e ingressam
diretamente no estágio arrecadação. É o caso, por exemplo, das receitas realizadas pelo
lado empresarial do Estado, isto é, receita originária. Só passam pela fase de lançamento as
receitas provenientes de tributos, receitas derivadas.
Arrecadação
É o segundo estágio a ser percorrido pela receita lançada. O momento da arrecadação é
aquele em que os contribuintes comparecem perante os agentes arrecadadores, geralmente
através de estabelecimentos bancários oficiais ou privados, devidamente credenciados, a
fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.
Duas observações devem ser feitas aqui. A primeira refere-se a que os agentes
arrecadadores devem fornecer recibo das importâncias arrecadadas, contendo nome do
contribuinte, proveniência e classificação, data e assinatura do recebedor.
Recolhimento
Caracteriza-se pela entrega do produto da arrecadação efetuado pelos agentes
arrecadadores diretamente ao caixa da União, Tesouro Nacional. Só através do
recolhimento, em conta específica, é que se pode dizer que os recursos estão disponíveis
para a utilização pelos gestores financeiros, em nome da União.

67. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Não é demais lembrar que artigo 56 da Lei nº 4.320/1964 estabelece que "o recolhimento de
todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria,
vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.
O Reconhecimento da Receita Pública
A lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as
receitas nele arrecadadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na contabilidade
pública adota-se o regime de caixa para a classificação da receita.
Atualmente, as receitas ingressam no caixa único do Tesouro Nacional basicamente de três
formas e são assim reconhecidas:
a) Receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal – SRF – São arrecadadas
por meio de Documento de Arrecadação de Receitas Federais – DARF utilizando-se dos
bancos arrecadadores credenciados pela SRF. Da data em que o contribuinte paga o tributo,
conhecida como data de arrecadação (D), o banco tem 1(um) dia útil (D+1) para repassar os
recursos para a conta única do Tesouro (data de recolhimento). A instituição financeira
poderá permanecer ainda mais 1(um) dia com os recursos, sendo que neste caso deverá
remunerar o Tesouro Nacional pela permanência, devendo ser utilizada a taxa SELIC do dia.
A receita é contabilizada decendialmente de forma automática no Sistema Integrado de
Administração Financeira pelo decêndio de arrecadação do tributo. Assim, não existe
contabilização diária da receita arrecadada, mas a cada dia 10, 20 ou 30 de cada mês, de
acordo com o decêndio da arrecadação.
b) Receitas Administradas pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS – São
arrecadadas por meio da Guia da Previdência Social – GPS, mediante pagamento junto à
rede arrecadadora credenciada pelo INSS. Segue basicamente as mesmas regras do DARF
e são reconhecidas mensalmente como receita de acordo com as informações da área de
arrecadação.
c) Receitas Diretamente Arrecadadas – São arrecadas por meio de Guia de Recolhimento
da União – GRU e centralizada numa conta de referência do Tesouro Nacional mantida no
Banco do Brasil - BB. O banco tem 2(dois) dias para repasse dos recursos para a conta
única do Tesouro. São reconhecidas como receita na data de arrecadação.
Do exposto acima, verifica-se que a contabilidade pública não registra suas receitas pela
ótica de caixa e sim pela ótica de arrecadação que antecede ao ingresso dos recursos no
caixa único do Tesouro. As únicas exceções eram as receitas diretamente arrecadadas que
quando se utilizam da sistemática do depósito direto na conta única, até 2004, eram
registradas sob a estrita ótica de caixa, ou seja, no momento do recolhimento. Com a
implantação da GRU estas também passaram a ser contabilizadas pela data de arrecadação
em respeito ao artigo 35 da Lei 4.320/64.
Exercício Financeiro: Conceito
É o espaço de tempo compreendido entre o início da execução orçamentária e a data de seu
término. No caso brasileiro, conforme determina o art. 34 da Lei nº 4.320/1964, o exercício
financeiro coincidirá com o ano civil (grifos nossos).

68. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Conta única do Tesouro Nacional
Conceito e Previsão Legal
Pode-se dizer que as diretrizes para a criação de uma conta única tiveram seu início a partir
da publicação da Lei 4.320 em 1964 estabelecendo, no artigo 56, que o recolhimento de
todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria,
vedada qualquer fragmentação em caixas especiais.
ara criação de caixas especiais
O Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, ao promover a organização da
Administração Federal e estabelecer diretrizes para a Reforma Administrativa, determinou
ao Ministério da Fazenda que promovesse a unificação dos recursos movimentados pelo
Tesouro Nacional, através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União, com o objetivo
de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira
de desembolso.
Essa determinação legal foi cumprida em setembro de 1988, com a promulgação da
Constituição, quando todas as disponibilidades do Tesouro Nacional, existentes nos agentes
financeiros, foram transferidas para o Banco Central do Brasil, em uma conta única
centralizada, exercendo o Banco do Brasil a função de agente financeiro do Tesouro
Nacional.
• C.F. Artigo n. º 164 §3.
“As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central (...)”.
A instituição da Conta Única possibilitou a racionalização da administração financeira,
reduzindo a pressão sobre o caixa do Tesouro, além de agilizar os processos de
transferência de recursos e os pagamentos a terceiros.
As regras dispondo sobre a unificação dos recursos do Tesouro Nacional em Conta Única
foram estabelecidas inicialmente no decreto n. º 93.872, de 23 de dezembro de 1986, nos
seguintes termos:
“CAPÍTULO I
Da Unificação dos Recursos de Caixa do Tesouro Nacional
Art 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita
observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/1964, art. 56 e Decreto-lei nº
200/67, art. 74).
Art 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo
Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do
Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. 1º).
§ 1º Para os fins deste decreto, entende-se por receita da União todo e qualquer ingresso de
caráter originário ou derivado, ordinário ou extraordinário e de natureza orçamentária ou
extra-orçamentária, seja geral ou vinculado, que tenha sido decorrente, produzido ou
realizado direta ou indiretamente pelos órgãos competentes.
§ 2º Caberá ao Ministério da Fazenda a apuração e a classificação da receita arrecadada,
com vistas à sua destinação constitucional.
§ 3º (revogado pelo § 3º Art. 164 da CF/1988)

69. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Art 3º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional compreendem o produto das receitas da
União, deduzidas as parcelas ou cotas-partes dos recursos tributários e de contribuições,
destinadas aos Estados, ao Distrito Federal, aos Territórios e aos Municípios, na forma das
disposições constitucionais vigentes.
Parágrafo único. O Banco do Brasil S.A. fará o crédito em conta dos beneficiários
mencionados neste artigo tendo em vista a apuração e a classificação da receita
arrecadada, bem assim os percentuais de distribuição ou índices de rateio definidos pelos
órgãos federais competentes, observados os prazos e condições estabelecidos na
legislação específica (Decreto-lei nº 1.805/80, § 1º, do art. 2º).
Art 4º (Revogado pelo pelo § 3º artigo 164 da CF)
§ 3º Em casos excepcionais e para fins específicos, o Ministro da Fazenda poderá autorizar
o levantamento da restrição estabelecida no caput deste artigo.
Art 5º O pagamento da despesa, obedecidas as normas reguladas neste decreto, será feito
mediante saques contra a conta do Tesouro Nacional (Decreto-lei nº 200/67, parágrafo único
do art. 92).
....”
A conta única do Tesouro Nacional mantida no Banco Central constitui a unificação de todas
as disponibilidades financeiras das unidades gestoras do governo federal participantes do
Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI.
A partir da edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.1998, atual MP 2.170-36, de
23.08.2001, as disponibilidades das Autarquias, Fundos e Fundações públicas passaram
obrigatoriamente a ser movimentados sob os mecanismos da conta única.
Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias
e fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e
movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro
Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.
Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a
movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos
poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no
Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.
Nos últimos anos a LDO têm exigido que os órgãos integrantes dos orçamentos fiscal e da
seguridade social, incluindo também as estatais dependentes, registrem sua execução
orçamentária e financeira na modalidade total no SIAFI, o que implica movimentar os seus
recursos por intermédio dos mecanismos da conta única.
Os orçamentos fiscal e da seguridade social compreenderão a programação dos Poderes da
União, seus fundos, órgãos, autarquias, inclusive especiais, e fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, bem como das empresas públicas, sociedades de economia
mista e demais entidades em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto e que dela recebam recursos do Tesouro Nacional, devendo
a correspondente execução orçamentária e financeira, da receita e da despesa, ser
registrada na modalidade total no Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal - Siafi.
Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo:
I - os fundos de incentivos fiscais, que figurarão exclusivamente como demonstrativo anexo
à Mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária;

70. O nosso objetivo é a sua Aprovação
II- os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, constituídos como
autarquias;
III - as empresas que recebam recursos da União apenas sob a forma de:
a) participação acionária;
b) pagamento pelo fornecimento de bens e pela prestação de serviços;
c) pagamento de empréstimos e financiamentos concedidos; e
d) transferências para aplicação em programas de financiamento, nos termos do disposto
nos arts. 159, inciso I, alínea “c”, e 239, § 1o da Constituição.
Assim, o arcabouço legal existente até 2005 não permite que os órgãos públicos
movimentem recursos fora da conta única em contas correntes mantidas em instituições
financeiras públicas ou privadas. Sendo esta a regra geral as exceções ficarão apenas para
as contas de unidades gestoras “off line”, as contas em moeda estrangeira e outras
autorizadas pela STN, por meio da IN STN 04, de 30.08.2004.
Antecedentes
Não obstante as determinações legais existentes até a promulgação da constituição de
1988, a implantação do sistema de caixa único no Governo Federal, foi efetivamente iniciado
no final do ano de 1988, logo após a criação da Secretaria do Tesouro Nacional.Sua
implementação constituiu parte do processo de reordenamento financeiro do Governo
Federal, desenvolvido no final da década de 80, quando os atuais mecanismos de
administração das finanças foram introduzidos com vistas a permitir maior controle e meios
de gerenciamento dos gastos públicos.
A necessidade de controle centralizado dos gastos do Governo Federal tornou-se evidente a
partir de 1982, quando a interrupção do fluxo de recursos externos para o Brasil fez
transparecer as falhas do sistema vigente para gestão das finanças públicas. Até então,
devido à facilidade de obtenção de poupança externa, nas condições de tempo e valor
desejados, todo o desequilíbrio financeiro do setor público era financiado de forma tranqüila,
apesar dos impactos que poderiam causar posteriormente.
A desorganização das finanças públicas nessa ocasião se refletia tanto no que se refere ao
ordenamento institucional das principais entidades das finanças públicas no País, quanto em
relação aos seus principais instrumentos de controle.
O Tesouro Nacional, o Banco Central e o Banco do Brasil funcionavam como se fossem uma
única instituição, sob o ponto de vista financeiro. O Banco do Brasil realizando operações
por conta do Banco Central e do Tesouro, e o Banco Central realizando operações por conta
do Tesouro.
Atendendo a essa necessidade de reordenamento das finanças públicas, dentre outras
ações e medidas adotadas pelo Governo Federal, foi implantada em 1988, pela Instrução
Normativa nº 10 da STN, a conta única do Tesouro Nacional, que veio aprimorar as inter-
relações entre a Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Central, Banco do Brasil e
Unidades Gestoras.
O Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI

71. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O SIAFI, como sistema computacional, foi implantado em 1987, se tornando, desde então,
em importante instrumento para o acompanhamento e controle da execução orçamentária,
financeira e contábil do Governo Federal.
Um dos objetivos gerais do SIAFI é o de fornecer meios para agilizar a programação
financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação
dos recursos de caixa do Governo Federal.
Assim, a implantação do SIAFI, viabilizada a partir da criação da Secretaria do
Tesouro Nacional, teve papel importante no processo de unificação das contas bancárias, no
âmbito do Governo Federal, contribuindo também na melhoria do processo de administração
de caixa.
O SIAFI é o principal instrumento utilizado para a movimentação do caixa único. Trata-se de
mecanismo que interliga, através de terminais de computador, milhares de unidades da
Administração Pública em todo o País.
São integrados ao Sistema os órgãos dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
incluindo a administração direta, como os tribunais, as câmaras legislativas e os ministérios,
e também as entidades da administração indireta, como as autarquias, fundações públicas.
Nos últimos anos a LDO têm trazido a determinação de que as empresas estatais
dependentes passem a utilizar o SIAFI na modalidade total (vide item 9.6.1). Além das
entidades públicas vinculadas ao Governo Federal entidades estaduais, municipais e
privadas utilizam o SIAFI mediante convênio ou termo de cooperação.
Fundamentalmente, o SIAFI representa sistema informatizado de processamento da
contabilidade do Governo Federal. Cada unidade administrativa do Governo está ligada “on
line” ao SIAFI, e realiza no sistema os registros contábeis correspondentes aos seus atos de
gestão. Os recursos de caixa do Tesouro são colocados à disposição das unidades também
mediante registro contábil, no qual se apropria, à conta de disponibilidades financeiras da
entidade beneficiária, o montante que lhe está sendo destinado.
A unidade, possuindo limite de saque a conta única em conta contábil específica, poderá
emitir no SIAFI as ordens bancárias, documentos utilizados para a realização dos
pagamentos do Governo Federal.
A Manutenção dos Recursos no BACEN
Quando da realização dos estudos para o reordenamento das finanças públicas brasileiras,
concluiu-se que os recursos de caixa do Tesouro Nacional deveriam ser mantidos em
depósito junto ao Banco Central do Brasil, enquanto não utilizados.
A medida visa a evitar que a manutenção de volumosas somas de recursos federais em
bancos comerciais venha permitir ações de financiamento indireto de despesas do Governo,
como ocorria no modelo anterior. Ademais, permitiria reduzir o nível do endividamento
público, já que a transferência de recursos para o Banco Central se constitui instrumento de
contração monetária.
Segundo a IN STN nº 04, de 30.8.2004, a conta única, mantida no BACEN, tem por
finalidade acolher as disponibilidades financeiras da União a serem movimentadas pelas

72. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Unidades Gestoras - UG da Administração Federal, Direta e Indireta, participantes do
Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI, na modalidade “on-line”.
Por deter os recursos da conta única, o BACEN paga ao Tesouro Nacional remuneração
sobre o saldo diário, calculada mediante utilização de taxas de encargos compatíveis com as
do mercado financeiro. Desde 18 de janeiro de 1999, essa remuneração corresponde à taxa
média aritmética ponderada da rentabilidade intrínseca dos títulos da Dívida Pública
Mobiliária Federal interna de emissão do Tesouro Nacional em poder do Banco Central do
Brasil (MP nº 2.179-36, de 24/08/2001).
Esta taxa média se aproximava da taxa média referencial do Sistema Especial de Liquidação
e Custódia – SELIC, que era a taxa anteriormente utilizada para remuneração das
disponibilidades do Tesouro Nacional, no entanto com impossibilidade de emissão de títulos
por parte do Banco Central a partir de maio de 2002 e a necessidade de utilização de títulos
cambiais para execução política monetária do governo, a carteira de títulos do Tesouro em
poder do Banco Central passou apresentar em sua composição uma participação maior de
títulos cambiais, mantendo-se esta situação por vários meses. Assim, a remuneração da
conta única passou a estar mais atrelada às variações do dólar, apresentando, nos
momentos de desvalorização da moeda norte americana, remuneração negativa.
O Banco Central do Brasil recolhe ao Tesouro Nacional, no último dia de cada decêndio, o
valor da remuneração incidente sobre os saldos diários dos depósitos da União existentes
no decêndio imediatamente anterior.
O Agente Financeiro do Tesouro Nacional
O Banco do Brasil
IN STN n. º 4/04, 30/08/2004
Art. 2º A operacionalização da Conta Única do Tesouro Nacional será efetuada por
intermédio do Banco do Brasil S/A, ou, excepcionalmente, por outros agentes financeiros
autorizados pelo Ministério da Fazenda.
Escolhido como agente financeiro do Tesouro Nacional, por ter uma rede de agências que
cobre todo o território do País e ser um banco federal, cabe ao Banco do Brasil função
destacada na movimentação da conta única.
O processo de utilização dos recursos do Tesouro Nacional se inicia com a apropriação no
SIAFI, na Secretaria do Tesouro Nacional, dos recursos recolhidos pela rede bancária para
crédito da conta única junto ao Banco Central.
A Secretaria descentraliza esses recursos ou disponibiliza limite financeiro para saque por
meio de notas de programação financeira, em favor dos órgãos setoriais de programação
financeira do Governo, e esses efetuam os repasses financeiros às suas unidades
subordinadas. A movimentação, até este estágio, se realiza mediante simples lançamentos

73. O nosso objetivo é a sua Aprovação
contábeis no SIAFI, ou seja, simplesmente reduzem o saldo da conta de limite de saque da
unidade emitente e aumenta o saldo da unidade beneficiária. Estas, finalmente, emitem os
documentos (ordem bancária, DARF, GPS, GRU,...) para a realização dos seus
pagamentos.
Com vistas à avaliação prévia do volume do movimento financeiro diário do Governo
Federal, necessário tanto para as ações do Banco Central relacionadas com o controle do
equilíbrio monetário, como para o controle do fluxo de caixa do Banco do Brasil, e também
em face de necessidades operacionais, a regra geral é de que as ordens bancárias emitidas
pelas unidades são sacadas do BACEN a partir do dia seguinte ao de seu registro no
SIAFI.
Alguns pagamentos têm um tratamento especial, e podem ser sacados no BACEN no
mesmo dia, por exemplo, a OBJ - Ordem Bancária Judicial, utilizada para pagamentos
urgentes determinados pela Justiça; a OBP - Ordem Bancária de Pagamento com valor
inferior ao limite estabelecido no SIAFI, atualmente este limite é de R$ 800,00 (oitocentos
reais) e utilizada para saque direto no caixa; a OBSTN – Ordem Bancária para Pagamentos
da STN; OBK – Ordem Bancária de Câmbio, para concretização da operação de fechamento
de câmbio; OBD – Ordem Bancária de Faturas, utilizada para pagamento de faturas com
código de barras.
Cada unidade que movimenta a conta única adota uma agência específica do Banco do
Brasil para a realização de seus pagamentos, denominada agência de relacionamento. Essa
agência somente realiza a liquidação das ordens bancárias emitidas pelas suas respectivas
unidades-clientes, mediante verificação de dois instrumentos de controle: as assinaturas dos
responsáveis pelas unidades, e a verificação, em seu próprio sistema de processamento,
quanto à regularidade da emissão da ordem bancária no SIAFI.
Quanto a esse aspecto, é de se esclarecer que ao final de cada dia o Banco do Brasil é
informado, por meio magnético, a respeito das ordens bancárias emitidas em todo o País. O
Banco processa esses dados à noite e, no dia seguinte, as agências dispõem das
informações acerca das ordens emitidas pelas suas unidades-clientes.
No caso das ordens bancárias que podem ser sacadas no mesmo dia, o Banco do Brasil
recebe as informações, por meio magnético, a cada meia hora, o que possibilitará a
realização do pagamento na hora seguinte, pelas suas agências.
Os recursos financeiros correspondentes às ordens bancárias emitidas em cada dia são
creditados ao Banco do Brasil, no início do dia seguinte, mediante débito à conta única do
Tesouro Nacional e crédito da conta de reservas bancárias do banco, por meio de
mensagem do grupo de serviço do Tesouro Nacional no Sistema de Pagamentos Brasileiro -
SPB.
Com esses procedimentos, os diversos agentes dispõem, já no início de cada dia, da
informação acerca da maior parte do volume de recursos que o Governo Federal estará
disponibilizando na data.
O Banco Central do Brasil
Nem todos os pagamentos do Tesouro são realizados por meio do Banco do Brasil. A partir
de 1999 com a criação da Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR,

74. O nosso objetivo é a sua Aprovação
utilizada pelas Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional para
pagamentos por meio de crédito às contas Reservas Bancárias dos bancos, bem como
outras contas mantidas no Banco Central do Brasil, alguns pagamentos passaram a ser
realizados diretamente ao beneficiário por meio de troca de arquivos com o Banco Central.
Como a OBR não transita pelo Banco do Brasil foi necessária a criação de mecanismo que
viabilizasse a autorização do pagamento por meio eletrônico. Assim, foi criada no SIAFI
transação específica em que os responsáveis pelo pagamento de cada unidade do governo
autorizam eletronicamente as OBR emitidas. A OBR veio na verdade substituir a arcaica
modalidade de movimentação da conta única até então vigente por meio de correio
eletrônico enviado ao Banco Central.
A partir de 2002, com a implantação do Sistema de Pagamentos Brasileiro – SPB outras
movimentações passaram a ser realizadas diretamente com o Banco Central dentre as quais
se destacam:
1. Pagamentos para Instituições Financeiras: os pagamentos realizados pelas diversas
unidades gestoras do governo federal, em que os beneficiários sejam instituições
financeiras foram gradativamente direcionados para o SPB, com crédito direto ao
beneficiário sendo realizado por meio da emissão de OBR.
2. Pagamento de Salários: os pagamentos de salários dos órgãos da administração
pública federal, integrantes do SIAFI, quando realizados por meio de lista eletrônica
enviada ao banco, desde 19/08/2002, são creditados diretamente na conta de reservas
bancárias da instituição financeira beneficiária. Para isso foi criada a Ordem Bancária de
Folha de Pagamento – OBF.
3. Pagamento de Depósito Judiciais: os depósitos judiciais dos órgãos da administração
pública federal, integrantes do SIAFI, desde 19/08/2002, estão sendo creditados
diretamente na conta de reservas bancárias da instituição financeira beneficiária, após a
obtenção do Identificador de Depósito junto à instituição financeira. Nestes casos a
unidade emite uma Ordem Bancária Judicial – OBJ e recursos são creditados no mesmo
dia da emissão, após a autorização dos responsáveis.
4. Pagamento de Precatórios: os pagamentos de sentenças judiciais (precatórios,
Requisições de Pequeno Valor, Juizados Especiais Federais e outras sentenças judiciais
transitadas em julgado) dos órgãos da administração pública federal, integrantes do
SIAFI, são creditados, à disposição da justiça ou do beneficiário do pagamento,
diretamente em conta específica mantida na instituição financeira. Esta nova sistemática
possibilita um maior controle sobre os pagamentos de sentenças judiciais e atende o
disposto no artigo 10 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para cumprir este dispositivo foi
criada a Ordem Bancária de Processo Judicial – OBH.
5. Aplicação Financeira em Outros Bancos: as aplicações financeiras em outros bancos
diferentes do Banco do Brasil são direcionadas à instituição financeira beneficiária
diretamente pelo SPB, no dia seguinte à emissão da OBA.
Assim, existem atualmente 6 (cinco) modalidades de ordem bancária que não transitam pelo
Banco do Brasil, que são as citadas acima OBR, OBF, OBJ, OBA (outros bancos) e OBH,
além da OBSPB, atualmente utilizada para os pagamentos realizados pelo Ambiente de
Pagamentos do Governo Federal, no rateio da arrecadação.

75. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os Bancos Comerciais
O sistema financeiro brasileiro apresenta como característica fundamental a presença de
grandes instituições com atuação a nível nacional. Os grandes bancos comerciais dispõem
de agências na maioria das cidades brasileiras, fator que contribui não só para a
coordenação das atividades do Governo, como também para a integração das diversas
regiões do País.
Essa rede bancária, nos últimos anos, principalmente após a implantação do Sistema de
Pagamentos Brasileiro – SPB, incorporou fortemente os instrumentos proporcionados pelo
desenvolvimento da informática e das comunicações, de forma que a grande maioria das
agências dos bancos comerciais se encontram interligadas “on-line”, o que permite a
realização de transferências financeiras instantâneas para os mais distantes pontos do
território brasileiro.
As matrizes dos bancos comerciais, além de disporem de informações instantâneas a
respeito do movimento realizado em suas agências, contam também com ligação com o
Banco Central do Brasil, através do SPB, e utilizam o sistema de mensageria para a
realização de suas transações com aquele Banco.
Estes instrumentos permitem que os tributos pagos pelos contribuintes, em qualquer ponto
do País, possam ser transferidos das agências bancárias para as matrizes dos bancos, e
destes para o Banco Central, já no dia seguinte ao da arrecadação. No Banco Central os
recursos são imediatamente creditados à conta única do Tesouro Nacional, e passam a
constituir disponibilidade para a realização dos pagamentos do Governo. A grande novidade
após a implantação do SPB é a possibilidade de pagamento de tributos direto ao Tesouro.
As Unidades Gestoras
Chama-se de Unidade Gestora - UG a unidade orçamentária ou administrativa investida do
poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.
Denomina-se Unidade Gestora Executora aquela UG que utiliza o crédito recebido da
unidade gestora responsável. A unidade gestora que utiliza os seus próprios créditos passa
a ser ao mesmo tempo unidade gestora executora e responsável. Unidade Gestora
Responsável constitui aquela UG responsável pela realização de parte do programa de
trabalho por ela descentralizado.
Os Documentos Utilizados na Operacionalização
Constituem documentos de movimentação da conta única:
a - a Ordem Bancária - OB, documento emitido nas condições e modalidades previstas na
IN STN 4/04, de 30/08/2004;
b - a Nota de Sistema - NS, utilizada exclusivamente pela STN, para registro da
movimentação dos recursos, confirmada pelo agente financeiro;
c - a Nota de Lançamento - NL, utilizada exclusivamente pela STN, para registro de
operações especiais efetuadas através das contas Reservas Bancárias das Instituições
Financeiras no Banco Central do Brasil - BACEN;

76. O nosso objetivo é a sua Aprovação
d - o Documento de Arrecadação de Receitas Federais - DARF - DF, utilizado pelas UG
integrantes da conta única, para o recolhimento de receitas federais;
e - a Guia da Previdência Social - GPS - GP, utilizada pelas UG’s integrantes da conta
única, para o recolhimento de contribuições da previdência;
f - o Documento de Arrecadação de Estados/Municípios - DR, utilizado pelas UG’s
integrantes da conta única, para o recolhimento de receitas dos Estados/Municípios que
assinarem convênio com a União;
g – a Guia do Salário Educação – GSE - GE, utilizada pelas UG`s integrantes da conta
única, para recolhimento da Contribuição do Salário Educação;
h – a Guia de Recolhimento da União – GRU - GR, utilizada pelas UG`s integrantes da
conta única, para recolhimento de receitas administradas pelos órgãos integrantes do
orçamento fiscal e da seguridade social e outras movimentações Intra-SIAFI;
i - a Nota de Registro de Arrecadação - RA, utilizada para registro da movimentação dos
recursos arrecadados por meio da GRU;
Subconta do INSS
Em cumprimento à recomendação n.º 013/98, de 29.09.98, da Comissão de Controle e
Gestão Fiscal – CCF, as receitas do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, a partir de
19/10/1998, deixaram de ingressar na conta institucional daquele órgão para ingressar
diretamente na conta única do Tesouro Nacional, sob a gestão do INSS. Posteriormente, a
edição da Medida Provisória nº 1.782, de 14.12.98 (!!!!), atual MP nº 2.170-36, de 23 de
agosto de 2001, ratificou esse procedimento ao proibir a manutenção das disponibilidades
das Autarquias, Fundos e Fundações fora da conta única do Tesouro Nacional.
A receita do INSS compreende a arrecadação de contribuições previdenciárias, através das
Guias de Recolhimento da Previdência Social - GPS pela rede bancária, da parcela
arrecadada por DARF sob a sistemática do “Simples” e demais receitas do INSS, líquidas de
restituições de Contribuições Previdenciárias e Transferências a Terceiros 8.
A necessidade de demonstrar os ingressos e saídas de recursos do INSS separados dos
valores do Tesouro Nacional no Banco Central determinou a criação da subconta INSS junto
àquela autoridade monetária.
Visando maior controle e transparência foram adotadas as seguintes medidas em
relação à conta do INSS no Banco Central:
1. Os recursos do INSS são creditados junto ao Banco Central do Brasil, em conta distinta
da que acolhe os recursos do Tesouro Nacional;
2. A subconta INSS é remunerada pelos mesmos critérios da conta única do Tesouro
Nacional, sendo creditada pelos valores dos respectivos rendimentos;
3. A remuneração daquela subconta constitui receita do INSS;
4. Os saldos existentes na subconta INSS têm correspondência no SIAFI em conta de
depósito (passivo) na STN, e contrapartida no INSS em conta de crédito a receber
(ativo). Esses saldos são conciliados diariamente;
5. O BACEN disponibiliza ao INSS, no SISBACEN, consulta ao extrato da subconta INSS ;
8 São transferencias ao FNDE, SESI, SESC, SENAI, SEBRAE, e outras entidades cujas receitas também são
recolhidas por GRPS.

77. O nosso objetivo é a sua Aprovação
6. Os recursos da arrecadação do INSS são utilizados exclusivamente para pagamentos de
despesas de benefícios previdenciários, sendo complementados com recursos do
Tesouro Nacional quando insuficientes, por meio de transferência de cotas
orçamentárias;
Ingressos na conta única
Receitas Administradas pela SRF e INSS
Um dos processos integrantes da conta única, o ingresso dos recursos, se dá quando o
contribuinte efetua o pagamento de seus tributos por meio de DARF, junto à rede bancária.
A rede bancária efetua o recolhimento dos valores arrecadados em nome do governo federal
à Conta Única no BACEN, no prazo de até dois dias. A opção pelo recolhimento no 2º dia
implica no pagamento pela rede bancária da variação da taxa Selic. As informações do
DARF são encaminhadas, no prazo máximo de 3 (três) dias, ao Serviço Federal de
Processamento de Dados – SERPRO, que processa, em nome da Secretaria da Receita
Federal, a classificação decendial das receitas arrecadadas.
No caso da arrecadação da Contribuição Previdenciária, por meio da Guia da Previdência
Social – GPS, segue-se basicamente o mesmo roteiro, diferenciando-se apenas o órgão que
processa as informações da arrecadação, que neste caso é a DATAPREV e o período de
classificação da receita, que acontece mensalmente após o envio dos relatórios ao INSS.
Receitas Administradas pelos Órgãos
Contexto Histórico
Até 1998 as receitas diretamente arrecadadas eram depositadas em contas abertas no
Banco do Brasil (contas tipo “C”) em nome dos diversos órgãos que administravam estas
receitas. Assim, quando um contribuinte precisava fazer um pagamento a determinado órgão
do governo, que não fosse receita administrada pela SRF ou pelo INSS, efetuava um
depósito na conta do órgão, que por sua vez procedia periodicamente a transferência dos
recursos arrecadados para a conta única.
A partir de 1998 esta sistemática foi aperfeiçoada com a implantação do Depósito Direto na
Conta Única - DDCTU, que teve como objetivo promover a extinção das contas correntes de
arrecadação das diversas unidades do governo, de maneira a garantir maior transparência
na gestão dessa parcela de arrecadação e otimizar a conciliação dos saldos e a
classificação dessas receitas, que passou a ser efetuado automaticamente pelo SIAFI.
Assim, o DDCTU constituía-se em outra forma de ingresso de recursos financeiros na conta
única do Tesouro Nacional, paralelamente ao DARF e à GPS. Esse mecanismo permitia que
as unidades gestoras detentoras de receitas próprias acolhessem depósitos diretamente na
conta única, por meio das agências do Banco do Brasil, utilizando-se das guias de depósitos
comuns, ou por meio de outros bancos, através da utilização do DOC para crédito no agente
financeiro.
O depositante informava quando da efetivação do preenchimento da guia de depósito os
dados padrões de banco, agência e conta acompanhado do código de depósito informado
pela unidade gestora.

78. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Guia de Recolhimento da União - GRU
Desde a criação da sistemática de depósito identificado na conta única, o número de
unidades que arrecadam nesta modalidade e os montantes arrecadados cresceram
significativamente. Naquela época já se previa, oportunamente, o aperfeiçoamento do
processo de depósito direto na conta única de forma a permitir melhor controle dos valores
ingressados e acesso às informações gerenciais. Além disso, várias unidades vinham
demandando melhorias para atender suas necessidades, dentre elas a de identificar o
depositante, que no início somente era possível por meio de convênio de cobrança com o
banco, que gerava custo de tarifas para a unidade.
Com o objetivo de atender o disposto
no Art. 98, da Lei nº 10.707, de 30.07.2003 – LDO
foi implantada a Guia de Recolhimento da União – GRU, que cria um documento único e
padronizado para registrar os ingressos de valores na conta única, em substituição ao
mecanismo de depósito direto na conta única. Para viabilizar esta arrecadação e a imediata
classificação da receita, foi criada, no SIAFI, uma tabela única de Códigos de Recolhimento,
administrada pela STN, cujos códigos têm 6 (seis) dígitos, sendo o último, um digito
verificador – DV.
A GRU veio também com o propósito de reduzir custos com despesas bancárias existentes
na antiga sistemática de arrecadação e a busca por mais controle da arrecadação e maior
transparência na classificação das receitas arrecadadas.
Assim, a GRU é o documento padronizado para efetuar todo e qualquer depósito na conta
única do Tesouro, excetuado o caso de receita administrada pela SRF e pelo INSS, que
deve, respectivamente, ser efetuado por meio do Documento de Arrecadação de Receitas
Federais - DARF e da Guia da Previdência Social - GPS. Além do recolhimento de receitas,
a GRU também é utilizada para registrar os demais ingressos tais como: estorno de
despesa, caução, depósito de terceiros, etc.
Dessa forma, com implantação deste novo documento o Governo Federal passa a dispor de
somente três documentos para realizar todo e qualquer ingresso de recursos na Conta Única
do Tesouro Nacional, quais sejam: GRU, DARF e GPS.
Para fins da arrecadação da GRU, foi firmado convênio entre o Tesouro Nacional e o Banco
do Brasil S/A - BB, regulamentado pela Instrução Normativa nº 03/2004 da Secretaria do
Tesouro Nacional – STN/MF, para que este centralize o recurso arrecadado em toda a rede
bancária, por meio da GRU, e transfira-o para a Conta Única dois dias úteis após o efetivo
ingresso do valor em sua reserva bancária. A remuneração do BB pelo serviço é os
rendimento auferido pela aplicação dos recursos diariamente arrecadados pelo prazo de
float acordado (02 dias).
O preenchimento e impressão da GRU podem ser efetuados, pelo próprio recolhedor
ou pela UG responsável pela arrecadação, a partir de aplicativo desenvolvido para
este fim e disponibilizado nos sítios da STN na Internet. Foi desenvolvido para os
órgãos interessados, aplicativo que possibilita a impressão de GRU diretamente no
órgão, sem precisar acessar a internet. Os órgãos que possuem sistema
informatizado próprio de controle e acompanhamento de suas cobranças podem
imprimir a GRU, desde que siga no leiaute definido pela IN nº 03 da STN.

79. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A GRU possui código de barras que segue o padrão do Sistema Financeiro Nacional – SFN
e de acordo com as especificidades dos recolhimentos, algumas Guias de Recolhimento
poderão ser compensáveis – pagas em qualquer banco, enquanto outras somente poderão
ser pagas no Banco do Brasil.
Os registros de ingresso dos recursos arrecadados por meio da GRU somente serão
efetuados no SIAFI após a STN receber do Banco do Brasil o respectivo arquivo magnético,
contendo as guias recebidas pela rede bancária. Para cada GRU será gerado no SIAFI uma
Nota de Registro de Arrecadação – RA.
Tipos de GRU
Existem dois tipos básicos de GRU, quais sejam: GRU Simples e GRU Cobrança.
Características da GRU Simples:
• contém na parte livre do código de barras as informações básicas da GRU, quais sejam:
Recolhedor, UG/Gestão e Código de Recolhimento;
• possui mecanismo para possibilitar o preenchimento de campos variáveis no código de
barras para atender aos controles internos do órgão arrecadador;
• pode ser emitida a partir dos sítios na Internet da STN ou por aplicativo específico
disponibilizado pela STN e instalado na própria UG;
• não é compensável, podendo ser paga apenas no Banco do Brasil, por meio dos
diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.
Características da GRU Cobrança:
• utilizada quando o órgão necessitar de informações adicionais além daquelas constantes
da GRU Simples;
• possui na parte livre do código de barras um identificador de controle interno nos moldes
do “Nosso Número”;
• são emitidas por sistema informatizado próprio da UG, a partir dos dados de controle e
acompanhamento de suas cobranças;
• é sempre compensável, podendo ser paga, até seu vencimento, em qualquer banco por
meio dos diversos serviços disponíveis como Caixa, Auto-atendimento, Internet, etc.
Aplicação Financeira na Conta Única
Em 1999 foi implantado o mecanismo de aplicação de recursos na conta única do Tesouro
Nacional. A partir daquele ano as Autarquias, Fundações e os Fundos por elas
administrados ficaram impedidos de aplicar suas receitas próprias no mercado (MP
2.170/2001). Desta forma, os órgãos e entidades que possuam autorização legislativa para
aplicar recursos, deverão utilizar a modalidade de aplicação na conta única. Vale ressaltar,
que somente poderão efetuar aplicação na conta única do Tesouro Nacional as entidades
que contarem com autorização específica em Lei. A IN STN 4/04, de 30/08/2002
regulamenta a aplicação na conta única.
As Modalidades de Aplicação

80. O nosso objetivo é a sua Aprovação
I – aplicação financeira diária: aplicação de disponibilidades financeiras decorrentes de
arrecadação própria das autarquias, dos fundos e fundações públicas que contarem com
autorização legislativa específica, não se admitindo aplicações por parte de entidades não
integrantes do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
II – aplicação financeira a prazo fixo: permitida às autarquias, aos fundos, fundações
públicas e órgãos autônomos da administração pública federal, integrantes do orçamento
Fiscal e da Seguridade Social.
A aplicação é realizada de forma “on-line”, por meio da transação “APLICAFIN”, no SIAFI.A
taxa de remuneração das aplicações é estabelecida pelo Ministro da Fazenda, mediante
Portaria publicada no D.O.U., e atualmente corresponde a 98% da taxa utilizada pelo Banco
Central para remunerar as disponibilidades do Tesouro. As taxas podem ser consultadas no
SIAFI, por meio da transação “CONTAXASTN”. O cálculo da remuneração é feito após cada
decêndio e o seu valor é creditado para as unidades no último dia do decêndio posterior.
A legislação concede ao Ministro de Estado da Fazenda a prerrogativa de autorizar que
determinados órgãos possam efetuar aplicações no mercado financeiro. O Ministro, por meio
de portaria específica, autorizou apenas os fundos de defesa nacional e o Fundo de Amparo
ao Trabalhador - FAT a realizar aplicações no mercado financeiro. Assim, estes tanto podem
aplicar seus recursos no mercado quanto na conta única.
Cabe ressaltar que as estatais, mesmo aquelas que integram a conta única não podem
efetuar aplicação na conta única, devendo obrigatoriamente efetuar aplicações no mercado.
Resolução do Banco Central determina que as entidades da administração indireta, neste
caso as estatais, somente podem aplicar no fundo extra-mercado do Banco do Brasil.
Assim, a primeira pergunta que um gestor público pode fazer é: Posso aplicar os recursos do
órgão? Primeiramente este gestor nunca poderá esquecer do princípio da legalidade da
administração pública que determina que o agente público somente pode fazer o que lei
autoriza.Assim, para aplicação dos recursos não é diferente, ou seja, tem que existir
previsão legal específica autorizando a aplicação das disponibilidades do órgão ou fundo.
A segunda pergunta é: Tendo autorização legal, onde posso aplicar os recursos? Sendo
uma autarquia, fundo ou fundação os recursos somente poderão ser aplicados na conta
única. Exceção, como dito anteriormente se faz aos fundos de defesa nacional e ao FAT. Se
empresa pública ou sociedade de economia mista somente no mercado financeiro, estando
vedada a aplicação na conta única. A vedação decorre do fato de que na sistemática de
aplicação na conta única não incide tributação o que faria com que as empresas da União
tivessem tratamento privilegiado em relação às demais, o que fere princípio constitucional.
Na condição de que os recursos possam ser aplicados no mercado financeiro surge uma
terceira pergunta que é: Qual modalidade de aplicação que posso utilizar? Poupança, Fundo
de Renda Fixa, Fundo Cambial,etc ? Por princípio os recursos públicos somente podem ser
aplicados em modalidades de baixo risco. Normalmente as legislações determinam a
aplicação em poupança ou aplicações lastreadas em títulos públicos. A resolução 2.108 do
Banco Central determina que os órgãos da administração pública federal indireta somente
podem aplicar os seus recursos o Fundo Extra-Mercado, que foi criado exclusivamente para
atender esta finalidade.

81. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Conciliação da conta única
A conciliação da conta única é a compatibilização dos saldos da conta única no Banco
Central e no SIAFI.Esta conciliação é feita automaticamente, caso não existam pendências a
regularizar ou valores a identificar. Depois de confirmada pela CCONT – Coordenação -
Geral de Contabilidade, a conciliação poderá ser consultada pela transação
CONMOVBANC, no SIAFI.As informações para a conciliação são fornecidas tanto pelo
SIAFI como pelo BACEN através de arquivos encaminhados por meio magnético.
Contas correntes bancárias (Verificar na IN 04)
Além da conta única, algumas unidades gestoras, em face de peculiaridades específicas,
necessitam movimentar recursos através de contas bancárias junto ao agente financeiro.
As contas-correntes bancárias são abertas e mantidas no Banco do Brasil S/A e têm, para
fins de controle, a seguinte classificação:
 Conta de UG “off-line” (A) - destinada a abrigar as disponibilidades financeiras das
Unidades Gestoras que utilizam o SIAFI, na modalidade “OFF-LINE”, destinadas à
realização de suas despesas;
 Conta de Suprimento de Fundos (B) - destinada a acolher recursos de suprimento de
fundos e de adiantamentos, movimentada pelo Agente Pagador beneficiário e vinculada
à Unidade Gestora responsável;
 Conta em moeda estrangeira (E)- destinada a abrigar as disponibilidades financeiras
mantidas no exterior pelas Unidades Gestoras Autorizadas; e
A autorização para abertura das contas-correntes bancárias é fornecida:
a) pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN/COFIN, no caso das contas dos tipos “A”,e
“E” ;
b) pela instituição financeira, no caso das contas dos tipos “B”.

82. O nosso objetivo é a sua Aprovação
DESPESA PÚBLICA
Quase a totalidade dos doutrinadores acata o conceito de despesa pública formulado por
Aliomar Baleeiro. Segundo ele, a despesa pública pode significar:
[...] o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o
funcionamento dos serviços públicos...; ou;
[...] a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público
competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do
governo.
Essas definições guardam características importantes da despesa pública. A mais
importante delas é a de que deve ser sempre antecedida de previsão orçamentária, que fará
a fixação do total de despesas. Devemos notar que a Constituição Federal e a Lei de
Responsabilidade Fiscal proíbem a realização de despesas que excedam os créditos
orçamentários ou adicionais.
Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa pública.
Existem desembolsos que representam meras saídas de recursos dos cofres públicos,
como veremos em seguida.
Da mesma forma que ocorre com a receita pública a despesa pública está relacionada com
o orçamento anual, podendo ser classificada dentro dos conceitos de desembolsos
Orçamentários, tratados aqui como despesas, e os desembolsos Extra-Orçamentários, que
por sua vez não são despesas.
Em respeito ao princípio orçamentário da universalidade, todas os desembolsos
orçamentários são caracterizados como despesas e deverão possuir previsão no orçamento.
Cabe ressaltar que as restituições de tributos são saídas de caixa que apesar de se
relacionarem com a execução orçamentária da receita não se caracterizam como despesas
orçamentárias, enquadrando-se, portanto, como desembolsos extra-orçamentários,
independentemente do exercício em que ingressou a receita.
Os desembolsos extra-orçamentários, como a própria denominação sugere, não estão
previstos no orçamento e correspondem a fatos de natureza financeira decorrentes da
própria gestão pública. São valores que saem dos cofres públicos em contrapartida de
baixas de passivos financeiros, não alterando o patrimônio da entidade. Como exemplos
podemos citar:
 devolução em caução;
 devolução de depósito judiciais;
 devolução de depósitos para quem de direito;
 pagamento de consignações.
Como podemos ver, há disciplina bastante específica que regula a realização de despesas
públicas para essa ou aquela finalidade.

83. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Classificações da Despesa
O orçamento-programa anual pode ser classificado das mais diferentes formas como, por
exemplo, pelo objeto adquirido, pelo órgão que fez a aquisição, ou pela data de aquisição.
Isto se deve a linguagem essencialmente contábil do orçamento, que nasceu com este tipo
de representação e se mantém por atender as suas múltiplas finalidades que são:
• Antecipar as situações patrimoniais;
• Registrar as movimentações do patrimônio; e
• Demonstrar os resultados alcançados pela gestão pública.
São ao mesmo tempo instrumentos de análise e de síntese, pois, no primeiro caso,
possibilita a representação de toda e qualquer variação nos elementos patrimoniais no
menor nível de detalhamento; e, no segundo, permite o agrupamento das contas de forma a
permitir uma visão global dos resultados alcançados pela gestão.
O modelo brasileiro de classificação da Despesa observa quatro critérios:
 Classificação Institucional (ou Departamental);
 Classificação Funcional-Programática;
 Classificação por Categorias Econômicas; e
 Classificação quanto à Natureza da Despesa
 Classificação por Elemento de Despesas.
Classificação Institucional
Conceito
Classifica as despesas conforme as instituições autorizadas a realizá-las relacionando os
órgãos da administração pública direta ou indireta.
É o mais antigo critério de classificação da despesa e sua finalidade principal é evidenciar as
unidades governamentais responsáveis pela execução da despesa, ou seja, os órgãos que
gastam os recursos de conformidade com a programação orçamentária visando fixar as
responsabilidades e os conseqüentes controles e avaliações.
Esta classificação parte da divisão dos três poderes públicos: Legislativo, Executivo e
Judiciário. Cada um dos poderes é dividido em três tipos de instituições: órgãos que são
subdivididos em unidades orçamentárias que são, por sua vez, subdivididas em unidades
administrativas. Ressalte-se que as unidades administrativas não constam da codificação
desta Classificação. Assim, podemos dizer que:
a) Órgãos: São o nível institucional que, a título de subordinação ou supervisão, agregam
determinadas unidades orçamentárias e unidades administrativas. Ex: Presidência da
República, Ministério da Educação e Ministério de Minas e Energia.
b) Unidades Orçamentárias: São os grupamentos de serviços subordinados ao mesmo
Órgão a que são consignadas dotações orçamentárias próprias. Ex: Secretaria de
Administração Federal, Instituto Benjamim Constant, Departamento Nacional de Águas e
Energia Elétrica.

84. O nosso objetivo é a sua Aprovação
c) Unidades Administrativas: São o nível institucional que, por não possuírem autonomia
orçamentária, necessitam de uma Unidade Orçamentária para a obtenção de recursos.
O Código da Classificação Institucional
AB.CDE
AB E indicam o órgão
CDE indicam a Unidade Orçamentária
C E também faz a separação das Unidades Orçamentárias da Administração Direta e da
Administração Indireta e dos Fundos Especiais.
Vantagens e Desvantagens da Classificação Institucional
Vantagens
1. Compara os diversos órgãos em termos de dotações recebidas;
2. Identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas para um dado programa;
3. É o ponto de partida para a contabilização de custos dos vários serviços; e;
4. Combinada com a Classificação Funcional-Programática focaliza em detalhes a
responsabilidade pela execução de um programa.
Desvantagens
1. Se for usada predominantemente impede uma visão global das finalidades dos gastos do
governo em termos de funções a cumprir;
2. Tende a gerar rivalidades entre as diferentes instituições na obtenção de recursos
quando da preparação do orçamento e da sua aprovação pelo Legislativo; e
3. Demonstrar o valor que cada instituição está autorizada a gastar não contribui em nada
para a melhoria das decisões orçamentárias.
Classificação Funcional
Conceito
A classificação funcional da despesa é composta por um rol de funções e subfunções pré-
fixadas, agregando os gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas.
Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da
União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor
público.
Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, visa fornecer
informações das realizações do governo, apresentando:
a)Relação de Funções que representa o maior nível de agregação das diversas áreas de
despesa que competem ao setor público. Exs.: Agricultura; Organização Agrária; Educação;
Saúde;
b)Relação de Subfunções que representam uma partição da função, visando a agregar
determinado subconjunto de despesa do setor público. As subfunções poderão ser
combinadas com funções diferentes daquelas a que estão relacionadas. Exs.: Defesa
Sanitária Vegetal; Colonização; Ensino Fundamental; Assistência Hospitalar e Ambulatorial.
c)Relação de Programas que são instrumentos de organização da ação governamental
que articula um conjunto de ações que juntas concorrem para um objetivo comum
preestabelecidos, mensurados por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de
um problema ou ao atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

85. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Na Lei orçamentária as ações serão identificadas em termos de funções, subfunções,
programas, atividades, projetos e operações especiais.
A Classificação mantém o Conceito de Tipicidade que "consiste na divisão lógica da Função
em Subfunções, das Subfunções em Programas considerados típicos daquela Função".
Entretanto, uma Função pode valer-se de Subfunções e/ou Programas considerados
atípicos. Tal fato traduz grande flexibilidade classificatória. Não se deve confundir tipicidade
com exclusividade. Um programa e um subprograma são típicos de uma Função, porém não
são exclusivos dela. Não se deve confundir, também, os gastos realizados por uma
instituição com os gastos realizados por objetivos (Função). Os gastos realizados pelo
Ministério da Educação não são os mesmos gastos da Função Educação e Cultura.
A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa
associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como:
dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma
agregação neutra.
O Código da Classificação Funcional
FG.HIJ. KLMN.OPQR.STUV
FG F Função
HIJ HSubfunção
KLMN KPrograma
OPQROAção (projeto, atividade e operação especial)
STUV SSubação ou Localizador de Gasto (Subprojeto e Subatividade)
Subfunção
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação a subfunção identifica
a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.
As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes.
Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto,
atividade ou operação especial) com a subfunção e a função.
Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser
classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “Desenvolvimento
Científico” e na função n.° 10 “Saúde”.
Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será
classificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.° 26
“Transportes”.
Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para
um determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada na
subfunção n.° 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n.° 20 “Agricultura”.
Programa
Há convergência entre as estruturas do PPA e do orçamento anual a partir do programa,
“módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de estruturação, o plano

86. O nosso objetivo é a sua Aprovação
termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses
documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se
uma compatibilização entre módulos diversificados. O programa age como único módulo
integrador, e os projetos e as atividades, como instrumento de realização dos
programas.
Cada programa contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que o
programa tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o
objetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A cada projeto
ou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de
medida, dá origem à meta.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de
programação denominada operações especiais.
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problema
ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas,
orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A
ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas
da sociedade.
São quatro os tipos de programas previstos:
• Programas Finalísticos
• Programas de Gestão de Políticas Públicas
• Programas de Serviços ao Estado
• Programa de Apoio Administrativo
Projetos, Atividades e Operações Especiais
A abertura dos Programas será feita por meio de Projetos, Atividades e Operações
Especiais que são os menores níveis de especificação da programação do governo com
destinação de recursos na Lei Orçamentária Anual.
O Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação
de governo.
A Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente,
das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.
As Operações Especiais são ações que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma
de bens ou serviços. São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações
e encargos, aquisição de títulos, pagamentos de sentenças judiciais,indenizações,
pagamentos de inativos entre outras.

87. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A Localização do Gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da elaboração, é
onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta orçamentária.
Classificação por Categorias Econômicas
Os critérios institucional e funcional têm grande utilidade administrativo-gerencial, pois
alimentam com informações as etapas de programação, tomada de decisões, execução,
avaliação e controle. O critério por categorias econômicas visa dar informações sobre os
efeitos que o gasto público tem na atividade econômica de um país. Pode indicar com
precisão qual a contribuição do governo para a renda nacional e se essas contribuição está
aumentando ou diminuindo. Pode indicar, ainda, a parcela propiciada pelo setor
governamental para a formação de capital de um país. Além disso, pode demonstrar,
comparando-se os diversos exercícios financeiros, se o governo está contribuindo para
aumentar as pressões inflacionárias, uma vez que suas atividades aumentam a demanda
por bens e serviços, produzindo inflação.
Codificação Econômica
Segundo a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 12, "a despesa será classificada nas seguintes
categorias econômicas:
Despesas Correntes
As Despesas Correntes são destinadas à manutenção e funcionamento dos serviços
públicos gerais anteriormente criados na administração pública direta ou indireta, e ao se
converterem em moeda são consumidos na corrente do mercado.
No entender de Machado Jr. e Reis, a definição apresentada no corpo da legislação é pobre
porque limitou-se a falar apenas em manutenção esquecendo-se de que, na maioria dos
casos, as despesas de custeio destinam-se à operação dos serviços. Acrescentam ainda
que a definição deu uma imagem estática da Administração Pública, onde só cuidaria da
manutenção e do funcionamento sem se preocupar em expandir ou mesmo melhorar as
suas atividades.
Despesas de Capital
As Despesas de Capital são efetuadas pela Administração Pública com a intenção de
adquirir ou constituir bens de capital (máquinas, veículos, equipamentos, imóveis, entre
outros) que enriquecerão o patrimônio público ou serão capazes de gerar novos bens e
serviços.
Observações Importantes sobre as Transferências
Como foi dito anteriormente, as Transferências Correntes se dividem em Subvenções
Sociais e Subvenções Econômicas.
Segundo a Lei 4.320/1964, em seu artigo 16, as Subvenções Sociais serão concedidas
"fundamentalmente dentro do limites das possibilidades financeiras" (grifos nossos) e visam
à prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que
suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos revelar-se mais
econômica.

88. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Conforme o § 1º do supracitado artigo, o valor das Subvenções Sociais, sempre que
possível, será calculado tendo como base as unidades de serviços postos à disposição da
coletividade ou efetivamente prestados, desde que sejam obedecidos os padrões mínimos
de eficiência previamente definidos e fixados pelos órgãos oficiais de fiscalização (ver artigo
17, da Lei nº 4.320/1964).
Ainda de acordo com a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 18, as Subvenções Econômicas
visam a cobertura de déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica
ou não. No § único destaca que são também subvenções econômicas as dotações
destinadas a cobrir diferença de preços de mercado e os de revenda, pelo Governo, de
gêneros alimentícios ou outros materiais; bem como ao pagamento de bonificações a
produtores de determinados gêneros ou materiais.
Convêm destacar que a Lei nº 4.320/1964, em seu artigo 19, estabelece que a lei
orçamentária não consignará ajuda financeira a qualquer título, a empresas com fins
lucrativos, a não ser quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido
expressamente autorizada em lei especial (grifo nosso).
Com relação às Transferências de Capital dividem-se em Auxílios, Contribuições e
Amortizações da Dívida Pública. No artigo 21 da Lei nº 4.320 fica estabelecido que a Lei de
Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao
patrimônio das empresas privadas de fins lucrativos (grifos nossos). O mesmo acontecendo
em relação aos fundos especiais e dotações sob regime excepcional de aplicação.
Codificação da Classificação por Natureza
A classificação econômica foi alterada, no âmbito da esfera federal, por determinação da
LDO e estendida aos demais entes da Federação por Portaria Interministerial. A
classificação orçamentária segundo a natureza está assim organizada:
A.B.CD.EF
A = Categoria Econômica
3 - Despesas Correntes
4 - Despesas de Capital
B = Grupo de Despesa
1 -> Pessoal e Encargos Sociais
2 -> Juros e Encargos da Dívida
3 -> Outras Despesas Correntes
4 -> Investimentos
5 -> Inversões Financeiras
6 -> Amortizações da Divida
CD = Modalidade de Aplicação
15 -> Transferências Intragov. a entidades não integrantes dos Orç. Fisc. e Seg Social
30 -> Transferências a Estados e ao DF.
40 -> Transferências a Municípios
90 -> Aplicações Diretas
EF = Elementos de Despesa
01 -> Aposentadorias e Reformas
02 -> Pensões
47 -> Obrigações tributárias e Contributivas

89. O nosso objetivo é a sua Aprovação
23 -> Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária...
30 -> Material de Consumo
61 -> Aquisição de Imóveis
65 -> Constituição ou Aumento de Capital de Empresas
Desta maneira, temos que só são possíveis as seguintes combinações:
Despesas Correntes
3.1.00.00 - Pessoal e Encargos Sociais
3.2.00.00 - Juros e Encargos da Dívida
3.3.00.00 - Outras Despesas Correntes
Despesas de Capital
4.4.00.00 - Investimentos
4.5.00.00 - Inversões Financeiras
4.6.00.00 - Amortizações da Dívida Interna
I. Pessoal e Encargos Sociais: Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivo
exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos
proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de
responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, bem como soldo,
gratificações, indenizações regulares e eventuais, exceto diárias, e adicionais, previstos na
estrutura remuneratória dos militares das Forças Armadas.
II - Juros e Encargos da Dívida - Despesas com o pagamento de juros, comissões e
outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da
dívida pública mobiliária federal.
III - Outras Despesas Correntes - Despesas com aquisição de material de consumo,
pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa
jurídica, independentemente da forma contratual, e outras da categoria econômica
"Despesas Correntes" não classificáveis nos grupos anteriores.
IV. Investimentos: são dotações destinadas para o planejamento e a execução de obras
públicas, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis necessários à realização destas
últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente e a constituição ou aumento do capital social de
empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. É de se salientar que o
pagamento de pessoal contratado para a execução de obras, desde que não faça parte do
quadro de funcionários do governo, também são classificados como Investimentos.
V. Inversões Financeiras: são dotações destinadas a aquisições de imóveis, ou de bens de
capital já em utilização na economia; aquisição de títulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não
importe aumento do capital social; e constituição ou aumento do capital de empresas ou
entidades que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou
de seguros.
VI - Amortização da Dívida : Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do
principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,
contratual ou mobiliária.

90. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Classificação por Elemento de Despesa
Esta classificação também conhecida como por Objeto de Despesa, poderia ser enquadrada
em uma subclassificação da Classificação por Natureza, visto que estão intimamente
correlacionadas. A Classificação por Elemento de Despesa serve para classificar os bens ou
serviços adquiridos, independentemente das suas finalidades. Assim, temos as despesas
com pessoal, obrigações patronais, serviços de terceiros, obras e instalações, entre outras.
Etapas de execução da despesa
De forma mais ampla a execução da despesa se realiza mediante cumprimento de várias
etapas além daquelas citadas pela lei 4.320/1964, como estágios da despesa, dentre as
quais vale destacar:
a) previsão orçamentária
b) processo licitatório, que compreende a elaboração de projetos básicos, a publicação de
editais, a licitação, a assinatura de contratos;
c) emissão da nota de empenho;
d) produção dos bens ou serviços, pela parte contratada, que podem ocorrer muitas vezes
em prazo que se estende para além do exercício correspondente;
e) registro da liquidação da despesa;
f) retenção de tributos, nos caso em que a legislação estabelece a unidade como substituto
tributário na operação;
g) efetivação do pagamento ao beneficiário;
h) recolhimento dos tributos.
Geração da Despesa9
A Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/64, a Lei 8.666/93 (Lei das Licitações) e a Lei
101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), mais especificamente nos arts. 16 e 17,
constituem o que se pode chamar de “ordem orçamentária e financeira”. Essa ordem existe
e é necessária porque deve haver uma separação muito clara entre o que é público e o que
é privado. Quando um cidadão gasta seu próprio dinheiro, é conveniente que planeje como
irá fazê-lo, mas não será punido se não o fizer. Com o dinheiro público, é preciso ter mais
cuidado. Assim, quando o funcionário público faz uma despesa, está administrando os
recursos que o povo colocou à disposição do governo e deve cumprir algumas regras que
são estabelecidas por leis. A administração do dinheiro público exige mais responsabilidade.
O que denominamos de “ordem orçamentária e financeira” não se refere apenas à existência
de um ordenamento jurídico, com requisitos que precisam ser atendidos. Referimo-nos
também a uma seqüência específica, predeterminada e ordenada de requisitos. O § 4º do
art. 16 da LRF, por exemplo, estabelece que a “declaração do ordenador de despesa” e o
impacto orçamentário-financeiro são condição prévia para empenho e licitação de serviços,
fornecimento de bens ou execução de obras e desapropriação de imóveis urbanos. Assim, a
ordem dos procedimentos não é um detalhe.
PPA  LDO  LOA
9 Texto base extraído do Manual Básico de Treinamento para Municípios do Programa Nacional de Treinamentos – PNT elaborado por Selene Peres
Peres Nunes, com adaptações ao governo federal. As regras da geração da despesa dispostas nesse item são aplicadas a todos os entes públicos.

91. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
DECLARAÇÃO DO ORDENADOR DE DESPESA (+ IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E
FINANCEIRO,
+ COMPENSAÇÃO, SE NECESSÁRIO - ART.17)
LICITAÇÃO
EMPENHOCONTRATO
LIQUIDAÇÃO
RETENÇÃO  PAGAMENTO  RECOLHIMENTO
A ordem orçamentária e financeira, estabelecida pela legislação, é a seguinte:
Primeiro passo: a despesa deve fazer parte de um programa do PPA e não pode contrariar
nenhuma das disposições da LDO, além de estar de acordo com suas diretrizes, objetivos e
prioridades. Isso inclui os Anexos da LDO, que também devem ser respeitados.
Segundo passo: deve-se verificar se aquela despesa está autorizada pelo orçamento ou
pelos seus créditos adicionais. Isso quer dizer que deve haver no orçamento uma dotação
suficiente, no caso de uma despesa específica. Se a despesa for abrangida por um crédito
genérico, então, a soma de todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,
não deve ultrapassar a dotação prevista para aquele programa de trabalho naquele
exercício. É como se, a cada despesa, o ordenador estivesse fazendo o controle do “saldo
orçamentário”, exatamente como se faz no controle da conta bancária particular, anotando
no canhoto do talão de cheques. Assim, evita-se que a soma das despesas supere a
autorização orçamentária. Lembre-se que, um dos princípios do orçamento é o da
universalidade: nenhuma despesa pode ser realizada fora do orçamento.
Terceiro passo: depois de aprovado o orçamento, deve ser elaborada uma programação
financeira e orçamentária, que é o planejamento da própria execução naquele exercício, em
função da previsão de receitas. A STN faz de modo geral em valores globais, mas as
setoriais devem fazer no âmbito de cada órgão e para seus órgãos supervisionados,
principalmente no que se refere às receitas próprias.
Quarto passo: é importante que toda a despesa seja acompanhada por uma “declaração do
ordenador de despesa” de que todos os requisitos foram respeitados. Além disso, de acordo
com o art. 16 da LRF, toda criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental
que acarrete aumento de despesa deverá estar acompanhada de uma estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes. E, de
acordo com o art. 17, se a despesa for obrigatória de duração continuada, deve-se indicar o
mecanismo de compensação.

92. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Quinto passo: deve-se verificar se a despesa deve ser licitada. Neste sentido, convém
observar todas as determinações da Lei 8.666/93, em particular, as condições de
inexigibilidade e dispensa de licitação.
Observe, no entanto, que todos os passos até aqui apresentados são pré-requisitos da
licitação. Somente pode-se licitar após a certeza de que se trata de uma despesa
autorizada. Por essa razão, a “declaração do ordenador de despesa” deve constar do
processo licitatório. A Lei 8.666/93 menciona, no seu art. 7º, § 2º que:
“As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
(...) III – houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em
curso, de acordo com o respectivo cronograma;
IV – o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano
Plurianual de que trata o art. 165 da Constituição Federal, quando for o caso. (...)”
E, mais adiante, no art. 14:
“Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos
recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e
responsabilidade de quem tiver lhe dado causa”.
Se houve licitação ou mesmo nos casos de inexigibilidade ou dispensa, formaliza-se
também a obrigação de despesa através de um contrato administrativo. Nesse sentido,
observa-se novamente a exigência de condições prévias quando o art. 55, inciso V, da Lei
8.666/93 exige que conste dos contratos:
“o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica”.
Sexto passo: entra-se no primeiro estágio da execução da despesa: o empenho.
(Detalhado em seguida)
Qual o momento em que se gera a despesa?
A ordem orçamentária e financeira aqui descrita foi completada e fortalecida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF. Assim, embora a LRF não tenha criado nenhuma exigência
radicalmente nova para a geração da despesa, introduziu a “declaração do ordenador de
despesa”, que permite individualizar responsabilidades (quarto passo na ordem descrita).
Um dos aspectos que precisará ser atestado pela “declaração do ordenador de despesa” é o
cumprimento do art. 16 da LRF, que estabelece as exigências para a geração da despesa,
isto é, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento de despesa.
Mas, qual é o momento em que se gera a despesa? É o momento em que é assumida a
obrigação através de um empenho ou de um contrato: a compra de bens, a contratação de

93. O nosso objetivo é a sua Aprovação
pessoal, a contratação de serviços ou de obras, a desapropriação de imóveis, etc. geram
despesa.
O mero pagamento ou a execução de uma despesa continuada não geram despesa. Por
exemplo, se o ente público paga mensalmente seus funcionários efetivos, que foram
contratados no passado, não está gerando uma despesa, apenas a está pagando. Mas se
realiza um concurso público ou se contrata funcionários adicionais, então, essa contratação
é uma geração de despesa.
Se, por exemplo, o ente está executando um contrato de vigilância/segurança que foi
assinado há dois anos, não está “gerando uma despesa” neste momento. Mas se assina um
novo contrato ou prorroga ou repactua o atual, então, esse novo contrato é geração de
despesa.
O conceito de geração de despesa não está condicionado ao fato de haver recursos
previstos no orçamento. A autorização orçamentária é sempre um pré-requisito básico para
realizar qualquer despesa, nova ou não, sendo o orçamento aqui entendido com as
modificações posteriores autorizadas pelo parlamento (Congresso Nacional, Assembléia
Legislativa, Câmara de Vereadores): orçamento mais créditos adicionais.
No entanto, o art. 16 da LRF vai além e exige que, a despesa que está sendo gerada –
portanto, a despesa nova – seja acompanhada de uma estimativa do impacto orçamentário-
financeiro no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, e de uma “declaração
do ordenador de despesa”, atestando sua regularidade nos termos do PPA, da LDO e da
LOA. Isto significa que o ordenador de despesa é responsável por fazer uma espécie de lista
de checagem.
Se, além disso, a despesa for obrigatória de duração continuada, nos termos do art. 17 da
LRF, deve-se indicar o mecanismo de compensação. Trata-se de uma exigência adicional.
Contudo, diferentemente do art. 16, no qual se enquadram muitas despesas, o art. 17 trata
de caso bastante particular: a despesa corrente que gerar impacto orçamentário-financeiro
por um período superior a dois exercícios e for obrigatória por lei, medida provisória ou ato
administrativo normativo (por exemplo, uma portaria). A maior parte das despesas não se
enquadra nessa categoria.
A maneira mais fácil de identificar uma despesa obrigatória de caráter continuado é verificar
se, uma vez criada, ela chegará à elaboração dos orçamentos seguintes definida, dada,
rígida. Ficam fora desse conceito: todas as despesas de custeio que são anualmente
alocadas no orçamento sem dependerem de outra lei, todas as despesas de capital; e as
seguintes exceções previstas nos art. 17 e 24 da LRF que permitem proteger os direitos
constitucionais, os direitos adquiridos e os contratos:
 Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos;
 O serviço da dívida;
 E, nas áreas de saúde, previdência e assistência social: a concessão de benefício a
quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente; a expansão
quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; e os reajustes destinados a
preservar o valor real dos benefícios.

94. O nosso objetivo é a sua Aprovação
No entanto, a prorrogação da despesa obrigatória de caráter continuado que inicialmente
havia sido criada por prazo determinado configura geração de despesa obrigatória de
caráter continuado.
Segue alguns exemplos de despesas obrigatórias de caráter continuado:
 A conta de luz não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque, embora
energia elétrica seja essencial, o consumo não é obrigatório; trata-se de uma despesa
corrente que será menor se administração gastar menos.
 Um contrato de prestação de serviços (consultoria, informática ou recolhimento de lixo)
não é uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pode-se decidir não fazer
mais aquela despesa no exercício seguinte. Não há uma lei que obrigue a fazer a
despesa. A obrigação não tem origem em lei, medida provisória ou ato administrativo
normativo, mas apenas em um contrato que pode ser revogado, modificado ou
repactuado.
 Uma obra com execução prevista em cinco anos não é uma despesa obrigatória de
caráter continuado porque é um investimento, uma despesa de capital, portanto não
incluída nesse conceito.
 O pagamento dos funcionários da Prefeitura não caracteriza a geração de uma despesa
obrigatória de caráter continuado porque, como foi visto o mero pagamento não
caracteriza geração de despesa.
 A contratação de novos funcionários efetivos é geração de despesa obrigatória de
caráter continuado porque, daquele momento em diante, os novos orçamentos tomarão
essa despesa como rígida, tendo em vista que os funcionários são estáveis.
 A criação de um novo benefício assistencial, ao qual terão direito todos que se
enquadrarem em determinada situação, é geração de despesa obrigatória de caráter
continuado.
 O pagamento de um benefício assistencial criado por Lei no passado não caracteriza a
geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque pagamento não é
geração de despesa; está-se, tão-somente, executando uma despesa que configura
direito adquirido decorrente de lei já em vigor. A LRF não cria nenhuma exigência para o
acesso a um benefício já existente para novos beneficiados, que satisfaçam as
condições de habilitação previstas na legislação.
 O aumento de número de atendimentos em hospitais não caracteriza a geração de uma
despesa obrigatória de caráter continuado porque se refere à exceção prevista no art. 24
da LRF como “expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados”.
 Os reajustes destinados a preservar o valor real nas áreas de saúde, previdência e
assistência social não caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter
continuado porque também se referem à exceção prevista no art. 24 da LRF.
 Os reajustes salariais do pessoal ativo e dos benefícios concedidos aos inativos não
caracterizam a geração de uma despesa obrigatória de caráter continuado porque
também estão excepcionalizados pelo § 6º do art. 17 e pelo inciso III do art. 24 da LRF.

95. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os funcionários públicos ativos e inativos poderão ter seus salários corrigidos desde que
a lei orçamentária assim preveja.
 A prorrogação de um benefício assistencial que inicialmente havia sido criado para ser
concedido por dois anos e agora valerá por mais cinco, ou a extensão de direito a esse
benefício a outros que anteriormente não se enquadravam nessa situação, é geração de
despesa obrigatória de caráter continuado, de acordo com o § 7º do art. 17 da LRF.
 O aumento do serviço da dívida gerado por uma elevação da taxa de juros ou mesmo por
endividamento adicional não caracteriza a geração de uma despesa obrigatória de
caráter continuado porque está excepcionalizado pelo § 6º do art. 17 da LRF.
Compensação para a despesa obrigatória de caráter continuado
Porque o mecanismo de compensação é importante? Qual é o seu objetivo?
Antes da LRF, um governante poderia criar despesas que seriam obrigatórias não só no ano
seguinte, mas nos próximos anos, mandatos e gerações, sem saber se na época do
pagamento haveria ou não receita. O que havia de grave nesse comportamento é que o
equilíbrio do orçamento de um exercício não indicava necessariamente equilíbrio nos
orçamentos futuros. Algumas receitas poderiam ser temporárias (concessões, alíquotas
temporárias etc.), várias despesas teriam crescimento vegetativo (pessoal, por exemplo),
outras teriam componentes capazes de induzir desequilíbrios crescentes (previdência, por
exemplo). Além disso, a economia poderia estar passando por uma fase de crescimento
econômico excepcional (que se reflete no crescimento das receitas), sem que isto se
repetisse necessariamente nos períodos seguintes.
Se o simples fato de existir receita num exercício implicasse a geração de despesas
obrigatórias para o futuro, a conseqüência seria que, em períodos de crescimento
econômico, poderiam ser criadas várias despesas nessa categoria enquanto que, nos
períodos de recessão, essas mesmas despesas não poderiam ser reduzidas. O
desequilíbrio orçamentário, no futuro, acabaria sendo financiado ou por aumento da carga
tributária, ou por endividamento, ou por corte de outras despesas (sociais, inclusive).
Assim, o objetivo do mecanismo de compensação é impedir, na origem, a geração de
despesas que embutam desequilíbrios para orçamentos futuros. Somente saberemos que a
nova despesa de duração continuada não induzirá desequilíbrios nos orçamentos futuros se,
desde já, soubermos qual é a receita que será utilizada no seu financiamento.
Além disso, o mecanismo de compensação antecipa, no momento da criação da despesa, a
sua conseqüência em termos de geração de receita ou de corte de despesa, tornando
transparente para a população a escolha que está sendo feita e evitando a proliferação de
promessas infundadas em períodos pré-eleitorais.
O equilíbrio entre receitas e despesas é um importante princípio orçamentário. Nenhuma
despesa pode ser incluída no orçamento sem que seja identificada a sua fonte de
financiamento. O orçamento já utiliza, portanto, uma espécie de mecanismo de
compensação no período a que se refere: um exercício.

96. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Mas, o que fazer se a despesa que está sendo gerada tiver um caráter continuado, isto é, se
gerar impacto orçamentário-financeiro por um período superior a dois exercícios? Bem, se a
despesa não for obrigatória, isto é, se for uma despesa de custeio ou de investimento que
pode ser aumentada ou reduzida a cada orçamento, conforme a conveniência do momento,
não há nenhuma exigência adicional; basta cumprir o art. 16, já visto na seção anterior. Mas
se a despesa for corrente e obrigatória, isto é, se houver uma lei, medida provisória ou ato
administrativo normativo (portaria, por exemplo) que obrigue a execução daquela despesa,
então, será preciso adotar um mecanismo de compensação.
Agora, imagine que o ordenador já se certificou de que a despesa em questão é mesmo
uma despesa obrigatória de caráter continuado. Como funciona o mecanismo de
compensação das despesas que pertencerem a essa categoria específica?
Primeiro, é preciso já ter atendido aos outros itens da nossa lista de checagem, tendo
inclusive calculado o impacto orçamentário-financeiro da despesa. A diferença é que não
basta fazer a conta apenas para três exercícios e compará-la com as metas fiscais. O
cálculo do impacto orçamentário-financeiro da despesa obrigatória de caráter continuado
deve ser feito pelo tempo em que perdurarem seus efeitos.
Depois, as despesas precisarão ser compensadas, no ato da sua criação, ou por aumento
de receita ou por redução de despesa que neutralize o impacto da expansão do gasto
inicial. Não se trata de vinculação de usos e fontes ou de mera previsão de recursos
orçamentários, mas sim de compensação de efeitos financeiros.
Por exemplo, se um projeto de lei cria um benefício (por exemplo: todas as crianças com
menos de 5 anos, terão direito a receber um litro de leite do governo), esse projeto deverá
ser acompanhado de outro que aumente receita (por exemplo, que eleve a alíquota de um
imposto) ou que reduza uma despesa (por exemplo, que extinga um órgão público). O
importante é que em qualquer dessas duas formas, os efeitos financeiros sejam
compensados de forma permanente, nos três exercícios para os quais há previsão de
impacto orçamentário-financeiro.
Haverá um vínculo entre os projetos. O projeto de lei que cria a despesa obrigatória de
caráter continuado precisa indicar a fonte de financiamento nova, isto é, fará referência ao
projeto que cria receita ou cancela despesa, em igual montante, por igual período de tempo.
A despesa obrigatória de caráter continuado não poderá ser executada até que as medidas
sejam implementadas.
Assim, o mecanismo de compensação não significa necessariamente aumento de impostos.
O governante poderá, por exemplo, extinguir um órgão para financiar essa nova despesa.
Poderá também reduzir isenções de impostos. É claro que o governante também poderá
aumentar ou criar novos impostos, mas essa será uma opção dele e do parlamento quando
do envio/aprovação dos atos. Considera-se aumento permanente de receita o proveniente
da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
O mecanismo de compensação também não é prejudicial à execução de políticas sociais. A
maior parte das despesas sociais é executada com recursos que são anualmente alocados
no Orçamento e, portanto, não estão sujeitas ao mecanismo de compensação. A questão
importante aqui é o volume de recursos. Se a quase totalidades das despesas são rígidas,
não sobram recursos para outros gastos de custeio e investimento, inclusive os sociais.

97. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Assim, o que a LRF faz é exatamente o oposto: o mecanismo de compensação protege as
despesas sociais, ao evitar que mais recursos orçamentários sejam consumidos com
despesas rígidas.
Por fim, o mecanismo de compensação não provoca a compressão das despesas de forma
geral. Apenas impede o crescimento de uma parte das despesas. Se houver sobra de
recursos, será possível alocar mais recursos em necessidades sociais a cada orçamento, ou
reduzir o endividamento ou reduzir a carga tributária. A escolha poderá ser feita em cada
orçamento. Sobra de recursos não é problema; é solução.
Sanções em caso de desrespeito à ordem orçamentária
O que acontece se o Ordenador de Despesa subverter a ordem orçamentária e financeira?
O que acontece se, por exemplo, ele começar fazendo o pagamento, e depois descobrir que
não tinha empenho, porque também não tinha autorização orçamentária e que, além de
tudo, não licitou quando deveria? Em suma, e se o Ordenador fez o processo ao contrário?
As sanções impostas para quem não cumpre este dispositivo da LRF são fortíssimas. O art.
15 da LRF diz que a geração de despesa ou a assunção de obrigação que não atender ao
disposto nos arts. 16 e 17 da LRF será considerada não autorizada, irregular e lesiva ao
patrimônio público.
Traduzindo, pela Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais), a conduta de “ordenar despesa
não autorizada por lei” é um crime passível de reclusão de um a quatro anos. Além disso, se
a despesa é irregular, as contas do Chefe do Poder poderão ser rejeitadas pelo Tribunal
de Contas. Sendo um ato lesivo ao patrimônio público, pela Lei 8.429/92 (Lei de
Improbidade Administrativa), art. 5º, implica ressarcimento integral do dano, isto é, o
responsável deverá ser obrigado a devolver o dinheiro.
Trata-se, ainda, de um ato de improbidade administrativa, caracterizado no art. 10, inciso IX,
da Lei 8.429/92, como ato que causa prejuízo ao Erário “ordenar ou permitir a realização de
despesas não autorizadas em lei ou regulamento”. A sanção, neste caso, inclui, de acordo
com os arts. 5º, 7º e 12, inciso II, da Lei 8.429/92, o ressarcimento integral do dano
(podendo gerar indisponibilidade dos bens para esse efeito), a perda da função pública, a
suspensão dos direitos políticos de 5 a 8 anos, o pagamento de multa de até duas vezes o
valor do dano e a proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios por 5 anos.
E, o que dizer se o Ordenador contraiu uma obrigação de despesa, assinando um contrato
de prestação de serviços ou para a execução de uma obra, por exemplo, e, por não ter
abrigo na legislação (não tinha empenho, nem autorização orçamentária), resolveu guardar
o contrato na gaveta, à espera do orçamento do exercício seguinte?
Neste caso, além do crime de “ordenar despesa não autorizada”, o responsável estará
cometendo um outro crime: “a realização de operação de crédito sem autorização legislativa
ou com inobservância de condição estabelecida em lei”, passível de ser punido com
reclusão de um a dois anos (Lei de Crimes Fiscais). Isto porque a LRF proíbe, no seu art.
37, a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para
pagamento a posteriori de bens e serviços, caracterizando tal ação como operação de

98. O nosso objetivo é a sua Aprovação
crédito vedada. Em outras palavras, contrato de gaveta é crime. Além disso, os governos
também ficam impedidos de postergar o pagamento a fornecedores, prestadores de serviços
ou empreiteiras de obras mediante a emissão de títulos de crédito ou aval. São todas
operações de crédito vedadas.
Além das sanções pessoais descritas, se uma operação de crédito tiver sido realizada em
desacordo com as condições para ela definidas, a LRF determina que seus efeitos deverão
ser anulados, seja pelo cancelamento ou amortização total da dívida que tiver sido gerada,
seja pela constituição de uma reserva em valor correspondente ao excesso, a ser utilizada
exclusivamente para amortizar a dívida no exercício subseqüente.
Mas, como garantir que a “ordem orçamentária e financeira” será cumprida? Será que o
Ordenador tem conhecimento profundo de todas essas peças para garantir que não fará
nenhuma despesa que não esteja de acordo com o PPA, a LDO ou a LOA? Depois do que
vimos, fica fácil compreender porque o ordenador de despesa não deve apenas ser apenas
alguém da confiança pessoal do dirigente máximo do órgão ou entidade; deve ser também
alguém preparado, com conhecimento técnico, que conheça a legislação, pois terá
responsabilidades muito sérias.
Empenho
De acordo com o art. 58 da Lei nº 4.320/1964 "... é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de
implemento de condição (grifos nossos)". Além disso, o "caput" do art. 59 da referida lei
assinala que deve ser observado que o valor empenhado não poderá exceder o limite de
crédito concedido na dotação orçamentária própria (ver também o art. 167, inciso II, da
CF/88). Isto quer dizer que poderão ser feitos tanto empenhos quantos forem necessários,
desde que o somatório deles não ultrapasse o montante da dotação.
Como se pode observar na conceituação contida no art. 58, acima mencionado, o Empenho
possui as seguintes características:
a) deve emanar de autoridade competente - Chefe do Executivo (Presidente,
Governador ou Prefeito) em princípio, e por delegação de competência, o Ministro da
Fazenda ou os Secretários estaduais ou municipais da Fazenda, os Diretores das
demais entidades da administração pública, ou qualquer outro funcionário,
denominado ordenador de despesas;
b) cria para o Estado obrigação de pagamento; e (Vide item 10.2.1.1, ii)
c) esta obrigação de pagamento pode ser pendente ou não de implemento de
condição. O implemento de condição será abordado mais adiante, na Liquidação da
despesa.
Diante desta abordagem, Machado Jr. e Reis definem o Empenho da seguinte maneira "...
ato emanado de autoridade competente que determina a dedução do valor da despesa a ser
realizada da dotação consignada no orçamento para atender essa despesa. É uma reserva
que se faz, ou garantia que se dá ao fornecedor ou prestador de serviços, com base em
autorização e dedução da dotação respectiva, de que o fornecimento ou serviço contratado
será pago" (grifos nossos).

99. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Tomemos o seguinte exemplo: O crédito concedido em um determinado programa de
trabalho para MATERIAL DE CONSUMO é de R$ 50.000,00. Durante o exercício financeiro
foram realizadas compras de diversos materiais no valor de R$ 35.000,00, restando,
portanto um saldo de R$ 15.000,00. As próximas compras deverão se limitar ao saldo
existente na dotação, isto é, poderão ser feitas novas compras, contanto que não
ultrapassem o limite do saldo de créditos concedidos para MATERIAL DE CONSUMO
daquele programa (R$ 15.000,00). Prosseguindo na exemplificação, poder-se-á fazer,
digamos, 3 novas aquisições de material de escritório nos valores de R$ 2.000,00; R$
10.000,00; e R$ 3.000,00. O total das compras estariam dentro do limite de saldo de créditos
concedidos e que somadas às aquisições anteriores, R$ 35.000,00, perfazem o total de
créditos concedidos a MATERIAL DE CONSUMO do programa de trabalho que é de R$
50.000,00.
O Empenho possui três modalidades:
a) Empenho ordinário - é emitido para certo e determinado credor e relativo a uma única
parcela de valor indivisível. Exemplo: A compra de artigos de escritório e a contratação de
pequenos serviços de terceiros;
b) Empenho por estimativa - não sendo conhecido o valor da despesa, emite-se um
empenho estimativo. Isto não significa que o credor e o objeto de despesa sejam também
desconhecidos. A estimativa refere-se apenas ao valor. Exemplo: O pagamento de contas
de água, energia e telecomunicações. Ver art. 60, § 2º, da Lei nº 4.320/1964 e;
c) Empenho global - engloba pagamentos parcelados relativos a contratos. O credor e a
obrigação são perfeitamente definidos. É semelhante ao Empenho ordinário, diferindo
apenas pelo seu histórico (pagamento parcelado). Exemplo: O contrato para o asfaltamento
de uma via de acesso de uma cidade à estrada federal ou estadual mais próxima. Em cada
uma das etapas concluídas da obra, de acordo com o contrato firmado, exige-se o
pagamento de uma parcela contratual. Outro exemplo são os contratos referentes a
aluguéis. Ao findar o mês, exige-se o pagamento da parcela daquele período. Ver art. 60 da
Lei nº 4.320/1964.
Observações Importantes sobre o Empenho
i - "É vedada a realização de despesas sem prévio empenho." A despesa empenhada
posteriormente é sujeita a crime de responsabilidade. Somente em casos urgentes,
caracterizado na legislação em vigor, será admitido que o ato de empenho seja
contemporâneo à realização da despesas. (Ver arts. 60, da Lei nº 4.320/1964; 24, § único,
Decreto nº 93.872/1986)
ii - Com relação à definição do empenho criar para o Estado a obrigação de pagamento é
bastante discutível. O empenho por si só não cria a obrigação de pagamento, podendo ser
cancelado ou anulado unilateralmente, principalmente nos casos em que o implemento de
condição não tenha sido cumprido.
iii - É vedado o empenho no último mês de mandato do Prefeito, mais do que o duodécimo
(1/12) das despesas previstas no orçamento vigente (ver art. 59 da Lei nº 4.320/1964).
Somente admite-se exceção a esta norma nos casos comprovados de calamidade pública.

100. O nosso objetivo é a sua Aprovação
iv - "Para cada empenho será extraído um documento denominado "nota de empenho" que
indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a
dedução desta do saldo da dotação própria " (grifos nossos).A este respeito ver arts. 61 da
Lei nº 4.320/1964; 25 e 29 do Decreto nº 93.872/1986. Por especificação entende-se o
programa de trabalho (classificação funcional-programática) e a classificação por natureza
da despesa (classificação por categorias econômicas e por elementos de despesa). Ver arts.
60 da Lei nº 4.320/1964; e arts. 29, § único, e 30 do Decreto nº 93.872/1986.
v - "Em casos especiais, previstos na legislação específica, será dispensada a emissão da
nota de empenho."(Art.60, § 1º, da Lei nº 4.320/1964). É preciso retomar a discussão sobre
a diferença existente entre empenho e nota de empenho, pois não são a mesma coisa.
Primeiro, é possível empenhar-se previamente a despesa, sem que haja a necessidade da
emissão do documento Nota de Empenho. Segundo, empenha-se a despesa previamente,
com a obrigatoriedade da emissão da Nota de Empenho. Desde que regulamentadas na lei
complementar ou supletiva estadual ou municipal, são passíveis de dispensa da Nota de
Empenho, quando for o caso, as seguintes despesas ou obrigações:
a) Relativas a contratos de adesão, de convênios ou contratos expressos, ou de ajustes
ou acordos firmados entre entidades governamentais da mesma esfera e de esfera
diferente; ou entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionistas;
b) Originárias de mandamentos constitucionais ou de leis, tais como o PASEP, encargos
patronais, sociais e trabalhistas, inativos, pensionistas e outras;
c) Oriundas de mandamentos constitucionais, da Lei Orgânica dos Municípios ou de
outra lei e que caracterize transferências inter ou intragovernamentais; e
d) Referentes a contratos de empréstimos ou financiamentos, independentemente de
destinação do seu produto.
vi -" As despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes de vigência plurianual,
serão empenhadas em cada exercício financeiro pela parte nele a ser executada (grifos
nossos). Ver art. 27 do Decreto nº 93.872/1986.
vii - “ O empenho da despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro,
para todos os fins salvo quando:
a) vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
b) vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidação da
despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação
assumida pelo credor;
c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e
d) corresponder a compromisso assumido no exterior. (Ver art. 35 do Decreto nº
93.872/1986).
viii - "A redução ou cancelamento no exercício financeiro, de compromisso que caracterize o
empenho, implicará sua anulação parcial ou total, revertendo a importância correspondente
à respectiva dotação ...". Ver art. 35 do Decreto nº 93.872/ 86.
Liquidação

101. O nosso objetivo é a sua Aprovação
De acordo com o art. 63 da Lei nº 4.320/1964, "... consiste na verificação do direito adquirido
pelo credor, tendo por base títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito
"(grifos nossos).
Posteriormente, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 36, acrescentou as palavras grifadas
no texto "... direito adquirido pelo credor ou entidades beneficiárias..." e "... respectivo crédito
ou habilitação do benefício” (grifos nossos).
A liquidação é o que se pode chamar de uma auditoria de bens e serviços e tem a finalidade
de apurar:
a) a origem e o objeto que se deve pagar;
b) a importância exata a pagar; e
c) a quem deve se pagar a importância, para extinguir a obrigação.
A liquidação da despesa por fornecimentos feitos, obras executadas ou serviços prestados
terá por base:
a) o contrato, ajuste ou acordo;
b) a Nota de Empenho; e
c) os comprovantes da entrega do material ou prestação efetiva do serviço.
Pagamento
Conforme o art. 62 da Lei nº 4.320/1964, "...o pagamento da despesa só poderá ser
efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.". É preciso observar que a
liquidação da despesa permite a administração pública reconhecer a dívida como líquida e
certa, só então nasce a obrigação de pagar.
De acordo o art. 64 da supracitada lei, " a ordem de pagamento é o despacho exarado por
autoridade competente, determinando que a despesa seja paga." E prossegue em seu §
único, " a ordem de pagamento só poderá ser exarada em documentos processados pelos
serviços de contabilidade."
Com a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, promovida pelo Decreto nº
93.872/ 86, em seu art. 43, ficou estabelecido que a ordem de pagamento é dada em
documento próprio assinado pelo ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo
setor financeiro. O documento próprio denomina-se "Ordem Bancária" e disciplinado pela
Instrução Normativa/STN nº 04, de 30.08.2004. O pagamento será efetuado mediante saque
contra a conta única do Tesouro Nacional, para crédito em conta bancária do credor, no
banco por ele determinado, podendo ser efetuado em espécie, quando autorizado (ver art.
43 do Decreto nº 93.872/ 86).
Atualmente, a ordem de pagamento é dada por meio de emissão, no Sistema Integrado de
Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, de ordem bancária autorizada pelo
ordenador de despesas e pelo agente responsável pelo setor financeiro.
O Reconhecimento da Despesa Pública

102. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A Lei 4.320/1964, em seu artigo 35, estabelece que pertencem ao exercício financeiro as
despesas nele empenhadas. Em decorrência dessa determinação diz-se que na
contabilidade pública adota-se o regime de competência para a classificação da despesa.
Adicionalmente, a LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de
compromissos serão registrados segundo o regime de competência.
Assim, na contabilidade pública o registro da despesa é realizado, como regra geral, no
momento da liquidação, que se caracteriza, de acordo com o que foi visto anteriormente,
como o momento em que o Estado assume a obrigação de pagar ao credor.
Assim, entende-se que a despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento,
desde que se encontre em uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a
liquidação, as partes envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa
poderá ter seu valor alterado ou mesmo cancelado.
Como dito, o reconhecimento da despesa no momento da liquidação é a regra geral na
contabilidade pública, entretanto existem algumas situações em que este princípio é violado.
A principal exceção à regra é a inscrição de restos a pagar, mas existem outras situações
relacionadas à apropriação de despesa de pessoal, que também violam o regime de
competência.
Na contabilidade comercial, onde a despesa é regida estritamente pelo regime de
competência, as empresas são obrigadas, pelas regras dos procedimentos contábeis, a
apropriar ao longo do ano, provisões relativas a pagamento de adicional de férias, décimo
terceiro salário, licenças especiais e demais fatos que afetem o patrimônio da empresa,
reconhecendo neste momento a despesa.
No setor público as despesas relativas a direitos legais dos servidores públicos como o
pagamento do décimo terceiro salário, que normalmente são realizados nos meses de junho
e dezembro de cada ano, no caso da União, somente são reconhecidas quando da
liquidação das despesas referentes à folha de pagamento do mês em que o servidor
receberá efetivamente o benefício. Este procedimento contraria na essência o princípio da
competência da despesa, pois de acordo com a legislação vigente, o servidor público tem
direito a receber o décimo terceiro e o adicional de férias proporcional aos meses
trabalhados, sendo está uma obrigação a pagar do Estado, caso este servidor quebre o
vínculo empregatício com o ente empregador a qualquer tempo.
Nos termos do art. 36 da Lei 4.320/1964, serão inscritas em restos a pagar as despesas
empenhadas e não pagas até 31 de dezembro de cada ano, distinguindo-se as processadas
das não processadas. Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício,
a parcela da despesa que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão
do empenho e anterior ao pagamento será considerada restos a pagar. Adicionalmente, a
LRF, em seu art. 50, inciso II, determina que a despesa e a assunção de compromissos
serão registrados segundo o regime de competência.
Aquelas despesas que ao final do exercício se encontrarem empenhadas e não liquidadas,
são denominadas de restos a pagar não processados e aquelas que se encontrarem
liquidadas, restando apenas o pagamento, são registradas como restos a pagar
processados.Observa-se claramente que o legislador deu mais importância ao princípio da
legalidade da despesa e da anualidade do orçamento, em detrimento do registro da despesa
sob o regime da competência.

103. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A contabilidade pública, em respeito aos princípios da legalidade e da anualidade do
orçamento, determina o reconhecimento das despesas orçamentárias no mesmo exercício
financeiro do correspondente orçamento, independentemente da fase em que se encontre a
sua realização. Assim, mesmo os restos a pagar não processados são registrados como
despesas do exercício, contrariando frontalmente o regime de competência, pois se entende
que o Estado ainda não tem a obrigação a pagar, pois não ocorreu a liquidação da despesa.
Embora existam eventuais questionamentos que sempre causam muitas polêmicas quanto
aos critérios técnicos de aplicação do regime de competência para a despesa pública, o
Manual Básico de Treinamento para Municípios da Lei de Responsabilidade Fiscal
recomenda que:
• Considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato ou
instrumento congênere, desde que não haja ilegalidade na contratação como, por
exemplo, a ausência de prévio empenho. Porém, há que se considerar que o empenho
gera obrigação “pendente de condição”, nos termos da Lei 4.320/1964. Isso significa que
a persistência ou não da obrigação, ao final do exercício, está relacionada com as
condições estabelecidas no contrato;
• No caso de despesas de caráter continuado como, por exemplo, manutenção da
administração pública, pessoal e encargos sociais e determinados serviços públicos,
consideram-se compromissadas, ou seja, da competência do exercício, as parcelas
correspondentes aos bens e serviços efetivamente entregues no exercício, ainda que
venham a ser liquidados no exercício seguinte.
• Os contratos de despesas de caráter continuado, com execução prevista para mais de
um exercício como, por exemplo, aqueles relativos a serviços de manutenção, limpeza e
vigilância, são usualmente inscritos em restos a pagar pelos valores das despesas
previstas para execução no exercício que está se encerrando.
• Quando se tratar de despesas não pagas que efetivamente se realizaram no exercício,
ainda que não liquidadas, deverá haver a correspondente inscrição em restos a pagar, e
mantida a disponibilidade financeira para o seu pagamento no exercício seguinte. É o
caso das despesas de pessoal devidas em dezembro como, por exemplo, o 13 º salário, e
que venham a ser pagas em janeiro. O princípio da competência exige que seja realizada
a apropriação no exercício correspondente e mantida a disponibilidade financeira para o
seu pagamento.
• Sempre que não for possível a apropriação da despesa à conta do orçamento do
exercício corrente, o compromisso deverá ser objeto do registro contábil adequado, que
reflita a situação passiva existente, se for o caso. O procedimento provavelmente
implicará a elaboração de processo de reconhecimento de dívida, acompanhado das
justificativas que couberem.
Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega
Base Legal:
- Decreto nº 2.439, de 23.12.97
- Decreto nº 4.120, de 07.02.2002 – Programação Orçamentária e Financeira – Art. 8º
parágrafo 2º

104. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A sistemática de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega é utilizada para
Serviços e Compras, cujo valor limite obedecerá ao teto fixado para dispensa de licitação
( Art.24-II da Lei nº 8.666/93 – 8.000,00).
Para efetivação dos pagamentos desta modalidade de empenho os fornecedores deverão
ser inscritos no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF e a emissão
da Ordem Bancária deverá ocorrer até 72 horas após a Liquidação da Despesa, observado
os procedimentos legais.
Caso o fornecedor não receba no prazo previsto, poderá comunicar à Controladoria Geral da
União, que através do Sistema de Controle Interno, adotará providências para investigação
do fato, concluindo o processo no prazo de trinta dias.
Durante vários anos seguidos o decreto de programação financeira estabelecia que, no
mínimo cinco por cento das despesas empenhadas à conta de fontes oriundas do Tesouro
Nacional, com dispensa de licitação amparada no art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93, nas
naturezas de despesa 339030 e 339039, teriam os respectivos recursos financeiros
solicitados na modalidade de Empenho com Garantia de Pagamento Contra Entrega, de que
trata o Decreto nº 2.439/97.
Em função da necessidade de que a liberação dos recursos para pagamentos de empenhos
emitidos na modalidade contra entrega aconteça de forma mais rápida, as unidades do
governo identificam no momento da solicitação, por meio do campo tipo de recurso (tipo 40),
os montantes destinados a esta modalidade. Além disso, os controles contábeis desta rotina
somente permite a emissão do empenho após disponibilização do limite de saque na
unidade gestora.
O acompanhamento quanto à forma de execução do pagamento e à observância dos limites
fixados, será exercido pela Controladoria Geral da União e Órgãos do Sistema de Controle
Interno.

105. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Saídas da conta única do Tesouro Nacional
Sistemática de Pagamento
O dispêndio de recursos é o último processo integrante da conta única, traduzindo-se no
pagamento. O pagamento, por sua vez, é o terceiro estágio da despesa, e consiste na
entrega do numerário ao credor, extinguindo, dessa forma, a obrigação.Esse procedimento é
efetuado, no SIAFI, por meio da Ordem Bancária, que contém os dados necessários para o
crédito na conta do favorecido uma vez disponibilizado, pelo Tesouro Nacional, o montante
financeiro correspondente aos pagamentos a serem efetuados no dia.
Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via Banco do Brasil
Após a emissão da ordem bancária, nas modalidades listadas abaixo, geram-se os arquivos
magnéticos que são enviados ao Banco do Brasil. De posse dos arquivos e da relação de
OB’s, o Banco do Brasil efetua o crédito ao beneficiário, que pode acontecer nas seguintes
modalidades.
I - Ordem Bancária de Crédito - OBC, utilizada para pagamentos por meio de crédito em
conta corrente do favorecido na rede bancária e para saque de recursos em conta bancária,
para crédito na Conta Única da Unidade Gestora;
II - Ordem Bancária de Pagamento - OBP, utilizada para pagamentos diretamente ao
credor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da Unidade Gestora, quando for
comprovada a inexistência de domicílio bancário do credor ou quando for necessária a
disponibilização imediata dos recursos correspondentes.
III - Ordem Bancária para Banco - OBB, utilizada para pagamentos a diversos credores,
por meio de lista eletrônica, para pagamento de documentos em que o Agente Financeiro
deva dar quitação ou para pagamento da folha de pessoal.
IV – Ordem Bancária de Sistema – OBS, utilizada para cancelamento de OB pelo agente
financeiro com devolução dos recursos correspondentes, bem como pela STN para
regularização das remessas não efetivadas.
V – Ordem Bancária de Aplicação no BB– OBA, utilizada pelos órgãos autorizados para
aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou Institucional.
VI - Ordem Bancária de Câmbio – OBK, utilizada para pagamentos de operações de
contratação de câmbio, no mesmo dia de sua emissão. Terá como destinatário o Banco do
Brasil S.A.
VII - Ordem Bancária para pagamentos da STN - OBSTN utilizada pelas Unidades
Gestoras da Secretaria do Tesouro Nacional ou por outras por ela autorizada para
pagamentos específicos de responsabilidade do Tesouro Nacional, no mesmo dia de sua
emissão. Terá como destinatário o Banco do Brasil S.A.
VIII - Ordem Bancária Avulsa - OB - Avulsa-- utilizada em situação extraordinária, a critério
da Secretaria do Tesouro Nacional.
Modalidades de Ordem Bancária movimentadas via SPB

106. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Como citado anteriormente, a partir da implantação do SPB alguns pagamentos do Tesouro
passaram a ser efetuados diretamente ao beneficiário por meio do sistema de mensageria,
sem trânsito pelo agente financeiro. Todas as OB listadas abaixo somente são enviadas
após a autorização eletrônica dos responsáveis no SIAFI.
I - Ordem Bancária Judicial – OBJ, utilizada para pagamentos na mesma data de sua
emissão, não transitadas em julgado, decorrentes de determinações judiciais específicas;
II – Ordem Bancária para Crédito de Reservas Bancárias – OBR, utilizada pelas
Unidades Gestoras autorizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, para pagamentos por
meio de crédito às contas de Reservas Bancárias dos bancos, bem como outras contas
mantidas no Banco Central do Brasil. O crédito ao beneficiário acontecerá no dia seguinte
tendo o Tesouro Nacional a prerrogativa de determinar o saque na conta única no mesmo
dia da emissão;
III - Ordem Bancária de Precatórios – OBH, utilizada para pagamento parcial ou integral
de precatórios judiciais, Requisições de Pequeno Valor – RPV e outras sentenças judiciais
transitadas em julgado, com crédito no dia seguinte à emissão.
IV – Ordem Bancária de Folha de Pagamento – OBF – utilizada para pagamento de
despesas relacionadas com pessoal apropriadas por meio de folha de pagamento, com
crédito ao beneficiário no dia seguinte à emissão ou no mesmo dia caso o Tesouro Nacional
autorize.
V – Ordem Bancária SPB – OBSPB – utilizada para pagamento de despesas diretamente
na conta corrente do beneficiário, em finalidade específica autorizada pela STN, com crédito
ao beneficiário no dia seguinte.
VI – Ordem Bancária de Aplicação em Outros Bancos – OBA, utilizada pelos órgãos
autorizados para aplicações financeiras de recursos disponíveis na Conta Única ou
Institucional, com crédito no dia seguinte à emissão, quando o destinatário for instituição
financeira diferente do Banco do Brasil.
RESTOS A PAGAR
O que são Restos a Pagar?
O regime de competência exige que as despesas sejam contabilizadas conforme o exercício
a que pertençam. Se uma despesa foi empenhada em um exercício e somente foi paga no
exercício seguinte, ela deve ser contabilizada como pertencente ao exercício do empenho e
o seu pagamento deve ser considerado, no exercício seguinte, como “extra-orçamentário”.
Cabe ressaltar que o tratamento de extra-orçamentário é diferente do que consideramos
como saída extra-orçamentária, quando tratamos do capítulo da despesa pública.
Diferentemente da devolução de caução ou do pagamento de restituição o pagamento de
restos a pagar tem associação a um determinado empenho da despesa, não sendo,
portanto, uma saída extra-orçamentária. No entanto, para fins de elaboração dos
demonstrativos de execução do orçamento do exercício, por já ter sido registrado como
despesa do exercício anterior, esta será uma despesa “extra-orçamentária”.
Conceito : Consideram-se Restos a Pagar, de acordo com art. 36 da Lei nº
4.320/1964, as despesas empenhadas mas não pagas dentro do exercício

107. O nosso objetivo é a sua Aprovação
financeiro (31.12). Para maiores esclarecimentos sobre o assunto, (veja também
arts. 35 e 67 do Decreto nº 93.872/ 86).
As despesas inscritas em Restos a Pagar classificam-se em:
a) Processadas - são despesas em que o credor já tenha cumprido com as suas
obrigações, ou seja, que já tenha entregue o material ou executado o serviço ou etapa
de uma obra, dentro do exercício, tendo, portanto, direito líquido e certo e em
condições de receber pagamento imediato.
b) Não Processadas - são as despesas que dependem, ainda da prestação do
serviço ou fornecimento do material, isto é, o direito do credor não foi apurado. São
despesas ainda não liquidas.
Inscrição em Restos a Pagar
O Decreto nº 93.872/86, em seu artigo 35, estabelece algumas restrições à inscrição de
restos a pagar não processado ao determinar que a despesa empenhada e não liquidada,
deverá ter o empenho anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
a) ainda vigente para cumprimento da obrigação assumida pelo credor;
b) vencido o prazo para cumprimento da obrigação, mas esteja em curso a liquidação
da despesa, ou seja, de interesse da Administração, exigir o cumprimento da
obrigação assumida pelo credor;
c) se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas; e
d) corresponder a compromisso assumido no exterior.
Os empenhos enquadrados nas ressalvas anteriormente citadas, bem como as despesas já
liquidadas e não pagas, serão automaticamente inscritos em Restos a Pagar, no
encerramento do exercício.
Observações Importantes sobre Restos a Pagar
i - Os Restos a Pagar terão validade até 31 de dezembro do exercício financeiro
subseqüente, a partir de então serão cancelados (prescrição interrompida).
ii - A inscrição da despesa em Restos a Pagar deverá ser feita pelo valor devido, ou caso o
valor seja desconhecido, pelo valor estimado. Neste caso, duas hipóteses podem ocorrer:
a) o valor a ser pago é superior ao valor inscrito: a diferença deverá ser
empenhada à conta de Despesas de Exercícios Anteriores; e
b) o valor a ser pago é inferior ao valor inscrito: o saldo deverá ser anulado.
iii - É vedada a reinscrição de empenhos em Restos a Pagar. O reconhecimento de eventual
direito do credor deverá ser feito através da emissão de nova Nota de Empenho, no
exercício vigente, à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, respeitando-se a categoria
econômica própria.
iv - "Os Restos a Pagar com prescrição interrompida" não significa dizer que o direito do
credor também esteja cancelado. O direito creditório terá validade por 5 (cinco) anos a partir
da data da inscrição em Restos a Pagar.

108. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O encerramento do exercício e os restos a pagar
Antecedentes
A designação de parcelas da despesa pública sob a denominação “restos a pagar” tem sua
origem nos princípios da legalidade da despesa e da anualidade do orçamento público.
A execução das despesas autorizadas no orçamento anual exige o cumprimento de diversas
etapas, como a elaboração de projetos, a publicação de editais, a licitação, a realização de
contratos e a produção dos bens e serviços, muitas vezes em prazo que se estende para
além do exercício correspondente. No entanto, as práticas contábeis usuais no setor público
brasileiro, atreladas a esses princípios, recomendam a apropriação das despesas
orçamentárias no mesmo exercício financeiro do correspondente orçamento,
independentemente da fase em que se encontre a sua realização.
Com a indicação da totalidade das despesas realizadas no exercício, as quais, se não
pagas, permaneceriam registradas em restos a pagar, busca-se a preservação do princípio
da anualidade do orçamento. A prática permite, adicionalmente, demonstrar o cumprimento
do princípio da legalidade da despesa, já que são apropriadas no exercício as despesas
integrantes do orçamento autorizado pelo Poder Legislativo.
Assim, a norma legal estabelece que, no encerramento do exercício, a parcela da despesa
que se encontrar em qualquer fase de execução posterior à emissão do empenho e anterior
ao pagamento será considerada restos a pagar.
O arcabouço regulatório das finanças públicas brasileiras, anterior à edição da LRF, já exigia
que o orçamento aprovado apresentasse equilíbrio entre receitas e despesas, de modo que,
caso se confirmassem as estimativas de arrecadação, o resultado fiscal do exercício jamais
apresentaria surpresas negativas.
Essa situação ideal, porém, nem sempre acontece. As deficiências dos mecanismos de
elaboração das estimativas de arrecadação resultam em que a receita efetiva do exercício
se realize em montantes expressivamente diferentes daqueles constantes da lei
orçamentária anual.
A Lei 4.320/1964 previu hipótese de ajuste no orçamento apenas para as situações em que
o erro das estimativas de arrecadação se verifica no sentido da realização de uma receita de
valor maior que o previsto. Caracterizado o excesso de arrecadação, aquela Lei prevê
abertura de créditos adicionais no mesmo exercício ou, em exercício seguinte, mediante
incorporação do superávit financeiro apurado no balanço anual.
A situação inversa, ou seja, a frustração da arrecadação, foi tratada na Lei 4.320/1964
apenas nos artigos que determinam a elaboração de quadro de cotas trimestrais que cada
órgão ficará autorizado a utilizar, mecanismo de programação que se destinava a evitar
“eventuais insuficiências financeiras”. No que diz respeito à execução orçamentária, a Lei
4.320 admitia que houvesse a inscrição em restos a pagar de qualquer valor autorizado na
lei orçamentária anual, independentemente de terem se realizado as receitas estimadas e
necessárias à sua cobertura.

109. O nosso objetivo é a sua Aprovação
A deficiência normativa da Lei 4.320/1964 talvez se explique pelo fato de que, à época de
sua edição, e mesmo no período imediatamente anterior, o país convivia com expressivos
índices inflacionários, sendo comum a ocorrência de excessos de arrecadação. Mesmo em
período mais recente (até o final dos anos 80) a prática usual foi a realização de estimativas
de arrecadação com base em parâmetros conservadores, como, por exemplo, previsão de
índices de inflação mais baixos que aqueles apontados pelos indicadores econômicos,
principalmente nas ocasiões em que a variação de preços apresentava trajetória
ascendente.
Com esse mecanismo, a receita era subestimada, permitindo a realização de excessos de
arrecadação ao longo do exercício, o que abria espaço para a abertura de créditos
adicionais, prática adotada principalmente antes da edição da Constituição de 1988, quando
o Poder Executivo dispunha de maior autonomia para abrir créditos adicionais.
Outro procedimento de ajuste durante os anos em que o País conviveu com elevados
índices inflacionários foi a postergação de pagamentos. Uma vez que a peça orçamentária é
estabelecida em valores nominais, no início de cada ano, quanto mais tardiamente se
realizasse a sua execução, menor seria o valor real das despesas pagas. Ao final de cada
exercício, mesmo que a receita realizada se apresentasse expressivamente menor que
aquela estimada no orçamento anual, a despesa excedente era inscrita em restos a pagar e
a corrosão inflacionária, ao longo do tempo, se encarregava de reduzir gradativamente o seu
valor real, reduzindo, por conseqüência, a amplitude da dificuldade financeira dos governos.
Assim, mediante expedientes como atrasos de pagamentos e postergação de reajustes
salariais e de benefícios diversos, o poder público terminava realizando o ajuste de suas
contas sem necessidade de corte no orçamento.
A existência desses mecanismos permitiu ao país conviver, por muitos anos, com uma
legislação orçamentária incompleta. Tais práticas, porém, deixaram de ser eficientes a partir
de quando os índices de inflação foram reduzidos aos níveis atuais. Não é difícil
compreender que a realização de déficits orçamentários (despesas maiores que receitas) ao
longo de vários exercícios seguidos tem como resultado o crescimento contínuo do volume
dos restos a pagar. Essa foi a experiência vivida nas três esferas de governo no Brasil nos
últimos anos, verificando-se, em muitos casos, o comprometimento da execução do
orçamento dos exercícios correntes, em vista do elevado volume dos restos a pagar
inscritos.
Ao final de cada ano, a inscrição em restos a pagar, de despesas que não se encontrem
suportadas por receita do próprio exercício, tem como resultado a necessidade de utilização
de receitas futuras para o seu pagamento. Porém, se as receitas estimadas para os
exercícios seguintes são utilizadas como fonte para autorização de novas despesas, jamais
sobrarão os recursos necessários para o pagamento das despesas inscritas em montante
superior às disponibilidades financeiras do final do exercício da inscrição. Na prática, as
alternativas adotadas terminavam sendo as seguintes:
i) a inscrição de novas despesas em restos a pagar, ao final do novo exercício, gerando um
processo de contínuo crescimento dos compromissos não respaldados em arrecadação, ou
seja, crescimento descontrolado de endividamento e comprometimento das finanças
públicas; ou
ii) a não execução das despesas autorizadas no orçamento corrente, para que sobrassem
os recursos financeiros necessários ao pagamento das despesas do exercício anterior.

110. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Especialmente em final de mandato, quando são ampliadas as pressões para acomodação
das demandas de gasto, essa prática poderia fazer com que o futuro governante deixasse
de realizar seu programa de governo para viabilizar o pagamento de compromissos
assumidos pela administração anterior.
Foi por esse motivo que se introduziu na LRF o art. 42, disciplinando a inscrição dos restos a
pagar em final de mandato. Adicionalmente, introduziu-se também, no Código Penal
Brasileiro, por intermédio da Lei 10.028/2000, o art. 359-F, o qual prevê o cancelamento dos
restos a pagar que tiverem sido inscritos em montante superior às disponibilidades
financeiras do encerramento do respectivo exercício.
Orientações Comuns a Todos os Exercícios
As regras de limitação de assunção de compromissos, com impacto sobre a inscrição dos
restos a pagar, devem ser entendidas sob o enfoque da necessidade de arrecadação que dê
o devido suporte financeiro para o pagamento das despesas correspondentes. De fato, não
é razoável assumir compromissos de pagamento sem que se disponha de fonte de recursos
definida para saldá-los. Assim, o que se pretende é evitar que o governo se insira no círculo
vicioso já mencionado, inscrevendo restos a pagar em montante que comprometa receitas
futuras indefinidas.
O aspecto relevante da questão, portanto, se resume a que, quando o governo realiza
arrecadação que comporta a despesa, não há qualquer problema se o pagamento vier a
ocorrer em exercício seguinte. Neste caso, cabe a apropriação dessa despesa à conta do
orçamento vigente e sua inscrição em restos a pagar, de forma que o seu pagamento se
realizará no futuro, independentemente de nova execução orçamentária.
Em caso contrário, se o governo não contou com arrecadação suficiente para o pagamento
de determinada despesa, mas já assumiu compromisso irrevogável, cabe encontrar uma
fonte de recursos que possa dar-lhe o devido suporte financeiro. Em situações como essa,
só resta uma saída: realizar o pagamento à conta do orçamento futuro, no qual se inserirá a
correspondente fonte de receita.
Embora a LRF se refira apenas aos restos a pagar relativos às despesas dos dois últimos
quadrimestres do último ano do mandato, é de se reconhecer a conveniência de que os
mesmos procedimentos sejam adotados em todos os anos ao longo do mandato.
De fato, observados estritamente os termos do art. 42 da LRF, eventuais dívidas (restos a
pagar) poderiam ser roladas ao longo dos anos de um mesmo mandato. No entanto,
considerando-se que a finalidade da norma é disciplinar a execução do orçamento de forma
a reduzir os riscos de desequilíbrio, cabe recomendar a adoção da mesma regra em todos
os anos do mandato.
Três questões se apresentam em situações como essa: a apropriação da despesa pelo
regime de competência, a existência ou não de dotação que comporte a mesma despesa no
orçamento do exercício seguinte e a não execução de despesas orçadas.
Cancelamento de restos a pagar como fonte para novas dotações orçamentárias

111. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O orçamento para o novo exercício poderá não contar com dotação que comporte a mesma
despesa, principalmente quando se tratar de projetos que não contem com dotações
anualmente. Assim, para viabilizar a execução dessa despesa, o governo terá que promover
o devido ajuste em seu orçamento, segundo as regras específicas de abertura de créditos
orçamentários. Nesse caso, a prática usual é a apropriação da despesa, no novo orçamento,
em conta denominada “despesas de exercícios anteriores”, em conformidade com o previsto
na Lei nº. 4.320/1964.
Os restos a pagar compõem a dívida flutuante (de curto prazo) cujo total representa o
passivo financeiro, nos termos do parágrafo 3º do art. 105 da Lei 4.320/1964. Por sua vez,
os créditos adicionais podem ter como fonte alternativa o superávit financeiro apurado no
exercício anterior, nos termos do inciso I do § 1º do art. 43 da mesma Lei. Dessa forma, o
cancelamento de restos a pagar, por implicar redução do passivo financeiro, contribuirá para
a formação do superávit financeiro do exercício em que ocorrer o cancelamento, abrindo
espaço para sua utilização como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício
seguinte. No entanto, no exercício em que se realizar o cancelamento de restos a pagar, o
valor correspondente não constitui fonte para abertura de créditos adicionais, uma vez que
não há previsão legal nesse sentido.
Possibilidade de não execução de despesas orçadas
Em determinadas situações podem ser apontados eventuais questionamentos quanto a
conflitos entre disposições da LRF e da LDO ou da LOA. Em primeiro lugar, cabe considerar
que o orçamento é autorizativo, de forma que a LOA não impõe obrigatoriedade de
realização das despesas nela alocadas. Ademais, a LRF introduz normas gerais
fundamentadas em princípios que devem ser observados por qualquer administrador
público, como a não assunção de obrigações em montantes maiores que a capacidade de
pagamento do governo.
Portanto, cabe aplicar a regra fundamental, qual seja:
Uma vez que não se realize a arrecadação estimada na LOA, o valor da despesa que
ultrapassar o montante da receita realizada não deverá ser executado para que não
seja comprometida receita futura.
Por isso, as despesas a serem executadas necessariamente deverão ter valor menor que o
orçado. Esse comportamento prudente sempre foi possível, mas com a edição da LRF
tornou-se obrigatório para o último ano de mandato.
Determinações Específicas para Final de Mandato
Infringe o art. 42 quem, nos últimos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair
obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a
inscreva em restos a pagar sem deixar igual disponibilidade de caixa para que o sucessor
possa atendê-la.
O art. 42 da LRF foi concebido com a finalidade de vedar a rolagem de compromissos de um
exercício para outro, no último ano do mandato, evitando que sejam irresponsavelmente
contraídas obrigações de pagamento que não possam ser pagas com as disponibilidades
financeiras existentes ao final do próprio exercício. Assim, a norma legal busca impedir que

112. O nosso objetivo é a sua Aprovação
compromissos não respaldados em disponibilidades financeiras sejam transferidos para o
sucessor. Ou seja, a regra é que o governante “deixe a casa arrumada para seu sucessor”.
Por sua vez, o art.359-F do Código Penal, introduzido pela Lei de Crimes Fiscais, prevê o
cancelamento dos restos a pagar ilegalmente inscritos, herdados do período anterior, ou
seja, aqueles que houverem ultrapassado o valor das disponibilidades financeiras existentes.
Os dois dispositivos legais fundamentam- se na compreensão de que, apesar de todo o
instrumental instituído pela LRF, visando a realização do ajuste entre receitas e despesas ao
longo do exercício de execução do orçamento, eventualmente surpresas de última hora, ou
mesmo o simples descumprimento das determinações da Lei, podem resultar desajustes.
Nesse caso, poderá ocorrer situação em que a receita arrecadada não atinja os montantes
estimados na Lei Orçamentária e nas reestimativas realizadas nos relatórios bimestrais da
execução orçamentária e financeira.
Não tendo o ajuste se realizado na ocasião adequada, as referidas Leis determinam sua
realização no fechamento do balanço do último ano do mandato, mediante limitação dos
restos a pagar ao montante das disponibilidades financeiras, ou, já no mandato seguinte,
mediante cancelamento dos restos a pagar inscritos.
Assim, se a nova administração herdar restos a pagar que eventualmente não guardam
conformidade com os dispositivos do art. 42, cabe a aplicação do art. 359-F do Código
Penal, a seguir transcrito:
“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante
de restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:”
Esse dispositivo legal exige que os restos a pagar inscritos, que tenham ultrapassado o
limite das disponibilidades financeiras, sejam cancelados. Evidentemente, o cancelamento
de despesas inscritas em restos a pagar encontra maior ou menor viabilidade conforme a
natureza das despesas de que se trate, bem como do estágio de realização dos
compromissos assumidos.
Respeito aos contratos
Não cabe à LRF determinar o desfazimento de contratos perfeitos. Se o valor inscrito
representar obrigação irrevogável, o cancelamento dos restos a pagar deverá ser
acompanhado de registro contábil que indique a situação passiva correspondente. Nesse
caso, corroboramos a recomendação expedida por alguns Tribunais de Contas, no sentido
de que os restos a pagar cancelados nessa condição sejam apropriados na dívida flutuante,
permanecendo pendentes de execução orçamentária uma vez que, por não terem sido
arrecadados os recursos necessários ao seu pagamento, deve-se buscá-los em orçamento
de exercício posterior ao da inscrição.
A LRF não autoriza nem incentiva a quebra de contratos perfeitos ou a adulteração
ou “maquiagem” da contabilidade.
O que a Lei exige é que as decisões de gasto do governante sejam pautadas pela
prudência, o que implica deixar de contrair despesas para as quais não exista certeza de
que haverá, na época devida, os recursos financeiros necessários para saldá-las.

113. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Sobre o assunto, é de se ressaltar que a LRF não autoriza nem incentiva a realização de
contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, seu art. 37 veda a assunção de
obrigação junto a fornecedores de bens ou serviços, sem autorização orçamentária, para
pagamento “a posteriori” (os chamados “contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação
como operação de crédito irregular, sujeita a punição na forma da Lei de Crimes Fiscais.
Há que se considerar também que, em determinadas circunstâncias, é possível cancelar
empenhos sem prejuízo de compromissos firmados. No entanto, quando as condições do
contrato ou a situação em que se encontrar sua execução não permitirem o cancelamento
da despesa, os compromissos deverão ser honrados, para que o fornecedor de boa fé não
venha a ser lesado.
Individualização das responsabilidades
Em consonância com a LRF, que respeita e preserva o princípio constitucional de
independência dos Poderes, um Poder não será responsabilizado pela ação irregular do
outro. Assim, o art. 20 da LRF define os níveis de individualização das responsabilidades por
Poder, dos quais decorrem as seguintes conclusões:
a) A disponibilidade financeira e os restos a pagar a serem considerados para efeito de
aplicação do art. 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se trata aqui dos
órgãos descentralizados do Poder Executivo, como os Ministérios, as Secretarias ou
Departamentos que administrem seus próprios orçamentos, mas tão somente os órgãos do
Legislativo (Câmara Municipal, no caso dos municípios), do Judiciário, e o conjunto dos
órgãos do Executivo.
b) A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano de mandato
dos chefes de Poder ou órgão referido no art.20, ou seja, a todos os Poderes,
independentemente de ser o mandato eletivo ou não.
É importante destacar que a regra do art. 42 aplica-se no último ano de mandato,
independentemente de quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja a mesma
pessoa, em caso de reeleição, a regra deverá ser atendida.
Respeito à ordem cronológica
Outro aspecto relevante é que, não obstante a regra do art.42 aplicar-se apenas às
despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada
prioridade à liquidação desses débitos em detrimento daqueles assumidos no período
anterior. Isto porque, em primeiro lugar, o art. 5º da Lei 8.666/93 veda tal conduta, nos
seguintes termos: “... devendo cada unidade da administração... obedecer, para cada fonte
diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo
quando houver relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da
autoridade competente, devidamente publicada”.
Ademais, o Decreto-Lei 201/67, no seu art.1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade
do Prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem
vantagem para o erário”. A ação também não estará condizente com as disposições da
LRF, uma vez que o parágrafo único do art. 42 da Lei estabelece que “na determinação da
disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a
pagar até o final do exercício”. Portanto, a norma legal implica que as disponibilidades

114. O nosso objetivo é a sua Aprovação
financeiras ao final do exercício deverão ser suficientes para saldar todos os compromissos
de despesas de competência do período do mandato, incluindo as do último ano e as dos
exercícios anteriores.
Orientações para início de nova administração
As futuras administrações, poderão deparar-se, entre outras irregularidades, com duas
situações distintas: a existência de compromissos não inscritos em restos a pagar, por força
do disposto no art. 42, mas que não possam deixar de ser honrados, ou a existência de
restos a pagar em montante superior à disponibilidade financeira. Para os dois casos, é
recomendável seguir a orientação de lançamento dos compromissos na dívida flutuante, já
mencionada. De qualquer forma, é importante observar que:
A regra é o cumprimento dos contratos que já tenham produzido compromissos
para a administração.
Assim, cabem os seguintes comentários:
a) havendo irregularidade na contratação ou na emissão do empenho, inclusive nos casos
previstos no art. 21 da LRF, eventualmente as despesas poderão ser consideradas
juridicamente nulas, situação em que poderão ser cancelados os empenhos
correspondentes.
b) nos casos regulares, em que os restos a pagar cancelados representem contratos que
não geraram compromissos para a administração, o novo governo poderá optar por manter
ou não a sua vigência. Em caso afirmativo, a despesa deverá realizar-se com utilização de
dotação do orçamento corrente, mediante emissão de novo empenho.
c) nos casos de restos a pagar cancelados cujos contratos tenham sido firmados com
observância da legislação e das regras pertinentes ao processo orçamentário (PPA, LDO e
LOA) e não possam deixar de ser honrados, para que o fornecedor não seja prejudicado,
caberá também a emissão de novo empenho, à conta do exercício corrente,
independentemente das cominações legais imputáveis ao governante anterior.
d) se verificado o descumprimento da LRF, o novo governante poderá apresentar denúncia-
crime contra seu antecessor, nos termos da Lei de Crimes Fiscais. Especificamente no que
se refere a restos a pagar, o art. 2º daquela Lei inseriu no Código Penal Brasileiro os arts.
359-B, 359-C, 359-D e 359-F, tipificando os seguintes crimes:
• ordenar ou autorizar a inscrição, em restos a pagar, de despesa que não tenha sido
previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei (ver art. 167, II, da CF,
art. 60 da Lei 4.320/1964 e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);
• ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último
ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício
financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha
contrapartida suficiente de disponibilidade financeira (ver art. 42 da LRF);
• ordenar despesa não autorizada por lei (ver art. 167, II, da CF, art. 60 da Lei 4.320/1964
e arts. 15, 16, 17 e 42 da LRF);

115. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante dos restos
a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei (imputável ao novo governante que
não cancelar os restos a pagar inscritos pela administração anterior em montante maior
que a disponibilidade financeira).
No que se refere à aplicação de penalidade pelo descumprimento do art. 42 da LRF, é de se
ressaltar que a Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000) somente entrou em vigor no dia 20
de outubro de 2000. Portanto, observado o princípio da não retroatividade das leis, não
poderá o apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação que
tenha se realizado em data anterior.
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES
Conceito
Não é demais lembrar que o regime de competência exige que as despesas sejam
contabilizadas conforme o exercício a que pertençam. Cabe apenas fazer uma diferenciação
neste caso. Se uma despesa foi originada no exercício de 2001, digamos, e somente foi
paga no exercício de 2003, sua contabilização deverá ser feita à conta de "Despesas de
Exercícios Anteriores" de forma a evidenciar o regime de exercício.
Conceito: São as dívidas resultantes de compromissos gerados em exercícios
financeiros anteriores àqueles em que devem ocorrer os pagamentos.
Ocorrência de Despesas de Exercícios Anteriores
Poderão ser pagas à conta de Despesas de Exercícios Anteriores, desde que autorizadas
pelo ordenador de despesas, respeitada a categoria econômica própria:
a) as despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo
consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las, que não tenham
processado em época própria; assim entendidas aquelas cujo empenho tenha sido
considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente,
mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação;
b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida; assim considerada a despesa cuja
inscrição como Restos a Pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do
credor; e
c) os compromissos decorrentes de obrigação de pagamento criada em virtude de lei
e reconhecidos após o encerramento do exercício.
É preciso observar que com a revogação do Decreto-lei nº 1.815, através do Decreto-lei
nº2.312/86, deixam de existir as situações passíveis de inscrição em Restos a Pagar.
Entretanto, o Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 35, traça as hipóteses sobre as quais as
despesas empenhadas e não liquidadas não sejam consideradas anuladas, e, obviamente,
passíveis de inscrição em Restos a Pagar.

116. O nosso objetivo é a sua Aprovação
MOVIMENTAÇÃO DE CRÉDITOS E RECURSOS
Distinção entre Crédito, Dotação e Recurso
A técnica orçamentária distingue as palavras Crédito, Dotação e Recurso. O crédito
orçamentário está associado a uma dotação orçamentária, isto é, um crédito é a autorização
de despesas consignadas na Lei de Meios e a dotação é o limite de gastos desta.
O recurso envolve o lado financeiro, ou seja, a quantidade de dinheiro ou saldo bancário a
disposição de um crédito orçamentário. Podemos dizer que crédito e recursos são os dois
lados de uma mesma moeda.
Movimentação ou Descentralização de Créditos Orçamentários
A Descentralização de Créditos Orçamentários é a transferência, por uma unidade
orçamentária ou administrativa, para outra unidade, do poder de utilizar créditos
orçamentários ou adicionais que estejam sob sua supervisão ou lhe tenham sido dotados ou
transferidos.
As operações descentralização de créditos são dividas em:
a) Destaque (Descentralização Externa): quando se tratar de atribuição de créditos
destinados a atender Encargos Gerais da União, e outros não consignados
especificamente a Ministérios ou Órgão, em favor de Ministério ou Órgão equivalente,
inclusive daquele a que estiver afeta a supervisão do crédito (IN/STN nº 012/87); e
b) Provisão (Descentralização Interna): será utilizada nos casos de
descentralização de créditos das unidades orçamentárias para as unidades
administrativas sob a sua jurisdição ou entre estas, no âmbito de próprio Ministério ou
Órgãos diferentes (IN/STN nº 012/87).
O fluxo dessa descentralização pode ser definido, conforme a seguir:
DOTAÇÃO ÓRGÃO CENTRAL DE DOTAÇÃO
ORÇAMENTO
MINISTÉRIO “A” (Descentralização Externa de Créditos -DESTAQUE) MINISTÉRIO “B”
(UO) (UO)
Descentralização Interna de Descentralização Interna de
Créditos - PROVISÃO) Créditos - PROVISÃO)
MINISTÉRIO “A” MINISTÉRIO “B”
(UAdm) (UAdm)
A dotação (ou fixação) é materializada num documento Nota de Dotação (ND):
denominado de Nota de Dotação – ND. O Destaque e a documento do Siafi para
Provisão são realizados por meio do documento chamado contabilização do orçamento
Nota de Movimentação de Crédito – NC. Ambos documentos aprovado.
de entrada de dados do SIAFI a serem examinados em
capítulo próprio. Nota de Movimentação de
Crédito (NC): documento do
Siafi para contabilização do
destaque e da provisão.

117. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Movimentação ou Descentralização de Recursos Financeiros
A movimentação de recursos entre as unidades do sistema de programação financeira é
executada através de liberações de cotas, de repasses e de sub-repasses.
Cota: é a primeira fase da movimentação dos recursos, realizada em consonância com o
cronograma de desembolso aprovado pelo Secretário do Tesouro Nacional. Esses recursos
são colocados à disposição dos órgãos setoriais de programação financeira - OSPF
mediante movimentação Intra-SIAFI dos recursos da conta única do Tesouro Nacional.
Repasse: é a liberação de recursos realizada pelo órgão setorial de programação financeira
para entidades da administração indireta, e entre estas; e ainda, da entidade da
administração indireta para órgão da administração direta, ou entre estas, se de outro órgão
ou ministério.
Sub-repasse: é a liberação de recursos dos órgãos setoriais de programação financeira
para as unidades gestoras de um ministério, órgão ou entidade.
Ordem de Transferência Concedida e Recebida: é a denominação utilizada para
representar as transferências de recursos financeiros para atender ao pagamento de restos
a pagar, sendo classificada como uma transferência extra-orçamentária. Pode ser
encontrada sob a sigla de OTR (recebida) ou OTC (concedida). Essa movimentação de
recursos financeiros se submete às mesmas etapas da programação financeira, isto é,
passa pela “solicitação”, feita pelas unidades executoras aos seus OSPF, que consolidam a
proposta do órgão e a encaminham ao órgão central, que por sua vez tem a incumbência da
“aprovação” do valor a liberar e, finalmente, da “liberação” dos recursos financeiros.
(COTA $) (COTA $)
ÓRGÃO CENTRAL DE
PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
MINISTÉRIO MINISTÉRIO
“A” OSPF (Descentralização Externa – REPASSE $) “B” OSPF
(Descentralização (Descentralização Interna – SUB-
Interna – SUB-REPASSE $) REPASSE $)
MINISTÉRIO “A” MINISTÉRIO “B”
Unidade Executora Unidade Executora

118. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Notas:
- OSPF : Órgão Setorial de Programação Financeira.(SPOA)
- COTA, REPASSE E SUB-REPASSE são figuras de descentralização financeira registradas e
contabilizadas por meio de Nota de Programação Financeira (PF).
Execução Orçamentária x Execução Financeira
Execução Orçamentária – é a utilização dos créditos consignados no Orçamento Geral da
União.
Execução Financeira – representa a utilização dos recursos financeiros, visando atender a
realização dos projetos e atividades atribuídos a cada unidade.
CRÉDITO Dotação ou autorização de gasto ou sua
(Orçamento) descentralização.
RECURSO Dinheiro ou saldo de disponibilidade
(Financeiro) financeira.
Orçamento é uma prévia autorização do Poder Legislativo para que estabelece a previsão
das Receitas e autoriza as Despesas de um ente Público, obedecendo a um determinado
período de tempo. Por meio do Orçamento pode-se evidenciar os seus gasto com: saúde,
educação, saneamento, obras públicas e etc.
O orçamento anual visa concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as
diretrizes estabelecidas pela LDO.Assim, o orçamento traz a previsão do recebimento de
recursos financeiro e a fixação para realização de gastos. Com essa autorização, podem-se
fazer compras de materiais e de serviços, por exemplo. O pagamento referente a essas
compras depende da existência de recursos financeiros. Para isso, é necessário que tenha
havido o ingresso de dinheiro nos cofres públicos.
LEI ORÇAMENTÁRIA
Neste quadro, dá-
se ênfase na
estreita relação RECEITAS
(PREVISÃO DAS FONTES DE DESPESAS
que há entre (FIXAÇÃO DAS APLICAÇÕES
RECURSOS FINANCEIROS)
autorização DE RECURSOS FINANCEIROS)
orçamentária e
recursos
financeiros.
TRIBUTOS PESSOAL
SERVIÇOS
$ $ SERVIÇOS

119. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Os recursos financeiros não vêm junto com o orçamento. Eles vão se tornando
disponíveis na medida em que os contribuintes e demais devedores do tesouro público
recolhem seus tributos e outros valores.

120. O nosso objetivo é a sua Aprovação
SUPRIMENTO DE FUNDOS
O que é Suprimento de Fundos?
A Administração Pública prevê, em determinadas situações, a utilização de sistemática
especial para realizar despesas que, por sua natureza ou urgência não possam aguardar o
processamento normal da execução orçamentária. Essa previsão está definida no art. 74, §
3º, do Decreto-lei nº 200/67; nos arts. 68 e 69 da Lei nº 4.320/65; nos arts. 45 e 47 do
Decreto nº 93.872/1986; e na IN/STN nº 10/91.
Conceito: O Suprimento de Fundos (ou Adiantamento) consiste na entrega de
numerário a servidor, sempre precedida de empenho prévio na dotação própria à
despesa a realizar, e que não possa subordinar-se ao processo normal de execução
da despesa.
O ordenador de despesas é a autoridade competente para conceder suprimento de fundos
fixando-lhe o valor.
As Despesas Realizáveis por Suprimento de Fundos
De acordo com o art. 45 do Decreto nº 93.872/1986, são passíveis de realização de
despesas por meio de suprimento de fundos:
a) "serviços especiais que exijam pronto pagamento em espécie (ver Decreto nº
95.804, de 9/3/88);
b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em
regulamento; e
c) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em
cada caso, não ultrapassar o limite estabelecido em Portaria do Ministro da
Fazenda.
d)
A Concessão de Suprimento de Fundos
O Decreto nº 93.872/1986, em seu art. 45, § 3º, determina que não se concederá suprimento
de fundos a:
a) servidor responsável por dois suprimentos;
b) servidor que tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo
quando não houver na repartição outro servidor;
c) a responsável por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, não tenha prestado
contas de sua aplicação; e
d) servidor declarado em alcance, ou que esteja respondendo a inquérito
administrativo (IN/STN nº 12/87).
Por servidor em alcance entende-se por aquele que não prestou contas do suprimento no
prazo regulamentar, ou que não teve aprovadas suas contas em virtude de desvio,
desfalque, falta ou má aplicação verificados na prestação de contas, bem ou valores
confiados a sua guarda.

121. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Ato de concessão e prazo de aplicação
O prazo de aplicação do suprimento não deve exceder a 90 dias e nem ultrapassar o
exercício financeiro. O servidor tem prazo de 30 dias para prestar contas do suprimento,
uma vez que tenha expirado o prazo de aplicação. A prestação de contas da importância
aplicada até 31 de dezembro deverá ser apresentada até o dia 15 de janeiro do exercício
subseqüente. Portanto, neste caso específico, o prazo reduz-se para 15 dias. O suprido
deverá apresentar a indicação precisa dos saldos em seu poder no dia 31.12, para efeito de
contabilização e reinscrição da respectiva responsabilidade. De acordo com a Portaria MF
no 95 o ato de concessão deverá indicar o mecanismo de movimentação do suprimento, se
por conta corrente ou cartão corporativo do governo.
Cartão de Pagamento do Governo Federal
O assunto está previsto no Dec. Nº 5.155, de 04.02.2005 e Portaria nº 265/MP, de
16.11.2001. Poderão ser adquiridos/pagos pelo Cartão de Crédito Corporativo do Governo
Federal, sem prejuízo das demais formas de pagamento, previstas na Legislação:
a) Aquisição de bilhetes de passagens aéreas, acional/internacional, com
tarifas promocionais, reduzidas ou não;
b) Compras de materiais e serviços realizadas com os afiliados;
c) Saque em moeda corrente, para atender as despesas enquadradas como
Suprimento de Fundos observando (Dec. Nº 93.872/1986 – art. 45 a 47) e
Legislação Complementar (art. 4º - Portaria nº 265/MP/2001)
O uso do Cartão de Crédito Corporativo é exclusivo das Unidades Gestoras dos Órgãos e
entidades da Administração Pública Federal Direta, Autárquica e Fundacional, que aderirem
ao contrato n° 060/2001 firmado entre a União por intermédio do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão e a BB Administradora de Cartões de Créditos S/A – BB Cartões.
O Ordenador de Despesas é a autoridade competente para assinar em nome da Unidade
Gestora, a Proposta de Adesão e para indicar outros portadores de Cartão da respectiva
Unidade.
De uma maneira geral, são atribuições do Ordenador:
1) assinar proposta de adesão.
2) Indicar nome de portadores de Cartão.
3) Será o responsável pelo cumprimento das regras contratuais/demais instruções.
4) Será o responsável pelo pagamento das despesas.
5) Definir o limite de compras total da Unidade Gestora Titular.
6) Definir o limite de compra a ser concedido a cada um dos portadores de cartão por ele
autorizados, e os tipos de gastos permitidos (bens, serviços, passagens aéreas, saque).
7) Autorizar emissão de empenho.
8) Comunicar à BB Cartões, alteração dos limites de compra.
9) Glosar valores indevidos.
10)Efetuar o pagamento, impreterivelmente, até o dia 28 de cada mês, ou até o quinto dia
útil subseqüente a data em que forem disponibilizados pela BB Cartões as informações
solicitadas do respectivo demonstrativo mensal.
11)Será o responsável pelo pagamento de eventuais encargos devidos à BB Cartões por
descumprimento do prazo estabelecido para pagamento mensal, inclusive aqueles de
correntes de glosas indevidas.
12) O Ordenador/Portador do Cartão serão responsáveis pelo ressarcimento de eventuais
transações fraudulentas com o Cartão Roubado, Furtado, Perdido ou Extraviado,

122. O nosso objetivo é a sua Aprovação
mesmo que efetuadas por terceiros, até a data e hora da comunicação da ocorrência à
central de atendimento da BB Cartões.
Dos limites financeiros para concessão e utilização
Com a implantação da sistemática de movimentação de suprimento de fundos por meio do
cartão corporativo do governo foi publicada a Portaria MF n.º 95, estabelecendo novos
valores limites para concessão de suprimento e despesas de pequeno vulto, sendo:
a) Suprimento concedido por meio de conta bancária: O valor limite está estabelecido na
Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002.
Para a execução de obras e serviços de engenharia obedecerá o limite de 5% do teto fixado
para a modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso I, alínea
a), representando atualmente R$ 7.500,00 (R$150.000,00 x 5%).
Para outros serviços e compras em geral obedecerá o limite de 5% do teto fixado para a
modalidade licitação de convite aplicado ao caso (Lei 8.666/93, art.23, inciso II, alínea a),
representando atualmente R$ 4.000,00 (R$80.000,00 x 5%).
As despesas de pequeno vulto, máximo de cada nota fiscal, limitam-se a 0,25% do valor
definido para a modalidade de licitação Convite. Para execução de obras e serviços de
engenharia representa R$ 375,00 (R$150.000,00 x 0,25%) e para compras e serviços em
geral representa hoje R$ 200,00 (R$80.000,00 x 0,25%).
b) Suprimento concedido por meio do cartão Corporativo do Governo: O valor limite também
está estabelecido na Portaria MF n.º 95, de 19/04/2002.
Porém, com o intuito de incentivar a utilização do cartão de crédito corporativo do Governo
os percentuais definidos no item anterior, neste caso, ficam alterados de 5% para 10%, e de
0,25% para 1%, conforme descrito abaixo:
Execução de obras e serviços de engenharia: representando atualmente R$ 15.000,00
(R$150.000,00 x 10%).
Outros serviços e compras em geral: representando atualmente R$ 8.000,00 (R$80.000,00 x
10%).
Despesas de pequeno vulto para execução de obras e serviços de engenharia:
representando hoje R$ 1.500,00 (R$150.000,00 x 1%).
Despesas de pequeno vulto para compras e outros serviços: representando hoje R$ 800,00
(R$80.000,00 x 1%).

123. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PROGRAMAÇÃO E EXECUÇÃO FINANCEIRA
O fluxo de arrecadação de receitas do Governo Federal e a meta de resultado primário a ser
atingida no ano praticamente determinam o processo de liberação dos recursos junto aos
órgãos, realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Como toda empresa
responsável pela gestão de recursos, o Governo Federal também administra e gere seus
recursos, liberando recursos mediante a arrecadação de receitas. Hoje, o fluxo de liberação
de recursos do Governo Federal é fixado pelo poder executivo via Decreto, o qual
denominamos de Decreto de Programação Financeira
Até 30 dias após a publicação da Lei orçamentária, o poder executivo publica o decreto,
impondo limites quadrimestrais para movimentação e empenho e limites de pagamentos
mensais aos órgãos, com base na expectativa de arrecadação e na meta de resultado. A
este processo, denominamos de programação financeira de desembolso.
Para que o Governo efetivamente cumpra os programas consignados no Orçamento, é
fundamental a busca por novas receitas e uma melhoria contínua no processo de
arrecadação. Todo o esforço de arrecadação provém de órgãos arrecadadores como a
Secretaria da Receita Federal (SRF), do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e
dos próprios órgãos executores (Ministérios, Secretarias, etc) mediante o recebimento de
tributos e recursos próprios.
A Secretaria de Orçamento Federal (SOF), responsável pela elaboração do Orçamento
Público, previamente classifica todas as receitas públicas, em fontes de recurso. As fontes
de recurso são agrupamentos de determinadas receitas como as derivadas de impostos,
taxas, contribuições, etc e/ou originadas por empréstimos externos, tarifas, etc., que são
utilizadas para financiar os gastos públicos.
Cada projeto ou atividade do Orçamento pode conter uma fonte única ou mais de uma fonte
de recurso financiando o programa. Um programa do Orçamento pode ser financiado tanto
por fontes de recursos do Tesouro, derivadas de impostos, taxas, etc como por fontes de
recursos diretamente arrecadados, originados, por exemplo, da venda de um serviço.
Algumas fontes de recurso são compostas por vários tributos, como acontece com a fonte
100 – Recursos Ordinários, que agrega diversos impostos como o Imposto de Renda (IR) e
o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Outras fontes são compostas por apenas
uma receita, ou mesmo, como vimos, por recursos diretamente arrecadados pelo órgão.
O Manual Técnico do Orçamento (MTO) da Secretaria de Orçamento Federal contém uma
tabela, já demonstrada, indicando as fontes de recurso que financiam os gastos públicos.
Aspectos gerais da Programação Financeira
Em vista do que dispõem os arts. 72 do Decreto-lei nº 200/67 e o 1º do Decreto nº
83.557/79, as normas de execução orçamentária e programação financeira da despesa
autorizada na Lei Orçamentária Anual serão definidas em Decreto, anualmente. O decreto
anual acima referido deverá ser publicado até trinta dias após a publicação da Lei de Meios
(Artigo 8º da LRF).

124. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Cabe ao órgão central do Sistema de Programação Financeira a aprovação do limite global
de pagamentos de cada Ministério ou Órgão, tendo em vista o montante de dotações e a
previsão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional.
Após a publicação da Lei de Meios e a decretação das diretrizes de programação financeira,
tem início a execução orçamentária, a partir de 1º de janeiro. As Unidades Orçamentárias
podem, a partir daí, efetuar a movimentação dos créditos, independentemente da existência
de saldos bancários ou recursos financeiros.
Observações Importantes sobre a Programação Financeira
i - Quando da alteração dos limites globais de pagamentos deverão ser observados o
quantitativo das dotações orçamentárias e o comportamento da execução orçamentária.
ii - Na execução da programação financeira serão considerados, além das despesas
autorizadas na Lei Orçamentária:
a - os créditos adicionais;
b - as restituições de receitas;
c - o ressarcimento em espécie a título de incentivo ou benefício fiscal ; e
d - os Restos a pagar.
iii - Os Ministérios, Órgãos da Presidência da República e dos Poderes Legislativo e
Judiciário, observados os limites de pagamentos fixados e de acordo com fluxo de recursos
do Tesouro Nacional, aprovarão os limites de pagamentos de cada uma das suas unidades
orçamentárias tendo como base os programas de trabalho autorizados na Lei Orçamentária
Anual e os cronogramas de execução dos projetos e atividades a elas pertinentes (ver artigo
10 do Decreto nº 93.872/1986).
iv - Cada Unidade Orçamentária, quando conveniente e necessário, poderá partilhar seu
limite financeiro entre as suas Unidades Administrativas Gestoras.
v - Toda atividade deverá ajustar-se à programação governamental e ao orçamento anual.
Os compromissos financeiros, mesmo os financiados por operações de crédito internas e
externas, ficam subordinados aos limites fixados na programação financeira de desembolso
aprovada pela STN (art.11, Decreto nº 93.872/1986).
vi - As Transferências para entidades supervisionadas, inclusive quando decorrentes de
receitas vinculadas ou com destinação específica em legislação vigente, constarão dos
limites de saques aprovados para a Unidade Orçamentária detentora dos créditos
orçamentários.
vii - Os saques só poderão ser efetuados, mesmo aqueles relativos à receitas próprias, após
a arrecadação e recolhimento da respectiva receita à conta do Tesouro Nacional. Isto se
deve ao estabelecido nos artigos 1º, do Decreto nº 93.872/1986; 56 da Lei nº 4.320/1964; e
74 do Decreto-lei 200/67.
viii - Os Restos a Pagar constituirão item específico da programação financeira, devendo o
seu pagamento efetuar-se dentro do limite de saques fixado.

125. O nosso objetivo é a sua Aprovação
ix - Revertem à dotação a importância da despesa anulada no exercício. Quando a anulação
ocorrer após o encerramento do exercício, será considerada como receita do ano em que se
efetivar.
x - Somente manterão contas correntes bancárias no exterior as unidades sediadas fora do
País. Os limites financeiros para atender despesas no exterior constarão da programação
financeira de forma destacada ( ver art.13 do Decreto nº 93.872/1986).
O processo de programação financeira
O Sistema de Programação Financeira
A programação financeira se realiza em três níveis distintos: Órgão Central de Programação
Financeira, Órgãos Setoriais de Programação Financeira - OSPF, e Unidades Gestoras -
UG.
O Sistema tem como órgão central a Secretaria do Tesouro Nacional, cabendo-lhe orientar o
estabelecimento de diretrizes para a elaboração e reformulação da programação financeira
anual, bem como adotar os procedimentos necessários à sua execução.
Os órgãos setoriais do sistema são as Secretarias de Administração Geral dos ministérios
civis e os órgãos equivalentes nos ministérios militares e na Presidência da República,
cabendo-lhes consolidar as propostas das unidades gestoras distribuir os recursos
entregues pela Secretaria do Tesouro Nacional.
As Unidades Gestoras - UG realizam a despesa em todas as suas fases, ou seja, a licitação,
a contratação, o empenho, a liquidação e o pagamento, cabendo-lhes encaminhar aos
OSPF a proposta de cronograma de desembolso para os projetos e atividades a seu cargo.
Os decretos de programação financeira constituem instrumento do processo de execução
financeira e têm por finalidade a formulação de diretrizes para:
1 - elaboração das propostas de cronogramas de desembolso;
2 - estabelecimento do fluxo de caixa;
3 - fixação de limites de saques periódicos contra a conta única do Tesouro Nacional;
4 - assegurar às unidades, em tempo oportuno, a soma de recursos necessários e
suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho; e
5 - manter, durante o exercício, o equilíbrio entre receita arrecadada e a despesa realizada,
de modo a reduzir eventuais insuficiências financeiras.
Pode o Governo, ainda, editar decretos fixando, se necessário, limites ou percentuais de
contenção de despesa, objetivando ajustar o fluxo de caixa do tesouro à execução
orçamentária, e também ao atendimento de programas prioritários e a redução do déficit
público.
A Elaboração da Programação Financeira

126. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Após a aprovação e a publicação da Lei Orçamentária Anual – LOA, a Secretaria do
Tesouro Nacional – STN, por meio de fita magnética elaborada pela Secretaria de
Orçamento Federal – SOF, registra no SIAFI os créditos orçamentárias iniciais em contas do
sistema orçamentário e financeiro dos órgãos integrantes do sistema de programação
financeira. Também são registrados no SIAFI, pelo órgão central do sistema de
programação financeira, os subtetos estabelecidos aos valores da Lei Orçamentária Anual
fixados pelo Decreto de Programação Financeira do exercício.
A Proposta de Programação Financeira - PPF, constitui o registro pelo qual as Unidades
Gestoras, mediante o seu registro no SIAFI, solicitam os correspondentes recursos
financeiros para o pagamento de suas despesas aos respectivos órgãos setoriais e estes ao
órgão central do sistema de programação financeira.
As PPF são apresentadas com as seguintes informações:
- Categorias de Gasto;
- Tipo de Despesa (do Exercício ou RP);
- Código de Vinculação de Pagamento;
- Fonte de Recursos;
- Mês de referência;
- Valor.
Atualmente a totalização dos valores apresentados nas PPF não pode exceder as dotações
aprovadas no Orçamento Geral da União - OGU, sendo o controle realizado por meio do
SIAFI, em conta contábil específica.
As PPF serão apresentadas nas seguintes categorias de gastos:
A - Pessoal e encargos sociais;
B - Dívida; e
C - Outras Despesas.
A COFIN/STN, de posse das PPF dos órgãos setoriais, elabora a Proposta de Programação
Financeira, com observância dos critérios indicados a seguir, por ordem de prioridade:
- Volume de arrecadação dos recursos, de forma que o montante a ser liberado fique
limitado ao efetivo ingresso dos recursos no caixa do Tesouro Nacional;
- Existência de dotação orçamentária nas categorias de gasto, para utilização dos recursos
nos órgãos setoriais;
- Vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como os respectivos
prazos legais de repasse dos recursos;
- Prioridades de gasto, previamente estabelecidas por Decreto do Presidente da República;
- Demanda apresentada pelos órgãos;
- Sazonalidades específicas de alguns gastos; e
- Política fiscal estabelecida para o período (déficit ou superávit fiscal).
A STN, após as considerações e os ajustes necessários, registra a Programação Financeira
Aprovada - PFA.Os OSPF, em função do teto fixado na PFA, estabelecerão os limites para
suas unidades gestoras.
Operacionalização da Programação Financeira no SIAFI

127. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O sistema de programação financeira é administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional
do Ministério da Fazenda (Órgão Central), tendo ainda em sua composição os Órgãos
Setoriais de Programação Financeira (OSPF) que são as Subsecretarias de Planejamento e
Orçamento (SPOA) dos ministérios civis e órgãos equivalentes da Presidência da República
e Ministérios Militares e, finalmente, as unidades executoras. Esses órgãos têm atribuições
específicas.
Na sua primeira etapa, Em seguida, cabe ao
a programação financeira SOLICITAÇÃO órgão central a aprovação dos
caracteriza-se pela valores a serem liberados aos
solicitação de recursos órgãos setoriais. Estes, por sua
financeiros, documentada na vez, aprovam os valores a
PPF – Proposta de liberar às unidades executoras,
Programação Financeira que dentro do limite estabelecido
fazem as Unidades pelo órgão central, dentro do
Executoras aos Órgãos subsistema CPR – Contas a
Setoriais e, também, estes ao Pagar e a Receber, por
Órgão Central. intermédio de PFA –
APROVAÇÃO Programação Financeira
Aprovada.
STN < = e => OSPF OSPF <= e => UNIDADE EXECUTORA
Na relação órgão central X órgão Na relação órgão setorial X unidade
setorial, a STN recebe a solicitação executora, o OSPF assume as funções do
materializada na PPF (proposta de órgão central, pois tem atribuições
programação financeira), elaborada pelo semelhantes às da STN, que são: receber a
órgão setorial; aprova o valor a liberar PPF elaborada pelas unidades executoras,
dentro do CPR, gerando a PFA (proposta aprovar o montante de recursos a liberar
de programação financeira aprovada); e dentro do CPR, gerando a PFA (proposta de
libera os recursos financeiros, através da programação financeira aprovada); e libera os
NS – Nota de Sistema. Cabe ao OSPF recursos financeiros, através da NS – Nota de
apenas encaminhar a solicitação sob a Sistema; enquanto que a unidade executora
forma de PPF, para o órgão central. apenas faz a solicitação, elaborando uma
PPF para o OSPF.
Importante
 PPF: sigla que significa “proposta de programação financeira” que representa a 1ª etapa
da programação financeira denominada de solicitação.
 PFA: sigla que significa “programação financeira aprovada” que representa a 2ª etapa da
programação financeira denominada de aprovação.
 PF: sigla do documento Nota de Programação Financeira utilizado no Siafi para registrar
e contabilizar a PPF e a PFA.

128. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 CPR: contas a pagar e a receber, é um subsistema do SIAFI desenvolvido de forma a
otimizar o processo de programação financeira dos órgãos/entidades ligadas ao sistema,
proporcionando informações em nível analítico e gerencial do fluxo de caixa.
 NS: sigla do documento denominado nota de sistema utilizado no Siafi para contabilizar a
3ª etapa da programação financeira denominada de liberação, por meio do qual ocorre a
descentralização de recursos financeiros entre o órgão central e as setoriais de
programação financeira.
 OSPF: Órgão Setorial de Programação Financeira.
Veja, a seguir, o fluxo da programação financeira.
FLUXO DE ETAPAS DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
ÓRGÃO
CENTRAL
(STN / MF)
2
5 3
MINISTÉRIO MINISTÉRIO
(ÓRGÃO (ÓRGÃO
SETORIAL) SETORIAL)
4 6 6 4
1 1 º º º º
º º
UNIDADE UNIDADE UNIDADE UNIDADE
EXECUTORA EXECUTORA EXECUTORA EXECUTORA
 1º PASSO: As unidades executoras elaboram a PPF solicitando ao OSPF o montante de
recursos financeiros que necessitam para atender seus gastos;
 2º PASSO: Os OSPF consolidam as solicitações das suas unidades executoras e
encaminham uma única solicitação referente ao ministério ao órgão central (STN/MF) por
meio de nova PPF;
 3º PASSO: A STN/MF, após examinar cada solicitação dos OSPF, emite a PFA dentro
do subsistema CPR – Contas a Pagar e a Receber, aprovando o montante de recursos
financeiros que serão liberados para cada OSPF;

129. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 4º PASSO: Os OSPF, em face do montante individual aprovado pela STN/MF, redistribui
o valor às suas unidades executoras, emitindo nova PFA dentro do subsistema CPR –
Contas a Pagar e a Receber, onde fica indicado o montante aprovado a ser liberado;
 5º PASSO: A STN/MF, finalizando suas atribuições, emite uma NS, dentro do subsistema
CPR – Contas a Pagar e a Receber, transferindo para os OSPF, os recursos financeiros
cuja liberação anteriormente tinha sido aprovada;
 6º PASSO: Os OSPF, finalizando todo o processo de programação financeira e depois
de receberem os recursos financeiros da STN/MF, fazem nova transferência dos
mesmos, destinando a cada uma de suas unidades executoras o valor antes aprovado
pelo próprio OSPF. Com isso, o dinheiro necessário ao pagamento da despesa chega
até as unidades executoras, encerrando o processo de execução da despesa, que
começou com a autorização dada na lei orçamentária.
ATENÇÃO!
As figuras da descentralização orçamentária têm uma estreita relação
com as figuras de descentralização financeira.
Enquanto a SOF/MP consigna as “dotações” orçamentárias aos órgãos, a STN/MF libera
recursos financeiros sob a forma de “cota” aos mesmos.
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA COTA FINANCEIRA
Num segundo estágio, os órgãos setoriais do sistema de orçamento e do sistema de
programação financeira estão envolvidos, respectivamente, na descentralização
orçamentária, que pode ser feita sob a forma de “destaque” ou “provisão”, e na transferência
de recursos financeiros, que respeitada a ordem anterior, provocará o “repasse” ou “sub-
repasse”. Ou seja, se ocorrer uma descentralização do orçamento sob a forma de destaque,
então o OSPF efetuará a descentralização financeira sob a forma de repasse; e se ocorrer
sob a forma de provisão, então o OSPF realizará um sub-repasse.
DESTAQUE ORÇAMENTÁRIO REPASSE FINANCEIRO
PROVISÃO ORÇAMENTÁRIA SUB-REPASSE FINANCEIRO
Para melhor entendimento dessa série de movimentações financeiras entre os diversos
órgãos e etapas envolvidas e sua relação com a descentralização do orçamento, observe o
quadro, a seguir, referente às formas de descentralização orçamentária e de financeira.

130. O nosso objetivo é a sua Aprovação
DESCENTRALIZAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA FINANCEIRA
SOF/MP NÍVEL DE STN/MF
OG ÓRGÃO
CENTRAL
DOTAÇÃO(ND) DOTAÇÃO(ND) COTA (NS) COTA (NS)
DESTAQUE(NC) REPASSE (NS)
NÍVEL DE
MIN. “A” MIN. “B” ÓRGÃO MIN. “A” MIN. “B”
U.O. U.O. SETORIAL U.O. U.O.
PROVISÃO(NC) PROVISÃO(NC) SUB-REPASSE(NS) SUB-REPASSE(NS)
DESTAQUE NC) REPASSE (NS)
NÍVEL DE
MIN. “A” MIN. “B” UNIDADE MIN. “A” MIN. “B”
U.A. U.A. EXECUTORA U.A. U.A.
Observação:
 A unidade orçamentária que recebe créditos orçamentários sob a forma de dotação
(fixação) receberá sob a forma de cota os recursos financeiros;
 A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de
uma U.O. sob a forma de destaque receberá os recursos financeiros sob a forma de
repasse;
 A unidade administrativa que recebe créditos orçamentários por descentralização de
uma U.O. sob a forma de provisão receberá os recursos financeiros sob a forma de sub-
repasse.
Regras para Liberação de Recursos e Execução da Despesa
O Decreto de Programação Financeira, em consonância com o que estabelece a LDO e a
LRF, define algumas regras para a liberação de recursos e execução da despesa:
a) Não serão objetos de limitação, as dotações referentes às:
• Transferências constitucionais e legais a Estados e Municípios por repartição de receita
e as relativas as despesas com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e
amortização da dívida;
• Relativas aos grupos de despesa com pessoal e encargos sociais, juros, encargos e
amortizações da dívida;

131. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• Destinadas ao pagamento do Seguro Desemprego e Abono Salarial, Fundo de
Compensação e Variações Salariais - FCVS, sentenças judiciais transitadas em julgado,
benefícios previdenciários e os relativos à Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS,
formação de estoques públicos e subvenções econômicas no âmbito do Ministério da
Agricultura e das Operações Oficiais de Crédito, despesas financeiras, de recursos
entregues aos estados e municípios nas condições da Lei Complementar nº 87 e as
transferências destinadas a financiar programas de desenvolvimento econômico à cargo
do BNDES.
b) A realização de despesas à conta das fontes de recursos se realizará somente até o
montante da efetiva arrecadação das receitas correspondentes;
c) O pagamento de despesas do exercício, inclusive de Restos a Pagar de exercícios
anteriores ocorrerá até os montantes constantes dos anexos referentes a pagamentos;
d) No prazo de quinze dias, os Ministros e Secretários de Estado estabelecerão os limites
de pagamento a serem observados mensalmente pela unidades orçamentárias dos
respectivos órgãos;
e) As unidades orçamentárias que ultrapassarem o limite de pagamento estabelecido, ficam
impedidas de receber transferência de recursos, enquanto perdurar a situação de
excesso de pagamentos;
f) Os créditos suplementares e especiais autorizados no exercício terão sua execução
condicionada aos limites fixados nos anexo;
g) A execução orçamentária da despesa com pessoal e encargos sociais dos órgãos do
Poder Executivo, exceto precatórios e despesas correntes de sentenças judiciais
transitadas em julgado de empresas públicas e sociedades de economia mista,
obedecerá, em cada mês, a cronograma estabelecido no correspondente anexo do
Decreto.
h) Os recursos financeiros correspondentes as dotações orçamentárias e aos créditos
adicionais consignados aos Poderes Legislativo, Judiciário e ao Ministério Público da
União, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em obediência ao disposto no
artigo 168 da Constituição Federal e demais legislação pertinente, em valores
correspondentes ao saldo de recursos a liberar, dividido pelo número de meses a
decorrer até o final do exercício;
Liberação de Recursos
As liberações de recursos pelo órgão central de programação financeira serão efetivadas
da seguinte maneira:
a) Com estabelecimento de Limite de Saque com Vinculação de Pagamento
para o pagamento de despesas com fontes do tesouro.
b) Com o estabelecimento de Limite de Saque para Empenho Contra Entrega
para o pagamento de despesas com Empenho Com Garantia de
Pagamento Contra Entrega.

132. O nosso objetivo é a sua Aprovação
As liberações de recursos da STN para os OSPF são efetuadas por fonte de recursos, em 3
(três) grandes grupos (Categoria de Gastos). A Categoria de Gastos - É a classificação
levando em consideração a Categoria Econômica e o Grupo de Despesa. A seguir,
evidencia-se a correlação entre estas Categorias e os Grupos de Despesas.
Categoria de Categoria Econômica Grupo de Despesa
Gasto
A -Pessoal 3 – Despesa Corrente 1 - Pessoal
3 – Despesa Corrente 2 - Juros
B - Dívida 4 – Despesa Capital 6 - Amortização
3 – Despesa Corrente 3 – Out. Desp.
C - Custeio Correntes
4 – Despesa Capital 4 - Investimento
4 – Despesa Capital 5 – Inversão
Financeira
D – Outros Gastos Reserva de
Contingência
No que se refere à fonte de recursos pode-se separar as liberações em três grandes grupos:
a) Fonte Ordinária do Tesouro Nacional: representa os recursos arrecadados sem
destinação específica para o gasto. Exemplo: Fonte 100.
b) Fontes vinculadas: são aquelas decorrentes de mandamentos constitucionais e de leis
ordinárias com destinação específica no Orçamento Geral da União.
– Transferências Constitucionais:
a Estados , DF e Municípios. Ex: FPM, FPE, FUNDEF, etc.
a Fundos, Programas ou Ações. Ex: FAT, BNDES.
– Transferências Legais:
a Estados, DF e Municípios. Ex: Royalties Petróleo
a Órgãos e Fundos. Ex: Fundo penitenciário.
c) Fontes diretamente arrecadadas: constituem recursos próprios de órgãos e fundos
ligados à administração direta e indireta. A denominação de “diretamente arrecadada” é
conferida àquelas receitas, cuja arrecadação depende da ação do Órgão arrecadador e/ou
beneficiário.
d) Demais fontes: neste grupo estão as fontes relativas ao pagamento da Divida Interna e
Externa, às Operações de Créditos Internas e Externas, à venda dos Títulos Públicos,
receitas de privatização, receitas de concessão, etc.
Normalmente as liberações de cota pela STN para os OSPF obedecem à seguinte
periodicidade:
I – Recursos financeiros para o pagamento das despesas com Pessoal e encargos
sociais:
- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: no dia 20 de cada mês;
- Para órgãos do Poder Executivo: no último dia útil de cada mês;
II – Recursos financeiros para o pagamento das Outras Despesas Correntes e de
Capital:

133. O nosso objetivo é a sua Aprovação
- Para órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário: 1/12 da cota orçamentária a
liberar, até o dia 20 de cada mês;
- Para órgãos do Poder Executivo: de acordo com o decreto de programação até o
último dia útil de cada mês;
III – Liberações específicas:
- Bolsas de Estudo do MEC e do MCT: no dia 1º de cada mês;
- Merenda Escolar: no dia 20 de cada mês;
- Recursos para o SUS: nos dias 1º, 10, 20 e 30;
- Contrapartida de recursos externos: em até duas vezes ao mês.
IV - Dívida Interna e Externa: no vencimento da obrigação;
V – Transferências Constitucionais:
- FPM/FPE/IPI/FNE/FNO/FCO/FUNDEF: decendialmente (L.C. 62/89);
- Royalties Itaipu: no dia 20 de cada mês;
- Royalties Petróleo: no dia 20 de cada mês;
- L. C. 87/96 (Lei Kandir): no dia 30 de cada mês;
- Complementação da União para o Fundef: no dia 30 de cada mês;
No que se refere à programação da despesa pode-se separar em:
a) Despesas não Programáveis
Assim denominam aquelas despesas cuja liberação dos recursos se completa na
classificação da receita ingressada. A efetivação da liberação leva-se em conta os valores
efetivamente arrecadados e classificados e a dotação orçamentária correspondente. São
exemplos: as transferências constitucionais aos Estados, DF e Municípios (FPM, FPE, L.C
87/96).
b) Despesas Programáveis
Despesas Programáveis são aquelas cuja liberação depende da observância dos seguintes
pré-requisitos:
- disponibilidades existentes;
- estimativa do ingresso dos recursos;
- limites orçamentário e de pagamento estabelecido no Decreto de Programação Financeira;
- demanda dos órgãos
- política fiscal estabelecida para o período.
São exemplos as Outras Despesas Correntes e de Capital, Pessoal e Encargos Sociais,
Serviço da Dívida, Benefícios Previdenciários, etc.
A liberação financeira com vinculação de pagamento é o processo pelo qual a STN
limita e controla pagamentos dentro de cada fonte de recursos, combinada com a
codificação de cada tipo de pagamento de forma a vincular a liberação com o respectivo
pagamento. As vinculações de pagamento poderão ser consultadas no SIAFI, através da
transação CONVINCPAG.
Principais Vinculações de Pagamento Utilizadas:
130 = Pessoal – Folha Complementar - Sentenças
Judiciais

134. O nosso objetivo é a sua Aprovação
140 = Pessoal – Precatórios
Código da Fonte + 310 = Pagamento Pessoal
412 = Pagamento de Cartão de Crédito
400 = Custeio (O C K ) – C/ Exigência de Empenho
500 = Custeio (O C K )
510 = Custeio (Benefícios da Folha de Pessoal )
Nesta modalidade não ocorre a transferência de recursos financeiros da conta única, são
fixados limites de saque pela STN para os OSPF e destes para as Unidades/Entidades.

135. O nosso objetivo é a sua Aprovação
PROGRAMAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DO TESOURO NACIONAL
Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000) representa um marco
na gestão dos recursos públicos. Esta lei regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal,
ao estabelecer as normas orientadoras das finanças públicas no País. Objetiva aprimorar a
responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação planejada e
transparente que possibilita prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas. Autoridades governamentais e agentes públicos passam a ser
responsabilizados criminalmente pela má gestão dos recursos públicos e pelos atos que
impliquem danos ao erário.
Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal os poderes Executivo, Legislativo, inclusive
Tribunais de Contas, e o Judiciário, bem como o Ministério Público e os órgãos da
administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais subordinadas. A Lei
de Responsabilidade se apoia em quatro eixos:
Planejamento - aprimorado pela criação de novas informações, metas, limites e
condições para a renúncia de receita e para a geração de despesas, inclusive com pessoal
e seguridade, para a assunção de dívidas, realização de operações de crédito, incluindo
ARO, e para a concessão de garantias;
Transparência - concretizada com a divulgação ampla, inclusive pela Internet, de
quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal, que permitem identificar receitas e
despesas: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de Riscos Fiscais, Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.
Controle – aprimorado pela maior transparência e qualidade das informações, exigindo uma
ação fiscalizadora mais efetiva e contínua dos Tribunais de Contas. Existem prazos para
atender aos limites previstos.
Responsabilização – deverá ocorrer sempre que houver o descumprimento das regras,
com a suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para
contratação de operações de crédito, inclusive ARO. Os responsáveis sofrerão as sanções
previstas no Código Penal e na legislação que prevê os crimes relacionados à Lei de
responsabilidade Fiscal. Somente as ações nas áreas de saúde, educação e assistência
social não sofrerão restrição quanto ao pagamento de serviço da dívida e transferências
voluntárias, visando assim proteger a população contra os descumprimentos da lei pelas
autoridades.
Foco da LRF: prevenção de riscos fiscais
A história das finanças públicas no Brasil foi marcada nas últimas décadas pela ocorrência
de déficits fiscais expressivos em todas as esferas de governo, materializados pela adoção
de inúmeros expedientes que viabilizavam a execução de gastos em montantes superiores
à capacidade de pagamento do setor público. Apesar da existência no País, há vários anos,
de um vasto instrumental de planejamento das ações de governo, o arcabouço legal até
recentemente adotado permitia que fossem assumidos compromissos com base em
expectativas de receitas futuras nem sempre fundamentadas em parâmetros consistentes,

136. O nosso objetivo é a sua Aprovação
que garantissem a sua arrecadação. Havia uma cultura em que a despesa se realizava até o
ponto em que os bens ou serviços eram entregues aos governos e ao final de cada
exercício, ou do mandato de um governante, na ausência da arrecadação que lhe daria o
devido suporte, o pagamento era transferido para o futuro. Esse processo se viabilizava com
a utilização de diversas formas de comprometimento de receitas futuras, como as seguintes:
• endividamento junto ao setor financeiro (principalmente os bancos estatais federais e
estaduais) por intermédio de operações de antecipação de receita orçamentária (ARO)
ou de contratação de empréstimos, principalmente junto aos bancos estatais;
• emissão de títulos públicos;
• contratação de despesas acima dos limites autorizados na lei orçamentária, gerando
futuras confissões de dívidas;
• inscrição de despesas em restos a pagar;
• concessão de benefícios de natureza continuada sem respaldo em aumento permanente
de receitas.
O crescimento descontrolado da dívida pública, freqüentemente, levava o Governo Federal
a se ver na contingência de socorrer os governos estaduais e municipais, inviabilizados pelo
alto endividamento. Conforme destacado recentemente pelo Secretário Federal de Controle
do Ministério da Fazenda, as deformações presentes na organização do Estado resultavam
na prática de se passar o problema dos déficits fiscais “para o outro, para cima ou para o
lado”, ou seja, para o próximo governante, para a União ou para o Banco. É fácil reconhecer
as conseqüências do processo, principalmente quando se constata que, no final, todas as
formas de repasse do déficit conduzem o problema para “o banco”, ou seja, para o sistema
financeiro, com os conseqüentes impactos sobre a política monetária e sobre os índices de
inflação. O resultado era que os custos terminavam recaindo mais fortemente sobre aqueles
que dispõem de menores condições de acesso aos mecanismos de proteção da moeda, a
parcela menos favorecida da população.
Os desequilíbrios fiscais em nosso País não eram decorrentes de situações conjunturais
que fugissem ao controle das administrações, mas da ausência de instrumentos que
permitissem submeter a decisão do governante a critérios que lhe impusessem a
responsabilidade pelas conseqüências macroeconômicas de seus atos. Essa situação
possivelmente estava associada a uma limitada conscientização a respeito dos efeitos que
decisões específicas de uma administração, mesmo que de um pequeno município, podem
desencadear, levando a desequilíbrios de larga expressão que afetam toda a economia do
País.
Foi para modificar esse estado do nosso ordenamento institucional e jurídico que se impôs a
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF. Diante das considerações apresentadas,
não é difícil entender que a motivação da Lei reside na necessidade de normas legais que
condicionem a ação dos governantes aos limites estritos de sua efetiva capacidade de
gasto, de forma a prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado da
dívida pública. Em resumo, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal está na prevenção de
déficits fiscais.

137. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Foco da LRF: Prevenir déficits fiscais e o conseqüente crescimento descontrolado
da dívida pública.
A LRF, juntamente com a Lei nº. 10.028, de 19 de outubro de 2000 – Lei de Crimes Fiscais,
instituiu mecanismos mais rigorosos para a administração das finanças nas três esferas de
governo, dentre os quais destacam-se os seguintes:
• Obrigatoriedade de estabelecimento de metas anuais de resultado fiscal, na lei de
diretrizes orçamentárias, nas três esferas de governo;
• Compatibilidade da lei orçamentária anual com as metas de resultado estabelecidas;
• Edição, pelo Poder Executivo, de programação anual da execução orçamentária e
financeira;
• Corte de despesas, na programação anual, quando a reestimativa de receitas indicar
frustração e risco de não atingimento das metas estabelecidas;
• Obrigatoriedade de efetiva arrecadação de todos os tributos instituídos, nas três esferas
de governo;
• Estabelecimento de limites para gastos com pessoal;
• Proibição de aumentos de despesas de pessoal nos últimos 180 dias do mandato;
• Fixação de limites de endividamento, em percentual da receita líquida de cada ente da
federação;
• Vedação de refinanciamento das dívidas dos estados e municípios;
• Condições mais rigorosas para as operações de ARO, inclusive a obrigatoriedade de sua
liquidação até o final do mesmo exercício financeiro;
• Vedação de contração, nos dois últimos quadrimestres do mandato, de despesa que não
possa ser paga no exercício, ou de sua inscrição de restos a pagar quando não houver
disponibilidade financeira suficiente para o seu pagamento.
Objetivos da programação anual
A necessidade de uma programação do fluxo de caixa do governo é reconhecida em nossa
legislação há longa data. A Lei nº. 4.320, de 1964, já determinava o estabelecimento, a cada
ano, de um quadro de cotas trimestrais que cada órgão fica autorizado a utilizar, com vistas
ao atingimento dos seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo hábil, os recursos suficientes à melhor
execução do seu programa de trabalho durante o exercício;

138. O nosso objetivo é a sua Aprovação
b) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita
arrecadada e a despesa realizada, visando à redução de eventuais insuficiências
financeiras.
Para o Governo Federal, o Decreto-lei nº. 200, de 1967, impôs disciplinamento para a
execução orçamentária e a programação financeira dos desembolsos autorizados na Lei
Orçamentária Anual, prevendo o estabelecimento, pelo Poder Executivo, até trinta dias após
a publicação da Lei Orçamentária, do fluxo de caixa e dos limites de saque contra a conta
única do Tesouro Nacional.
Na ocasião da edição da Lei 4.320/1964, os objetivos da programação financeira consistiam
em assegurar os recursos necessários à execução da despesa e, em segundo lugar,
prevenir eventuais déficits de caixa. No entanto, embora não mencionado tacitamente,
aquela Lei já permitia que, ante uma eventual expectativa de frustração da receita estimada
no orçamento anual, o Poder Executivo poderia adotar medidas de precaução, não
autorizando a execução de parcelas do orçamento, a fim de manter o nível da despesa
compatível com a previsão de arrecadação.
A LRF reconhece que uma gestão fiscal responsável implica mais que a implementação de
uma programação financeira voltada para a execução do orçamento aprovado. Exige a
prevenção contra os riscos de desequilíbrio das contas públicas motivados por fatores mais
ou menos previsíveis quando da elaboração da Lei Orçamentária. Reconhece também que o
planejamento das ações do governo não se esgota com a elaboração da Lei Orçamentária
Anual, mas deve ser permanentemente reavaliado e ajustado à efetiva capacidade
financeira do Estado.
Nesse sentido, a LRF instituiu procedimentos visando:
• a reavaliação periódica das expectativas de arrecadação e de resultado do exercício
corrente;
• a realimentação do processo de planejamento;
• a adoção de mecanismos de ajuste da execução orçamentária e financeira do exercício
corrente, para que o valor dos gastos se mantenha permanentemente compatível com a
perspectiva de arrecadação e com o resultado fiscal programado;
A programação anual da execução orçamentária e dos desembolsos financeiros passou
então a ter por finalidade não só evitar eventuais déficits de caixa mas, principalmente,
prevenir a ocorrência de déficits que possam acarretar a acumulação de restos a pagar e o
conseqüente comprometimento de receitas futuras. Em última análise:
O foco da programação anual de execução orçamentária e financeira é a realização de
ajustes nos valores da despesa autorizada quando tais ajustes ainda são possíveis, ou seja,
quando ainda não houve a geração dos compromissos correspondentes.
Instrumentos Utilizados na Programação Anual

139. O nosso objetivo é a sua Aprovação
O ordenamento instituído pela LRF impôs o estabelecimento de metas fiscais que deverão
nortear todo o processo de planejamento e de execução das finanças públicas em cada
exercício, devendo ser cumpridas as seguintes etapas:
• Inclusão, na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, a cada ano, de um Anexo de Metas
Fiscais que contenha não só a indicação dos resultados esperados mas também da
consistência das estimativas de arrecadação;
• Inclusão, na Lei Orçamentária Anual - LOA, de demonstrativo de compatibilidade com as
metas estabelecidas na LDO;
• Programação de desembolsos mensais, com ajustes bimestrais da despesa autorizada;
• Publicação bimestral de relatório resumido da execução orçamentária;
• Avaliação quadrimestral do cumprimento das metas fiscais, em audiência do Poder
Executivo junto ao Poder Legislativo.
A elaboração de um cronograma de desembolsos mensais tem por finalidade não só
disciplinar o fluxo de caixa, mas está relacionada, também, com a necessidade de
precaução do administrador público quanto a eventuais frustrações das estimativas de
arrecadação. Além das dificuldades naturais inerentes a qualquer estimativa de receita, os
percalços da economia produzem instabilidades que inevitavelmente reduzem o grau de
previsibilidade das estimativas adotadas na elaboração das propostas orçamentárias anuais.
Por esse motivo, é altamente provável que ocorram divergências expressivas entre os
valores das receitas estimadas no orçamento aprovado e aqueles que efetivamente se
realizam. A experiência demonstra que freqüentemente a tendência de tais divergências é
no sentido de uma arrecadação menor que a prevista.
Assim, caso não tenham sido adotados ajustes tempestivos, ao final do exercício o
desequilíbrio entre o volume das receitas estimadas e o valor efetivamente arrecadado
implicará necessidade de corte no valor das despesas, ou a utilização de receitas futuras
para pagamento da parcela de despesa que ultrapassar a arrecadação do ano.
Nos períodos de inflação elevada, a adequação dos valores da despesa poderia se viabilizar
pelo simples retardamento de sua execução, uma vez que o processo inflacionário se
encarregava de corroer o valor real das dotações. A programação dos desembolsos,
portanto, assumia um papel adicional na adequação dos níveis de despesa aos níveis da
receita, em valores nominais. Quanto mais se retardasse os pagamentos, menores seriam
os valores reais pagos, procedimento conhecido como “administração fiscal na boca do
caixa”.
Outro mecanismo consistia no estabelecimento de sub-tetos para a execução da despesa,
visando contê-la dentro de limites adequados ao fluxo de ingresso de recursos no caixa
mensal e anual, o que representava redução dos valores originalmente autorizados no
orçamento. Esse mecanismo, largamente utilizado pelos Poderes Executivos, de forma
discricionária, principalmente após o controle dos índices inflacionários, foi inserido no art.
9º. da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se obrigatório para todos os entes da
federação. Nele se estabeleceu que, ao final de cada bimestre, se as expectativas de

140. O nosso objetivo é a sua Aprovação
resultado indicarem o não atingimento dos limites fixados no Anexo de Metas Fiscais da
LDO, os três poderes do governo deverão reduzir o montante da dotação orçamentária
disponibilizada para empenho, assim como os respectivos pagamentos, de forma a
readequar o montante da despesa do exercício a valores compatíveis com o atingimento
daquelas metas.
A execução da despesa se realiza mediante cumprimento de diversas etapas, dentre as
quais vale destacar:
• licitação;
• empenho;
• produção dos bens ou serviços, pela parte contratada;
• liquidação;
• pagamento.
O empenho da despesa representa o comprometimento de parcela da dotação orçamentária
com determinado gasto, já especificando o credor e o montante envolvido. A liquidação
consiste no reconhecimento de que a despesa foi executada na forma como foi contratada, e
representa o reconhecimento da obrigação pecuniária do governo junto a seus fornecedores
ou prestadores de serviços. É a última etapa da execução orçamentária da despesa. Após
essa etapa, resta executar a despesa sob o ponto de vista financeiro, ou seja, o pagamento,
que se concretiza quando o ordenador de despesas emite a ordem bancária a favor do
credor.
A despesa do exercício poderá ser alterada a qualquer momento, desde que se encontre em
uma das etapas anteriores à liquidação. Enquanto não houver a liquidação, as partes
envolvidas poderão alterar as condições pactuadas e a despesa poderá ter seu valor
alterado ou mesmo cancelado. É evidente que, quanto mais próximo o final do exercício,
menor será a flexibilidade para ajuste no montante da despesa, em decorrência dos
compromissos que vão sendo assumidos. Por outro lado, será maior o grau de
previsibilidade quanto ao volume da receita total a ser arrecadada no ano, visto que parcela
da arrecadação já se encontrará realizada e o comportamento das variáveis econômicas que
afetam a receita será mais visível.
No entanto, se por um lado a proximidade do final do exercício traz maior segurança quanto
às estimativas de arrecadação da receita, por outro pode inviabilizar a realização dos ajustes
que se fizerem necessários ao atingimento das metas fiscais. Por esse motivo, a prevenção
dos riscos de desequilíbrio fiscal exige que as estimativas de receita e as autorizações de
gasto, no início do exercício, sejam mais cautelosas.
Elementos da programação anual
A LRF instituiu a programação anual da execução orçamentária e financeira nos seguintes
termos:
“Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei
de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea ‘c’ do inciso I do art. 4o, o
Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução
mensal de desembolso.”

141. O nosso objetivo é a sua Aprovação
“Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e
nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e
movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.”
Por força do art. 8º, a programação financeira deverá ser instituída por ato do Poder
Executivo, até trinta dias após a publicação dos orçamentos, e terá como objetivo primordial
o cumprimento das metas de resultado fiscal estabelecidas na LDO.
Para viabilizar o estabelecimento da programação anual, é recomendável a atualização das
estimativas de arrecadação, tão logo aprovada a Lei Orçamentária Anual, considerando-se
eventuais mudanças no cenário adotado para realização das estimativas de receita quando
da elaboração da proposta orçamentária, assim como fatos novos que eventualmente não
tenham sido considerados durante a tramitação do projeto no Legislativo.
Havendo probabilidade de não atingimento do valor da receita estimada na Lei
Orçamentária, caberá a limitação do empenho da despesa a valores compatíveis com a
arrecadação prevista. Portanto:
O ato que estabelecer a programação financeira anual deverá conter, no mínimo, os dois
demonstrativos a seguir:
• um quadro com os valores que cada órgão do governo poderá empenhar durante
o exercício;
• um quadro com os valores dos pagamentos (desembolsos financeiros) que cada
órgão poderá realizar a cada mês.
A elaboração desses elementos deverá partir dos dados da Lei Orçamentária, considerando
as diversas vinculações de receitas, a maior ou menor flexibilidade do valor de algumas
despesas, as sazonalidades de determinados pagamentos e também:
• os créditos adicionais;
• as restituições de receitas e os benefícios fiscais;
• os restos a pagar do exercício anterior, assim como a perspectiva de inscrição de novos
restos a pagar no exercício corrente.
A vinculação de receitas é instrumento adotado de forma exagerada na administração
pública brasileira, e sem dúvida se constitui numa das causas de desequilíbrio das finanças
públicas.
A instituição de normativos legais e constitucionais impondo vinculações de receitas é
procedimento intimamente relacionado com a carência de recursos com que contam os
Governos diante da ilimitada demanda de despesas. É necessário reconhecer que, em
qualquer ocasião, e diante de qualquer volume de receitas, a demanda da sociedade por
despesas do Estado é inevitavelmente maior que sua capacidade de gasto, uma vez que as
necessidades de bens e serviços são infinitas, enquanto que a realização de receitas é
limitada pela base econômica que gera a arrecadação tributária.

142. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Quando as vinculações privilegiam determinadas ações do governo, todas as demais são
prejudicadas. Isto porque a capacidade de arrecadação possui limites rigidamente atrelados
à renda gerada pelo conjunto da economia, de forma que a vinculação nem sempre produz
aumento de receitas. Por isso, o resultado da vinculação termina sendo a redução do
volume de recursos disponíveis para realização das despesas que não contam com receitas
vinculadas. Desse processo, surgem alguns problemas:
• inversão de prioridades - os órgãos que contam com receitas vinculadas tendem a
executar, com esses recursos, os gastos de menor importância na escala de prioridade
do governo, de forma a pressionar o Tesouro, posteriormente, para lhe alocar
adicionalmente outros recursos necessários para o atendimento de despesas
incomprimíveis, como os pagamentos de pessoal e encargos sociais;
• engessamento das prioridades - a vinculação legal da receita faz com que os gastos
fiquem atrelados às prioridades do passado, ao invés de estarem voltados para as
necessidades observadas em cada época. O que ocorre comumente é que, uma vez
estabelecida a vinculação, os setores beneficiados procuram, e muitas vezes
conseguem, mantê-la ao longo dos anos, mesmo quando aquele gasto já não é o mais
importante.;
• automatismo do gasto – a vinculação de receita reduz o campo de atuação da função
alocativa do orçamento;
Além disso, a vinculação funciona sempre em sentido único, ou seja, os recursos são
destinados para os setores previamente definidos mas, se houver frustração da receita
vinculada, as despesas correspondentes não serão reduzidas, pressionando a disputa pelos
demais recursos não vinculados.
Além da vinculação de receitas, outro aspecto relevante diz respeito à elevada rigidez de
parcela expressiva da despesa pública. É o caso das despesas de pessoal, que consomem
a maior parte dos recursos dos estados e dos municípios, e de diversos outros itens de
gasto, como os pagamentos de dívidas, de precatórios e de determinadas despesas
imprescindíveis à manutenção das atividades essenciais do governo. Também não podem
deixar de ser considerados os prazos de pagamento ou de transferências legalmente
estabelecidos, bem como aqueles relacionados com a repartição das receitas entre as três
esferas de governo.
Diante das limitações mencionadas, é recomendável que a elaboração da programação da
execução anual observe os critérios a seguir, enumerados por ordem de prioridade:
• metas fiscais estabelecidas para o período;
• volume de arrecadação estimada a cada mês, de forma que o montante a ser
desembolsado se compatibilize com o volume de recursos disponíveis;
• dotação orçamentária aprovada, por categorias de gasto;
• vinculações constitucionais e legais das receitas arrecadadas, bem como respectivos
prazos legais de repasse dos recursos;

143. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• demandas apresentadas pelos órgãos;
• sazonalidades específicas de alguns gastos.
Com base nesses dados, é possível realizar o quadro da programação mensal de
desembolsos de cada órgão, assim como o quadro de limites de empenho da despesa do
exercício, cabendo esclarecer que esses limites deverão ser atualizados a cada dois meses,
podendo ser ampliados ou reduzidos conforme permitam as estimativas de arrecadação.
Elaboração, acompanhamento e ajustes da programação anual
A Leitura dos Valores Previstos no Orçamento
A primeira Programação Financeira Anual é elaborada com base no Projeto de Lei
Orçamentária encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. Para efeito de
Programação Financeira, as despesas são classificadas por fontes de recursos e grupos, a
saber:
1-Pessoal e Encargos Sociais
2-Juros e Encargos da Dívida
3-Outras Despesas Correntes e de Capital
4-Investimentos
5-Inversões Financeiras
6-Amortização da Dívida
O citado Projeto de Lei é analisado nos seus grupos de despesas e fontes de recursos,
observando, em nível de órgão, as despesas que constituirão o fluxo de caixa do Tesouro
Nacional, destacando as despesas primárias das financeiras.
As receitas, por sua vez, são analisadas destacando-se as condicionadas, ou seja, aquelas
que estão sujeitas à aprovação pelo Congresso Nacional, observando, no caso destas e de
outras criadas, se o fato gerador das mesmas impactará ou não no cálculo do resultado
primário do Governo Federal.
As Reestimativas de Valores
Os valores trabalhados na Programação Financeira podem não ser aqueles previstos no
cenário de elaboração da Proposta Orçamentária. Quando isso ocorre, devido ao intervalo
de tempo entre a elaboração do orçamento e da Programação Financeira, são realizadas
pelos órgãos competentes reestimativas de valores tanto das receitas como das despesas
anteriormente previstas.
A Montagem do Primeiro Fluxo de Caixa
O fluxo de caixa do Tesouro Nacional contempla todas as receitas e despesas do Governo
Federal. É elaborado de forma a atender as políticas fiscal e monetária do governo.
Em forma de planilha, o fluxo é elaborado sob duas óticas distintas: de liberação e de caixa,
ou comumente chamada, gasto efetivo. A primeira considera como receita, os recursos

144. O nosso objetivo é a sua Aprovação
recolhidos ao Tesouro Nacional e como despesa, os valores liberados pela STN. A segunda,
considera toda a arrecadação líquida de tributos, contribuições sociais e econômicas e de
outras receitas como taxas, tarifas, concessões, Parcela de Preços Específica - PPE,
participação acionária e demais receitas da administração pública federal, inclusive, a receita
própria de órgãos da administração direta. Considera-se como despesa, aquelas efetuadas
mediante saque na Conta Única, inclusive as realizadas com recursos arrecadados nos
próprios órgãos.
A estimativa de arrecadação das receitas federais elaboradas pela Secretaria da Receita
Federal é trabalhada pela STN de forma a gerar a receita por fontes de recursos, segundo a
legislação vigente. A definição dos valores da receita do Tesouro por fonte de recursos é
necessária, devido ao fato de que a programação de desembolso se efetiva a partir de
legislação específica de cada tributo, que determina com maior ou menor rigidez, os
montantes e prazos de repasses dos recursos arrecadados.
Buscando adequar as receitas e despesas à meta de resultado primário para o Governo
Federal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias para o respectivo exercício, as
informações relativas às despesas previstas são compatibilizadas com as estimativas das
receitas de arrecadação dos tributos federais elaborada pela Secretaria da Receita Federal,
de arrecadação líquida da Previdência Social e com as demais receitas.
Com vistas à elaboração dos quadros da programação orçamentária e financeira do
exercício, poderão ser desenvolvidos os passos a seguir.
1º Passo: Reunir as informações
É recomendável que a elaboração da programação financeira do exercício e do quadro de
limites de empenho da despesa seja amparada em um demonstrativo de todo o fluxo
financeiro previsto para cada mês do ano, o qual, por sua vez, consolide as seguintes
informações:
a) reestimativa do ingresso efetivo de cada uma das receitas, mensalmente,
compreendendo eventuais restituições e renúncias e os ingressos decorrentes de
convênios;
b) previsão de todos os pagamentos a serem realizados a cada mês, compreendendo os
valores a serem empenhados no exercício e os restos a pagar, para os principais itens
de despesa, ou seja:
• pessoal e encargos sociais, considerando-se as sazonalidades decorrentes dos
pagamentos de férias, 13º. salário e outras que houver, assim como eventuais
estimativas de elevação da despesa por ampliação do quadro, concessão de novos
benefícios aos servidores e reajustes salariais previstos;
• dívidas a serem pagas mensalmente, como aquelas decorrentes de refinanciamento de
débitos junto ao INSS e ao FGTS, destacando-se os valores do principal a ser
amortizado e dos juros;

145. O nosso objetivo é a sua Aprovação
• demais despesas correntes e de capital, de preferência classificadas quanto à
flexibilidade em relação a prazos de pagamento e às vinculações específicas, como os
recursos de convênios, os repasses para o Legislativo e os gastos com educação;
• precatórios e outros itens relevantes que houver.
2º passo: comparar resultados e propor ajustes
O demonstrativo do fluxo financeiro anual, elaborado com as informações acima elencadas,
permitirá uma nova avaliação dos resultados a serem alcançados periodicamente e ao final
do exercício. Evidentemente, desconsideradas eventuais falhas nas estimativas de
arrecadação, as diferenças entre as novas estimativas de resultado e aquelas adotadas para
elaboração da Lei Orçamentária Anual serão decorrentes das modificações nas previsões de
receitas e de despesas, motivadas por novos fatos como:
• mudanças da conjuntura econômica, com impacto nos índices inflacionários e no
crescimento da economia e, consequentemente, com efeitos sobre o valor da base de
arrecadação;
• mudanças na legislação que produzam impacto sobre as receitas;
• necessidades de gastos adicionais não previstos inicialmente como, por exemplo,
aqueles decorrentes de situações de calamidade;
Caso as novas estimativas indiquem perspectiva de obtenção de resultados menores que
os estabelecidos na LDO, será necessário adotar as medidas de ajuste previstas na Lei de
Responsabilidade Fiscal: a limitação de empenho e de movimentação financeira.
3º passo: limitação de empenho
A limitação de empenho de que trata a LRF diz respeito à necessidade de recondução do
valor da despesa do exercício a montante que permita a obtenção das metas de resultado.
Sobre o assunto, cabe tecer comentários sobre algumas questões relevantes na apuração
do resultado, relacionadas com a metodologia a ser empregada, com a rigidez de algumas
despesas e com a administração dos restos a pagar.
Quanto à metodologia recomendada, é importante considerar que a despesa somente se
encontra realizada depois de liquidada, de forma que não é recomendável lançar no
resultado do exercício a parcela de despesa “não processada” inscrita em restos a pagar,
visto que é usual que parte desse valor seja cancelado futuramente. No entanto, deve-se
incluir na apuração do resultado o valor dos restos a pagar de exercício anterior que vierem
a ser liquidados no exercício corrente. Por conseqüência, para fins de apuração dos
resultados fiscais, é razoável que a despesa a ser considerada na programação anual
corresponda ao valor de toda a despesa liquidada no exercício, compreendendo: o montante
dos empenhos liquidados do próprio ano, inclusive os restos a pagar processados nele
inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício
anterior e liquidados no exercício corrente.
Este procedimento é o mais recomendado e o que está sendo utilizado por estados e
municípios, pois reconhece a despesa no momento em que esta gerou obrigação para o

146. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Estado. Na apuração do resultado do Governo Federal, por questões históricas e para
compatibilização com o resultado apurado abaixo da linha, utiliza-se a ótica do pagamento
efetivo, ou seja, reconhece-se como despesa no momento em que os recursos são sacados
da conta única.
Assim, para o Governo Federal a despesa somente é considerada depois de paga, não
lançando no resultado do exercício a parcela de despesa processada e “não processada”
inscrita em restos a pagar. Logo, inclui-se na apuração do resultado o valor dos restos a
pagar de exercício anterior que vierem a ser pagos no exercício corrente. Por conseqüência,
para fins de apuração dos resultados fiscais, a despesa a ser considerada na programação
anual corresponde ao valor de toda a despesa paga no exercício, compreendendo: o
montante dos empenhos pagos do próprio ano, inclusive os restos a pagar pagos nele
inscritos, acrescido dos valores dos restos a pagar em processamento inscritos em exercício
anterior e pagos no exercício corrente.
A limitação de empenho encontra obstáculos às vezes intransponíveis, relacionados com a
ausência de flexibilidade para redução do valor de determinadas despesas. A Lei de
Responsabilidade Fiscal determina (art. 9º. § 2º.) que não serão objeto de limitação as
despesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais do ente, as destinadas ao
pagamento do serviço da dívida e as ressalvadas na LDO. Adicionalmente, além de
representarem o maior item da despesa dos municípios, o pagamento da folha apresenta
flexibilidade extremamente limitada. Dessa forma, a limitação de empenho termina se
viabilizando quase que exclusivamente em relação às dotações de custeio e investimento.
O outro aspecto relevante é que, ao não se considerar os restos a pagar no resultado do
exercício, uma forma eficiente de obtenção do resultado estabelecido na LDO seria lançar
nessa rubrica o valor da despesa que não puder ser acomodado no cálculo do resultado. No
entanto, é necessário cautela na administração desse processo. Se, a cada ano, parcela da
despesa deixar de ser paga e for inscrita em restos a pagar, haverá tendência de
crescimento contínuo dos restos a pagar, terminando por comprometer as finanças do ente
(União, Estado ou Município).
Portanto, a limitação de empenho deverá se realizar mediante ato do Poder Executivo, no
qual se especifica as despesas que serão objeto de limitação e o correspondente montante
que o ente fica autorizado a empenhar, preferencialmente observando os seguintes critérios:
• “corte” concentrado nas despesas de custeio e investimento que apresentem maior grau
de flexibilidade, mantendo-se preservadas, tanto quanto possível, as prioridades do
governo;
• fixação de limites de empenho compatíveis com os limites de pagamento da despesa (de
preferência iguais), de forma a evitar crescimento indesejado dos restos a pagar.
Finalmente, caso o empenho da despesa seja descentralizado em diversos órgãos da
administração, é importante que o ato expedido estabeleça os limites autorizados para cada
órgão. E, ainda, para que haja maior transparência a respeito das despesas sobre as quais
incidiu o ajuste, facilitando o acompanhamento da matéria por parte do Poder Legislativo e
do público em geral, cabe registrar, a título de exemplo, que no Governo Federal as Leis de
Diretrizes Orçamentárias têm exigido a cada ano a inserção, ao lado do valor dos tetos

147. O nosso objetivo é a sua Aprovação
fixados para cada órgão, do valor das correspondentes dotações aprovadas na Lei
Orçamentária Anual.
4º Passo – programação de desembolsos mensais
A elaboração da programação de desembolsos mensais terá como suporte o quadro do
fluxo de ingressos e saídas de caixa, mencionado no 1º passo, ajustado para o atingimento
das metas estabelecidas na LDO. De fato, o quadro ajustado representará o próprio
cronograma mensal de desembolsos, contendo os valores mensais dos pagamentos
relativos aos principais itens de despesa.
No entanto, para garantir a eficácia dessa programação, é necessário que se estabeleçam
cronogramas específicos para os pagamentos das despesas de pessoal e de custeio e
investimento, principalmente, quando se tratar de pagamentos realizados por órgãos
descentralizados.
A fixação de um cronograma para pagamento da folha de pessoal permite evitar que
decisões que elevam as despesas sejam executadas, mediante comprometimento das
dotações autorizadas na lei orçamentária anual, antes que sejam realizados os ajustes
correspondentes na programação financeira. Trata-se, portanto, de medida que visa
submeter as decisões de pagamento de pessoal ao necessário ordenamento financeiro.
Dessa forma, a programação de desembolsos se constituirá de quadros que conterão os
valores a serem pagos mensalmente por cada órgão, distinguindo-se as despesas de
pessoal e de custeio e investimento, assim como outras que vierem a ser consideradas
relevantes pela administração.
É importante ressaltar que, por se tratar do atingimento de meta que abrange todo o
conjunto de receitas e despesas do governo, a limitação de empenho e o cronograma de
desembolso deverão abranger a totalidade dos recursos do governo, mesmo no que se
refere a receitas arrecadadas por órgãos da administração indireta, exclusive empresas
estatais.
Assim, quando órgãos descentralizados arrecadam receitas, ainda que reconhecidas como
próprias, vinculadas a despesas específicas, e sem trânsito no caixa do órgão central de
finanças, sua utilização deverá submeter-se ao cronograma de desembolsos mensais. Este,
por sua vez, deverá abranger todo o conjunto do governo, já que a apuração do resultado
fiscal abrange as finanças consolidadas de todos os órgãos dos três Poderes do ente
(União, Estado ou Município).
Pelos mesmos motivos, também as transferências para o Legislativo deverão constar da
programação.
5º passo: acompanhamento e ajustes bimestrais
A cada dois meses deverão ser reavaliadas as estimativas de receita e despesa e a
perspectiva de resultados, realizando-se novos ajustes nos limites de empenho e no
cronograma mensal de desembolsos, se necessário. As estimativas de receita deverão
considerar novos fatos, conforme já mencionado, além de incorporar os valores já
realizados. Quanto à despesa, é necessário incorporar os créditos orçamentários adicionais

148. O nosso objetivo é a sua Aprovação
já aprovados pelo Legislativo, outros que se encontrarem em tramitação, assim como novas
necessidades de gastos ainda não previstas nas programações anteriores.
Os quadros da programação deverão então ser atualizados, se houver necessidade.
Eventual redução do valor da despesa autorizada certamente terá como dificuldade o fato de
que parcela das dotações já se encontrarão comprometidas. Nessa situação, será
necessário avaliar previamente as dotações que podem absorver o corte adicional e, caso
não haja disponibilidade de crédito a empenhar que comporte o valor do corte, o ajuste
necessário terá que se realizar mediante cancelamento de empenhos emitidos, quando
possível.
É importante considerar que determinadas despesas não se reduzem pelo simples
cancelamento dos empenhos correspondentes, como nos casos dos gastos com água,
energia elétrica e serviços telefônicos. Cumpre reconhecer que as disposições da LRF
quanto a limitações de empenho têm por finalidade a contenção das despesas e não o
estabelecimento de mecanismo de escrituração contábil.
O cancelamento ou a não emissão do empenho não é recomendável pois poderá
representar apenas o falseamento da efetiva situação financeira, se as despesas estiverem
sendo consumadas, gerando obrigações que, mesmo não registradas, terão que ser pagas
no futuro.
Cabe observar que a LRF estabeleceu que não só a despesa, mas também a assunção de
obrigações, serão registradas pelo regime de competência. Assim, o ajuste deverá realizar-
se mediante adoção de medidas que efetivamente reduzam o montante das contas a pagar
assumidas pelo governo durante o exercício. Na seção que trata dos restos a pagar
apresentamos outros aspectos da limitação de empenhos e dos correspondentes impactos
estas despesas.
Elaboração do Decreto de programação financeira anual
O Cronograma de Desembolso constitui em um importante instrumento do processo de
execução financeira, na medida em que fixa limites de saques periódicos contra a Conta
Única do Tesouro Nacional, permitindo, assim, ajustar o fluxo de caixa do Tesouro à
execução orçamentária, ao atendimento de programas prioritários e ao cumprimento das
metas fiscais.
As despesas de custeio e investimentos do Poder Executivo são destacadas do Orçamento
Geral da União, extraindo-se deste grupo, aquelas elencadas pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias, como despesas que não serão objeto de limitação, a exemplo de
transferências constitucionais e legais a estados e municípios, entrega de recursos na forma
da Lei Complementar nº 87, benefícios previdenciários, abono salarial e seguro
desemprego, precatórios e sentenças judiciais, formação de estoques públicos e
subvenções econômicas no âmbito do Ministério da Agricultura, complementação do
FUNDEF, por parte da União e despesas financeiras.
A dimensão do contingenciamento destas despesas é fixado em função da previsão da
receita anual, do montante de despesas não-discricionárias e da meta de resultado primário
estabelecido na LDO.

149. O nosso objetivo é a sua Aprovação
São elaborados, então, dois cronogramas para o exercício, a nível de órgãos, com limites
para movimentação e empenho. O primeiro considera as despesas custeadas pelo grupo de
fontes de recursos do Tesouro e o outro, com o grupo de fontes de recursos próprios. Após
a definição desses limites, são estabelecidos os correspondentes cronogramas mensais de
pagamentos a serem observados pelos respectivos órgãos da Administração Pública
Federal.
Ao final de cada bimestre, se verificado que a realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado, os três Poderes e o Ministério Público da União,
promoverão nos trinta dias subseqüentes limitação de empenho e, conseqüentemente, de
pagamento, segundo critério fixados pela LDO.
Receitas do Tesouro Nacional
Receitas Primárias e Não-Primárias
As receitas primárias compreendem aquelas do Tesouro Nacional classificadas como
correntes, ou seja, provenientes da arrecadação dos tributos, taxas e contribuições sociais e
econômicas arrecadadas pela administração federal. As receitas não primárias constituem
aquelas que não contribuem para a realização do resultado primário, ou seja, receitas
obtidas pela remuneração do capital, alienação de ações e as provenientes de operações de
crédito.
As Receitas Fiscais
Entende-se por receitas fiscais aquelas resultantes do Poder de tributação do Estado.
Impostos da União
Imposto sobre Importação, Imposto sobre Exportação, Imposto sobre a Renda, Imposto
Territorial Rural, Imposto sobre Produtos Industrializados e imposto sobre Operações
Financeiras.
Contribuições Sociais e Econômicas
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social, Contribuição sobre o Lucro das
Pessoas Jurídicas, Contribuição para o PIN e PROTERRA, Contribuição para os Programas
PIS/PASEP, Contribuição sobre Receitas de Loterias e Concursos Prognósticos,
Contribuição Provisória sobre movimentação Financeira, dentre outras.
Receitas de Outorga e Permissão
Constituem aquelas receitas resultantes de atividades privadas sob a regulamentação dos
Estado. São os casos das receitas provenientes dos serviços públicos de telefonia, energia e
exploração de petróleo.
Demais Receitas
Compreendem as receitas de dividendos recebidos à conta do lucro de empresas estatais,
da Parcela de Preços Específica (PPE), de arrendamento do patrimônio, da prestação de
serviços e rendas de ativos mobiliários, receitas parafiscais como tarifas e aluguéis.
Receitas da Previdência Social
Constitui a arrecadação das contribuições dos empregadores e dos trabalhadores da
iniciativa privada submetidos ao Regime Geral de Previdência Social – RGPS, gerido pelo
Instituto nacional de Previdência Social – INSS. O pagamento é realizado através das Guias

150. O nosso objetivo é a sua Aprovação
da Previdência Social – GPS, por intermédio da rede bancária. Inclui o recolhimento do
“Simples” e das demais receitas do INSS. Tais receitas são contabilizadas deduzidas das
restituições e das arrecadações de terceiros (instituições como SESC, SENAI, SENAC, SESI
e FNDE).
Receitas de Privatização
Receita proveniente da alienação de participação societária, inclusive controle acionário de
empresas que sejam, direta ou indiretamente, propriedade da União.
Operações de Crédito
Compreendem as receitas provenientes de colocação de títulos do Tesouro Nacional,
através de leilões junto ao mercado de capitais nacional, ou mediante acordos
internacionais, sendo considerado o valor efetivamente recebido dos compradores dos
referidos títulos.
Existem também as receitas de Operações Oficiais de Crédito, que decorrem de retornos de
empréstimos, na forma de juros, amortização e outros encargos, concedidos pelo Tesouro
Nacional às instituições financeiras autorizadas a operar com programas estabelecidos pelo
Governo Federal, a exemplo de Custeio Agropecuário e Agroindustrial, Estoques
Reguladores, PROEX, PRODECER , dentre outros.
Despesas do Tesouro Nacional
Definição de Despesas Discricionárias e Não-Discricionárias
No sentido de adequar o nível de gastos autorizados no orçamento à capacidade financeira
do Tesouro Nacional, é necessário, na programação financeira, distinguir as despesas que
não podem ter seus valores contingênciados por corresponder a ações prioritárias, de outras
que podem ser contidas sem prejuízo de ações finalísticas.
Portanto, podemos definir despesas discricionárias, como aquelas não predeterminadas,
legal ou institucionalmente e, assim, passíveis de avaliação quanto ao mérito, e como não-
discricionárias aquelas que por algum motivo, seja de ordem legal ou constitucional, não são
passíveis de sofrerem restrições em seus valores.
Repartição Tributária
As receitas tributárias federais repartidas com os Estados, Distrito Federal e Municípios
constituem aquelas estabelecidas nos artigos 157 a 159 da Constituição. São transferidos
para Estados, DF e Municípios (FPM e FPE), 44% e 54% do IR e IPI, respectivamente,
adicionados de 3% destinados a programas de financiamento ao setor produtivo das regiões
Norte, Nordeste e Centro-Oeste e proporcionalmente aos respectivos valores de exportação.
Adiante, este assunto será estudado com mais profundidade.
Pessoal e Encargos Sociais
Constitui as despesas com salários e decorrentes de todos os servidores públicos civis e
militares dos três Poderes da União, inclusive os servidores das Autarquias e Fundações,
assim como parte do pessoal do Governo do Distrito Federal (Saúde, Educação e
Segurança) e dos ex-territórios.
Benefícios Previdenciários

151. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Considera o pagamento de benefícios aos aposentados e demais beneficiários do Regime
Geral de Previdência Social, efetuados pelo INSS, por meio de movimentação de reservas
bancárias no Banco Central ou mediante emissão de ordens bancárias.
Abono e Seguro Desemprego
Correspondem aos pagamentos pelo Fundo de Amparo ao trabalhador – FAT, através dos
bancos oficiais, do Abono Salarial e Seguro-Desemprego aos trabalhadores da iniciativa
privada. Estes recursos se originam das Contribuições do PIS/PASEP.
Lei Complementar nº 87/96
Transferência de recursos aos estados pela desoneração do ICMS para exportação de
produtos primários e semi-elaborados e na aquisição de bens para integração do ativo
permanente, conforme Lei Complementar nº 87/96.
Custeio e Investimento
Despesas primárias destinadas à manutenção da máquina e à realização de políticas
públicas pelos órgãos da administração pública federal direta, dos Poderes Legislativo e
Judiciário e das Autarquias e Fundações.
Subsídios e Subvenções
Compreendem as equalizações de taxas de juros e despesas administrativas relativas aos
empréstimos efetuados pelas instituições financeiras aos setores agrícola e exportador. As
equalizações correspondem à diferença entre o custo de captação das instituições
financeiras e a taxa de financiamento. No caso das dívidas securitizadas pela União,
corresponde à diferença entre o valor pago às instituições financeiras do serviço desta dívida
e o efetuado pelos agricultores ao Tesouro Nacional.
Precatórios e Sentenças Judiciais
Representam os pagamentos de créditos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou
Municipal, em virtude de decisões judiciais transitadas em julgado, cujos valores encontram-
se previstos na Lei Orçamentária Anual.
Serviço da Dívida
Despesas com juros, comissões e outros encargos relativos a compromissos decorrentes da
contratação, pela Administração Pública, de operações de crédito junto a organismos ou
instituições nacionais e internacionais. Incluem aqui, também, o pagamento de juros,
deságios e comissões relativos aos títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional em
poder do público e em carteira no Banco Central.
Despesas Financeiras
Correspondem às inversões financeiras. Estão representadas pelas despesas com
aquisições de títulos, operações de financiamento, participações acionárias, contribuições a
organismos nacionais e internacionais, dentre outros.
Estas despesas não são consideradas no cálculo do resultado primário, pelo fato de que, em
algum momento elas retornarão sob a forma de outro ativo.
Demais Despesas

152. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Conjunto das demais despesas primárias realizadas pela administração pública federal.
Incluem aquelas que são contempladas com dotação na Lei Orçamentária e as relativas ao
exercício anterior denominada restos a pagar.
O decreto de programação financeira traz em anexo vários demonstrativos dentre eles o
quadro que demonstra a meta de resultado primário do Governo Federal: Tesouro,
Previdência, Banco Central e Empresas Estatais.
ANEXO X
RESULTADO PRIMÁRIO DOS ORÇAMENTOS FISCAL, DA SEGURIDADE
SOCIAL
E DAS EMPRESAS ESTATAIS – 2005
R$ Bilhões
DISCRIMINAÇÃO Jan/Dez
1. RECEITA TOTAL 361,8
1.1 Administrada pela SRF 315,7
1.2 Receitas Não Administradas 43,6
1.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,6
2. TRANSF. A EST. E MUNIC. 74,0
2.1 FPE/FPM/IPI Est. Exp. 57,7
2.2 Demais 16,3
3. RECEITA LÍQUIDA (I-II) 287,8
4. DESPESAS 206,2
4.1 Pessoal 91,3
4.2 Outras Correntes e de Capital 114,8
4.3 Contribuição ao FGTS (LC 110/01) 2,6
4.4 Não Discricionárias 36,2
4.5 Discricionárias - LEJU + MPU 4,6
4.6 Discricionárias - Poder Executivo 71,5
5. RESULTADO DO TESOURO 81,7
6. RESULTADO DA PREVIDÊNCIA -37,8
6.1 Arrecadação Líquida do INSS 105,4
6.2 Benefícios da Previdência 143,2
7. DISCREPÂNCIA ESTATÍSTICA 0,0
8. RESULTADO PRIMÁRIO DO OF E DO OSS (5+6+7) 43,9
9. RESULTADO PRIMÁRIO DAS EMPRESAS ESTATAIS 15,1

153. O nosso objetivo é a sua Aprovação
FEDERAIS
10. RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO FEDERAL (8+9) 59,0
11. AÇÕES DO PROJETO PILOTO DE INVESTIMENTOS 2,8
10. RESULTADO PRIMÁRIO PARA FINS CUMPRIMENTO
61,8
LDO 2005 (10+11)
APURAÇÃO DO RESULTADO DO TESOURO NACIONAL
Metodologia de Apuração do Resultado
Do Tesouro Nacional
A apuração do resultado do Tesouro Nacional segue a metodologia de cálculo das
Necessidades de Financiamento para o Governo Central sob o critério “acima da linha”,
receitas menos despesas, enfocando a realização das receitas pela ótica da competência e
gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo), e abrangendo as operações de todas as entidades
não-financeiras da administração direta e indireta que compõem o Orçamento Geral da
União. Essa metodologia vem sendo aprimorada nos últimos anos, com o objetivo de
conferir maior grau de transparência e confiabilidade às estatísticas fiscais.
Do INSS
Da mesma forma, a mensuração do resultado primário do INSS segue a realização das
receitas pela ótica da competência e o gasto pela ótica de caixa (gasto efetivo). Ao mesmo
tempo, essa apuração passou a ter como fontes de dados informações disponíveis que
melhor indicam a realização da receita e da despesa efetiva, como as receitas da
previdência recolhidas à rede bancária e contabilizadas no SIAFI e as ordens bancárias
emitidas pelo INSS.
Contexto Histórico
Várias metodologias já foram utilizadas pelo Governo para apuração do gasto público, entre
elas destacam-se as seguintes:
• Apuração da despesa pelo valor constante da lei orçamentária, acrescida dos créditos
adicionais e reduzida dos cancelamentos: esse método implicava a apuração da despesa
provável, o que resultava em valor expressivamente diferente da efetivamente realizada;
• Apuração da execução financeira do Tesouro Nacional e do INSS, e a estimativa das
demais despesas, efetuada com base nos valores constantes da lei orçamentária: este
método abrangia somente os valores que transitam em seu caixa, e considerava como
despesa os valores das liberações efetuadas para os órgãos realizarem seus
pagamentos. As distorções, neste caso, decorriam do fato de que os valores liberados
não são utilizados de imediato, o que resultava também em discrepâncias;
• Apuração da despesa no estágio da liquidação também seria um bom critério para
avaliação: em face da defasagem de tempo entre o registro da liquidação e o seu

154. O nosso objetivo é a sua Aprovação
pagamento, essa forma de apuração também provoca discrepância no cálculo do
resultado.
O problema decorre do fato de que a apuração do resultado, pelo Banco Central, considera
os movimentos realizados na conta única do Tesouro Nacional naquela Instituição. Assim, a
despesa somente é considerada para composição do resultado quando os valores de seu
pagamento são debitados à conta do Tesouro.
Portanto, para que sejam eliminadas integralmente as discrepâncias entre os dois critérios
de apuração, é necessário que também na metodologia de cálculo do resultado “acima da
linha” a despesa seja considerada não pelo valor liquidado em cada período, mas pelo valor
efetivamente pago.
Por esse motivo, a Secretaria do Tesouro Nacional desenvolveu consulta específica no
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, denominada
transação “CAIXA”, com o objetivo de classificar os valores desembolsados a débito da
conta única, de forma a apurar a despesa efetivamente paga.
Aspectos Relevantes
O instrumento, adotado a partir janeiro de 1998, consiste em programa de
processamento de dados que realiza a “leitura” diária de todas as ordens bancarias emitidas
no SIAFI, agregando-se também os saques efetuados à conta única por ordem da STN.
Utilizando-se indicadores constantes das ordens emitidas, como a sua modalidade e os
dados preenchidos para fins de classificação contábil, é possível especificar, com relativa
precisão, o grupo de despesa e outras informações.
Pode parecer que a tarefa não apresenta grandes dificuldades, visto que se realiza
mediante manuseio de base de dados inteiramente informatizada e construída com a
exatidão conferida pela natureza contábil dos registros.
No entanto, algumas particularidades dos mecanismos operacionais adotados, a
seguir elencadas, têm dificultado a realização desse trabalho com o grau de precisão
necessário:
a – Para que cada pagamento pudesse ser classificado com o mesmo nível de
detalhamento constante do orçamento, seria necessário que as ordens bancárias emitidas
contivessem dados que permitissem relacionar os valores pagos com a respectiva
classificação funcional-programática, bem como com a fonte de recursos utilizada, o que não
ocorre atualmente.
b – Uma ordem bancária pode pagar despesas relativas a mais de uma classificação
funcional-programática, como nos casos de pagamento de pessoal, onde cada parcela da
folha é apropriada sob rubrica distinta. Nessa situação, o procedimento adotado é de
apropriação prévia da despesa, a crédito de “contas a pagar”. O pagamento ocorre
posteriormente em épocas distintas: o líquido da folha em data específica, os tributos e
encargos sociais nas datas legalmente fixadas, e as consignações em outras datas.
c – nem todos os pagamentos representam realização de despesa. Há os casos de
restituição de recursos recolhidos indevidamente à conta única, as restituições de tributos e

155. O nosso objetivo é a sua Aprovação
de depósitos diversos e inúmeras outras situações que podem ocasionar desembolsos não
vinculados à execução orçamentaria. Assim é necessário que o sistema informatizado de
contabilidade deixe margem para que o gestor arbitre a forma de registro contábil que julgue
mais apropriada.
d – uma vez que os milhares de usuários do SIAFI dispõem de arbítrio, mesmo que
sob limitações, para efetuar os registros contábeis, e considerando-se que a cada dia são
emitidas mais de dez mil ordens bancárias e também que fatos novos podem exigir novos
procedimentos de registro, é de se concluir que as mudanças ocorrem com elevada
freqüência, o que inviabiliza a fixação de um padrão de consultas aos registros que possa
garantir a classificação dos desembolsos com exatidão.
As ações já implementadas permitem classificar percentual elevado do valor das
ordens emitidas. No entanto, em face de diversas peculiaridades dos procedimentos
contábeis e operacionais adotados pelas unidades gestoras em todo o País, o instrumento
ainda apresenta deficiências e o fornecimento dos dados sem a precisão necessária tem
exigido exaustivo trabalho da STN no sentido da eliminação das distorções percebidas nos
números apresentados.
A Transação CAIXA
O desenvolvimento da Transação CAIXA é parte de um processo iniciado em 1997, quando
as discrepâncias existentes entre os resultados divulgados pelo Tesouro Nacional - T.N. e
pelo Banco Central - BACEN tornaram-se relevantes. A partir daí o Tesouro Nacional passou
a se empenhar no levantamento das causas destas diferenças, e identificou que uma delas
seria o momento de apuração da despesa, já que na época as despesas eram consideradas
no Resultado do T.N. pela ótica de liberação de recursos pela Secretaria do Tesouro
Nacional - STN, o que não implicava, de imediato, no impacto à Conta Única do T.N.
Com a causa identificada o desafio passava a ser o desenvolvimento de uma sistemática
para apuração das despesas do Governo no momento do efetivo pagamento. Mesmo com
todas as limitações, a Coordenação-Geral de Programação Financeira – COFIN, juntamente
com a Coordenação-Geral de Contabilidade – CCONT, Coordenação-Geral de Sistemas -
COSIS e o SERPRO, conseguiram aperfeiçoar a sistemática e modificar a Transação Caixa
para fornecer as informações necessárias ao Resultado do T.N.
No entanto, este desafio continua ainda hoje, pois a demanda de informações é sempre
mais complexa exigindo um grau de detalhamento maior, sempre ressaltando que a STN
dispõe de um Sistema que não foi concebido para gerar este tipo de informação no estágio
de pagamento da despesa.
Assim, o SIAFI dispõe de uma transação muito rígida, que não permite alterações rápidas,
entretanto, com o advento do SIAFI Século XXI, espera-se que o novo sistema seja capaz
de fornecer todas as informações necessárias para o levantamento dos gastos do Governo e
que as mudanças sejam possíveis e realizadas de maneira tempestiva.
A sistemática adotada para a apuração das despesas do Governo pelo critério do
pagamento efetivo permite identificar a despesa no momento de impacto na conta única do
Tesouro. Se de um lado esta metodologia possibilita identificar com precisão o valor de

156. O nosso objetivo é a sua Aprovação
todas as ordens bancárias de saque contra a conta única, por outro não existe a garantia de
que a classificação da despesa esteja totalmente correta.
Este problema é inerente ao ambiente operacional e conceitual do SIAFI, onde o enfoque
principal é garantir a informação no estágio de liquidação da despesa. No entanto, não é
considerado fator impeditivo para que se obtenham informações mais precisas sobre o gasto
efetivo do Governo Central.
Critérios Gerais
A apuração do gasto efetivo tem como principal ferramenta a Transação “CAIXA” no SIAFI.
Esta transação classifica todas as ordens bancárias – OB de saque à Conta Única do
Tesouro Nacional nos seus grandes grupos de despesas:
1 – Pessoal e Encargos Sociais
2 – Juros e Encargos da Dívida
3 – Outras Despesas Correntes
4 – Investimentos
5 – Inversões Financeiras
6 – Amortização da Dívida
Cabe ressaltar que nem todas as ordens bancárias de saque à conta única possuem
informações que permitam uma classificação automática pelo sistema, por isso a Transação
“CAIXA” possui uma linha chamada “OB não identificada” que separa estes documentos.
Na apuração do gasto efetivo a regra geral é considerar os movimentos de saque à Conta
Única do Banco Central. Entretanto, em virtude de algumas peculiaridades da execução
financeira, também são tratados outros documentos de movimentação de Conta Única no
SIAFI: os DARF eletrônicos, as GPS – Guias de Recolhimento da Previdência Social, os
DAR – Documento de Arrecadação de Receitas Estaduais e Municipais e algumas ordens
bancárias Intra-SIAFI e as Guias do Salário Educação - GSE.
O quadro a seguir mostra as principais movimentações financeiras da conta única de um
órgão que executa suas despesas no SIAFI e ilustra o momento no qual a despesa é
considerada na apuração do gasto efetivo.

157. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Apuração do Pagamento Efetivo
Conta Única Reserva
Bancária
Convênios de
Entidades CTU Arrecadação
Empresas DAR
OB
OB
Correios Órgãos CREDOR
DARF
GPS
INSS STN
Verifica-se que as ordens de pagamento “intra-SIAFI” para as entidades que utilizam a
Conta Única apenas para recebimento de faturas e recolhimento de tributos, bem como para
as empresas não integrantes do orçamento da União, apesar de não acarretarem saque à
Conta Única do Tesouro no BACEN, são consideradas como despesa na data de sua
emissão. Da mesma forma os DARF, GPS, DAR e GSE emitidos no SIAFI, muitas vezes
constituem parte da despesa da unidade gestora e são considerados como pagamento
efetivo no momento da emissão, apesar dos recursos não saírem da conta única.
Acompanhamento do Gasto Efetivo dos Órgãos
Apoiada na transparência e no controle da gestão fiscal, a LRF exige a ampla divulgação de
quatro relatórios de acompanhamento da gestão fiscal: Anexo de Metas Fiscais, Anexo de
Riscos Fiscais, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório de Gestão Fiscal.
Alguns destes relatórios de alguma forma até já existiam como instrumentos de
programação financeira, principalmente no âmbito do Governo Federal onde o
estabelecimento de Metas Fiscais não é nenhuma novidade.
Nos últimos anos, com a utilização dos conceitos de apuração das Necessidades de
Financiamento do Setor Público – NFSP sob critério “acima da linha”, apurado e divulgado
pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, o acompanhamento do Resultado Fiscal deixou
de utilizar controles da execução orçamentária e financeira, para utilizar instrumentos de
fluxo de caixa.
Desta forma, além dos limites de empenho, o decreto de programação financeira passou a
estabelecer limites de pagamento para os órgãos do Poder Executivo, cabendo à STN

158. O nosso objetivo é a sua Aprovação
monitorar o gasto efetivo dos órgãos visando o cumprimento das metas fiscais. O
conhecimento mais aprofundado do assunto e criação de ferramentas para apuração do
gasto efetivo tornou-se um desafio. Num primeiro momento, os critérios e os instrumentos de
controle acabaram ficando restritos à STN. Atualmente, os órgãos já têm acesso às
informações e controlam os gastos de suas unidades com os mesmos instrumentos
utilizados pela STN.
TÓPICOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Princípios e objetivos
A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, visa a
regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo
Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três
níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender à
prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:
Lei complementar disporá sobre:
I – finanças públicas;
II – dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais
entidades controladas pelo poder público;
III – concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV – emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V – fiscalização das instituições financeiras;
VI – operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios;
VII – compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.
A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de
limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar.
Nesse sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada
Lei Camata II (artigo 75 da LRF).
A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso
II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,
...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da
administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de
Fundos.
Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da
Constituição de 1988 que assim determina:

159. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo
regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União
poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante
lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.
Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei nº 4.320 de 1964, a Lei de
Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o
equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzidas no Resultado Primário equilibrado.
Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável,
ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida
pública.
Essa é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”. Diante dessa
constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá endividar-se (contratar
operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal? A resposta é: certamente
que pode.
Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômica
enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle da
dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como
a LRF.
A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público,
sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas pelo
Senado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.
As questões relativas à dívida pública serão analisadas mais adiante.
Planejamento
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara
preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e
orçamento24, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse
fim.
O primeiro deles, o Plano Plurianual – PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo
com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar
os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, para servir
de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.
A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas
e importantes funções ao Orçamento e à LDO, conforme descrito nos tópicos anteriores.
Despesas com Pessoal: limites e controle
Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas
de todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros
gastou, em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento de
pessoal.
O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a
folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos
básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção
de estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o

160. O nosso objetivo é a sua Aprovação
crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos
governos.
Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites
para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o
administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à
população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.
Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados
e Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e à queda nos índices
inflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo
importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada.
Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes
de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua
manutenção e ao atendimento das demandas sociais.
As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoais
que são incrementadas a cada ano: anuênios, passagem de nível, etc.
Limites com Pessoal
De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:
• somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;
• despesas com inativos e pensionistas;
• mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos civis, militares e de membros de
poder, com quaisquer espécies remuneratórias;
• vencimentos e vantagens, fixos e variáveis;
• subsídios, proventos de aposentadoria;
• reformas e pensões;
• adicionais de qualquer natureza;
• gratificações, horas extras e vantagens pessoais;
• encargos sociais; e
• contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.
A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses.
Nesse caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal – RGF, do
primeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois
exercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses31. Somente o RGF referente

161. O nosso objetivo é a sua Aprovação
ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade
do exercício financeiro.
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:
• 50% da RCL para a União; e
• 60% da RCL para Estados e Municípios.
Cumpre ressaltar que, após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação
que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96, de 1999, conhecida
como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os
poderes públicos, com percentuais específicos para cada poder.
Na esfera estadual, o limite de 60% será repartido da seguinte forma:
• 2% para o Ministério Público;
• 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
• 6% para o Judiciário; e
• 49% para o Executivo.
Na esfera municipal, o limite de 60% será assim repartido:
• 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e
• 54% para o Executivo.
Na esfera federal, o limite será de 50% da RCL, assim dividido:
• 40,9% para o Executivo;
• 6% para o Judiciário;
• 2,5% para o Legislativo; e
• 0,6% para o Ministério Público.
Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos entre os seus diversos
órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.
Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF
(1997, 1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi
dividida entre o órgão A e o órgão B, na proporção de 40% e 60%, respectivamente. A partir
de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o
Poder Judiciário, isso significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para as
despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.

162. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com
pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá esse
percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.
Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o
atendimento dos limites definidos nessa seção:
• as despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;
• as despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria
sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores
superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em
geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa
com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal
desestimularia programas dessa natureza;
• as despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária
do Congresso Nacional;
• as despesas decorrentes de decisão judicial (em geral, classificadas na rubrica
“Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas
com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo
com o § 2º do artigo 18;
• as despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios (atente-se para
o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da
RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil).
Serviços de terceiros e encargos
Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos de
serviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo da
contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida dos
contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas. A intenção do legislador, nesse
caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o irresponsável) utilizasse de artimanha
contábil para “burlar” os ditames da LRF.
Esse artigo tem ocasionado descontentamento à maioria dos administradores públicos e
estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade nesse caso diz
respeito à interpretação da norma: serão todos os serviços terceirizados, afinal, somados
aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, além do concurso público?
É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo de
despesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com a
LRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto à
operacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de Gestão
Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos nesse título a opinião dos Tribunais de
Contas e de alguns juristas sobre esta matéria:

163. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmente
emprega-se esse vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de
contratar serviços de terceiros para as suas atividades-meio.
Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras de
serviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários das
empresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o Poder
Público, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não
adentrando no conceito de pessoal ativo.
Aparentemente, essa regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169
(??), o qual disciplina despesa tão-somente com pessoal ativo e inativo.
Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditames
constitucionais e, por esse motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará que os Poderes
e órgãos referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos
limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, em face da limitação imposta
no art. 72, para a contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não
poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada
em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.
A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita
corrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31/12/2003, deve ser
calculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços com
terceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual
em relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício.
Emenda Constitucional nº 25 de 2000
Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos dessa norma constitucional implicam limites
diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais.
Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências constitucionais,
realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos
os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os
seguintes percentuais:
• 8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;
• 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;
• 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes
• 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.
Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resulta
que o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes,
deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de
gastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivo
limite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001.

164. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Cumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em questão, a LRF
não se aplica, por vício de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situação,
prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.
Dívida endividamento público
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF aplica-se ao conceito de ente da Federação, isto é,
à União, cada Estado e cada Município. Nesse conceito de Ente estão incluídos todos os
Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário, inclusive Ministério Público e Tribunais de
Contas – e as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas
estatais dependentes. Essa abrangência será respeitada também na determinação de
limites e regras para a dívida e o endividamento.
No capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao
disposto no artigo 30, inciso I da LRF, são também dadas as definições dos termos
relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária e operações de crédito.
Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado:
– das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de
emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;
– das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da
realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ou
que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento;
– dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a
execução do orçamento em que houverem sido incluídos.
A dívida pública consolidada, no entanto, não inclui as obrigações entre cada município e
seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre
estes, isto é, deve ser apurada sem duplicidade.
Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a
confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas às operações de crédito, as quais
deverão, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os aumentos de
despesa a:
– estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua
vigência;
– adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.
Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios.
A dívida consolidada líquida – DCL corresponde à dívida pública consolidada, deduzidas as
disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.

165. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no
País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,
inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Limites para a dívida pública
Nos termos do art. 52 da Constituição Federal, compete ao Senado Federal definir limites de
endividamento e condições para contratação de operações de crédito. A LRF não determina
os limites de endividamento, nem a trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes
atinjam os limites. Em observância ao artigo 30 da LRF, o Presidente da República
submeteu ao Senado Federal proposta de limites globais para o montante da dívida
consolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios.
Assim, desde 20 de dezembro de 2001, os limites para a dívida dos Estados e dos
Municípios estão definidos pela Resolução n° 40 do Senado Federal. Nessa Resolução,
respeitou-se o parágrafo 2º do art. 30 da LRF, o qual permitia, ainda, que a proposta de
limites globais fosse apresentada em termos de dívida consolidada líquida, o que equivale a
abater, do total da dívida de cada ente, os respectivos créditos financeiros (depósitos e
aplicações).
Os limites globais para a dívida consolidada líquida dos três níveis de governo foram
estabelecidos como percentual da receita corrente líquida – RCL, representando o nível
máximo admitido para cada um deles, em cada período de apuração. O conceito e a forma
de apuração da receita corrente líquida – RCL são os mesmos já descritos anteriormente,
conforme está definido no art. 2º da LRF. Apenas, no caso da RCL, a apuração deve levar
em consideração o período de doze meses, enquanto que a dívida consolidada líquida é um
saldo.
O cálculo da relação DCL/RCL e a verificação do atendimento do limite deve ser realizada
ao final de cada quadrimestre (art. 30 da LRF, §§ 3º e 4º) no Relatório de Gestão Fiscal.
Ressalte-se que os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes apresentarão o
Relatório de Gestão Fiscal – RGF ao final de cada semestre. Além disso, os municípios
tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários (DCL/RCL) até 30
(trinta) dias após a data de referência das apurações para que seja divulgada na internet,
mensalmente, a relação dos que ultrapassarem esses limites (art. 31, § 1º ao § 5º da LRF).
De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40, até quinze anos após a sanção
dessa Resolução (até o final de 2017) a dívida consolidada líquida dos Estados e Municípios
estará sujeita aos seguintes limites:
- para os Estados, duas vezes a sua RCL anual;
- para os Municípios, 1,2 vezes a sua RCL anual.
O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF, no entanto, prevê a alteração dos limites, em caso de
instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a
mantê-los adequados às novas condições.

166. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Prazos de ajuste e medidas que devem ser adotadas para recondução da dívida ao
limite
Com os limites de dívida consolidada líquida fixados, são necessários mecanismos de
recondução da relação DCL/RCL aos limites. Dessa forma, a LRF estabelece uma regra
permanente para os entes que ultrapassarem os respectivos limites de dívida. Se verificado,
a qualquer tempo, que o Município ultrapassou o seu limite ao final de um quadrimestre,
deverá retornar a ele nos três quadrimestres seguintes, eliminando pelo menos 25% do
excesso já no primeiro período. Essa regra, naturalmente, aplica-se àqueles que estavam
enquadrados aos limites de dívida quando entrou em vigor a Resolução do Senado Federal
n° 40/2001, mas que poderão desenquadrar-se a qualquer tempo.
A forma de recondução da dívida ao limite está prevista também no art. 31 da LRF, onde se
prevê que o Município obterá superávit primário no montante necessário para a redução do
excesso, inclusive através da limitação de empenho e movimentação financeira prevista no
art. 9º. O conceito de resultado primário foi definido na proposta para limites de
endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, encaminhada ao Senado Federal nos
termos do artigo 30, § 1º, inciso IV, da LRF.
Além da obtenção de resultado primário, durante o tempo em que estiver acima dos limites,
o município estará sujeito às seguintes sanções institucionais:
 Suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o
refinanciamento da dívida mobiliária;
 Suspensão de recebimento de transferências voluntárias.
A Resolução do Senado Federal n° 40/2001 também criou uma regra temporária. Os
municípios que estavam desajustados em relação ao limite no final de 2001 deverão reduzir
o excesso em 15 anos, a razão de 1/15 (um quinze avos) ao ano. Como forma de redução
da razão DCL/RCL, embora não haja menção a respeito na resolução, recomenda-se:
a) obtenção do resultado primário necessário;
b) aumento da receita corrente líquida;
c) utilização de receitas de privatização para abater dívida. Essas medidas podem ser
adotadas de forma alternativa ou complementar.
O descumprimento do prazo (15 anos) sujeita o município às seguintes sanções
institucionais já descritas: suspensão de realização de operação de crédito, inclusive ARO,
excetuado o refinanciamento da dívida mobiliária e de recebimento de transferências
voluntárias.
Exemplificando:
Um município hipotético, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública
consolidada de R$ 12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades
financeiras de R$ 1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no
período igual a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de
endividamento previsto na Resolução n° 40 do SF. Este município apresentará uma relação
dívida/RCL de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução como limite de
endividamento dos municípios.

167. O nosso objetivo é a sua Aprovação
Vejamos essa operação em detalhes:
1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00
2. Disponibilidades Financeiras (DF) = R$ 1.250.000,00
3. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00 = R$
11.250.000,00
4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL)= R$ 5.000.000,00
5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$
5.000.000,00)
6. Como o limite legal da Relação Dívida Líquida/RCL para os municípios é igual a 1,20
verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Na
prática, o máximo de endividamento que este município poderá suportar, dada a sua RCL de
R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$
5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).
7. De que forma este município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornando
aos limites legais? A Resolução n° 40 permite que o excesso de endividamento seja
corrigido, em termos da Relação Dívida Líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção de
1/15 por ano. Ou seja, o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá ser
reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos). Em outras
palavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$ 350.000,00
(trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano. Alternativamente, o município poderá aumentar
a sua RCL, permanecendo assim dentro da trajetória prevista para a redução do excesso de
endividamento (em relação aos limites legais).
Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste aos limites de que trata o parágrafo
anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida
será apurada a cada quadrimestre civil (ou a cada semestre para os municípios com menos
de 50 mil habitantes) e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da
Lei Complementar nº 101, de 2000. O limite apurado anualmente após a aplicação da
redução de 1/15 (um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal.
Transparência, controle e fiscalização
O Capítulo IX da LRF reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e à
divulgação de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finanças
públicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação do
grau de sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob o
prisma das normas previstas na LRF.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência:
 os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
 as prestações de contas e o respectivo parecer prévio;

168. O nosso objetivo é a sua Aprovação
 relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada;
 relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.
A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pela
realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussão
dos planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos orçamentos.
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à
disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão
técnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem ser
acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências
financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos
oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das
operações realizadas pelas agências de fomento.
Escrituração e consolidação das contas
Nesta seção da LRF, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normas
de contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de:
 registro das disponibilidades de caixa;
 métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos;
 abrangência das demonstrações contábeis;
 demonstração de receitas e despesas previdenciárias;
 escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e
despesas que restam a pagar;
 demonstração das variações patrimoniais.
Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejam
estabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não for
implantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar,
são fixados prazos a fim de que Estados e municípios encaminhem suas contas ao Governo
Federal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, por
esfera de governo e nacionalmente (municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivo
estadual; Estados, até 31 de maio).
Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO
Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetros
necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária.
Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, por
intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de
alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja

169. O nosso objetivo é a sua Aprovação
função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo
de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria
econômica, grupo de natureza, função e subfunção).
Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser
destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de
suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias,
os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em Restos a
Pagar. Tratando-se do relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a
demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação
patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das
despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.
As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como
relacionadas às medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na
previsão de receitas.
Relatório de Gestão Fiscal – RGF
Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório de
Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades
financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu
próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à
consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida.
Constam, portanto, do relatório:
 as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a
LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de
garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;
 elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus
respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das
disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em Restos a
Pagar.
O Relatório de Gestão Fiscal – RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao final
de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além
dos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas,
Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça).
Isso significa que a publicação deste relatório acompanhará a publicação dos relatórios
quadrimestrais referidos no artigo 9º, com exceção das publicações referentes ao último
quadrimestre do ano.
Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercício
seguinte, o último relatório quadrimestral do ano, será publicado até o final de fevereiro. Mas
a principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período de
apuração. Os relatórios quadrimestrais obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF,
tendo a RCL como parâmetro básico e as despesas com pessoal com elemento
fundamental, será quadrimestral na apresentação, mas, anual na apuração. Por exemplo: as
despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre

170. O nosso objetivo é a sua Aprovação
(referente à agosto) começarão a ser contadas a partir de setembro do exercício anterior,
totalizando 12 meses, de acordo com o § 3º, inciso IV, do artigo 2º e de acordo com o § 2º
do artigo 18. O RGF será assinado também pelas autoridades responsáveis pela
Administração financeira e pelo controle interno. Serão também padronizados, segundo
modelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal (a ser formado de
acordo com o artigo 67).
Fiscalização da gestão fiscal
A responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal é
atribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de
controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve ser atribuída,
na fiscalização, a alguns aspectos específicos:
 verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes;
 observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a
inscrição de despesas em Restos a Pagar;
 adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas
mobiliária e consolidada aos respectivos limites;
 observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de
ativos;
 respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam
tais limites.
Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos
às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:
 sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros;
 quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária,
das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos
limites a elas aplicáveis;
 que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite
correspondente (Lei nº 9.717);
 sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como
indícios de irregularidades na gestão.
Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar a
legalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio do
Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.

171. QUADROS GERENCIAIS DE RECEITAS E DESPESAS
Quadro 1 - Receita e Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social por Categoria Econômica R$1,00
LDO,art10, § 1º, inciso I. ( Lei 4320, de 1964, art. 2º, §1º, inciso II, anexo I) Recursos de Todas as Fontes
Receita Despesa
Especificação Valor Especificação Valor
Receitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045
Receita Tributária 147.418.883.561 Pessoal e Encargos Sociais 98.109.568.514
Receita de Contribuições 318.753.568.246 Juros e Encargos da Dívida 110.834.621.584
Receita Patrimonial 13.799.461.716 Outras Despesas Correntes 319.122.190.947
Receita Agropecuária 19.349.554
Receita Industrial 676.011.388
Receita de Serviços 20.752.798.771
Transferências Correntes 475.126.810
Outras Receitas Correntes 12.311.245.514
Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485
Total 528.066.381.045 Total 528.066.381.045
Défict do Orçamento Corrente 13.859.935.485
Receitas de Capital Despesas de Capital 1.056.718.100.991
Operações de Crédito 1.092.196.725.482 Investimentos 21.356.743.020
Alienação de Bens 1.036.640.054.206 Inversões Financeiras 33.764.265.037
Amortização de Empréstimos 4.651.595.811 Amortização da Dívida 1.001.597.092.934
Transferência de Capital 27.675.693.411
Outras Receitas de Capital 69.448.113 Reservas 21.618.689.006
23.159.933.941 Contingência 5.343.027.400
Outras 16.275.661.606
Total 1.092.196.725.482 Total 1.092.196.725.482
Resumo
Receitas Correntes 514.206.445.560 Despesas Correntes 528.066.381.045
Receitas de Capital 1.092.196.725.482 Despesas de Capital 1.056.718.100.991

172. Reserva 21.618.689.006
Total 1.606.403.171.042 Total 1.606.403.171.042
Valores
Quadro 2 - Evolução da Receita do Tesouro LDO,art10, § 1º, Corrente
Nacional inciso II s
Execuç
Execução ão Orçamento Revisão Projeto Loa
2002 2003 (Lei) Orçamento De Lei 2005
Especificações 2004 2004 2005
381.022.32.0 436.176.351.7 435.745.319.8 483.455.597. 508.564.363.36
RECEITAS CORRENTES 338.317.190.272 32.446 70 13 633 4
115.051.206. 124.297.877.9 123.568.803.0 134.576.688. 147.418.883.56
RECEITA RIBUTÁRIA 107.734.233294 695 74 72 756 1
8.085.675.62 9.951.192.23
IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÃO 7.879.329.161 7 9.025.808.177 8.205.414.959 9 10.746.062.444
IMPOSTO SOBRE A EXPORTAÇÃO 74.197.769 48.591.453 56.238.447 59.309.736 39.223.629 46.257.885
82.322.263.0 86.441.075.81 86.284.044.20 92.778.903.3
IMPOSTO SOBRE A RENDA 75.551.116.414 11 5 9 89 98.911.825.653
IMPOSTO TERRITORIAL RURAL 189.189.393 259.804.192 309.364.300 268.380.128 276.606.199 269.021.967
IMPOSTO SOBRE PRODUTOS 17.847104.60 21.393.548.97 21.218.342.08 23.326.964.2
INDUSTRIALIZADOS 18.471.561.739 3 2 9 20 28.580.445.040
IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES 4.421.863.83 5.398.898.20
FINANCEIRAS 3.993.262.984 8 4.924.160.109 5.082.841.815 4 5.565.369.703
2.065.903.97 2.804.900.87
TAXAS 1.575.575.834 1 2.147.682.154 2.450.470.136 6 3.299.900.869
229.272.552. 266.499.301.0 274.291.346.0 309.188.436. 318.753.568.24
RECEITAS DE CONTRIBUÍÇÕES 194.682.563.387 009 23 72 581 6
CONTRIB. EMPREG. TRAB P/ 80.646.694.4 92.004.722.77 106.461.322. 106.461.322.49
SEGURIDADE SOCIAL 69.407.818.266 46 91.241.793.33 4 484 0
CONTRIB. FINANC.SEGURIDADE 59.271.018.9 74.842.867.69 79.013.049.20 84.823.889.8
SOCIAL-COFINS 51.663.574.091 74 3 9 50 5.159.248.086
CONTRIBUÍÇÃO DO SALÁRIO 3.983.631.01 5.051.248.08
EDUCAÇÃO 3.607.675.20 5 4.598.118.580 4.624.382.515 6 22.600.899.054

173. CONTRIBUÍÇÃO PARA PROGRAMA PIS/ 16.977.024.8 18.623.565.09 20.270.346.14 21.477.312.3
PASEP 12.719.479.383 28 0 4 84 22.793.933.535
CONTRIBUÍÇÃO SOBRE LUCRO 15.799.968.5 17.317.611.64 18.518.769.76 20.507.636.2
PESSOA JURÍDICA 12.374.588.638 40 5 9 24 182.448.959
CONTRIBUIÇÃO PARA O PIN E
PROTERRA 332.076.670 55.576.545 186.598.664 7.984.055 160.298.674
CONTRIB.RENDA LIQ. CONCURSO
PROG.SEG. SOCIAL 421.907.184
417.970.019 409.491.824 446.369.733 506.918.803
CONTRIBUÍÇAÕ SOBRE 22.985.589.2
26.228.048.48 25.761.464.43 28.146.958.1
MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA 20.266.821.600 41 9 0 98 28.978.711.209
29.131.141.2
33.042.727.51 33.681.135.35 42.113.400.9
OUTRAS CONTRIBUÍÇÕES 24.310529.319 36 0 2 48 45.378.280.506
11.144.719.1
11.081.573.62 10.543.669.04 12.157.014.0
RECEITA PATRIMONIAL 9.760.557.035 61 9 9 37 12.671.559.542
RECEITA AGROPECUÁRIA 1.095.522 1.019.4261.344.056 812.844 876.760 876.760
RECEITA INDUSTRIAL 148.237.955 124.932.463
168.926.525 128.605.498 140.837.032 140.837.032
16.718.689.6
20.801.108.65 18.921.256.35 18.390.982.4
RECEITA DE SERVIÇOS 14.187.451.593 00 9 9 92 18.390.982.492
TRANFÊNCIAS CORRENTES 11.485.385 23.598.128
146.932.188 201.005.974 327.474.203 327.474.203
8.685.314.96
13.179.214.71 8.673.287.77
OUTRAS RECEITAS CORRENTES 11.791.546.101 4 6 8.089.820.945 2 10.860.181.58
482.814.988.
1.021.993.413 1.015.614.345 1.091.044.29 1.091.581.227.
RECEITA DE CAPITAL 334.019.778.611 931 .251 .300 0.495 272
978.734.590.7 970.465.413.5 1.036.096.47 1.036.633.410.
OPERAÇõES DE CRÉDITOS 283.135.049.094 426.829.788 57 51 3.866 644
422.684.251. 900.288.804.7 940.261.927.4 957.656.202. 958.167.338.88
OPERAÇÕES DE CRÉDITOS INTERNAS 272.835.923.188 349 38 97 103 1
4.142.578.43 78.445.786.01 30.203.486.05 78.440.271.7
OPERAÇÕES DE CRÉDITOS EXTERNAS 10.299.125.906 9 9 4 13 78.466.071.763
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMO 12.125.786.5 18.679.826.04 16.606.701.92 26.281.648.5
11.055.630.757 93 7 1 46 26.281.648.539
43.862.372.5 24.578.996.44 28.542.229.82 28.666.168.0
DEMAIS RECEITAS DE CAPITAL 39.829.098.760 50 7 8 83 28.666.168.089

174. 25.288.602.4 3.202.000.00
RESULTADO DO BANCO DO BRASIL 5.505.725.299 42 3.235.500.000 5.501.610.581 0 3.202.000.000
REMUNERAÇÃO DISPONIBILIDADE DO 18.156.740.6 19.793.381.70 18.940.572.77 19.955.352.0
TESOURO NACIONAL 31.851.388.266 03 9 5 31 19.955.352.030
2.445.669.68
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL 65.713.112 54.207.867 144.034.794 1.089.373.345 7 2.440.434.681
2.064.444.23
ALIENAÇÃO DE T´TULOS MOBILIÁRIOS 2.179.567.690 111.550.400 450.907.738 1.892.330.266 7 2.069.679.251
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS EM
CONTRATO 226.704.393 251.271.238 1.055.72.206 1.118.342.861 998.702.128 998.702.127
863.837.021. 1.458.169.766 1.451.359.665 1.574.499.88 1.600.145.590.
TOTAL 672.336.968.883 377 .021 .113 8.128 666
Fonte: Lei Orçamentária - 2005
LDO,art10, § 1º,
Quadro 6 - Evolução da Despesa do Tesouro Nacional inciso VI
Revisão
Categoria Econômica e Grupo de Execução Execução Orçamento Orçamento Projeto de Lei LOA
Despesa 2002 2003 (Lei) 2004 2004 2005 2005
334.996.978.24 380.636.466.9 507.577.579.04 523.877.554.34
DESPESAS CORRENTES 4 79 471.994.128.870 476.684.071 6 1
78.426.131.19
PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 74.090.437.174 2 83.722.357.493 87.534.210.312 96.597.807.018 97.652.889.587
65.706.458.19 110.834.123.29 110.834.123.29
JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA 55.259.311.550 4 117.829.002.516 117.461.639.044 2 2
47.006.960.41
Dívida Interna 37.572.707.702 5 88.594.092.375 88.229.722.583 84.634.220.557 84.634.220.557
18.699.497.77
Dívida Externa 17.686.603.848 9 29.234.910.141 29.231.916.461 26.199.902.735 26.199.902.735
OUTRAS DESPESAS DE 205.647.229.52 236.503.877.5 300.145.648.73 315.390.541.46
CORRENTES 0 93 270.442.768.861 271.871.834.715 6 2
333.994.867.79 490.276.567.4 1.046.269.612. 1.055.119.248.
DESPESAS DE CAPITAL 8 70 964.349.776.908 981.447.357.627 732 167
Investimentos 9.395.140.563 5.974.110.229 10.462.010.342 12.064.193.965 10.500.525.182 20.389.016.384

175. 22.428.607.21
Inversões Financeiras 20.282.027.003 2 30.101.782.110 34.176.045.472 32.294.051.094 33.135.893.806
304.317.700.41 461.873.850.0 1.003.475.036. 1.001.594.337.
AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA 2 29 923.785.984.456 935.207.118.190 456 977
288.814.584.37 439.166.935.8 942.687.839.89 940.807.141.42
Dívida Interna 5 36 864.364.219.639 875.683.954.341 9 0
22.706.914.19
Dívida Externa 15.503.116.037 3 59.421.764.817 59.523.163.849 60.787.196.557 60.787.196.557
RESERVAS 21.825.859.243 19.870.697.711 20.652.696.348 21.148.788.158
COTINGÊNCIA 16.089.275.488 3.363.384.305 5.578.600.000 15.805.760.758
OUTRAS 5.736.583.755 16.507.313.406 15.074.096.348 5.343.027.400
668.991.846.22 870.913.034.4 1.458.169.765.0 1.478.185.739.4 1.574.499.888. 1.600.145.590.
TOTAL 2 49 21 09 126 666

176. O nosso objetivo é a sua Aprovação
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA. Curso de Formação de Analista de Finanças
e Controle: Apostila de Gestão Orçamentária e Financeira / Organizada por Paulo
Henrique Feijó. Brasília: ESAF, 2002.
GIAMBIAGI, Fábio; ALËM, Ana Claudia. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. Rio
de Janeiro: Editora Campus, 1999.
IUDÍCIBUS, Sérgio de. Teoria da Contabilidade. São Paulo: Editora: Editora Atlas– 4a Edição,
1995.
MACHADO Jr, J. Teixeira; REIS, Heraldo Costa. A Lei 4.320 Comentada. Editora IBAM.
MOTA, Francisco Glauber Lima. Contabilidade Aplicada à Administração Pública. Brasília:
Editora Vestcon, 2001.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo;DEBUS, Ilvo. Lei Complementar 101/2000: Entendendo a
Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília: ESAF, 2002.
PROGRAMA NACIONAL DE TREINAMENTO.Manual Básico para Municípios/ Organizado
por Selene Peres Peres Nunes. Brasília: MP, BNDES, CEF, 2a edição, 2002.
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Como Medir o Déficit Público: Questões
Analíticas e Metodológicas / Mario I. Blejer e Adrienne Cheasty, organizadores. Brasíia:
1999